1.1 Innledning

Riksrevisjonen besluttet i desember 2007 å gjennomføre en utvidet revisjon på enkelte av Norsk Tipping AS' virksomhetsområder. Bakgrunnen for dette var at administrerende direktør i selskapet fratrådte etter at en ansatt hadde varslet om flere antatt kritikkverdige forhold i selskapet, herunder den såkalte gartnersaken.

Særlovselskapet Norsk Tipping AS ble opprettet i 1946 og gjort om til et heleid statlig aksjeselskap underlagt Kultur- og kirkedepartementet i 1993. Virksomheten er regulert av lov om pengespill mv. av 28. august 1992 nr. 103, med senere endringer. Selskapet er unntatt fra aksjeloven, men omfattet av regnskapsloven og bokføringsloven. Norsk Tipping AS var pr. 31. desember 2007 organisert som et konsern med to heleide datterselskaper samt ett tilknyttet selskap. Riksrevisjonen er selskapets revisor.

Norsk Tipping AS' overordnede mål er å sikre at pengespill avholdes i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative konsekvenser. Samtidig skal det legges til rette for at overskuddet fra spillene kan gå til idrettsformål, kulturformål samt samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner. Monopolposisjonen på nasjonale pengespill medfører et særskilt ansvar for Norsk Tipping AS, og selskapet er avhengig av tillit hos befolkningen. Virksomheten skal gjennom rasjonell drift legge til rette for at mest mulig av overskuddet fra spillene skal gå til gode samfunnsformål, samtidig som selskapet skal være en ansvarlig operatør, en god arbeidsgiver og en god, kompetent og pålitelig samarbeidspartner.

Målet med Riksrevisjonens utvidede revisjon var å vurdere om Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007 har drevet virksomheten i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, eiers retningslinjer samt god forvaltnings- og forretningsskikk. Revisjonen hadde også som mål å vurdere Kultur- og kirkedepartementets utøvelse av eierstyring. Riksrevisjonen har ut fra egne vurderinger av risiko og vesentlighet belyst målet med den utvidede revisjonen gjennom følgende temaer:

• Varsling av kritikkverdige forhold i Norsk Tipping AS

• Gartnersaken

• Administrerende direktørs verv, roller og reisefravær

• Datterselskaper og tilknyttede selskaper

• Sponsorvirksomhet

• Prøvespill

• Kjøp av fast eiendom

• Norsk Tipping AS som statlig monopolselskap

• Kultur- og kirkedepartementets eierstyring

Riksrevisjonen har i tillegg gått gjennom enkelte andre forhold som ikke er omtalt.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Den utvidede revisjonen er basert på informasjon fra dokumenter samt møter og intervjuer med ansatte og tidligere ansatte i selskapet. Det er også innhentet informasjon fra og gjennomført samtaler med et konsulentfirma som ved to anledninger har vært engasjert av styret i Norsk Tipping AS til å gjennomgå forholdene i selskapet.

1.2.1 Varsling om kritikkverdige forhold i Norsk Tipping AS

En ansatt i Norsk Tipping AS varslet i august 2007 om enkelte antatte kritikkverdige forhold i selskapet. Varslingen var hovedsakelig knyttet til en gartneravtale som administrerende direktør hadde med selskapet. Varsleren hadde også bemerkninger til andre forhold ved Norsk Tipping AS. Flere av forholdene innbefattet administrerende direktør.

Styreleder fikk alene fullmakt fra styret i Norsk Tipping AS til å følge opp varslersaken overfor administrerende direktør. Dette til tross for at gartneravtalen på mange måter bærer preg av å være et forhold mellom styreleder og administrerende direktør. Følgelig ledet styreleder en prosess på vegne av selskapet i en etterfølgende konflikt med administrerende direktør, utsprunget av en gartneravtale styrelederen selv hadde utformet.

Styret leide ved to anledninger inn eksterne konsulenter til å gjennomføre gransking av varslerens påstander. Granskingene ble utført etter spesifikke instruksjoner fra styreleder, og viste blant annet at kostnader knyttet til gartneravtalen var vesentlig høyere enn det styreleder hadde forutsatt. Styret vedtok på bakgrunn av opplysningene som kom fram, at administrerende direktør måtte tre tilbake som øverste leder i Norsk Tipping AS. Administrerende direktør fratrådte 27. november 2007.

Forhandlinger mellom styreleder og administrerende direktør resulterte i en hovedavtale og en etterfølgende endringsavtale. I ettertid oppsto spørsmål om tolkningen av disse avtalene. Partene kom ikke til enighet, og tidligere administrerende direktør stevnet derfor Norsk Tipping AS for Hedmarken tingrett. Hovedforhandling ble gjennomført 9. og 10. februar 2009, og dom i selskapets favør ble avsagt 16. februar 2009. Tidligere administrerende direktør har anket avgjørelsen.

Norsk Tipping AS har ikke omtalt gartneravtalen i notene til årsregnskapene i den aktuelle perioden 2000–2007. Undersøkelsen har videre avdekket at gartneravtalen ikke var arkivert i personalmappen til administrerende direktør.

1.2.2 Gartnersaken

Administrerende direktør i Norsk Tipping AS ble i mai 2000 valgt som president i World Lottery Association (WLA). Vervet var tidkrevende, og styret drøftet senest i forbindelse med styremøte 22. juni 2000 hvordan forholdene praktisk kunne tilrettelegges slik at administrerende direktør kunne fungere godt i begge rollene. Styreleder utferdiget 14. juli 2000 den såkalte gartneravtalen. Den innebar at Norsk Tipping AS skulle bidra til plenklipp og annet forefallende arbeid i hagen til administrerende direktør, mot et månedlig trekk i lønn på 1 000 kroner for de månedene arbeidet pågikk. Administrerende direktør har ikke signert avtalen. En ekstern gartner ble engasjert, men uten at skriftlig avtale ble inngått. Første faktura Norsk Tipping AS mottok fra den eksterne gartneren, viser at gartnertjenester ble utført hjemme hos administrerende direktør første gang 12. juli 2000, det vil si før styreleder utferdiget gartneravtalen skriftlig. Administrasjonen og styret i Norsk Tipping AS ble ikke informert om avtalen. Gartneravtalen ble fornyet i 2001 og i 2006.

Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS ble fakturert 423 684 kroner for stell av administrerende direktørs hage i perioden 2000–2007. Administrerende direktør ble trukket 24 700 kroner i lønn i samme periode. I tillegg til plenklipp har gartneren beskåret, felt og kappet trær og kvist, kjørt hageavfall og levert matjord og plenfrø. Gartneravtalen sier lite om omfanget av hagestellet, men trekkbeløpet var ment å være proporsjonalt med arbeidets størrelse. Undersøkelsen viser således at gartneren har utført mer omfattende arbeid enn det som faller innenfor avtalens definisjon av «forefallende arbeid».

Det ble foretatt lønnstrekk i tråd med avtalen i fire av de åtte årene avtalen ble gjennomført. For to år ble det betalt for lite på grunn av at administrerende direktør selv ved to anledninger opplyste lønningskontoret pr. e-post om hva lønnstrekket skulle være. For ytterligere to av årene ble det ikke gjennomført trekk i lønn. Dersom partene hadde undersøkt hvorvidt avtalen ble gjennomført i tråd med forutsetningene før forlengelse og justering, kunne forholdet vært avklart allerede i 2001.

Administrerende direktør gikk av som president i WLA i 2006, men gartneravtalen ble likevel videreført. Samtidig ble administrerende direktør forelagt en oversikt over hva som totalt var fakturert Norsk Tipping AS for stell i hans hage fra 2003 til mai 2006. Administrerende direktør fulgte ikke på noen måte opp forholdet overfor administrasjonen eller styret i Norsk Tipping AS.

I ettertid har det oppstått diskusjon mellom styret og tidligere administrerende direktør om hvordan gartneravtalen var å forstå.

1.2.3 Administrerende direktørs verv, roller og reisefravær

Ifølge Norsk Tipping AS' policy skal ansattes bierverv og roller ikke være i konflikt med Norsk Tipping AS' virksomhet, og skal ikke ha et omfang som påvirker arbeidsforholdet i selskapet. Administrerende direktør skal skriftlig framlegge sine verv til styrets leder for godkjenning. Undersøkelsen viser at administrerende direktør i perioden 2000–2007 totalt hadde rundt 30 verv og roller. Om lag halvparten av vervene var av privat karakter. Ifølge tidligere styreleder var kun ca. en tredel av vervene forelagt ham. Disse var hovedsakelig tilknyttet direktørrollen.

Administrerende direktør i Norsk Tipping AS ble i 1993 utnevnt til konsul for Sveriges honorärkonsulat Hamar. Undersøkelsen viser at konsulatet hadde adresse ved Norsk Tipping AS' kontor, og at administrerende direktørs sekretær utførte oppgaver tilknyttet vervet. Det å utøve konsulære tjenester for Sverige ligger utenfor Norsk Tipping AS' formål.

Administrerende direktør ble valgt til president for WLA i mai 2000 og satt i tre perioder fram til februar 2006. Dette var et tidkrevende verv med mye reisevirksomhet. Like etter tiltredelse inngikk administrerende direktør en muntlig avtale med et rådgivningsfirma om en personlig sekretær i tilknytning til vervet. Oppdraget ble påbegynt før styret i Norsk Tipping AS hadde drøftet praktisk tilrettelegging for administrerende direktør. Etter å ha virket i omtrent et halvt år, ble avtalen nedfelt skriftlig. Kostnadene ble dekket av Norsk Tipping AS til tross for at de vedrørte WLA og således var Norsk Tipping AS uvedkommende. Fram til avtalen ble sagt opp av Norsk Tipping AS i januar 2006, hadde rådgivningsfirmaet fakturert totalt 4,5 mill. kroner for sekretærtjenester.

I tillegg til de nevnte kostnadene har Norsk Tipping AS lagt ut for administrerende direktørs reiser i forbindelse med WLA-vervet. Ifølge Norsk Tipping AS ble kostnadene viderefakturert WLA i ettertid via en samlekonto for mellomværende. Undersøkelsen viser imidlertid at Norsk Tipping AS ikke har kunnet legge fram en samlet oversikt over utlegg selskapet har hatt vedrørende administrerende direktørs presidentverv i WLA. Det foreligger således risiko for at Norsk Tipping AS ikke har fått viderefakturert alt.

Undersøkelsen viser at administrerende direktør i perioden 2000–2007 var på reise i gjennomsnitt ca. 102 dager i året. Imidlertid kan ikke Norsk Tipping AS framlegge komplette data. Dette medfører at verken Riksrevisjonen eller Norsk Tipping AS kan beregne nøyaktig antall reisedøgn i perioden. Imidlertid er det på det rene at reisefraværet var betydelig.

1.2.4 Datterselskapet Fabelaktiv AS

Fabelaktiv AS (tidligere Video Øst AS) er et heleid datterselskap av Norsk Tipping AS og produserer alle tv-trekningene for selskapet. Norsk Tipping AS kjøpte Video Øst AS for 6 mill. kroner i 1999. Undersøkelsen viser at et revisjons- og rådgivningsselskap i forkant beregnet avkastningsverdien på selskapet til å være ca. 4 mill. kroner. Styret i Norsk Tipping AS fikk opplyst av administrerende direktør at et annet produksjonsselskap var interessert i å overta Video Øst AS for 10 mill. kroner. Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon som bekrefter dette.

Administrerende direktør i Norsk Tipping AS fikk i juni 1999 fullmakt av styret til å framforhandle en avtale om overtagelse av aksjene i Video Øst AS. Styret forutsatte at saken ble avklart med Kulturdepartementet. Administrerende direktør inngikk avtale om kjøp av aksjene dagen etter at departementet ble informert gjennom et notat fra administrasjonen i Norsk Tipping AS. Først 15 dager etter avtaleinngåelsen vedtok styret å erverve samtlige aksjer i Video Øst AS for 6 mill. kroner. Undersøkelsen viser således at det verken forelå formell beslutning fra styret eller avklaring fra departementet i forkant av kjøpet.

Fabelaktiv AS gikk med store underskudd i hovedsak forårsaket av barne-tv-produksjon. Norsk Tipping AS ga derfor i 2002 og 2003 lån til Fabelaktiv AS på til sammen 14 mill. kroner. I 2004 besluttet Norsk Tipping AS å konvertere gjelden til egenkapital og yte et kontanttilskudd på 2,5 mill. kroner. Til tross for dette har Kultur- og kirkedepartementet opplyst (i forbindelse med Riksrevisjonens rapportering til Stortinget for regnskapsåret 2003) at det ikke har kunnet se at det var grunnlag for å hevde at aktiviteten i datterselskapene totalt sett hadde hatt negativ økonomisk verdi for Norsk Tipping AS.

I sin rapportering til Stortinget for regnskapsåret 2003 stilte Riksrevisjonen spørsmål ved at Norsk Tipping AS, som monopolbedrift, kunne stå i fare for å kryssubsidiere et datterselskap som driver kommersielt. Norsk Tipping AS har overfor Kultur- og kirkedepartementet meddelt at «det er en uttalt policy i selskapets styre at salg til morselskapet ikke bør overstige 1/3 av omsetningen». I januar 2008 vurderte et advokatfirma på oppdrag fra Norsk Tipping AS forholdet til kryssubsidiering i Fabelaktiv AS. Bakgrunnen for oppdraget var at tjenestekjøpsavtalen med Norsk Tipping AS utgjorde om lag 38 prosent av omsetningen til Fabelaktiv AS. I oppdragsnotatet henvises det til at «flertallet av de andre avtalene til Fabelaktiv AS er ulønnsomme, slik at de facto er avtalen med Norsk Tipping AS som bærer selskapet økonomisk».

