Til Stortinget

1. Innledning

Kontroll- og konstitusjonskomiteen vedtok i møte 23. mars 2010 å igangsette forberedelser i en egen sak til Stortinget, jf. Stortingets forretningsorden § 12 nr. 9 sjette ledd, om oppfølging av Stortingets vedtak om kryptering av helseregistre.

Bakgrunnen var opplysninger om at Stortingets vedtak av 1. februar 2007, som medførte et lovkrav om kryptering av i alt åtte helseregistre, ikke var fulgt opp.

Statsråd Anne-Grete Strøm-Erichsen ble 23. mars 2010 tilskrevet om at komiteen hadde igangsatt forberedelser i en egen sak til Stortinget.

2. Bakgrunn for saken

1. februar 2007 fattet Odelstinget beslutning om endringer i helseregisterloven, som medførte et lovkrav om at de sentrale helseregistrene skulle krypteres, jf. Besl. O. nr. 52 (2006–2007).

Bakgrunnen var behandlingen av Ot.prp. nr. 49 (2005–2006) Om lov om endringer i helseregisterloven (Norsk pasientregister). I proposisjonen ble det fremmet forslag om å gjøre Norsk pasientregister til et personidentifiserbart register og utvide registeret slik at det kan benyttes til medisinsk og helsefaglig forskning, og som datagrunnlag for sykdoms- og kvalitetsregistre. Forslaget innebar at registeret skulle inneholde personnummer fra alle pasienter i norske sykehus, og at det ikke skulle baseres på samtykke fra den enkelte pasient. I proposisjonen ble det vist til at personidentifikasjon ville bli kryptert og at sikkerhetsrutiner omkring registeret ville bli ivaretatt. Proposisjonen inneholdt ikke forslag om at kravet om kryptering skulle tas inn i helseregisterloven.

Kravet om kryptering ble sentralt i helse- og omsorgskomiteens behandling av saken, jf. Innst. O. nr. 40 (2006–2007). Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre (som utgjorde flertallet i komiteen, men ikke i Odelstinget) fremmet forslag om et nytt krav i helseregisterloven om ekstern kryptering av personidentifiserbare opplysninger. Ekstern kryptering innebærer at en ekstern instans skal foreta krypteringen; dvs. at krypteringen håndteres av en annen instans enn selve registeret. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet fremmet forslag om lovkrav i helseregisterloven om intern kryptering. Innstillingen inneholdt ingen nærmere vurdering av hva et krav om intern kryptering innebærer eller hvordan det kan utformes. Det var dette forslaget om intern kryptering som ble vedtatt, jf. Besl. O. nr. 52 (2006–2007). Nytt § 8 tredje ledd ble etter dette som følger:

«I følgende registre kan navn, fødselsnummer og andre direkte personidentifiserende kjennetegn behandles uten samtykke fra den registrerte i den utstrekning det er nødvendig for å nå formålet med registeret, og direkte personidentifiserende kjennetegn skal lagres kryptert i registeret.»

Vedtaket innebar at i de i alt åtte helseregistrene som var listet opp i helseregisterloven, ble omfattet av kravet om intern kryptering. Loven trådte i kraft straks. De åtte registrene er:

• Dødsårsaksregisteret

• Kreftregisteret

• Medisinsk fødselsregister

• Meldingssystem for smittsomme sykdommer

• Det sentrale tuberkuloseregisteret

• System for vaksinasjonskontroll (SYSVAK)

• Forsvarets helseregister

• Norsk pasientregister.

2.1 Komiteens behandling

På bakgrunn av opplysninger om at kravet om intern kryptering av helseregistrene ikke var fulgt opp, besluttet komiteen å henvende seg med spørsmål om dette til helse- og omsorgsministeren. I komiteens brev av 3. mars 2010 til helse- og omsorgsministeren ble det vist til Odelstingets vedtak om endringer i helseregisterloven av 1. februar 2007. Komiteen ba om statsrådens kommentar til følgende:

«Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité ser svært alvorlig på det faktum at en rekke helseregistre fortsatt ikke er kryptert, tre år etter at lovkravet om intern kryptering av personidentifiserbare kjennetegn ble vedtatt. Det må ikke herske tvil om at lovvedtak fattet av Stortinget skal følges av Regjeringen og dens underliggende etater. Komiteen påpeker også at personvernet må sikres for å ivareta tilliten til helsetjenesten og helseforskningen.

Det bes om begrunnelse for at Regjeringen ved Helse- og omsorgsdepartementet ikke har sørget for at de nevnte helseregistrene er kryptert, slik loven krever. Det bes videre om en orientering om hvilke tiltak Helse- og omsorgsdepartementet iverksatte for å sikre at lovens krav om kryptering av helseregistre ble oppfylt, etter at loven trådte i kraft. Videre ønsker komiteen en redegjørelse for hvilke tiltak som ble iverksatt da Helse- og omsorgsdepartementet ble gjort kjent med Folkehelseinstituttets lovstridige praksis.

Det bes videre om en redegjørelse for hvorvidt Stortinget er orientert om at helseregistrene ikke var kryptert slik loven krever, og eventuelt hvorfor Regjeringen ikke har funnet det nødvendig å informere Stortinget om dette.»