1.3 Den felles kontrollerte virksomheten Buypass AS

Norsk Tipping AS inngikk i 2001 et samarbeidsprosjekt med Posten Norge BA sitt datterselskap ErgoGroup AS, og etablerte det felles kontrollerte selskapet Buypass AS. Aktørene skulle utvikle en infrastruktur rundt sikker identifisering av kunder og sikring av elektroniske transaksjoner som så skulle lede til det obligatoriske spillerkortet som brukes i dag. Norsk Tipping AS stiftet datterselskapet Spillverden AS for å utøve Norsk Tipping AS' eierskap i selskapet. Buypass AS skulle gjennomføre e-pengetjenestene. Norsk Tipping AS stilte store deler av sin verdikjede til rådighet ved at Buypass AS fikk benytte Norsk Tipping AS' kommisjonærnett. I dag har alle spillerkort tilgang til Buypass AS' betalings- og sikkerhetstjenester.

I forbindelse med samarbeidet overførte Norsk Tipping AS via Spillverden AS en egenutviklet programvare, e-handelsrammeverket, som tingsinnskudd i Buypass AS. E-handelsrammeverket var en del av et større prosjekt, og ble antatt å ha en regnskapsmessig aktivert verdi på 1 mill. kroner. Norsk Tipping AS kan imidlertid ikke framlegge verifikasjon av den aktiverte verdien. Det foreligger heller ingen dokumentasjon på hvordan dette skjønnsmessig ble verdsatt. Undersøkelsen viser at e‑handelsrammeverket i den opprinnelige aksjekjøpsavtalen ble antatt å ha en verdi på 10 mill. kroner, og syntes således å ha en vesentlig kommersiell verdi.

Undersøkelsen viser at videreutviklingen av infrastrukturen medførte at Buypass AS fikk en betydelig samlet negativ kontantstrøm de første årene. Norsk Tipping AS ga i løpet av 2001 og 2002 rente- og avdragsfrie lån på 39,9 mill. kroner via Spillverden AS til Buypass AS. I 2002 ble 20 mill. kroner av lånebeløpet konvertert til aksjekapital i Buypass AS. Samtidig nedskrev Spillverden AS sitt engasjement i Buypass AS med 75 prosent. Resterende lån ble rentebelastet fra og med 2003. For å sikre at kravet til forsvarlig egenkapital var oppfylt, etterga Norsk Tipping AS samme år et langsiktig lån på 30,3 mill. kroner til Spillverden AS. Nedskrivningen ble senere delvis reversert. Ettergivelse av gjeld og rentefrie lån til datterselskap og tilknyttede selskap er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte.

Helt siden opprettelsen har Norsk Tipping AS vært Buypass AS' desidert største kunde, og står for over 90 prosent av selskapets omsetning. En kostnadsgjennomgang utført av et eksternt revisjonsfirma, viste at Norsk Tipping AS' spillerkort- og teleoperatørkostnader for 2007 var tilnærmet på samme nivå som i 1998. Tatt i betraktning den teknologiske utviklingen og rasjonaliseringen gjennom elektronisk overføring, mente konsulentselskapet at det ikke var unaturlig å forvente at de totale kostnadene hadde gått ned i perioden. Avtalene med Buypass AS har ikke vært konkurranseutsatt.

Buypass AS er i dag i en økonomisk situasjon der selskapet kan utdele utbytte til eierne. I aksjonæravtalen heter det at Norsk Tipping AS skal bestemme utbyttepolitikken så lenge selskapets andel av Buypass AS' omsetning utgjør mer enn 80 prosent. Det framgår videre av aksjonæravtalen at Norsk Tipping AS frasier seg utbytte på 10 mill. kroner til ErgoGroup AS så snart Posten Norge BA er etablert som kunde med overskuddsomsetning for Buypass AS som minst tilsvarer slik forlodds utbytteutdeling. Denne forlodds utdelingen er ikke tidsavgrenset i aksjonæravtalen.

1.3.1 Investeringsselskapet Buyinvest AS

Virksomheten i investeringsselskapet Buyinvest AS besto i å forvalte en aksjepost på 9,99 prosent i Buypass AS gjennom en aksjekjøpsordning som ble etablert for de ansatte i Buypass-selskapene. Aksjene ble i september 2003 verdsatt til én krone. Verdifastsettelsen av aksjene i Buypass AS var i hovedsak basert på omsetning i selskapet. Om lag én måned før verdifastsettelsen besluttet styret i Norsk Tipping AS å ta i bruk et nytt spillerkort. Måneden etter verdifastsettelsen besluttet Norsk Tipping AS å overføre 2,1 millioner spillerkort til samme teknologi som Buypass AS leverer. Ved dette ble opsjonene til de ansatte vesentlig mer verdt.

I mars 2008 ble aksjeordningen avsluttet. Siste markedsverdi på aksjene i selskapet ble fastsatt til 9,17 kroner pr. aksje, det vil si en økning på 8,17 kroner pr. aksje siden september 2003. Norsk Tipping AS har tilbakekjøpt aksjer fra ansatte i Buypass AS for totalt rundt 5 mill. kroner. Buyinvest AS ble i ekstraordinær generalforsamling 6. oktober 2008 besluttet oppløst. Bakgrunnen var at Buyinvest AS hadde utspilt sin rolle som instrument for de ansatte i Buypass AS til å eie aksjer i selskapet.

1.3.2 Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet

Norsk Tipping AS har inngått mange avtaler av både strategisk og taktisk karakter for å bidra til en styrking av selskapets omdømme. Undersøkelsen viser at utover generelle krav for drift, er Norsk Tipping AS' sponsoradgang ikke regulert i verken lov, vedtekter eller instruks. Kultur- og kirkedepartementet har i liten grad satt føringer for omfanget av Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet. Departementet har utarbeidet generelle retningslinjer for markedsføring, men ikke sett det som hensiktsmessig å gi detaljerte retningslinjer for sponsing.

Norsk Tipping AS har i perioden 2000–2007 kostnadsført totalt ca. 620 mill. kroner på sponsorvirksomhet og profilering av selskapet. I tillegg til dette kommer mer enn 1 200 mill. kroner som Norsk Tipping AS har kostnadsført som markedsføring, reklame og informasjon i samme periode. Kostnader til samarbeidsavtaler og reklame m.m. økte forholdsmessig mer enn økningen i spillinntektene i perioden 1998–2007. Kostnader forbundet med samarbeidsavtaler, profilering og informasjon økte i denne perioden med 481 prosent.

Undersøkelsen viser at de fleste sponsor- og profileringsavtalene synes å være forankret i selskapets «Strategi for Sponsing og Partnership Marketing» for perioden 2003–2007 eller i årlige planer og budsjetter. Imidlertid foreligger det også noen avtaler som ikke synes å være i tråd med selskapets egendefinerte kriterier. Flere av disse er heller ikke budsjettert.

Undersøkelsen viser:

• Enkelte sponsorobjekter har mottatt mye støtte fra Norsk Tipping AS i perioden. Mer enn to tredeler av sponsormidlene går til det som Norsk Tipping AS kaller strategiske avtaler med norsk idrett. Dette er avtaler som i hovedsak er direkte relatert til Norsk Tipping AS' spill. De fleste avtalene synes å være forankret i Norsk Tipping AS' sponsorstrategi og i årlige planer og budsjetter, men ikke alle.

• Bidrag til enkelte kulturarrangementer ser ikke ut til å være forankret i selskapets sponsorstrategi fullt ut. Relevansen av disse avtalene for Norsk Tipping AS framkommer ikke.

• Norsk Tipping AS har i perioden 2000–2007 kostnadsført nærmere 40 mill. kroner på sponsor- og profileringstiltak overfor organisasjoner og lag i Hamar-regionen/indre Østland. Tildelingskriteriene er i hovedsak tilhørighet til Hamarområdet og at organisasjonen er virksom innen idrett eller kultur. Utover dette er retningslinjene lite konkrete, og i enkelte tilfeller framstår det som uklart hvorvidt en samarbeidspartner har fått midler basert på objektive kriterier eller på grunn av personlige forhold. Det ble i perioden 2000–2007 ikke gjennomført habilitetsvurderinger i selskapet eller i styret.

• For to avtaler som Norsk Tipping AS har inngått med fotballag i eliteserien, består gjenytelsene delvis av sesongkort, arrangementer og lignende fordeler for Norsk Tipping AS' ansatte.

• Selskapet har inngått enkelte avtaler med lag og organisasjoner med tilknytning til ledere eller styremedlemmer i selskapet. Det er gitt støtte til en klubb der sponsorsjefen var medeier, og det foreligger enkelte avtaler der det er påført skriftlig at avtalene ble inngått etter henvendelse fra administrerende direktør. For flere av avtalene hvor det foreligger indikasjoner på inhabilitet, kan det også stilles spørsmål ved avtalenes forankring i selskapets sponsorstrategi eller ved forholdet mellom sponsorbeløp og gjenytelser.

Norsk Tipping AS inngikk 30. september 2002 en samarbeidsavtale med Norges idrettsforbund/Norges olympiske komité om å kjøpe seg inn i idrettsforbundets selskap OnTarget AS. Begrunnelsen var et ønske om å bidra til idrettsforbundets satsing på en ytterligere utvikling av sitt samfunnsengasjement. Norsk Tipping AS kjøpte derfor en aksjepost på 10 prosent med markedsverdi på 6,2 mill. kroner. Grunnet langsiktig samarbeid mellom Norges idrettsforbund og Norsk Tipping AS, ble det i samarbeidsavtalen avtalt en rabatt på 1,2 mill. kroner. Norsk Tipping AS skulle således kun betale 5 mill. kroner for aksjene. Styret forutsatte at man etter 2–3 år skulle vurdere hvorvidt man ønsket å opprettholde eierskapet.

Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS kjøpte aksjene i OnTarget AS for 6,2 mill. kroner. Rabatten på 1,2 mill. kroner var ikke hensyntatt, og Norsk Tipping AS betalte således full markedspris for eierandelen. Aksjene ble solgt i juni 2004, rundt halvannet år senere, for 2,5 mill. kroner. Det framgår av underlagsdokumentasjonen at Norsk Tipping AS hadde arbeidet med salg siden før jul 2003. Etter salget av aksjene har Norsk Tipping AS regnskapsført et tap på 3,7 mill. kroner.

1.3.3 Prøvespill

Riksrevisjonen har mottatt tips om at ansatte i Norsk Tipping AS har spilt for vesentlige beløp ved spillmesser i utlandet. Riksrevisjonen ba derfor Norsk Tipping AS redegjøre for omfanget av prøvespill i undersøkelsesperioden samt hvilke rutiner og retningslinjer som foreligger for prøvespill, herunder hvordan eventuelle gevinster håndteres.

Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS ikke har totaloversikt over prøvespilte beløp. Selskapet har heller ingen samlet oversikt over reiser hvor prøvespilling har foregått eller hvem som har deltatt på prøvespill. Selskapet påpeker at det i virksomhetssammenheng dreier seg om ubetydelige beløp. Riksrevisjonen bemerker til dette at det å legge selskapets omsetning til grunn for å vurdere om et beløp er å anse som betydelig, i de fleste sammenhenger vil være lite relevant. Selskapet har ikke satt fokus på et sentralt og identifiserbart område av spillutviklingskjeden. Dette til tross for at manglende skriftlige rutiner og retningslinjer for prøvespill etter Riksrevisjonens vurdering utgjør en risiko for misligheter.

Norsk Tipping AS påpeker at prøvespill i virksomhetssammenheng dreier seg om ubetydelige beløp, og viser til at når ledere og medarbeidere skal utføre egne arbeidsoppgaver i selskapet, skal dette utøves med god forankring i selskapets etiske retningslinjer. Prøvespillingen, inkludert økonomisk ramme, skal være avklart med prosjektansvarlig og/eller ansvarlig direktør i forkant. Selskapet har imidlertid ikke framlagt eksempler på at denne avklaringen er dokumentert skriftlig.

Refusjon av beløp har vært basert på et tillitsforhold mellom leder og medarbeider. Norsk Tipping AS viser til at normal praksis for refusjon er over reiseregning for den reisen der aktuell prøvespilling er gjennomført. Selskapet kunne imidlertid kun framlegge to reiseregninger som eksempler på denne praksisen. Undersøkelsen avdekket ytterligere én reiseregning med utlegg til prøvespill gjennom en omfattende bilagskontroll for perioden 2004–2006. Det foreligger ikke underlagsdokumentasjon for prøvespilling ved noen av reiseregningene.

I forhold til spørsmål om evaluering, dokumentasjon og rapportering i forbindelse med testing av ulike spill, skriver Norsk Tipping AS at prøving av spill evalueres innenfor angjeldende utviklingsprosjekt mv. Riksrevisjonen har imidlertid ikke blitt forelagt noen evalueringsrapporter fra prøvespill eller andre dokumenter der slik evaluering framgår. Det kan innebære at erfaringer fra prøvespill ikke blir videreført i selskapets spillutvikling, og at nytteverdien av prøvespill dermed blir redusert.

Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS ikke har skriftlige rutiner for håndtering av eventuelle gevinster fra prøvespill. Selskapet viser til at eventuelle gevinster som måtte framkomme, behandles i selskapet «gjennom en bokføring av netto forbrukte økonomiske midler benyttet til dette formål». Gevinsthåndtering er basert på tillit mellom selskapet og de ansatte. Dermed er det opp til medarbeiderens egne etiske holdninger om en gevinst innrapporteres til selskapet. Undersøkelsen har ikke funnet eksempler på slik bokføring. På bakgrunn av manglende fullstendighet i informasjonen har undersøkelsen ikke kunnet avdekke om prøvespillingen faktisk har medført gevinst og i så fall hvordan slike gevinster er håndtert.

1.3.4 Kjøp av fast eiendom

Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS ønsket å utvide selskapets tomteareal for å dekke framtidige behov. Hamar kommune var innstilt på å stille to naboeiendommer til disposisjon. Selskapet har ikke gjennomført noen skriftlig vurdering av kommunens tilbud. Norsk Tipping AS opplyser til Riksrevisjonen at tilbudet inneholdt betingelser for overtakelse som Norsk Tipping AS fant for byrdefulle til at det kunne anses formålstjenlig å kjøpe eiendommene. Disse betingelsene framkommer imidlertid ikke av kommunens brev til selskapet om saken.

Norsk Tipping AS overtok 1. januar 2004 naboeiendommen Toyotabygget. En verdivurdering av eiendommen i 2000 anslo normal salgsverdi til 15,5 mill. kroner. En ny verdivurdering i 2003 fant at salgsverdien ikke hadde økt. Markedsverdi ble antatt til 12–15 mill. kroner, mens flytting og bygging av et nytt bilanlegg ble anslått til å koste mellom 25 og 30 mill. kroner. Norsk Tipping AS kjøpte for 25 mill. kroner pluss omkostninger, men har ikke kunnet legge fram dokumentasjon som viser hvilke vurderinger selskapet gjorde før prisforlangende ble akseptert. Selskapet har opplyst at selger av eiendommen ikke var villig til å selge til den markedsverdi som takstmannen hadde beregnet seg til, og at selskapet var avhengig av tilstøtende arealer. Forhandlingssituasjonen for selger var derfor meget gunstig, noe som påvirket kjøpesummen. Undersøkelsen viser imidlertid at det ikke foreligger noen dokumentasjon av kjøpsforhandlingene.

Norsk Tipping AS inngikk den 15. september 2005 avtale om kjøp av en annen tilstøtende naboeiendom, Statoiltomta. Selgeren var i utgangspunktet ikke interessert i å selge, men godkjente en kjøpesum på 11 mill. kroner pluss omkostninger. I tillegg påtok Norsk Tipping AS seg å dekke selgers kostnader på 5,5 mill. kroner pluss omkostninger til kjøp av ny tomt for sin virksomhet. Totale kostnader for denne eiendommen ble på om lag 16,9 mill. kroner. Begrunnelsen for kjøpet var å sikre at Norsk Tipping AS ble eier av hele kvartalet, for i første omgang å skaffe større parkeringskapasitet, og på lang sikt gi mulighet for ytterligere utbygging. Administrasjonen gjorde oppmerksom på at kostnadene for erverv av denne eiendommen var meget høye.

Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS har betalt om lag 42 mill. kroner for tomtearealene på henholdsvis ca. 5 350 m2 og 4 150 m2. Det tilsvarer noe over 4 400 kroner pr. m2 når tomtearealet legges til grunn. Dette vurderes å være en meget høy pris, selv etter at det er tatt hensyn til at ingen av eiendommene i utgangspunktet var til salgs.

1.3.5 Norsk Tipping AS som statlig monopolselskap

Norsk Tipping AS' regnskaper viser at selskapet har hatt betydelige driftskostnader over mange år. Ifølge rapport fra et revisjonsfirma som har foretatt en kostnadsanalyse av selskapet for perioden 1998–2007, økte spillinntektene med 35,7 prosent mens kostnadene økte med 79,1 prosent. Det er iverksatt tiltak for å styre kostnadsutviklingen.

Hovedårsaken til kostnadsøkningen skal være nye terminaler og automater. Økningen er videre forklart med økte personalkostnader, økt satsing på merkevare- og salgsavdelingene og at pensjonskostnadene har økt kraftig. Norsk Tipping AS har også utstrakt bruk av konsulenttjenester og store kostnader til reklame og samarbeidsavtaler. Videre har Norsk Tipping AS også hatt store kostnader som følge av engasjementer i datterselskaper og tilknyttede virksomheter. Selskapet har gitt rentefrie lån og ettergitt store lån. Ordningen med at de ansatte i Buypass AS fikk kjøpe rimelige aksjer gjennom Buyinvest AS, har også medført ikke ubetydelige kostnader for Norsk Tipping AS.

Undersøkelsen viser at Norsk Tipping AS har et manuelt arkiv med begrensede søkemuligheter. Det er opp til den enkelte medarbeider å levere arkivverdig materiale til arkivet. Det eksisterer ingen fullstendig postjournal, og Norsk Tipping AS har ikke oversikt over all arkivverdig dokumentasjon. Selskapets regnskapssystem er av eldre dato og kontoplanen er endret flere ganger i perioden 2000–2007. Kostnader er bare i noen tilfeller henført til prosjekter. Riksrevisjonen finner det uheldig at sammenhengende dokumentasjon og regnskapsinformasjon er lite tilgjengelig hos Norsk Tipping AS.

Riksrevisjonen stilte i forbindelse med revisjon av Norsk Tipping AS' regnskaper for 2006 og 2007 spørsmål ved status for arbeidet med gjennomføring av selskapets etiske prinsipper. Norsk Tipping AS opplyste at arbeid med operasjonalisering av prinsippene var igangsatt. Det er også i denne undersøkelsen framkommet flere tilfeller der spørsmål om habilitet og etterlevelse av retningslinjer og etiske prinsipper, har stått sentralt. Det anses uheldig at Norsk Tipping AS, som monopolselskap, står i fare for å kryssubsidiere et kommersielt datterselskap ved å gi, og senere ettergi lån. Riksrevisjonen har også tidligere bemerket dette.

1.3.6 Kultur- og kirkedepartementets eierstyring

Undersøkelsen viser at det særlig er Norsk Tipping AS' spillutvikling, datterselskaper og randsonevirksomhet som har vært gjenstand for Kultur- og kirkedepartementets eierstyring. Departementet uttaler at det som eier setter grenser for Norsk Tipping AS' virksomhet i større grad enn ved utøvelsen av eierskapet i andre statlige selskaper. Ifølge departementet har det både mer skriftlig og muntlig kontakt med selskapet enn det som er normalt ved statlig eierutøvelse. Riksrevisjonen ba departementet oversende kopi av all korrespondanse som det mente kunne gi et fullstendig bilde av styringsdialogen overfor Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007. Oversendelsen viste seg å være ufullstendig siden vesentlig informasjon ikke ble framlagt.

Undersøkelsen viser at Kultur- og kirkedepartementets eierstyring i perioden 2000–2007 i stor grad har vært basert på uformell kommunikasjon. I flere tilfeller forelå en uryddig og uformell styringsdialog for saker der det har vært behov for engasjement fra eier. Riksrevisjonen hadde allerede i sin rapportering til Stortinget for 2003 merknader til departementets eierstyring av Norsk Tipping AS. Sentrale spørsmål om styring og kontroll ble behandlet i kommunikasjon med Norsk Tipping AS' administrasjon, uten at styret var trukket inn og uten at det ble skrevet møtereferat. Departementet viste til at dette var naturlig i rollen som både eier og regelverksmyndighet da «staten til dels utøver sitt eierskap aktivt gjennom regelverksutforming (...), noe som gjør at slik uformell kontakt må anses naturlig».

Undersøkelsen viser at departementet i 2003 for første gang tok opp spørsmål rundt organisering av datterselskaper, kryssubsidiering og konkurransemessige fordeler til kommersielle selskap. Riksrevisjonen har i sin rapportering til Stortinget for 2003 og 2004 hatt merknader til Norsk Tipping AS' forvaltning av eierskap i datterselskaper, herunder ytelse av lån til disse. Departementet sa allerede i 2003 at det skulle etableres retningslinjer med nærmere kriterier for etablering og drift av datterselskaper og engasjement i andre tilknyttede selskaper. Randsoneaktiviteten ble regulert og innstrammet gjennom vedtektsendringer i 2005 og 2007. Utover dette har Riksrevisjonen ikke sett dokumentasjon på at departementet har etablert retningslinjer. Arbeidet skulle vært avsluttet i løpet av 2004.

Undersøkelsen viser at departementet ikke har bedt om informasjon eller gitt styringssignaler i forhold til omfang og innretning av Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet eller rutiner for prøvespill. Departementet anmodet selskapet om å oversende etiske retningslinjer og revidert innkjøpspolicy i desember 2007. Utover dette har Riksrevisjonen ikke sett at problemstillinger rundt habilitet, verv og roller har vært tema i styringsdialogen med Norsk Tipping AS.

Kultur- og kirkedepartementet har i brev til Norsk Tipping AS orientert selskapet om oppnevning av styremedlemmer. Det foreligger ikke dokumentasjon på hvilke vurderinger departementet har gjort ved sammensetning av styret for Norsk Tipping AS. Riksrevisjonen kan heller ikke se at det foreligger dokumentasjon på at departementet har bedt om å bli informert om styrets evaluering av eget arbeid, eller at departementet har gitt tilbakemelding på sin vurdering av hvordan styret har fungert.

Undersøkelsen viser at Kultur- og kirkedepartementet i de årlige budsjettproposisjonene har orientert om forventet resultat fra Norsk Tipping AS. Forventningen har vært basert på Norsk Tipping AS' egne overskuddsprognoser. Departementet har ikke selv stilt egne resultatkrav i perioden 2000–2007.

Departementet har gitt uttrykk for at det anses som viktig at økonomiske målsettinger for pengespillpolitikken blir avklart på en entydig måte som ikke skaper press og forventninger om årlig overskudd utover alminnelig prisstigning. I mars 2008 ba departementet styret i Norsk Tipping AS om å iverksette en gjennomgang av driftskostnadene i selskapet på bakgrunn av endringer i selskapets drift de siste årene. Departementet viste da til at det er en viktig oppgave for styret å føre tilsyn med kostnadseffektiviteten i selskapet, og at selskapets store overskudd gjør kostnadsstyring og kostnadskontroll ekstra utfordrende.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

Etter Riksrevisjonens vurdering bærer den tidligere omtalte gartneravtalen preg av å være et internt forhold mellom styreleder og administrerende direktør. Riksrevisjonen stiller på denne bakgrunn spørsmål ved om styret i Norsk Tipping AS gjennomførte en tilstrekklig god vurdering av rollehåndtering da styreleder ble gitt fullmakt til å følge opp saken overfor administrerende direktør.

Riksrevisjonen konstaterer at gartneravtalen ikke ble oppgitt i notene til årsregnskapene i perioden 2000–2007, og finner det uheldig at Norsk Tipping AS ikke sørget for at lovpålagt informasjon ble oppgitt og at tilstrekkelig og nødvendig informasjon ble arkivert på hensiktsmessig måte. Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved at Riksrevisjonen først ble informert om gartnersaken samme dag som saken ble offentliggjort i media. Som ansvarlig revisor for selskapet er det uheldig at Riksrevisjonen ikke ble underrettet om saken på et langt tidligere tidspunkt.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved at partene ikke undersøkte hvorvidt gartneravtalen ble gjennomført i tråd med forutsetningene før avtalen ved flere anledninger ble justert og forlenget. Riksrevisjonen finner det uheldig at administrerende direktør ikke sikret at administrasjonen fikk kjennskap til avtalen og dens innhold. Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved om ikke styreleder hadde et eget ansvar for å informere om gartneravtalen han hadde inngått med administrerende direktør.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at administrerende direktør, etter å ha fått seg forelagt alle fakturakopier våren 2006, ikke fulgte opp saken overfor administrasjonen eller styret i Norsk Tipping AS.

Riksrevisjonen mener at Norsk Tipping AS ikke i tilstrekkelig grad har vurdert hvorvidt ytelsen i gartneravtalen var å anse som en nettoytelse eller en form for naturalytelse administrerende direktør skulle fordelsbeskattes av. Nettoytelse vil si en form for lån som i så fall skulle tilbakebetales i sin helhet.

Riksrevisjonen anser administrerende direktørs reisefravær i perioden 2000–2007 for å være høyt sett i forhold til hans rolle som leder av Norsk Tipping AS. Særlig uheldig er det at fraværet i stor grad var tilknyttet direktørens andre verv og roller, herunder hovedsaklig WLA, og at kostnader forbundet med disse ble belastet Norsk Tipping AS til tross for at de var selskapet uvedkommende. Riksrevisjonen stiller på denne bakgrunn spørsmål ved om styret i tilfredsstillende grad har fulgt opp administrerende direktørs utøvelse av rolle og ansvar.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved at Norsk Tipping AS ervervet Video Øst AS/Fabelaktiv AS for 50 prosent over det foreliggende verdivurdering tilsa. Riksrevisjonen informerte Stortinget i Dokument nr. 1 (2003–2004) om at Norsk Tipping AS kunne stå i fare for å kryssubsidiere Fabelaktiv AS. Slik Riksrevisjonen ser det har Norsk Tipping AS subsidiert den kommersielle virksomheten i datterselskapet Fabelaktiv AS. Som en konsekvens har overskuddsandelen til kultur, idrett og samfunnsnyttige formål blitt redusert. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at styret i Norsk Tipping AS og Kultur- og kirkedepartementet ikke i tilstrekkelig grad har håndtert disse problemstillingene.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om styret i Norsk Tipping AS og Kultur- og kirkedepartementet i stor nok grad har vurdert risiko og konsekvenser knyttet til problemstillingen rundt Buypass AS' tilgang til Norsk Tipping AS' kommisjonærnett. Ved at selskapene har løsninger som infrastrukturmessig henger tett sammen, foreligger det etter Riksrevisjonens vurdering risiko for kryssubsidiering og konkurransevridning.