I helse- og omsorgsministerens svarbrev ble det redegjort for at det har vært arbeidet med å finne løsninger for intern kryptering av direkte personidentifiserende kjennetegn i sentrale helseregistre helt siden lovvedtaket ble fattet. Det kom frem at departementet i samarbeid med de berørte registrene hadde igangsatt en prosess for å avklare hva som ligger i kravet om intern kryptering, og videre at denne prosessen hadde vist seg å være vanskeligere og mer omfattende enn det som ble lagt til grunn da lovendringen ble vedtatt. Av brevet fremgår det videre følgende:

«I løpet av 2007 ble arbeidet med å utforme forskriftstekst for Norsk pasientregister gitt høy prioritet i departementet, og herunder hvordan kravet til intern kryptering skulle utformes i forskrift og merknad. Norsk pasientregisterforskriften ble vedtatt 7. desember 2007, men trådte først i kraft 15. april 2009, da krypteringsløsningen var ferdig utviklet.»

Og videre at:

«I 2008 ble det fra Helse- og omsorgsdepartementets side tatt uformell kontakt med Datatilsynet for å undersøke om tilsynet kunne bidra i forståelsen av kravet om intern kryptering av direkte personidentifiserende kjennetegn i helseregistrene. Departementet ønsket å drøfte mulige løsninger i de ulike registrene ut fra deres formål, samt behovet for å lage felles retningslinjer for registrene. Datatilsynet ble orientert om at departementet ville komme tilbake til saken når prosessen med helseregistrene var gjennomført.»

Helse- og omsorgsministeren skriver også:

«Kravet om intern kryptering var ikke en del av det forslag som regjeringen fremmet i Ot.prp. nr. 49 (2006–2007). Regjeringens forslag ville ha åpnet for etablering av NPR som et personidentifiserbart register, men ville ikke medført større konsekvenser for de eksisterende helseregistrene med hjemmel i helseregisterloven § 8 tredje ledd. Stortingets vedtak om å lovfeste et krav om intern kryptering avvek i så måte fra regjeringens forslag. Det ble likevel vedtatt at lovendringen skulle tre i kraft straks. I ettertid ser jeg at man skulle ha vurdert utsatt ikraftsetting av hele, eller deler av lovvedtaket, men da måtte saken ha vært forelagt Stortinget på nytt.»

Svarbrevet ble behandlet i komiteens møte 23. mars 2010. Komiteen besluttet da å fortsette sine undersøkelser og igangsette forberedelser til egen sak til Stortinget.

2.2 Åpen kontrollhøring 19. mai 2010

Som et ledd i behandlingen av saken besluttet komiteen å holde en åpen kontrollhøring. Høringen ble avholdt 19. mai 2010.

Følgende ble invitert og møtte til høring:

• Helse- og omsorgsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen

• Tidligere helse- og omsorgsminister Bjarne Håkon Hanssen

• Forsvarsminister Grete Faremo

• Tidligere forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen

• Forsker ved Norsk senter for menneskerettigheter, Njål Høstmælingen

• Konstituert direktør i Datatilsynet, Ove Skåra.

De problemstillingene komiteen ønsket å få belyst under høringen, var:

• 1. Hvilke tiltak ble iverksatt fra Helse- og omsorgsdepartementets side for å sikre etterlevelse av stortingsvedtaket om intern kryptering av helseregistrene?

• 2. Hvordan sørget helse- og omsorgsministeren for å informere Stortinget om problemene med å gjennomføre intern kryptering av helseregistrene og manglende iverksettelse av lovvedtaket?

• 3. Hvilke tiltak ble iverksatt fra forsvarsministerens side for å oppfylle Stortingets krav om intern kryptering av Forsvarets helseregister?

• 4. Hvordan sørget forsvarsministeren for å informere Stortinget om problemene med å gjennomføre intern kryptering av Forsvarets helseregister og manglende iverksettelse av lovvedtaket?

• 5. Hvordan vurderte regjeringen ivaretakelsen av personvernet i helseregistrene i forholdet til menneskerettslovens krav til vern av privatliv? Det vises særlig til dom avsagt av Europarådets menneskerettighetsdomstol 4. desember 2008 i saken Marper mot Storbritannia, samt den islandske Høyesteretts dom av 27. november 2003 der et lovvedtak om helseregister ble satt til side fordi det ble ansett å være i strid med den konstitusjonelle retten til vern av privatliv.

• 6. Hvordan vurderer Datatilsynet mulighetene for å ivareta kravet om intern kryptering, og de tiltak Helse- og omsorgsdepartementet har iverksatt for å ivareta dette kravet?

Høringen ble delt i tre deler. Tema for den første delen var Helse- og omsorgsdepartementets oppfølging av Stortingets vedtak om kryptering av helseregistre. Den andre delen omhandlet Forsvarsdepartementets oppfølging av Stortingets vedtak om kryptering av Forsvarets helseregister. Tema for den siste delen var ivaretakelse av personvernet i helseregistre.

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen. Referatet fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Bendiks H. Arnesen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til Innst. O. nr. 40 (2006–2007) jf. Ot.prp. nr. 49 (2005–2006) om etablering av Norsk pasientregister som et personentydig register.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at det i innstillingen sies følgende i merknader fra komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:

«I alle de personidentifiserbare helseregistrene som er hjemlet i helseregisterloven § 8 tredje ledd, er, etter det disse medlemmer kjenner til, personidentifikasjonen lagret kryptert i registeret (med forbehold om Forsvarets helseregister). Krypteringen er foretatt internt. Det vil si at personidentifikasjonen kan dekrypteres ved hjelp av en nøkkel som finnes internt i registeret. Dekrypterte opplysninger kan bare behandles av spesielt autoriserte personer og bare når dette er strengt nødvendig.»