Riksrevisjonen stiller i tillegg spørsmål ved om Norsk Tipping AS på en grundigere måte burde ha utredet muligheten og kostnadsbildet ved å kjøpe tjenestene kontra å stå for utviklingen selv. Dette sett i lys av at utfordringene og konsekvensene av etableringen av Buypass AS etter Riksrevisjonens oppfatning har blitt undervurdert av Norsk Tipping AS. Det gjelder særlig i forhold til at en kommersiell aktør får tilgang til Norsk Tipping AS' kommisjonærnett, forholdet til EØS-avtalen, anskaffelsesregelverket, habilitetsbestemmelser, utbyttefordeling og det faktum at ansatte i Buypass AS har kunnet tjene penger på Norsk Tipping AS' virksomhet. Etter Riksrevisjonens vurdering er ikke dette i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. I denne sammenheng antar Riksrevisjonen at departementets tiltak og rammebetingelser ble gitt for sent i forhold til de problemer som allerede hadde oppstått.

Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved om det er god forvaltning av offentlige midler å gi rentefrie ansvarlige lån til et selvstendig juridisk rettssubjekt som også opererer utenfor Norsk Tipping AS' kjerneområde. Rentefrie lån og ettergivelse av gjeld til datterselskap/tilknyttede selskap er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved at verken administrasjonen eller styret i Norsk Tipping AS vurderte denne konsekvensen.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om vilkårene knyttet til utbyttefordeling i aksjonæravtalen mellom Norsk Tipping AS og ErgoGroup AS fullt ut er forenlige, og om bestemmelsene er i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte.

Markedsverdien av aksjene i Buypass AS baserte seg i hovedsak på omsetning generert av Norsk Tipping AS. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at privatpersoner gjennom Buyinvest AS har tjent mer enn 4 mill. kroner på Norsk Tipping AS' virksomhet.

Riksrevisjonen finner det meget uheldig at Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007 har benyttet nærmere 620 mill. kroner til sponsing og profilering uten at Kultur- og kirkedepartementet har sett det som hensiktsmessig å legge føringer for sponsorvirksomhetens omfang. Riksrevisjonen vil peke på at det store omfanget av Norsk Tipping AS' utdeling av sponsormidler over driftsbudsjettet reduserer overskudd til fordeling til samfunnsnyttige formål.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om Norsk Tipping AS' sponsorstrategi har gitt tilstrekkelig konkrete føringer for tildeling av sponsormidler, og hvorvidt den har vært tilstrekkelig implementert i selskapet. Riksrevisjonen finner det uheldig at det i enkelte tilfeller er vanskelig å etterprøve tildeling av sponsormidler til lokale organisasjoner og lag. Norsk Tipping AS er avhengig av allmennhetens tillit, og det er derfor viktig at selskapet har klare retningslinjer slik at det ikke kan stilles spørsmål ved Norsk Tipping AS' tildeling av sponsormidler.

Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved Norsk Tipping AS' begrunnelse for å kjøpe aksjer i OnTarget AS, et selskap opprettet av Norges idrettsforbund som ledd i forbundets satsing på en ytterligere utvikling av deres samfunnsengasjement. Slik det framstår ligger det ikke innenfor Norsk Tipping AS' oppgave å bidra økonomisk til Norges idrettsforbunds samfunnsengasjement.

Riksrevisjonen finner det meget uheldig at Norsk Tipping AS ikke har totaloversikt over prøvespilte beløp eller samlet oversikt over reiser hvor prøvespilling har foregått. Riksrevisjonen ser at det er viktig for Norsk Tipping AS å teste spill, men finner det betenkelig at selskapet ikke har retningslinjer for dette eller utarbeider evalueringsrapporter eller andre egne dokumenter der evaluering av prøvespill framgår. Etter Riksrevisjonens vurderinger innebærer det at erfaringene ikke blir videreført i selskapets spillutvikling, og at nytteverdien av prøvespill dermed blir redusert. Sett i lys av at Norsk Tipping AS ikke har oversikt over prøvespilte beløp, antall prøvespillreiser eller i hvilken grad prøvespill faktisk har medført gevinst, finner Riksrevisjonen det uheldig at selskapet ikke har klare rutiner for håndtering av eventuelle gevinster.

Riksrevisjonen peker på at Norsk Tipping AS i liten grad har dokumentert eiendomskjøp og de vurderinger som ligger til grunn for disse. Dette er særlig uheldig da det kan stilles spørsmål ved om selskapet har betalt overpris for eiendommene. Riksrevisjonen kan heller ikke se at det foreligger skriftlig dokumentasjon av kommunens betingelser eller skriftlige vurderinger av de mulige alternativene for tomteutvidelse. Manglende skriftlighet medfører at det i etterkant ikke er mulig å etterprøve selskapets vurderinger.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved Norsk Tipping AS' betydelige driftskostnader sett i sammenheng med selskapets formål om, gjennom rasjonell drift, å legge til rette for at mest mulig av overskuddet fra spillene kan gå til samfunnsnyttige formål. Det stilles også spørsmål ved økonomistyringen i selskapet, da økningen i driftskostnader har bidratt til å svekke selskapets måloppnåelse.

Riksrevisjonen finner at Norsk Tipping AS' manuelle arkivsystem og manglende journalføring av korrespondanse ikke er i samsvar med generelle krav til god forvaltningsskikk.

Riksrevisjonen stiller spørsmål ved Norsk Tipping AS' manglende fokus på implementering av etiske retningslinjer. Det stilles også spørsmål ved om Norsk Tipping AS i egne risikovurderinger i tilstrekkelig grad har identifisert egne mislighetsrisikoområder i perioden 2000–2007.

Videre stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om Kultur- og kirkedepartementets oppfølging av styrets arbeid har vært mangelfull i perioder hvor styret har fattet beslutninger heftet med høy risiko. Dette gjelder særlig forhold knyttet til utplassering av verdikjede, finansiering av datterselskaper samt inngåelse av aksjekjøpsavtaler der ansatte i Buypass AS kunne tjene på Norsk Tipping AS' virksomhet. Videre finner Riksrevisjonen det uheldig at departementets vurderinger som ligger til grunn for styrets sammensetning ikke kan dokumenteres. Departementet kan heller ikke ses å ha gitt tilbakemeldinger på styrets evaluering av eget arbeid. Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved at Kultur- og kirkedepartementet ikke finner det hensiktsmessig å gi føringer for omfanget av Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet, tatt i betraktning de vesentlige beløp og den samfunnsmessige betydningen Norsk Tipping AS har.

Riksrevisjonen finner det uheldig at departementets oversendelse av dokumenter som skulle belyse den komplette styringsdialogen, viste seg å være ufullstendig. Etter Riksrevisjonens vurdering vil manglende notoritet omkring beslutninger redusere muligheten til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet.

Etter Riksrevisjonens vurdering kan det synes som om Kultur- og kirkedepartementet har utfordringer med hensyn til å skille sine to roller i den generelle styringen av Norsk Tipping AS, da det ser ut til at departementet har fokusert mer på regulering enn eierstyring. Det kan synes som om det er behov for at departementet i større grad tilstreber å tydeliggjøre sine to roller. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om Kultur- og kirkedepartementets styring og oppfølging av Norsk Tipping AS er tilpasset virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.

1.5 Kultur- og kirkedepartementets svar

Saken har vært forelagt Kultur- og kirkedepartementet, som igjen har forelagt saken for Norsk Tipping. Selskapets uttalelse følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument. Statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 22. mai 2009 svart:

«Riksrevisjonens utvidede revisjon av Norsk Tipping AS

Det vises til brev av 30.4.2009 med oversendelse av Riksrevisjonens dokument til Stortinget om ovennevnte.

Dokumentet fra Riksrevisjonen innholder til dels alvorlige påstander om virksomheten i Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007. Departementet har derfor funnet det nødvendig å forelegge dokumentet for Norsk Tipping AS. Selskapets uttalelse følger som vedlegg til dette brevet.

1. Innledning

Departementets merknader til dokumentet til Stortinget er delt i fire hovedpunkter. Under punkt 2 nedenfor har departementet funnet grunn til å peke på det lovgitte utgangspunktet for virksomheten i Norsk Tipping AS, og hvordan selskapets drift er organisert gjennom vedtekter for selskapet og instruks til styret. Under punkt 3 nedenfor peker departementet på Riksrevisjonens to ulike roller i forhold til Norsk Tipping, som både regnskapsrevisor for selskapet og som selskapsrevisor og kontrollorgan for Stortingets i forhold til statsrådens forvaltning av statens eierinteresser. I punkt 4 redegjør departementet for sine merknader til de forhold som er påpekt i Riksrevisjonens rapport og som naturlig hører inn under departementets eierstyring av selskapet. I punkt 5 redegjør departementet for de forhold i dokumentet til Stortinget som vesentlig gjelder selskapets løpende forretningsmessige drift, og hvor departementet skal ha en mer tilbaketrukket rolle.

2. Grunnlaget for virksomheten i Norsk Tipping AS

Norsk Tipping AS ble opprettet i 1946 og har fra 1993 vært regulert gjennom lov 1992 nr 103 om pengespill mv som et heleid statlig selskap organisert etter egen særlov. Selskapets kjernevirksomhet er å avholde og formidle pengespill i betryggende former under offentlig kontroll. Norsk Tipping AS har enerett til å tilby sportsspill og visse tallspill i Norge. Statens eierskap er begrunnet med at selskapet skal kanalisere nordmenns spillelyst inn mot et moderat og ansvarlig tilbud om ikke skaper samfunnsmessige problemer. Norsk Tippings overskudd fordeles til samfunnsnyttige formål, men det understrekes at størst mulig overskudd aldri vil være det viktigste målet for statens eierskap.

Retningslinjer for virksomheten framgår av selskapets vedtekter som er fastsatt ved kgl. res. 11.12.1992 med senere endringer. Her framgår det at selskapet i henhold til spilleregler fastsatt av departementet skal avholde og formidle pengespill i betryggende former, med sikte på å forebygge negative konsekvenser av pengespillene, samtidig som det gjennom rasjonell drift av selskapet skal legges til rette for at mest mulig av overskuddet fra spillene kan gå til de fastsatte overskuddsformålene, jf § 2.

Etter § 4 i vedtektene (som ble endret i 2005) skal selskapets virksomhet være knyttet til formidling av pengespill, rettet mot norske borgere eller personer bosatt i Norge. Beslutning om iverksettelse av annen virksomhet eller om opprettelse av datterselskaper skal tas i generalforsamling. Vedtektene i datterselskap skal klart angi datterselskapets virksomhet og virksomheten skal ha tilknyting til aktivitet som omfattes av formålet med Norsk Tipping AS' virksomhet.

I instruks for styret i Norsk Tipping AS, som også er fastsatt ved kongelig resolusjon 11.12.1992 med senere endringer, lyder § 1:

'Styret skal påse at selskapets virksomhet drives i samsvar med lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill mv. og vedtekter og retningslinjer fastsatt av Kongen eller vedkommende departement. Styret skal påse at selskapets virksomhet skjer i betryggende former under offentlig kontroll og at selskapet i sin virksomhet tar sikte på å forbygge negative konsekvenser av pengespill.

Styret har ansvar for en tilfredsstillende planlegging og organisering av selskapets virksomhet. Styret har videre ansvaret for en forsvarlig forvaltning av selskapet, herunder regulering av datterselskap og forholdet til forhandlerne, og skal påse at bokføring og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. Styret skal fatte vedtak på fritt grunnlag etter alminnelige forretningsmessige prinsipper og kan gjøre bruk av statens forskjellige servicetilbud.

Styret skal føre tilsyn med administrerende direktørs ledelse av virksomheten. Subsidiering fra enerettsområdet til andre tjenester, som ikke faller inn under Norsk Tippings kjerneområde, er ikke tillatt. Vesentlige avtaler mellom selskaper innen Norsk Tipping-konsernet skal foreligge skriftlig.'

Ved kongelig resolusjon 10. juni 2005 har departementet i tillegg fastsatt Retningslinjer for markedsføring av statlige kontrollerte pengespill. Disse supplerer de generelle regler for markedsføring i markedsføringslovgivningen. Retningslinjene er utarbeidet fordi det i forbindelse med rettsprosesser mot norsk pengespillpolitikk ble reist spørsmål ved om Norsk Tippings markedsføring vil kunne bidra til økt risiko for spilleavhengighet. Departementet ønsket derfor å synliggjøre at selskapet har et særskilt fokus på utformingen av sin markedsføring.

Selskapets styre oppnevnes av departementet hvert annet år og suppleres ved behov i styreperioden. Departementet har løpende kontakt med selskapet i forhold til utforming av regler for selskapets spill, og andre spørsmål som berører selskapets virksomhet. Alle beslutninger fra departementet i forhold til selskapets spillvirksomhet og annet fastsettes skriftlig. Det avholdes årlig generalforsamling i selskapet hvor årsregnskapet fastsettes og hvor det fra eier gis styringssignaler til selskapets virksomhet.

Styringsinstruks kan også gis direkte i brev til selskapet. Departementet kan ikke se at det er behov for et klart skille mellom når departementet ved slik instruks utøver eierskap og når det opptrer som regelverksmyndighet. Ved instrukser som gis i brevs form til selskapet vil instruksen i praksis ofte både være utøvelse av eierskap og regelverksutvikling, f.eks ved at selskapet bes om å forholde seg på en nærmere angitt måte til det fastsatte regelverket for spill og markedsføring. Det vises i den forbindelse til St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap hvor det i omtalen av selskapet legges til grunn at:

'Så lenge Norsk Tipping AS på denne måten fungerer som et politisk instrument for utviklingen av pengespillmarkedet, vil det være et nært samspill mellom den konkurransemessige utvikling av selskapet på den ene siden, og reguleringen av selskapets spill og vilkår,…'

Etter departementets vurdering er det et viktig motiv bak etableringen av Norsk Tipping AS som et aksjeselskap, at selskapet skal ha en selvstendighet som stimulerer til en offensiv forretningsmessig tenkning. Samtidig gjør de politiske hensyn bak selskapet det naturlig at staten som eier, når den finner det nødvendig av sosialpolitiske eller pengespillpolitiske hensyn, har adgang til å overstyre selskapets forretningsmessige interesser. For at det forretningsmessige instinktet i selskapet ikke skal ødelegges anser imidlertid departementet at politisk overstyring, ut over de generelle retningslinjer som er fastsatt for selskapet, bør skje i så liten grad som mulig.

3. Riksrevisjonens oppgaver i forhold til Norsk Tipping

Stortinget har ved fastsettelsen av pengespilloven bestemt at Riksrevisjonen skal være regnskapsrevisor for Norsk Tipping AS. Dette innebærer at selskapet er avskåret fra å velge egen revisor. Etter det departementet kjenner til er Norsk Tipping AS det eneste statlig eide aksjeselskap som er i en slik situasjon.

Det er Stortinget som fastsetter hvordan Riksrevisjonen skal utføre sin virksomhet, og det tilligger i utgangspunktet ikke departementet å ha synspunkter på dette. Departementet er innforstått med at Riksrevisjonen står fritt til å bestemme hvordan revisjonsvirksomheten skal legges opp. Den kjensgjerning at Riksrevisjonen i forhold til Norsk Tipping AS har to oppgaver – både som kontrollorgan for Stortinget og som regnskapsrevisor for et selvstendig aksjeselskap med til dels omfattende forretningsmessig virksomhet – byr imidlertid på særskilte utfordringer. Departementet har derfor i sitt brev av 11.03. 2009 tillatt seg å ta opp denne problemstillingen. Departementet har poengtert det behov både selskapet, og departementet, har for fortrolige revisjonsfaglige råd om de ulike forretningsmessige forholdene selskapet er involvert i, og har etterlyst en dialog med Riksrevisjonen om hvordan dette behovet kan dekkes. I denne forbindelse har departementet også stilt seg spørrende til at Riksrevisjonen først nå, i et dokument til Stortinget, tar opp en rekke forhold ved selskapets virksomhet i årene 2000–2007, mens de samme forholdene ikke ble omtalt i de årlige revisjonsrapportene fra disse årene. I og med at disse forholdene (som departementet kommenterer samlet under punkt 5 ) ikke er tatt opp i de årlige revisjonsrapportene i den aktuelle perioden, vil departementet normalt ikke ha foranledning til å kjenne til dem. Eksempelvis gjøres departementet først nå oppmerksom på at Riksrevisjonen anser det 'meget uheldig' at departementet og selskapet ikke har oversikt over såkalte prøvespill enkelte ansatte i selskapet foretar for å teste utenlandske spilltilbud, mens revisjonsrapportene selskapet og departementet har mottatt for disse årene overhodet ikke nevner problemstillingen; jf også omtale av dette under punkt 5.4.

Departementet har imidlertid merket seg at Riksrevisjonen ikke ønsker å gå inn på disse problemstillingene. Departementet har likevel tillatt seg å utarbeide et notat om saken som kan egne seg som diskusjonsgrunnlag for en eventuell samtale mellom Riksrevisjonen og departementet om regnskapsrevisjonen av Norsk Tipping AS. Notatet vedlegges dette brevet.

4. Forhold som naturlig hører inn under departementets eierstyring

4.1 Datterselskapet Fabelaktiv AS – rapporten punkt 2.4

a) Verdivurderingen ved oppkjøpet av det nåværende Fabelaktiv AS

Riksrevisjonen antyder under punkt 2.4 i dokumentet til Stortinget at Norsk Tipping AS kan ha betalt overpris for det daværende fjernsynsproduksjonsselskapet Video Øst AS, nåværende Fabelaktiv AS, da dette ble kjøpt for 6 mill kroner i 1999. Formålet med kjøpet var å sikre kontroll med produksjonen av trekningsprogrammene til Norsk Tipping AS. Trekningsprogrammene hadde tidligere blitt produsert internt i Norsk Tipping AS, men ble nå overlatt til et mer konkurranseutsatt produksjonsmiljø.

Bakgrunnen for Riksrevisjonens antydning om overpris er at et revisjons- og rådgivningsselskap i forkant av kjøpet hadde beregnet avkastningsverdien i selskapet til 4 mill kr. Norsk Tipping AS har i brev 13. mars 2009 til Riksrevisjonen redegjort for at Norsk Tipping AS ved kjøpet anså selskapet mer verdt enn 4 mill kr, blant annet fordi en mengde avskrevne driftsmidler ikke fremkom av selskapets balanse og fordi nøkkelpersoner i selskapet forpliktet seg til å fortsette etter kjøpet.

Riksrevisjonen opplyser i sin rapport at Norsk Tipping AS har hevdet at en annen interessent på salgstidspunktet var villig til å kjøpe Fabelaktiv AS for 10 mill kr, men at dette er en udokumentert påstand. Norsk Tipping AS redegjorde også for dette i sitt brev 13. mars 2009 til Riksrevisjonen, og opplyste at selskapet ikke har krav på innsyn i dokumentasjon for andre aktuelle tilbud de tidligere eierne av Video Øst AS mottok før salget, men at advokat Tron Sanderud, som bistod eierne med salget, i ettertid har opplyst at eierne ikke ville godtatt en kjøpesum på 4 mill kr. Dette framgår ikke av rapporten til Stortinget. Norsk Tipping AS opplyser for øvrig i brev 20.5.2009 til departementet at:

'regnskapet for 2008 (viser)at Fabelaktiv AS per i dag fremstår som et veldrevet og økonomisk solid selskap. I perioden 2004–2008 hadde Fabelaktiv et samlet overskudd på 11,5 millioner kroner. Samlet underskudd for perioden 2000–2008 er dermed 3,4 millioner kroner.'

Departementet er overrasket over at Riksrevisjonen på et tilsynelatende løst og ufullstendig grunnlag finner grunn til å etterlate tvil om hvorvidt kjøpesummen på 6 mill kr var en forretningsmessig forsvarlig markedspris. Riksrevisjonen har ikke antydet noe som kan forklare hvorfor Norsk Tipping AS skulle ønske å betale mer for Video Øst AS enn nødvendig, og imøtegår ingen av Norsk Tippings opplysninger. I stedet opplyses i rapporten til Stortinget at det ikke foreligger dokumentasjon som bekrefter at et annet selskap ønsket å overta Video Øst AS for 10 mill kr. En mer dekkende formulering synes imidlertid å være at slik eventuell dokumentasjon ikke er tilgjengelig for Riksrevisjonen eller Norsk Tipping AS. Det fremgår ikke av rapporten hvorvidt Riksrevisjonen har vært i kontakt med advokat Tron Sanderud for å få bekreftet eller avkreftet informasjonen fra Norsk Tipping AS.

b) Samtykke til kjøpet fra styret og departementet

Riksrevisjonen opplyser i dokumentet til Stortinget at administrerende direktør i Norsk Tipping AS i juni 1999 fikk fullmakt til å fremforhandle en avtale om overtakelse av aksjene i Video Øst AS, men at styret forutsatte at saken ble avklart med departementet. Siden administrerende direktør inngikk avtale om kjøp dagen etter at departementet var skriftlig orientert og 14 dager før styret vedtok salg av aksjene, synes det som Riksrevisjonen mener kjøpsavtalen ble inngått på en kritikkverdig måte, fordi det på avtaletidspunktet ikke forelå formell beslutning fra styret eller 'avklaring' fra departementet.

Departementet ble i forkant muntlig og skriftlig informert om det planlagte kjøpet av Video Øst AS, fordi kjøpet lå i randsonen av hva som var en naturlig del av Norsk Tippings virksomhet. Dette ga departementet foranledning til å be Norsk Tipping AS avvente kjøpet dersom det var ønskelig med ytterligere informasjon før kjøpet eventuelt ble gjennomført. Departementet ga ingen tilbakemelding om at kjøpet burde avventes. Departementet hadde ingen formell rolle i forhold til den kontraktsmessige gjennomføringen av den forretningsmessige beslutningen. Departementet kan ikke se at det er bemerkelsesverdig at administrasjonen i selskapet inngår en kjøpsavtale, som forutsetter en senere beslutning om aksjekjøp fra styret, så lenge begge avtalepartene er inneforstått med at styrets beslutning er nødvendig for at avtalen skal kunne gjennomføres. Departementet kan ut fra det som fremkommer i dokumentet til Stortinget ikke se at selskapet inngikk kjøpsavtalen på et mangelfullt grunnlag.

c) Den forretningsmessige driften i Fabelaktiv AS

Riksrevisjonen opplyser i rapporten at Norsk Tipping AS i perioden 2002–2004 har gitt Fabelaktiv AS økonomisk bistand gjennom lån og kontantinnskudd. Det vises også til at det etter oppkjøpet har vært et gjennomgående fokus på faren for at Norsk Tipping AS gjennom sine kjøp av trekningsprogrammer fra Fableaktiv AS skulle drive ulovlig kryssubsidiering av datterselskap.

Departementet kan ut fra opplysningene i Riksrevisjonens dokument til Stortinget ikke se at det er noe grunnlag for mistanke om misbruk av midler eller ulovlig kryssubsidiering i forholdet mellom Norsk Tipping AS og det heleide datterselskapet Fabelaktiv AS. Norsk Tipping AS har i sitt brev til Riksrevisjonen 13.3.2009 understreket at Fabelaktiv AS de senere år har gått med overskudd, og at det samlede underskuddet for hele perioden 2000–2008 er 3,4 mill kr. Departementet kan ikke se at dette i seg selv kan være et kritikkverdig forhold.

Etter departementets vurdering er det mest relevante spørsmål i forhold til kjøpet og driften av Video Øst AS, hvorvidt Norsk Tipping AS samlet sett har fordeler av å selv å eie det produksjonsselskapet som lager Norsk Tippings trekningsprogrammer. Dette overordnede spørsmål synes ikke å være reist av Riksrevisjonen. Ved oppkjøpet av Video Øst AS anså departementet at Norsk Tipping AS selv var nærmest til å vurdere hvorvidt oppkjøpet var nødvendig for å sikre tilstrekkelig kontroll med produksjonen av trekningsprogrammene. Alternativet for selskapet ville være å overlate programproduksjonen til produksjonsselskap hvor Norsk Tipping AS ikke hadde eierinteresser. Departementet forutsetter at Norsk Tipping AS fortløpende foretar en vurdering av behovet for å opprettholde eierskapet i Fabelaktiv AS.

4.2 Buypass AS – rapporten punkt 2.5

a) Forretningsdriften knyttet til Buypass AS og Buyinvest AS

Riksrevisjonen opplyser i rapporten at Norsk Tipping AS i 2001 i samarbeid med Posten Norge BA' datterselskap Ergo Group, opprettet et selskap kalt Buypass AS. Norsk Tipping AS eide ved opprettelsen om lag 45 % av Buypass AS gjennom det nyopprettede datterselskapet Spillverden AS. Spillverden AS ble senere avviklet og eierrettigheten til Buypass AS ble tatt inn i Norsk Tipping AS, som i dag eier 50 % av Buypass AS.

I sin redegjørelse til Stortinget har Riksrevisjonen tilsynelatende en lang rekke kritiske merknader til driften av virksomheten i Buypass AS. Det opplyses at Norsk Tipping AS har stilt store deler av sin verdikjede til rådighet for Buypass AS, og at det har vært usikkerhet om verdifastsettelsen av Norsk Tippings innskudd og eierandeler i selskapet. Det indikeres også at Norsk Tipping AS gjennom sin økonomiske støtte til utviklingsarbeidet i Buypass AS har brutt EØS-avtalens regler om offentlig støtte. I tillegg er Riksrevisjonen tilsynelatende kritisk til utbyttepolitikken i Buypass AS etter at selskapet de senere år har begynt å gå med overskudd.

I St.prp.nr 1 (2001–2002) informerte departementet Stortinget om Norsk Tipping AS' opprettelse av datterselskapet Spillverden AS, som et eierselskap for Norsk Tippings rettigheter til rammeverket for e-handel. Målet for Norsk Tipping AS med å gå aktivt inn på eiersiden i forhold til utviklingen av ny infrastruktur for e-handel, var å bidra til nye tekniske betalingsløsninger som ga rimeligere og sikrere e-handelstransaksjoner enn det kommersielle markedet for betalingsformidling selv ønsket å tilby.

Ved at flest mulig transaksjoner mellom selskapet og spillerne ble lagt innenfor et e-pengeforetak ønsket Norsk Tipping AS å oppnå lavere samlede kostnader på sine elektroniske betalingstransaksjoner enn om samtlige slike transaksjoner ble foretatt mellom Norsk Tipping AS og det ordinære banksystemet. I tillegg ønsket selskapet å utvikle en smartkortbasert sikkerhetsløsning for å oppnå en best mulig sikring av kundene og de elektroniske transaksjonene. Tekniske betalingsløsninger som tilfredsstilte Norsk Tippings krav til sikkerhet og kostnadskontroll var ikke kommersielt tilgjengelig da selskapet Buypass AS ble opprettet i 2001.

Det teknologiske utviklingsprosjektet som Norsk Tipping AS og Posten Norge BA gjennomførte i Buypass AS de kommende årene har selvsagt ført til behov for innskudd av kapital og usikkerhet om verdifastsettelsen av innskudd og eierandeler i selskapet. Utviklingsarbeidet har forutsatt høyteknologisk kompetanse og stor innsats blant de ansatte i selskapet. Departementet kan imidlertid ikke se at Riksrevisjonen på noe punkt i sin redegjørelse for driften av Buypass AS dokumenterer kritikkverdige forhold i form av uforsvarlig forretningsdrift eller brudd på EØS-avtalen eller andre lover og regler.

Riksrevisjonen kritiserer også at Norsk Tipping AS gjennom tilbakekjøp av aksjer fra investeringsselskapet Buyinvest AS, har overført 5 mill kr til ansatte i Buypass AS. Norsk Tipping AS opplyser i brevet 20.5.2009 til departementet om dette:

'I perioden fra etablering av Buypass AS i 2001 til etablering av aksjeordningen i 2003, ble en rekke ulike modeller for incentiver overfor de ansatte vurdert av styret i Buypass AS.