Og videre:

«Disse medlemmer mener at lovteksten bør gjenspeile det faktum at våre personidentifiserbare registre er internt krypterte, og foreslår derfor en alternativ lovformulering til proposisjonens forslag. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

'I lov18. mai 2001 nr. 24 om helseregistre og behandling av helseopplysninger (helseregisterloven) gjøres følgende endringer:

§ 8 tredje ledd fram til og med kolon skal lyde:

I følgende registre kan navn, fødselsnummer og andre direkte personidentifiserende kjennetegn behandles uten samtykke fra den registrerte i den utstrekning det er nødvendig for å nå formålet med registeret, og direkte personidentifiserende kjennetegn skal lagres kryptert i registeret:

§ 8 tredje ledd nytt nr. 8 skal lyde:

8. Norsk pasientregister'»

Det følger av Besl. O. nr. 52 (2006–2007) av 1. februar 2007 at «direkte personidentifiserende kjennetegn skal lagres kryptert» i Dødsårsaksregisteret, Kreftregisteret, Medisinsk fødselsregister, Meldingssystem for smittsomme sykdommer, Det sentrale tuberkuloseregisteret, System for vaksinasjonskontroll (SYSVAK), Forsvarets helseregister og Norsk pasientregister. Flertallet viser til at bestemmelsen om intern kryptering trådte i kraft 16. februar 2007. Representanter fra Fremskrittspartiet, Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti gikk i Innst. O. nr. 40 (2006–2007) inn for at krypteringen skulle foretas av en ekstern instans.

Oppfølging av Stortingets vedtak om intern kryptering av sentrale helseregistre

Flertallet viser til at tidligere statsråd Bjarne Håkon Hanssen under kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 19. mai 2010 uttalte at Helse- og omsorgsdepartementet høsten 2008 henvendte seg til de sentrale helseregistrene for å undersøke om lovens krav om kryptering av personidentifiserende kjennetegn var oppfylt. På høringen fremkom det videre informasjon om at det høsten 2008 var uformell kontakt mellom embetsverket i Helse- og omsorgsdepartementet og Datatilsynet om hvordan lovvedtaket om intern kryptering av personidentifiserende kjennetegn var å forstå. Det er ikke fremkommet opplysninger om at Helse- og omsorgsdepartementet tok initiativ til å sikre oppfølging av Stortingets vedtak forut for dette. Helse- og omsorgsminister Strøm-Erichsen uttalte under høringen at:

«I november 2009 inviterte departementet Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet ved avd. Norsk pasientregister til et møte for å forsøke å komme frem til felles retningslinjer for hvordan lovens krav om intern kryptering skulle forstås. Norsk pasientregister og Folkehelseinstituttet presenterte i januar 2010 sine krypteringsløsninger.»

Flertallet mener at Helse- og omsorgsdepartementet ikke iverksatte nødvendige tiltak for å følge opp lovvedtaket om intern kryptering av sentrale helseregistre så raskt som man kan forvente, tatt i betraktning at kravet trådte i kraft 16. februar 2007. Flertallet konstaterer at Helse- og omsorgsdepartementet først halvannet år etter at Stortingets vedtak om intern kryptering av helseregistrene trådte i kraft, tok initiativ til å undersøke om kravet var oppfylt i de sentrale helseregistrene. Etter to og et halvt år, det vil si høsten 2009, tok Helse- og omsorgsdepartementet det første initiativet til å avklare implikasjonene av Stortingets vedtak om intern kryptering. Flertallet viser videre til at statsråd Anne-Grete Strøm-Erichsen i brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen den 11. mars 2010 uttalte at saken «nå gis høyeste prioritet» og at Helse- og omsorgsdepartementet presenterte en definisjon av kravet om intern kryptering først 10. mai 2010.

Det vises til kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 19. mai 2010, der statsråd Anne-Grete Strøm-Erichsen uttalte at:

«Det vil alltid være problematisk når Stortinget fatter vedtak uten at dette er tilstrekkelig utredet i forkant. Kravet om intern kryptering av alle helseregistrene var ikke en del av det forslaget som regjeringen fremmet i Ot.prp. nr. 49. Stortingets vedtak om å lovfeste et krav om intern kryptering for alle helseregistrene avvek i så måte fra daværende regjeringsforslag og altså fra det høringsnotatet som regjeringen Bondevik sendte ut i 2005.»

Videre uttalte statsråden at:

«Så må jeg si at når vi ser på sikkerhetstiltakene, er kryptering bare én del – og i denne sammenheng faktisk en ganske liten del – av de totale sikkerhetskravene på helseregistrene. Det aller viktigste med helseregistrene er at sensitive opplysninger er beskyttet for innsyn.»

Flertallet presiserer at lovvedtak fattet etter Stortingets eget initiativ har samme status og krever samme etterrettelige oppfølging som vedtak initiert av regjeringen selv. Flertallet viser til at Stortinget vurderte intern kryptering av personidentifiserende kjennetegn i helseregistrene som et vesentlig personverntiltak, som ble nedfelt i lovs form.

Flertallet viser til følgende uttalelse fra tidligere helse- og omsorgsminister Bjarne Håkon Hanssen under høringen 19. mai 2010:

«Jeg har lyst til å understreke at det politisk viktige for meg, altså det som ble prioritert, var å sørge for at vi jobbet med krypteringen, som jeg allerede har sagt, det aller viktigste var å få Norsk pasientregister på beina som et personidentifiserbart register. Det greide vi altså i april 2009.»