I idé og etableringsfasen er riktig kompetanse, holdninger og arbeidskapasitet hos de ansatte en kritisk suksessfaktor. Det er derfor helt normalt at denne type selskaper har incentivordninger for de ansatte. Aksjeordningen som ble etablert gjennom Buyinvest AS, var et av mange tiltak for å rekruttere og beholde riktige personer. Selskapet har bygd kompetanse over flere år, og besitter i dag en intellektuell kapital som er unik. Turnover har vært minimal.

Aksjekjøpsordningen for de ansatte, som også innebar risiko for de ansatte, utgjorde som incentivordning mindre enn 4% av de samlede lønnsutbetalinger i perioden 2003–2008. I gjennomsnitt har ca 20 personer benyttet seg av ordningen gjennom perioden. For disse har ordningen gitt en gjennomsnittlig avkastning på ca 55 tusen kroner pr år.

Avtalen om kjøp av aksjer mellom Ergo Group og Spillverden AS på den ene side og Buyinvest AS på den annen side var behandlet og aksjekjøpet godkjent ved flere behandlinger i både styret i Spillverden AS og Norsk Tipping AS.'

Departementet kan ikke se at Riksrevisjonen har vurdert nærmere om innløsningen av aksjer fra Buyinvest AS ligger innenfor det som må anses som en normal innsatsbasert godtgjøring i slike elektroniske utviklingsselskaper. Departementet kan ikke se at det foreligger opplysninger som gir grunnlag for til å kritisere Norsk Tipping AS' bruk av ressurser i forhold til Buypass AS eller Buyinvest AS.

Det er også faktisk feil når det i dokumentet til Stortinget opplyses at alle med spillerkort har tilgang til Buypass AS' betalings- og sikkerhetstjenester. Spillerkortet kan ikke benyttes til å betale for andre varer og tjenester enn Norsk Tipping AS' spill. Dette framgår også av departementets spilleregler for Norsk Tipping AS pkt 1.5.1. fjerde ledd. Spillerkort gir derfor kun adgang til de av Buypass AS' betalingstjenester som vedrører Norsk Tippings spilltilbud.

b) De prinsipielle spørsmål knyttet til Buypass AS

Sett fra departementet er de prinsippielle sider knyttet opp til Norsk Tipping AS' interesser i Buypass ikke først og fremst knyttet til den løpende driften av selskapet. Med utgangspunkt i departementets eierforvaltning og sektorpolitiske ansvar er det sentrale spørsmål om det er naturlig for et selskap som Norsk Tipping AS å drive aktiv egenutvikling av tekniske løsninger for elektronisk betaling og betalingssikkerhet, i stedet for å benytte til løsninger som til en hver tid tilbys av den kommersielle betalingsindustrien. Dette overordnede dilemma ved etableringen og driften av Buypass AS er ikke omtalt i dokumentet til Stortinget.

Departementet vil imidlertid i den forbindelse opplyse at dette ble vurdert av departementet før opprettelsen av Buypass AS, og at departementet under tvil fant at Norsk Tipping AS var nærmest til å foreta de forretningsmessige og strategiske vurderinger av hva som på kort og lang sikt ville gi de beste løsninger for selskapets tekniske og sikkerhetsmessige behov knyttet til elektronisk betaling.

Det bør samtidig opplyses at departementet i perioden 2002/2003, på bakgrunn av opprettelsen av Fabelaktiv AS og Spillverden/Buypass AS, av eget tiltak og før spørsmålet var tatt opp av Riksrevisjonen, iverksatte en nærmere gjennomgang av hensiktsmessigheten ved at Norsk Tipping AS i større grad etablerte randsonevirksomhet organisert gjennom datterselskaper. Gjennomgangen ble noe forsinket på grunn av departementets omfattende arbeid knyttet til den såkalte automatsaken. Ved kongelig resolusjon 8.4.2005 ble det imidlertid fastsatt endringer i selskapets vedtekter og instruks for Norsk Tipping AS' styre. Her ble det bl.a. inntatt bestemmelser om at spørsmål om opprettelse av datterselskaper og annen virksomhet som ikke er knyttet til formidling av pengespill skal forelegges generalforsamlingen til beslutning, jf. vedtektene § 4. Styrets informasjonsplikt overfor eier ble også presisert, jf. instruksen § 5.

Som ledd i gjennomgangen av Norsk Tipping AS' eierskap i datterselskaper ble det innkalt til ekstraordinær generalforsamling 9.12.2005 der det ble gjort følgende vedtak:

'Styret i Norsk Tippig AS får i oppgave å utarbeide en plan for omstrukturering av engasjementet i Spillverden AS og Buypass AS med sikte på en tilbakeføring til morselskapet eller en avhending av selskapene på et tidspunkt hvor dette er økonomisk fornuftig. En plan skal fremlegges for departementet i mai 2006. Norsk Tipping bes gi en mer utførlig orientering om virksomheten i Fabelaktiv AS og strategisk betydning/faktisk behov i forhold til å opprettholde denne virksomheten i nåværende form. Orienteringen forelegges departementet april 2006. Norsk Tipping Nettnavn AS drives videre, uten egen virksomhet ut over det som er knyttet til registrering av domenenavn.

Det vil bli fremmet forslag til endringer i selskapets vedtekter og instruks for styret til vedtakelse av Kongen, jf. utkast til endringer.'

På ordinær generalforsamling 5.4.2006 minnet eier om at konklusjonen fra ekstraordinær generalforsamling 9.12.2005 skulle følges opp. Følgende konklusjon ble protokollert under pkt. 3: 'Eier imøteser skriftlig redegjørelse for Norsk Tippings plan for omstrukturering av engasjement i Spillverden AS og Buypass AS i løpet av mai 2006 og redegjørelse om virksomheten i Fabelaktiv i løpet av april 2006.' Den 10.4.2006 mottok departementet brev av 5.4.2006 der Norsk Tipping AS gir en redegjørelse for virksomheten i datterselskapet Fabelaktiv AS og den strategiske betydningen det har for Norsk Tipping AS å opprettholde denne virksomheten i eksisterende form. Den 18.5.2006 mottok departementet en redegjørelse fra Norsk Tipping AS vedrørende omstrukturering av engasjementet i Spillverden AS og Buypass AS.

Departementet har i denne prosessen vært tydelig overfor Norsk Tipping AS på at eierskap i datterselskaper skal utøves på en slik måte at det ikke skjer en subsidiering av virksomheten i datterselskapet på bekostning av Norsk Tipping AS' kjernevirksomhet. Det er også gjort klare avgrensinger i adgangen til å opprette datterselskaper, da dette nå skal foretas i generalforsamling.

Departementet vil videre hevde at endringer i Norsk Tipping AS' vedtekter og instruks for selskapets styre, hovedsaklig ved kgl.res. 8.4.2005, men også ved kgl.res. 16.3.2007, har medført styrket transparens og skriftlighet ved departementets eierstyring.

Departementet registrerer at Riksrevisjonen ikke reiser spørsmål ved departementets generelle tiltak for å opprettholde forsvarlig eierstyring med virksomheten i Norsk Tippig AS og dets datterselskaper. Departementet anser det imidlertid overraskende at Riksrevisjonen i stedet omtaler en rekke ulike sider knyttet til driften i Buypass AS på en måte som etterlater usikkerhet om hvorvidt det er foretatt kritikkverdige disposisjoner fra Norsk Tipping AS' side. Etter departementets vurdering er det fra Riksrevisjonen ikke på noe punkt dokumentert eller påvist kritikkverdige forhold.

Departementet forutsetter for øvrig at Norsk Tipping AS fortløpende vurderer sin strategiske og forretningsmessige interesse i eierskapet i Buypass AS, slik at eierskapet i seg selv ikke blir et hinder for å velge de beste og mest hensiktsmessige betalings- og sikkerhetsløsningene for selskapet.

4.3 Norsk Tipping AS som monopolselskap – rapporten punkt 2.9

Riksrevisjonen opplyser i rapporten at Norsk Tipping AS har hatt betydelige driftskostnader over mange år, og at disse har økt mer enn spillinntektene i perioden fra 1998–2007. Det påpekes i rapporten videre at selskapet har et manuelt arkiv og at regnskapssystemene er av eldre dato, noe som medfører 'at sammenhengende dokumentasjon og regnskapsinformasjon er lite tilgjengelig hos Norsk Tipping'. Riksrevisjonen finner videre grunn til å peke på at det i 2006 og 2007 ble stilt spørsmål for status med utarbeidelsen av selskapets etiske prinsipper, og at det er uheldig at Norsk Tipping AS som monopolbedrift kunne 'stå i fare for å kryssubsidiere et datterselskap'.

Norsk Tipping AS har i perioden 1998–2007 gått fra å være en tradisjonell bedrift med store manuelle operasjoner til å bli et av landets mest framgangsrike bedrifter i forhold til datateknologisk drift og kundekontakt. I samme periode har pengespilltilbudet via internett eksplodert i hele verden, noe som har ført til nye og langt større utfordringer for selskapet i forhold til å gjøre sine spilltilbud synlige og tilgjengelige for norske spillere gjennom markedsføring og profilering. I tillegg til disse utfordringene knyttet til teknologisk bedriftsutvikling og massekommunikasjon, har selskapet i den aktuelle perioden vært pålagt store investerings- og utviklingsoppdrag fra Stortinget i forbindelse med den såkalte automatreformen. Inntektene fra selskapets spillinvesteringer i den anledning vil først påløpe i de kommende år. Ingen av disse vesentlige forklaringsfaktorer til selskapets kostnadsutvikling er nevnt i rapporten til Stortinget.

For øvrig understrekes at det var departementet selv som i mars 2008 tok initiativ til at det nå er utarbeidet to uavhengige revisorrapporter om selskapets kostnadsutvikling. Formålet med dette var nettopp at selskapet selv og departementet, etter flere år med tunge teknologiske og kommersielle utfordringer, skulle få anledning til en nærmere gjennomgang av selskapets kostnadsbilde. Departementet venter i løpet av august 2009 tilbakemelding fra styret i selskapet om eventuelle tiltak som ønskes iverksatt på bakgrunn av den foretatte kostnadsgjennomgangen.

4.4 KKDs eierstyring - rapporten punkt 2.10

Riksrevisjonen har i rapporten redegjort for en rekke forhold som den tilsynelatende finner kritikkverdig ved departementets eierstyring av Norsk Tipping AS. Det forhold som i første omgang påpekes er at departementet har gitt Riksrevisjonen et ufullstendig bilde av styringsdialogen idet vesentlig dokumentasjon ikke ble framlagt da Riksrevisjonen ba om å få tilsendt all korrespondanse om departementets styringsdialog med selskapet for perioden 2000–2007. Departementet forstår det slik at det i en samlet oversendelse av flere hundre dokumentsider til Riksrevisjonen, ved en inkurie manglet -ett- vedlegg til et brev fra departementet til selskapet.

Riksrevisjonen hevder for øvrig at departementet i flere tilfeller har hatt en uryddig og for uformell dialog med selskapet. Det påpekes at det ble brukt lenger tid enn opprinnelig planlagt til å implementere retningslinjer for etablering og drift av Norsk Tippings datterselskaper. Det påpekes også at departementet ikke har bedt om informasjon eller gitt styringssignaler i forhold til selskapets sponsorvirksomhet, prøvespillaktivitet eller problemstillinger rundt habilitet mv. Det etterlyses videre dokumentasjon for departementets vurderinger ved sammensetningen av selskapet styre, og det etterlyses dokumentasjon for dialog mellom styret og departementet i forhold til evaluering av styrets arbeid.

Departementet anser at det tilligger selskapet og eventuelt styret å utarbeide retningslinjer for sponsorvirksomhet og prøvespillaktivitet. I forhold til sponsorvirksomhet har departementet både muntlig og skriftlig forutsatt overfor selskapet at slik aktivitet må ligge innenfor det som anses forretningsmessig forsvarlig. Dette anses imidlertid så selvsagt at det etter departementets vurdering ikke er nødvendig eller naturlig med generelle skriftlige retningslinjer for slik aktivitet fra departementet.

Når det gjelder habilitet og rutiner for såkalt prøvespill anses også dette som spørsmål som klart ligger innenfor administrasjonens og eventuelt styrets ansvarsområde. Departementet anser det selvsagt at gevinster fra prøvespill for selskapets regning skal tilfalle selskapet. Departementet er ikke kjent med problemstillingen rundt prøvespill verken fra regnskapsrevisor (altså Riksrevisjonen), administrasjon eller styre, før Riksrevisjonen tok opp spørsmålet i sitt brev 12.2.2009. Departementet registrerer at Riksrevisjonen ikke er blitt kjent med problemstillingen gjennom regnskapsrevisjonen, men gjennom tips fra ansatte i selskapet. For øvrig er departementet ikke kjent med at selskapet har handlet i strid med fastsatte regler eller god praksis i forhold til habilitet.

I forhold til evalueringen av styrets arbeid skjer denne fortløpende, men særskilt i forbindelse med oppnevning av nytt styre hvert annet år. Den skriftlige delen av evalueringen skjer internt i departementet.

5. Forhold som vesentlig gjelder selskapets løpende forretningsmessige drift

5.1 Gartnersaken – rapporten punkt 2.2

Riksrevisjonen redegjør i rapporten for den såkalte gartnersaken hvor Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007 ble fakturert for til sammen 423 684 kr til stell av hagen til administrerende direktør. Administrerende direktør ble i samme periode fordelsbeskattet for kun 24 700 kr på bakgrunn av disse hagestellstjenestene. Avtalen om hagestell ble inngått mellom styret og administrerende direktør for å lette direktørens hjemmeoppgaver i forbindelse med omfattende reisefravær i tjenesten. 21.11. 2007 meddelt selskapet at administrerende direktør hadde fratrådt sin stilling på grunn saken.