Flertallet mener at departementets arbeid med å finne løsninger for etablering av et personentydig Norsk pasientregister ikke er en tilfredsstillende begrunnelse for at Stortingets vedtak om intern kryptering av allerede etablerte helseregistre, ikke ble fulgt opp. Det vises til helse- og omsorgsminister Anne-Grete Strøm-Erichsens uttalelser under høringen 19. mai 2010 om at den krypteringsløsningen som ble utarbeidet for Norsk pasientregister, ikke var aktuell for de øvrige sentrale helseregistrene. Dette tilsier etter flertallets vurdering at arbeidet med intern kryptering av sentrale helseregistre burde vært fulgt opp umiddelbart, i stedet for at dette ble utsatt til det forelå en registerløsning for Norsk pasientregister som uansett ikke kunne benyttes for de andre sentrale helseregistrene. Flertallet understreker at formålet med Stortingets vedtak om intern kryptering var å beskytte personidentifiserbare opplysninger i allerede etablerte helseregistre. Flertallet mener det er åpenbart at Helse- og omsorgsdepartementets prioritering av arbeidet med å etablere nye løsninger for Norsk pasientregister ble gjort på bekostning av arbeidet med å ivareta personvernet i eksisterende registre.

Flertallet viser til uttalelser fra tidligere forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen i høringen 19. mai 2010 om at Forsvarsdepartementet først høsten 2008 ble gjort kjent med at vedtaket om intern kryptering omfattet Forsvarets helseregister. Flertallet presiserer at regjeringen har ansvar for å etablere rutiner som sikrer at Stortingets vedtak blir kjent og fulgt opp av relevante departement og etater.

Flertallet viser til at Helse- og omsorgsdepartementet 10. mai 2010 har gjort kjent en forståelse av lovkravet om intern kryptering av personidentifiserbare opplysninger som fraviker fra Datatilsynets vurdering av hva kravet innebærer. Flertallet viser til at statsråd Anne-Grete Strøm-Erichsen i komiteens høring uttalte at for:

«…flere av de eksisterende registre med umoderne IT-arkitektur er det per i dag ikke håndterbart å skille ut de direkte personidentifiserende kjennetegn og kryptere bare disse. Det innebærer at hele registeret må krypteres.»

Flertallet vil understreke at både ordlyden og formålet med lovvedtaket av 1. februar 2007 tyder på at det er de personidentifiserbare opplysningene som skal krypteres. Flertallet viser til at Stortinget aldri drøftet om kryptering av hele registeret ville tilfredsstille kravet til et godt personvern, og at departementets definisjon av kravet om intern kryptering er omstridt.

Flertallet ber om at regjeringen på egnet måte forelegger spørsmålet om hvordan lovkravet om intern kryptering i de sentrale helseregistrene skal forstås, for Stortinget.

Flertallet forutsetter at Helse- og omsorgsdepartementet fører en konstruktiv dialog med Datatilsynet med sikte på å oppnå en omforent forståelse av kravet om intern kryptering. Flertallet understreker at Helse- og omsorgsdepartementet må sikre at sentrale helseregistre oppfyller Stortingets vedtak om intern kryptering. Flertallet vil i den forbindelse vise til at Forsvarsdepartementet har iverksatt tiltak som trolig vil sikre at også Datatilsynets forståelse av kravet til intern kryptering kan ivaretas i løpet av kort tid. Flertallet er tilfreds med dette, og ber helse- og omsorgsministeren vurdere om tilsvarende løsninger kan implementeres også for de øvrige helseregistrene.

Flertallet viser til at tidligere helse- og omsorgsminister Bjarne Håkon Hanssen ikke gjennomførte nødvendige tiltak for å sikre oppfølging av Stortingets vedtak. Flertallet mener det fremstår som klart at det arbeidsmessige fokus i departementet under Hanssens ledelse var rettet mot å få etablert Norsk pasientregister som et personidentifiserbart register, ikke å sikre at opplysningene i andre helseregistre var kryptert i henhold til lov.

Flertallet vil presisere at det ikke er opp til statsråden å vurdere hensiktsmessigheten av eller rekkefølgen i oppfølging av Stortingets lovvedtak. Lovvedtak som trer i kraft straks, skal ha umiddelbar virkning. Dersom lovvedtaket fremstår som urealistisk eller ikke gjennomførbart, har regjeringen alltid rett til å fremme ny sak for Stortinget om utsatt iverksettelse.

Flertallet mener det er kritikkverdig at tidligere statsråd Bjarne Håkon Hanssen ikke fulgte opp Stortingets lovvedtak.

Flertallet viser til at helse- og omsorgsminister Anne-Grethe Strøm-Erichsen opplyser at hun nå mener helseregistrene tilfredsstiller lovens krav. Datatilsynet har en annen forståelse av loven som samsvarer med departementets tidligere tolkning. Flertallet vil understreke betydningen av at departementets lovtolkning kommer nesten tre år etter at loven trådte i kraft, mens det bare tok en drøy måned å omdefinere den opprinnelige lovtolkning. Departementets lovtolkning er derfor omstridt. Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremlegge spørsmålet om valg av krypteringsløsning for de sentrale helseregistrene for Stortinget i egnet form.»

Informasjon til Stortinget

Flertallet viser til at helse- og omsorgskomiteen under behandlingen av Prop. 23 L (2009–2010) ble gjort kjent med at personidentifiserende kjennetegn ikke var kryptert i alle de sentrale helseregistrene. Det ble først bekreftet av helse- og omsorgsministeren i svar av 3. mars 2010 på spørsmål fra representanter for Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre i brev av 15. februar 2010. Den samme informasjon fremgår av statsrådens svarbrev til kontroll- og konstitusjonskomiteen av 11. mars 2010.