Departementet var ikke kjent med gartnersaken eller gartneravtalen mellom styret og administrerende direktør før styret informerte muntlig og skriftlig om saken høsten 2007. Departementet registrerer at verken gartneravtalen eller den manglende lønnsinnberegningen er tatt opp av Riksrevisjonen under revisjonen av selskapets regnskaper i perioden.

Da den manglende lønnsinnberetningen først ble kjent er det departementets vurdering at styret raskt iverksatte nødvendig ekstern gjennomgang av de aktuelle forhold, og deretter raskt inngikk avtale med administrerende direktør i forbindelse med dennes fratreden. At det i ettertid er oppstått rettslig tvist om vilkårene i direktørens sluttavtale er uheldig for alle parter, men kan etter departementets vurdering vanskelig legges styret til last. Departementet har ingen merknader til hvordan styret holdt departementet orientert underveis i prosessen rundt gartnersaken høsten 2007.

5.2 Administrerende direktørs verv, roller og reisefravær – rapporten punkt 2.3

Riksrevisjonen opplyser i rapporten at administrerende direktør i perioden 2000–2007 hadde ca 30 verv og roller, hvorav en tredjedel var forelagt styrets leder. Blant annet opplyses at administrerende direktør var svensk konsul på Hamar og at konsulatet hadde adresse ved Norsk Tipping AS. Det framkommer ikke av rapporten hvorvidt de verv og roller som ikke var klarert med styrets leder, var i strid med selskapets policy om at bierverv og roller ikke må være i konflikt med Norsk Tippings virksomhet.

Det opplyses videre i rapporten at Norsk Tipping AS i perioden 2000–2006 har betalt til sammen 4,5 mill kroner for eksterne sekretærtjenester knyttet til administrerende direktørs verv som president i den internasjonale sammenslutningen av spilleselskaper World Lottery Organisation. I forbindelse med at Norsk Tipping AS har lagt ut for kostnader ved direktørens reisefravær i forbindelse med dette vervet har Riksrevisjonen ikke funnet tilstrekkelig dokumentasjon til å konstatere om disse utleggene er viderefakturert WLO.

Departementet anser det uheldig dersom selskapet har lagt ut for sekretærtjenester og reiser som skulle vært viderefakturert WLO, uten at dette er gjort. Departementet er ikke kjent med at eventuell mangelfull dokumentasjon rundt dette er tatt opp av Riksrevisjonen qua * ved revisjonen av selskapets regnskap i den aktuelle perioden.

5.3 Norsk Tippings sponsorvirksomhet – rapporten punkt 2.6

Riksrevisjonen redegjør i rapporten for en rekke av selskapets sponsoraktiviteter. Det er noe uklart hva som er formålet med redegjørelsen ut over å fremheve at selskapet bruker omfattende midler årlig til sponsing av idrett og kulturaktiviteter, i tillegg til den løpende reklame og informasjon om de enkelte spilltilbudene.

Som nevnt over under punkt 4.5 anser departementet at det tilligger selskapet og eventuelt styre å utarbeide retningslinjer for selskapets sponsorvirksomhet, i det denne aktiviteten til en hver tid må ligge innenfor det som anses forretningsmessig forsvarlig. Selskapets hovedoppgave er å formidle pengespill som kan kanalisere befolkningens spillelyst inn mot moderate og forsvarlige pengespill istedenfor å delta i uregulert og illegal pengespillaktivitet. Selskapets arbeid med profilering og reklame for å oppfylle denne oppgaven har de senere år blitt langt mer utfordrende, blant annet på grunn av internasjonale pengespill som formidles gjennom internett og pengespillreklame som formidles gjennom fjernsynssendinger fra England.

For departementet er det uklart på hvilket grunnlag Riksrevisjonen eventuelt kritiserer dette arbeidet. Selskapets arbeid med markedsføring og profilering har vært grundig gjennomgått i en rekke rettssaker de senere år, både for EFTA-domstolen og for nasjonal rett opp til Høyesterett, uten at det er påvist kritikkverdige forhold. Fra departementets side framstår det som sannsynlig at Norsk Tipping AS ved å bruke mer midler på markedsføring og profilering, ville kunne økt sin omsetning betydelig i forhold til den relativt moderate omsetningsutviklingen de siste 10 år. Dette har imidlertid ikke vært ansett ønskelig på bakgrunn av det allerede opphetede tilbudet av pengespill knyttet til automater og internasjonale pengespill via internett. Riksrevisjonens påstand om at sponsingen har gått ut over overskuddet er derfor etter departementets vurdering ikke riktig.

Når departementet har valgt å utarbeide retningslinjer for markedsføring av pengespill som formidles av Norsk Tipping AS skyldes dette et ønske om å tydeliggjøre at Norsk Tippings spillreklame ikke i seg selv innebærer en risiko for at selskapets spillere kan ledes inn i problemer knyttet til pengespill. Når det gjelder selskapets forretningsmessige sponsing har det ikke vært fremmet påstander om at denne kan føre til avhengighetsproblemer for selskapets spillere. Departementet finner det derfor uproblematisk at denne aktiviteten er overlatt til selskapets og styrets løpende forretningsmessige vurderinger. Det vises for øvrig til at sponsorvirksomheten i selskapet skjer med utgangspunkt i fastsatte interne retningslinjer. Disse ble oppdatert senest ved styrebeslutning 23.2.2009.

5.4 Prøvespill – rapporten punkt 2.7

Riksrevisjonen skriver i sin rapport at selskapets ansatte, for selskapets regning, kan drive såkalt prøvespill av ulike pengespill ved besøk på messer og annet i utlandet. Riksrevisjonen reiser spørsmål om hvorvidt gevinster fra slikt prøvespill skal godskrives den ansatte eller selskapet, og konstaterer at det ikke er utarbeidet retningslinjer for slik prøvespill.

Som nevnt over har problemstillingen med prøvespill vært ukjent for departementet fram til dette, etter tips til Riksrevisjonen, ble tatt opp i Riksrevisjonens brev 12.2.2009. I det vedlagte brev20.5.2009 fra Norsk Tipping AS til departementet opplyser selskapet følgende om prøvespillaktiviteten:

'Norsk Tipping AS er godt fornøyd med at Riksrevisjonens meget omfattende undersøkelser på dette punkt ikke har avdekket prøvespilling som er i strid med god forretningsskikk og selskapets etiske retningslinjer.

Norsk Tipping AS har per i dag etablert egne retningslinjer for prøvespill. Når slike retningslinjer ikke har vært etablert tidligere, har dette sammenheng med at omfanget av prøvespill har vært vurdert som ubetydelig. Prøvespill vil kunne variere avhengig av hvilke oppgaver Norsk Tipping AS står overfor, men vil anslagsvis utgjøre mindre enn kr 2.000,- per år i gjennomsnitt.'

Departementet legger til grunn at eventuelle spørsmål om såkalt prøvespill raskt ville blitt avklart av selskapet i forhold til sine ansatte dersom dette var blitt tatt opp under den løpende regnskapsrevisjonen. Departementet anser det selvsagt at gevinster fra prøvespill som skjer på selskapets regning skal godskrives selskapet. Det er imidlertid vanskelig å se at spørsmål om prøvespill hører inn under departementets eierstyringsansvar, eller Stortingets konstitusjonelle kontroll med forvaltningen av selskapet, med mindre det kan dokumenteres at selskapet i forbindelse med revisjonen av selskapets regnskaper har motsatt seg å avklare premissene for slikt prøvespill i forhold til sine ansatte.

5.5 Kjøp av fast eiendom – rapporten punkt 2.8

Riksrevisjonen opplyser i rapporten til Stortinget at Norsk Tipping AS har utvidet selskapets tomteareal ved kjøp av to naboeiendommer, men påpeker at selskapet samtidig hadde tilbud fra kommunen om å kjøpe to andre tomter, uten at dette tilbudet ble skriftlig vurdert. Norsk Tipping AS overtok i stedet den såkalte Toyotatomten fra 1. januar 2004 for 25 mill kr, og kjøpte 15.9.2005 den såkalte Statoiltomta for samlede kostnader på 16.9 mill kr.

Riksrevisjonens redegjørelse i rapporten etterlater et inntrykk av at Norsk Tipping AS har brukt unødig mye penger ved tomtekjøpene, og i stedet burde fortsatt dialogen med kommunen om kjøpe av kommunale tomter.

Selv om Norsk Tipping AS har redegjort for sine vurderinger i forhold til tomtekjøpene i brev 13.3.2009 til Riksrevisjonen, er ingen av de avgjørende grunnene for selskapets tomtevalg tatt med i rapporten til Stortinget. Blant annet opplyser Norsk Tipping AS i sitt brev til Riksrevisjonen at kommunens tomter var boligtomter som ville måtte omreguleres til industriformål. I tillegg ønsket kommunen at Norsk Tipping AS ved kjøp av de kommunale tomtene skulle ta ansvar for bygging av 14–16 boenheter i andre områder av Hamar til erstatning for de eksisterende boligene på de aktuelle tomtene. Norsk Tipping AS opplyser i brevet at de tomter som ble innkjøpt av selskapet i tillegg ble ansett som klart bedre egnet for utvidelse, både adkomstmessig, parkeringsmessig og i forhold til allerede eksisterende bygningsmasse. Norsk Tipping AS har i brev 20.5.2009 til departementet i tillegg påpekt følgende:

'Arealet på nordsiden utgjør samlet 4137 m2. Det samlede areal på sørsiden utgjør 9500 m2. Størrelsen og arronderingsmessige forhold gjør at tomtene på nord- og sørsiden ikke var sammenlignbare, utover at de til felles hadde den egenskapen at de grenset mot Norsk Tipping AS' opprinnelige eiendom. Det er på det rene at arealet på sørsiden ikke bare gir større handlingsrom i forhold til de planer for utvidelse som forelå i på beslutningstidspunktet, men også ville innebære at selskapet hadde fleksibilitet med tanke på behov for arealer i fremtiden. Disse strategiske verdiene for Norsk Tipping AS som kjøper gjenspeiles ikke i takstmannens verdivurdering, noe som også er nevnt i takstmannens rapport. De strategiske verdiene er heller ikke omtalt i Riksrevisjonens rapport.'

Riksrevisjonen har pekt på at Norsk Tipping AS betalte 25 mill kr for Toyotatomta ved overtakelsen i 2004, mens en verdivurdering fra 2000 anslo salgsverdien til 15,5 mill kr. Det er videre pekt på at det ikke foreligger 'dokumentasjon av kjøpsforhandlingene'.'

Departementet registrerer at Norsk Tipping AS i brevet til Riksrevisjonen har opplyst at de etter kjøpet av Toyotatomta har hatt 4 mill kr i leieinntekter på tomten i løpet av 2 år. Dersom dette er markedsleie vil Norsk Tipping AS kunne tjene inn kjøpesummen i løpet av 13 år. Når i tillegg formålet med eiendomskjøpene ikke var å drive eiendomsspekulasjon, men å ivareta selskapets arealbehov, kan departementet på bakgrunn av selskapets redegjørelse vanskelig se hvorfor de to eiendomskjøpene er et relevant tema i forhold til departementets eierstyring eller Stortingets konstitusjonelle kontroll med denne.

6. Avslutning

Riksrevisjonens utvidede revisjon av Norsk Tipping AS har pågått i over ett år, og det er utarbeidet til dels omfattende dokumenter både i selskapet og i departementet. Departementets avsluttende kommentarer til Riksrevisjonens påstander framgår ovenfor, mens de avsluttende kommentarene fra Norsk Tipping AS framgår av selskapets brev til departementet av 20.5.2009

Stortinget har ved eget lovvedtak, jf pengespilloven av 1992, fastsatt at Riksrevisjonen skal være regnskapsrevisor for Norsk Tipping AS. Dette innebærer at Norsk Tipping AS, i motsetning til andre statlige aksjeselskaper, ikke har anledning til å velge egen revisor.

Departementet legger selvfølgelig til grunn Stortingets vedtak og den rett, og plikt, Riksrevisjonen har til å utføre regnskapsrevisjon i Norsk Tipping AS. Departementet tar også til etterretning at Riksrevisjonen ikke ser det hensiktsmessig å drøfte nærmere med departementet hvordan regnskapsrevisjonen skal utformes – selv om departementet, og selskapet, gjentatte ganger har uttrykt behov for en mer revisjonsfaglig vurdering av ulike forretningsmessige disposisjoner i selskapet. Departementet vil likevel tillate seg å gjenta sitt ønske om en nærmere dialog med Riksrevisjonen om hvordan regnskapsrevisjonen i Norsk Tipping AS kan utformes slik at både selskapets og departementets behov for revisjonsfaglige råd kan ivaretas.»

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

Stortinget har gjennom pengespilloven besluttet at Riksrevisjonen skal være Norsk Tipping AS' revisor. Rollen som revisor praktiseres som for andre statlige virksomheter, med tilpasninger av hensyn til Norsk Tipping AS' organisasjonsform og rammeverk. Det vil si at Riksrevisjonen som ekstern revisor forholder seg til både administrasjonen og styret i selskapet. Riksrevisjonen kontrollerer gjennom denne revisjonen også om selskapets disposisjoner er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Oppgavene må således ses under ett, og er derfor ikke motstridende. For øvrig viser Riksrevisjonen til Ot.prp. nr. 44 (2002–2003) Om lov om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen, der betydningen av offentlig kontroll og innsyn i pengespill er omtalt, og hvor det heter: «Dette er ytterligere understreket ved at Norsk Tipping som eneste statlige [aksje]selskap har Riksrevisjonen som revisor». At Riksrevisjonen, ved utvidet revisjon av Norsk Tipping AS gjennom et Dokument nr. 3 til Stortinget, ikke samtidig finner det naturlig å inngå i en debatt med Kultur- og kirkedepartementet om revisorrollen, kan etter Riksrevisjonens vurdering ikke forstås dit hen at dialog er uønsket.

Riksrevisjonen merker seg at Kultur- og kirkedepartementet i flere tilfeller stiller spørsmål ved at Riksrevisjonen, som selskapets revisor, ikke har tatt opp problemstillingene tidligere. Til dette viser Riksrevisjonen til at revisjonen, i henhold til gjeldende standarder og retningslinjer, er basert på en årlig risiko- og vesentlighetsvurdering. Dette innebærer selvsagt at Riksrevisjonen i den årlige revisjonen ikke kan vurdere alle problemstillinger knyttet til Norsk Tipping AS' virksomhet. Riksrevisjonen peker imidlertid på at flere av de forhold som er omtalt i rapporten tidligere har vært påpekt skriftlig av Riksrevisjonen overfor selskapet, med departementet som gjenpartsadressat. Enkelte av forholdene er også tatt opp i brev til departementet, og i etterkant rapportert til Stortinget i Dokument nr. 1. Dessuten har Riksrevisjonens undersøkelse vist at dokumentasjon kan være vanskelig tilgjengelig i Norsk Tipping AS. Riksrevisjonen konstaterer at Kultur- og kirkedepartementet, som eier av Norsk Tipping AS, synes å være mer opptatt av Riksrevisjonens rolle som revisor, og i mindre grad retter oppmerksomheten mot alvorligheten i forholdene som omtales i Riksrevisjonens rapport. For øvrig viser Riksrevisjonen til brev fra Norsk Tipping AS av 20. mai 2009 til Kultur- og kirkedepartementet som følger som vedlegg.

Riksrevisjonens utvidede undersøkelse har synliggjort flere kritikkverdige og uheldige forhold i Norsk Tipping AS. På grunn av mangelfull oppfølging fra styret mener Riksrevisjonen at administrerende direktør i disse sakene ble gitt et større handlingsrom enn hva styret formelt sett burde ha akseptert. For øvrig viser undersøkelsen at administrasjonen i Norsk Tipping AS i enkelte tilfeller har forvaltet selskapets økonomiske verdier på en lite rasjonell måte, herunder foretatt disposisjoner utenfor selskapets formål. Ineffektiv ressursbruk kan, etter Riksrevisjonens vurdering, ha bidratt til at overskuddsandelen til samfunnsnyttige formål er redusert. Videre kan det etter Riksrevisjonens vurdering synes som om styret ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt formuesforvaltningsansvar i oppfølgingen av de undersøkte forhold, som har stor betydning for selskapets måloppnåelse. Riksrevisjonen ser imidlertid positivt på at Kultur- og kirkedepartementet i mars 2008 iverksatte tiltak for å styre kostnadsutviklingen i selskapet.

Norsk Tipping AS har et stort samfunnsansvar gjennom sin rolle som politisk virkemiddel på pengespillområdet. Det framkommer av Norsk Tipping AS' års- og samfunnsrapporter at selskapets verdier og ønskede identitet står sentralt i den interne styringen. Norsk Tipping AS er avhengig av allmennhetens tillit og bør derfor rette spesiell oppmerksomhet mot problemstillinger omkring dobbeltroller, habilitet og etiske verdier gjennom systemforsvarlig organisering, innretning og drift. Riksrevisjonen ser det derfor som nødvendig at selskapet arbeider aktivt med å forebygge at personlige interesser kan komme i konflikt med selskapets virksomhet.

Kultur- og kirkedepartementet «er overrasket over at Riksrevisjonen på et tilsynelatende løst og ufullstendig grunnlag finner grunn til å etterlate tvil» om kjøpesummen på 6 mill. kroner var en forretningsmessig forsvarlig markedspris for selskapet Video Øst AS (nå Fabelaktiv AS). Riksrevisjonen bemerker at Norsk Tipping AS ikke kan dokumentere at andre alternativer enn kjøp av Video Øst AS var utredet, og at selskapet således ikke kan vise til om kjøpesummen var en forretningsmessig forsvarlig pris. Riksrevisjonen finner det uheldig at grunnlaget for transaksjonen ikke er etterprøvbar.

Riksrevisjonen merker seg at Kultur- og kirkedepartementet finner det mest relevant å spørre hvorvidt Norsk Tipping AS samlet sett har fordeler av selv å eie et produksjonsselskap, og at Riksrevisjonen ikke har reist spørsmål om dette. Riksrevisjonen konstaterer at departementet med dette ikke svarer på Riksrevisjonens bemerkning. Etter Riksrevisjonens vurdering er den sentrale problemstillingen knyttet til at det i hovedsak er tjenestekjøpsavtalene med Norsk Tipping AS som bærer Fabelaktiv AS økonomisk. Riksrevisjonen fastholder på denne bakgrunn at det er kritikkverdig at Kultur- og kirkedepartementet uttaler at det «ikke [kan] se at det er noe grunnlag for mistanke om misbruk av midler eller ulovlig kryssubsidiering».

I forbindelse med det felleskontrollerte selskapet Buypass AS, viser Kultur- og kirkedepartementet til at Riksrevisjonen ikke på noe punkt i sin redegjørelse kan dokumentere kritikkverdige forhold i form av uforsvarlig forretningsdrift eller brudd på EØS-avtalen. Riksrevisjonen vil bemerke at ettergivelse av lån til Spillverden AS, og rentefrie lån gitt av Norsk Tipping AS via Spillverden AS til Buypass AS, ikke er i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. I tillegg viser den utvidede undersøkelsen at Norsk Tipping AS feilinformerte både Riksrevisjonen og Kultur- og kirkedepartementet om den økonomiske utviklingen i Buypass AS. Et negativt omsetnings- og driftsresultatavvik på henholdsvis 479 og 310 mill. kroner for perioden 2001–2006, anses fra Riksrevisjonens side å være vesentlig i denne sammenheng. Riksrevisjonen mener at Kultur- og kirkedepartementet i større grad skulle ha fulgt opp styret i forhold til risiko- og konsekvensforhold knyttet til selskapets engasjement i Buypass AS, og særlig i utviklingsfasen da risikoen var stor.

Kultur- og kirkedepartementet anfører at Riksrevisjonen tar feil når det i rapporten opplyses at alle med spillerkort har tilgang til Buypass AS' betalings- og sikkerhetstjenester, og at spillerkortet ikke kan benyttes til andre varer og tjenester enn Norsk Tipping AS' spill. Riksrevisjonen er kjent med at departementet har satt begrensinger overfor Norsk Tipping AS i forhold til dette. Riksrevisjonen bemerker at det elektroniske spillerkortet kan og blir benyttet til andre varer og tjenester.

Kultur- og kirkedepartementet sidestiller aksjekjøpsordningen for ansatte i Buypass AS med andre innsatsbaserte godtgjørelser i elektroniske utviklingsselskaper. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at departementet ikke vurderer denne ordningen opp imot det faktum at 90 prosent av omsetningen i Buypass AS var generert fra Norsk Tipping AS, og at den innsatsbaserte faktoren dermed var svært begrenset.

Riksrevisjonen merker seg Kultur- og kirkedepartementets kommentar om at verken gartneravtalen eller manglende lønnsinnberetning ble tatt opp av Riksrevisjonen under revisjonen av selskapet i perioden. Riksrevisjonen viser i denne forbindelse til at gartneravtalen ble inngått mellom administrerende direktør og styreleder uten å bli kommunisert internt, og at kopi av avtalen ikke ble lagt i administrerende direktørs personalmappe. Videre ble avtalen ikke opplyst i notene til årsberetningene for noen av de aktuelle årene, slik regnskapsloven bestemmer. Riksrevisjonen merker seg også at Kultur- og kirkedepartementet stiller seg bak styrets oppfølging av saken, og finner det svært uheldig at departementet ikke ser problematikken rundt styreleders rollehåndtering tatt i betraktning hans sentrale rolle i forholdet som var oppstått. Riksrevisjonen finner det også uheldig at departementet ikke tar stilling til om ytelsen i gartneravtalen var å anse som en nettoytelse eller en form for naturalytelse som administrerende direktør skulle fordelsbeskattes av.

Riksrevisjonen merker seg at det for Kultur- og kirkedepartementet fremstår som uklart hva som er formålet med redegjørelsen om Norsk Tipping AS' sponsorvirksomhet utover å fremheve at selskapet bruker omfattende midler årlig til sponsing av idrett og kulturaktiviteter. Fra departementets side framstår det som sannsynlig at Norsk Tipping AS, ved å bruke mer midler på markedsføring og profilering, ville kunne økt sin omsetning betydelig, men at dette ikke har vært ansett ønskelig. Riksrevisjonens påstand om at sponsingen har gått utover overskuddet er derfor etter departementets vurdering ikke riktig. For øvrig viser departementet til at det tilligger selskapets styre å utarbeide retningslinjer, at sponsorvirksomheten i selskapet skjer med utgangspunkt i fastsatte interne retningslinjer, og at disse nylig ble oppdatert.

Riksrevisjonen har i denne sammenheng merket seg at Norsk Tipping AS har oppdatert sine interne retningslinjer, men finner det uheldig at Kultur- og kirkedepartementet ikke ser det som hensiktsmessig å legge føringer for sponsorvirksomhetens omfang. Riksrevisjonen merker seg også at departementet omtaler sponsing og markedsføring under ett, til tross for at den utvidede undersøkelsen tydelig sondrer mellom disse kostnadene. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det store omfanget av utdelte sponsormidler redusere overskuddsfordelingen til samfunnsnyttige formål, fastsatt av Stortinget. Bruk av sponsormidler som virkemiddel i et så stort omfang kan oppleves som forhåndsutdeling fra Norsk Tipping AS' side. Dette særlig sett i lys av at det i enkelte tilfeller har vært vanskelig å etterprøve de vurderinger som ligger til grunn for tildeling av sponsormidler, og at det ikke alltid har framstått som klart hvilken gjenytelse selskapet får. Norsk Tipping AS er avhengig av allmennhetens tillit, og det er derfor viktig at selskapet har klare retningslinjer og god praksis, slik at det ikke kan stilles spørsmål ved Norsk Tipping AS' tildeling av sponsormidler.

Riksrevisjonen konstaterer at Kultur- og kirkedepartementet i spørsmålet om prøvespill viser til Norsk Tipping AS' egen redegjørelse. Der framkommer det at selskapet er godt fornøyd med at Riksrevisjonens meget omfattende undersøkelser på dette punktet ikke avdekket prøvespilling i strid med god forretningsskikk og selskapets etiske retningslinjer. Videre framkommer det at bakgrunnen for at Norsk Tipping AS ikke på et tidligere tidspunkt etablerte retningslinjer for prøvespill, var at omfanget av prøvespillingen ble ansett som ubetydelig. Riksrevisjonen finner grunn til å tilbakevise Norsk Tipping AS' vurdering av Riksrevisjonens konklusjoner. Norsk Tipping AS har verken totaloversikt over prøvespilte beløp, samlet oversikt over reiser hvor prøvespilling har foregått eller oversikt over i hvilken grad prøvespill faktisk har medført gevinst. I tillegg til mangelfull sporbarhet i selskapets regnskaper har Norsk Tipping AS heller ikke hatt retningslinjer for eventuell gevinsthåndtering. Således har det ikke vært mulig for Riksrevisjonen å vurdere i hvilket omfang prøvespill har foregått. Riksrevisjonen fastholder at det er kritikkverdig at selskapet ikke har hatt samlet oversikt over og rutiner for prøvespill og gevinsthåndtering.

I forbindelse med spørsmål om eiendomskjøp, viser Kultur- og kirkedepartementet til at Norsk Tipping AS' begrunnelse for tomtevalg ikke er inntatt i rapporten. Særlig gjelder dette de krav Hamar kommune gjennom brev stilte som betingelser for salg av tomt. Til dette bemerker Riksrevisjonen at brevet Riksrevisjonen har mottatt i kopi fra kommunen, ikke oppstiller slike betingelser. Riksrevisjonen bemerker videre at det i utgangspunktet ikke er kjøpesummene i seg selv som anses kritikkverdige, men det at selskapet, da det kjøpte eiendommer til langt over takst, ikke skriftlig har dokumentert de vurderinger og forhandlinger som lå til grunn for beslutningene. Riksrevisjonen fastholder at dette er uheldig, særlig sett i forhold til spørsmålet om eventuell overpris. Etter Riksrevisjonens vurdering må det kunne forventes at et statlig selskap dokumenterer slike transaksjoner på en måte som gjør at prosessene og beslutningene kan etterprøves.

Monopolposisjonen på nasjonale pengespill medfører et særskilt ansvar for Norsk Tipping AS, og selskapet er avhengig av tillit hos befolkningen. Selskapet skal tilrettelegge for at mest mulig av overskuddet fordeles til samfunnsnyttige formål. Samtidig skal selskapet være en ansvarlig operatør, en god arbeidsgiver og en god, kompetent og pålitelig samarbeidspartner. Den utvidede undersøkelsen viser at Kultur- og kirkedepartementets styring, kontroll og kommunikasjon med Norsk Tipping AS i enkelte tilfeller er gjennomført i uformelle former uten notoritet omkring beslutninger. Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet i noen grad fokusert mer på å sette rammer for spillvirksomheten enn å ivareta det styringsansvaret som ligger til en eier av et statlig særlovselskap. Riksrevisjonen merker seg at departementet ikke er enig i dette. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at Kultur- og kirkedepartementet forvalter statens eierskap i Norsk Tipping AS i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, slik at de betydelige inntektene som følger med pengespill, kommer fellesskapet til gode fullt ut.