Flertallet konstaterer at Innst. O. nr. 40 (2006–2007) og Besl. O. nr. 52 (2006–2007) var basert på en feilaktig forutsetning om at personidentifiserende kjennetegn var kryptert i de sentrale helseregistrene. Det vises til uttalelse fra helse- og omsorgsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen under høringen i kontroll- og konstitusjonskomiteen 19. mai 2010, der hun uttaler følgende:

«Da vi gikk inn i dette, fant vi at det foreligger en rekke sikkerhetstiltak i registrene, i tråd med kravene i helseregisterloven, men kryptert i dagens forståelse av kravet, var de ikke.»

Flertallet finner det sterkt kritikkverdig at ansvarlige statsråder ikke på noe tidspunkt tok initiativ til å informere Stortinget om at personidentifiserende kjennetegn ikke var kryptert, slik Stortinget hadde forutsatt. Det vises til at informasjonsplikten innebærer at statsråden skal sørge for at Stortinget har korrekt og relevant informasjon som grunnlag for sine beslutninger. Flertallet forutsetter at statsrådene aktivt sørger for å informere Stortinget om forhold av betydning for dets vedtak.

Flertallet finner det likeledes sterkt kritikkverdig at ansvarlige statsråder heller ikke tok initiativ til å informere Stortinget om at krav om intern kryptering av personidentifiserende kjennetegn i de sentrale helseregistrene ikke var oppfylt. Stortinget ble først kjent med dette mer enn tre år etter at vedtaket trådte i kraft, og da fra andre enn den ansvarlige statsråd.

Regjeringen fremmet den 16. oktober 2009 Prop. 23 L (2009–2010) om opprettelse av et nytt hjerte- og karregister. I proposisjonen omtales kryptering som et sentralt personverntiltak, og ulike krypteringsløsninger drøftes. Flertallet vil påpeke at det i denne sammenheng hadde vært naturlig å omtale det faktum at allerede vedtatte krav til kryptering av de sentrale helseregistrene ikke var oppfylt. Disse opplysningene var relevante for behandlingen av proposisjonen, der vurderinger av registerform og personverntiltak var sentralt. Det faktum at helse- og omsorgsministeren heller ikke i denne saken informerte Stortinget om at lovvedtaket om intern kryptering ikke var fulgt opp, kan skape inntrykk av at informasjonen ble holdt tilbake.

I den grad det er reelle utfordringer med å iverksette lovvedtak, forutsetter flertallet at regjeringen tar dette opp med Stortinget på egnet måte. Det vises i den sammenheng til følgende uttalelse fra tidligere statsråd Bjarne Håkon Hanssen under høringen 19. mai 2010:

«Når man ser hele dette forløpet i dag, er jeg ganske klar på at man burde vurdert å gå til Stortinget med en egen proposisjon om utsatt iverksetting i forhold til lovens krav om kryptering av alle de sentrale helseregistrene.»

Helse- og omsorgsminister Strøm-Erichsen sluttet seg til denne uttalelsen i samme høring. Flertallet stiller seg uforstående til at denne vurderingen ikke ble foretatt av noen av de ansvarlige statsråder i løpet av de tre årene som har gått siden Stortingets vedtak trådte i kraft.

Flertallet mener at statsrådene Sylvia Brustad, Bjarne Håkon Hanssen og Anne-Grete Strøm-Erichsens manglende informasjon til Stortinget i denne saken reflekterer en mangelfull respekt for og forståelse av informasjonsplikten.

Flertallet viser til at helse- og omsorgsminister Sylvia Brustad hadde ansvar for å iverksette bestemmelsen om intern kryptering av de sentrale helseregistrene fra det tidspunktet loven trådte i kraft 16. februar 2007 og frem til hun gikk av som helse- og omsorgsminister 20. juni 2008. Flertallet påpeker at statsråden ikke iverksatte nødvendige tiltak for å sikre etterlevelse av Stortingets lovvedtak, og Stortinget ble heller ikke informert om at lovens krav ikke ble fulgt opp.

Flertallet er kommet til at kritikken er av en så alvorlig karakter at det ikke er tilstrekkelig med kommentarer i merknads form. Flertallet ber derfor om Stortingets tilslutning til følgende forslag:

«Stortinget uttaler at det er kritikkverdig og uheldig at Stortingets lovvedtak av 1. februar 2007 om kryptering av helseregistre (Besl. O. nr. 52 (2006–2007)) ikke er iverksatt av tidligere helse- og omsorgsministre Sylvia Brustad og Bjarne Håkon Hanssen og nåværende helse- og omsorgsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen.»

Forholdet til menneskerettighetene og grunnloven

Flertallet viser til at Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen er inkorporert i norsk lov i lov om menneskerettigheter av 21. mai 1999, og at bestemmelsene er gitt forrang i norsk rett. Dette krever at regjeringen gjør en grundig vurdering av forholdet til menneskerettighetene i forbindelse med lovarbeid og reguleringer.

Datatilsynets representanter og forsker Njål Høstmælingen uttalte under kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 19. mai 2010 at forholdet til Menneskerettighetskonvensjonens bestemmelse om rett til privatliv ikke er tilstrekkelig utredet i sammenheng med etablering av helseregistre og valg av registerform, eksempelvis i Prop. 23 L (2009–2010). Videre har Datatilsynet i sin høringsuttalelse av 22. mars 2010 til Helse- og omsorgdepartementets rapport «Gode helseregistre, bedre helse» stilt spørsmål om reguleringen av private helseopplysninger er i strid med Grunnlovens forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft.

Flertallet ber regjeringen sikre grundige vurderinger av forholdet til menneskerettighetsloven og Grunnloven i sammenhenger der dette kan være relevant, også i reguleringen av helseregistrene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at formålet med endringene i Norsk pasientregisters formål og registerform som ble vedtatt våren 2007, innebærer at registeret vil bidra til mer kunnskap om helsetjenester og behandling, som igjen vil kunne gi bedre kvalitet i helsetjenesten. Det nye registeret har blant annet som formål å bidra til medisinsk og helsefaglig forskning som kan gi viten om helsetjenester, behandlingseffekter og diagnose, sykdommers årsaker, utbredelse og forløp og forebyggende tiltak. Gjennom Innst. O. nr. 40 (2006–2007) og den påfølgende behandling i Stortingets avdelinger, ga regjeringspartiene sin tilslutning til endringene i helseregisterloven. Det ble i innstillingen forutsatt at Norsk pasientregister skulle ha tekniske og organisatoriske hindre av høyeste kvalitet. Regjeringspartiene viste i sine merknader til en rekke tekniske og organisatoriske hindre for å unngå misbruk, heriblant:

• Fødselsnummer skal ikke kobles til pasientdata, verken i kommunikasjon eller i registeret

• Fødselsnummer skal ikke lagres, verken i krypteringsløsning eller i selve registeret

• All kommunikasjon skal krypteres

• Alle brukere og maskiner skal autentiseres

• Brannmur skal etableres foran hver maskin i systemet

• All utlevering krever egen hjemmel

• Kun et fåtall spesielt autoriserte medarbeidere kan utløse dekryptering

• Dekryptering og utlevering forutsetter involvering av kvalitetssikrer i alle trinn

• Alle prosesser skal logges

Disse medlemmer viser til at det ikke var et krav at de andre registrene skal ha samme krypteringsløsning som Norsk pasientregister.

Disse medlemmer viser til at regjeringen fulgte opp disse forutsetningene fra Stortinget gjennom St.prp. nr. 59 (2007–2008) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2008. I proposisjonen heter det blant annet:

«Personidentifiserbar NPR

[…]

I forbindelse med behandling av Ot.prp. nr. 49 (2005–2006) om lov om endringer i helseregisterloven, jf. Innst. O. nr. 40 (2006–2007), forutsatte Stortinget at det ble 'innført tekniske og organisatoriske hindre av høyeste kvalitet for å unngå misbruk'. Dette innebærer konkrete krav til konfidensialitet og informasjonssikkerhet. Norsk pasientregisterforskriften vil ikke tre i kraft før de nye kravene til sikkerhet er ivaretatt. Det er behov for 2 mill. kroner til investeringer og enkelte driftsoppgaver for å få ivaretatt de nye kravene til sikkerhet.»

Disse medlemmer viser til at regjeringen i proposisjonen foreslo å bevilge beløpet det var behov for, og at dette fikk Stortingets tilslutning.

Disse medlemmer viser videre til regjeringspartienes merknader i Innst. O. nr. 40 (2006–2007), jf. Ot.prp. nr. 49 (2005–2006) der det advares mot å se isolert på spørsmålet om kryptering i arbeidet med å sikre personvernet i registeret:

«[Medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet] mener at kryptert personidentifikasjon imidlertid i seg selv ikke er tilstrekkelig for å ivareta personvernet på en god måte. Det er derfor utviklet et omfattende lovverk, regler, forskrifter og rutiner for å sikre personvernet i databaser som inneholder både fødselsnummer og helseopplysninger. Kryptering bidrar til å styrke personvernet i databaser med mange opplysninger om hver enkelt pasient, men tilstrekkelig sikring av personvernet forutsetter at kryptering ikke brukes alene, men i kombinasjon med andre personvernfremmende tiltak.»

Disse medlemmer har merket seg at regjeringspartiene gjennom helse- og omsorgskomiteens lovbehandling ikke forutså at forslaget om kryptering av helseregistre ville føre til endringer i registrene, da premisset for forslaget var at de personidentifiserbare registrene allerede var internt kryptert. Dette framgår både av komitéinnstillingen og av debatten i Odelstinget vedrørende Innst. O. nr. 40 (2006–2007).

Disse medlemmer viser til komiteens høring i saken, og vil framheve at alle de sentrale helseregistrene, med unntak av Dødsårsaksregisteret, nå er internt kryptert. De oppfyller altså helseregisterlovens krav, jamfør Helse- og omsorgsdepartementets brev til helseregistrene av 10. mai i år. Dødsårsaksregistret ligger i Statistisk sentralbyrå, og vil bli kryptert om kort tid.

Disse medlemmer vil vise til at både tidligere statsråd Bjarne Håkon Hanssen og helse- og omsorgsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen under høringen redegjorde for at det helt fra kravet til kryptering av de sentrale helseregistrene kom inn, har vært jobbet med å oppfylle lovens krav. Da arbeidet startet, var det ingen som kunne forutse rekkevidden av hvor komplisert denne prosessen ville bli. Disse medlemmer viser også til at det ikke var lett å se hele forløpet. Når departementet og registrene trodde at saken var løst, viste det seg at målet var lenger unna enn først antatt. Disse medlemmer har i tillegg notert at Vaksinasjonsregisteret SYSVAK ble kryptert i 2008, og at NPR startet innsamling av personidentifiserbare data i april 2009. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til høringen i saken hvor tidligere helseminister Bjarne Håkon Hanssen blant annet uttalte:

«Når man ser hele dette forløpet i dag, er jeg ganske klar på at man burde vurdert å gå til Stortinget med en egen proposisjon om utsatt iverksetting i forhold til lovens krav om kryptering av alle de sentrale helseregistrene».

Disse medlemmer viser også til helse- og omsorgsminister Anne-Grethe Strøm-Erichsen som i samme høring blant annet uttalte:

«Det er klart at når man ser det i ettertid, skulle man vurdert å fremme en ny lovproposisjon hvor man ba om utsatt ikrafttredelse av loven».

Disse medlemmer slutter seg til disse betraktningene.

Disse medlemmer har videre merket seg at det hele tiden har vært arbeidet parallelt med krypteringsløsninger for de øvrige registrene, og at man har innført ulike krypteringstiltak underveis i perioden.

Disse medlemmer viser til at det i høringen framkom at det er gjennomført omfattende sikkerhetstiltak av teknisk og organisatorisk art i alle våre registre. Disse medlemmer vil derfor bemerke at kryptering aldri alene er tilstrekkelig for å sikre informasjonssikkerheten og at kryptering ikke kan erstatte de sikkerhetstiltakene som allerede ligger i registrene i dag. Kryptering kan heller ikke erstatte god sikkerhetskultur blant de ansatte i registrene.

Disse medlemmer er av den oppfatning at det har tatt lenger tid enn forventet å oppfylle Stortingets vedtak, men viser til det som kom frem i høringen om at kryptering var en særlig ressurskrevende og komplisert prosess for registre som ikke er fullelektroniske, som har en umoderne IT-arkitektur og som i tillegg brukes i pasientrettet virksomhet. I den forbindelse har disse medlemmer merket seg at statsråd Anne-Grete Strøm-Erichsen under høringen fremhevet at hun framfor å finne den optimale løsningen for alle registrene valgte å finne løsninger som oppfyller lovens krav og som samtidig kunne komme på plass snarest mulig. Videre har disse medlemmer merket seg hva statsråd Anne-Grete Strøm-Erichsen sa om tidsperspektiv og økonomiske konsekvenser for å oppnå optimale løsninger:

«Det er startet opp et stort prosjekt om nasjonale helseregistre i Helse- og omsorgsdepartementet for å få alle helseregistrene over på en mer moderne form, mer i tråd med Norsk pasientregister. Det arbeidet er startet opp. Det forslaget har vært på høring. Da ligger vel høringsresultatene i departementet.

Det er gjort anslag på at det kan koste mellom 50 og 100 millioner kroner å modernisere alle helseregistrene og få dem over på en ny form. Det er også et tidkrevende arbeid, som man regner med at man vil bruke ti år på. Men da vil jeg understreke at da er det ikke bare snakk om kryptering. Da er det snakk om å få dem over på en helt annen arkitektur enn i dag.»

Disse medlemmer er av den oppfatning at personvern er svært viktig og skal ivaretas på en best mulig måte. Det er imidlertid ingenting som tyder på at Helse- og omsorgsdepartementet og de statsrådene som har sittet i denne perioden, ikke har gjort det de kunne for nettopp å ivareta dette viktige hensynet som Stortinget også ville forsikre seg om gjennom sitt vedtak. Likeledes vil disse medlemmer vise til at Norge, på tross av sine mange helseregistre, har et sterkt fokus på personvern. Disse medlemmer vil videre vise til at statsråd Anne-Grete Strøm-Erichsen under høringen presiserte at hun syntes «det er svært viktig å ha mye fokus på personvern».

Disse medlemmer understreker at flere europeiske land, deriblant våre nordiske naboland, i mange år har hatt ulike sentrale personidentifiserende, ikke-samtykkebaserte helseregistre, med tilhørende kvalitetsregistre.

Disse medlemmer viser til at spørsmålet om hvorvidt opprettelsen av et personidentifiserbart register uten krav om samtykke er i samsvar med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, blir omhandlet i merknadene i Innst. 193 L (2009–2010), jf. Prop L 23 (2009–2010). I brev av 11. februar 2010 til helse- og omsorgskomiteen utdyper Helse- og omsorgsdepartementet forholdet mellom det foreslåtte hjerte- og karregisteret og internasjonalt regelverk på feltet. Disse medlemmer merker seg at Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) i artikkel 8 nr. 2 stiller krav om at inngrep overfor den enkelte må være 1) i samsvar med loven, og 2) nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta for eksempel helsehensyn. Den nasjonale lovgivningen på dette feltet er nedfelt i helseregisterloven og helsepersonelloven.

Disse medlemmer mener at dagens eksisterende helseregistre er i samsvar med menneskerettighetskonvensjonens lovbestemmelser.

4. Komiteens tilråding

Komiteens tilråding I og II fremmes av medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre.

Komiteen har for øvrig ingen merknader og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Stortinget uttaler at det er kritikkverdig og uheldig at Stortingets lovvedtak av 1. februar 2007 om kryptering av helseregistre (Besl. O. nr. 52 (2006–2007)) ikke er iverksatt av de tidligere helse- og omsorgsministrene Sylvia Brustad og Bjarne Håkon Hanssen og nåværende helse- og omsorgsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen.

II

Stortinget ber regjeringen fremlegge spørsmålet om valg av krypteringsløsning for de sentrale helseregistrene for Stortinget i egnet form.

III

Innstilling 338 S fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om oppfølging av Stortingets vedtak om kryptering av helseregistre – vedlegges protokollen.

Vedlegg 1

Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Helse- og omsorgsdepartementet v/statsråden, datert 3. mars 2010

Spørsmål om oppfølging av Stortingets vedtak om kryptering av helseregistre

Bakgrunn for saken

I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr 49 (2005–2006) fattet odelstinget følgende vedtak 1.februar 2007, jf. Besl. O. nr. 52 (2006–2007):

vedtak til lov om endringer i lov 18. mai 2001 nr. 24 om helseregistre og behandling av helseopplysninger (helseregisterloven)

I

I lov 18. mai 2001 nr. 24 om helseregistre og behandling av helseopplysninger (helseregisterloven) gjøres følgende endringer:

§ 8 tredje ledd fram til og med kolon skal lyde:

I følgende registre kan navn, fødselsnummer og andre direkte personidentifiserende kjennetegn behandles uten samtykke fra den registrerte i den utstrekning det er nødvendig for å nå formålet med registeret, og direkte personidentifiserende kjennetegn skal lagres kryptert i registeret:

§ 8 tredje ledd nytt nr. 8 skal lyde:

• 8. Norsk pasientregister

II

Loven trer i kraft straks.

Som følge av dette vedtaket er ordlyden i helseregisterloven § 8 slik:

§ 8 Sentrale helseregistre

Det kan ikke etableres andre sentrale helseregistre med helseopplysninger enn det som følger av denne eller annen lov.

Kongen i Statsråd kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om etablering av sentrale helseregistre og behandling av helseopplysninger i sentrale helseregistre for ivaretakelse av oppgaver etter apotekloven, kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, smittevernloven og spesialisthelsetjenesteloven, herunder overordnet styring og planlegging av tjenestene, kvalitetsutvikling, forskning og statistikk. Navn, fødselsnummer eller andre direkte personidentifiserende kjennetegn kan bare behandles etter samtykke fra den registrerte. Samtykke fra den registrerte er ikke nødvendig, dersom det i forskriften bestemmes at helseopplysningene bare kan behandles i psudonymisert eller avidentifisert form. Forskriften skal eventuelt fastsette nærmere regler om hvem som skal foreta pseudonymiseringen og prinsipper for hvordan det skal gjøres.

I følgende registre kan navn, fødselsnummer og andre direkte personidentifiserende kjennetegn behandles uten samtykke fra den registrerte i den utstrekning det er nødvendig for å nå formålet med registeret, og direkte personidentifiserende kjennetegn skal lagres kryptert i registrene:

• 1. Dødsårsaksregisteret

• 2. Kreftregisteret

• 3. Medisinsk fødselsregister

• 4. Meldingssystem for smittsomme sykdommer

• 5. Det sentrale tuberkuloseregisteret

• 6. System for vaksinasjonskontroll (SYSVAK)

• 7. Forsvarets helseregister

• 8. Norsk pasientregister

• 9. Nasjonal database for elektroniske resepter.

Kravet til at direkte personidentifiserende kjennetegn skal lagres kryptert i registrene gjelder ikke nasjonal database for elektroniske resepter.

Kongen i Statsråd kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om behandlingen av helseopplysningene i helseregistrene.

Forskriftene etter annet og fjerde ledd skal angi formålet med behandlingen av helseopplysningene og hvilke opplysninger som skal behandles. Forskriften skal videre angi hvem som er databehandlingsansvarlig for opplysningene.

Databehandlingsansvaret kan delegeres. Forskriftene bør også gi bestemmelser om den databehandlingsansvarliges plikt til å gjøre data tilgjengelig for at formålene kan nås.

Endringen i helseregisterloven § 8 var ikke fremmet av Regjeringen Stoltenberg i Ot.prp. nr. 49 (2005–2006), men ble fremmet av mindretallet i Helse- og omsorgskomiteen bestående av representanter for regjeringspartiene Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti. Vedtaket i odelstinget 1. februar 2007 ble vedtatt med støtte av flertallet bestående av representanter for regjeringspartiene. Mindretallet, bestående at Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Fremskrittspartiet gikk inn for et strengere krav om kryptering, der krypteringen skulle foretas av en ekstern instans.

I Rapport for arbeidsgruppe Hjerte- og karregisteret fra mai 2008 heter det på s. 40–41:

«Samtidig med at NPR ble personentydig register i februar 2007, ble Helseregisterloven endret slik at alle de sentrale helseregistrene som er nevnt i § 8, skulle lagre direkte personidentifiserende kjennetegn kryptert i registrene. HOD er orientert om at Dødsårsaksregisteret, Kreftregisteret, Medisinsk fødselsregister, Meldingssystemet for infeksjonssykdommer (MSIS), Det sentrale tuberkulose registeret og System for vaksinasjonskontroll (SYSVAK) ikke oppfyller dette kravet per i dag (se brev 07/1409 fra Folkehelseinstituttet)»

Folkehelseinstituttets direktør Geir Stene-Larsen uttaler til Aftenposten 21. februar d.å. at bare systemet for vaksinekontroll er kryptert, mens de øvrige registrene fortsatt ikke er kryptert.

Det vises videre til Ot.prp. nr. 23 (2009–2010), som er under behandling i Helse- og omsorgskomiteen. I denne saken uttaler Regjeringen i pkt 3.5.4 at «Alle registre som er etablert med hjemmel i helseregisterloven § 8 tredje ledd skal som hovedregel være internt krypterte.» I proposisjonens pkt. 3.6.3.3 heter det at: «Intern kryptering er, slik departementet ser det, et viktig virkemiddel for å ivareta personvernet. Og videre «Departementet mener derfor at intern kryptering vil være et hensiktsmessig virkemiddel for å ivareta personvernhensyn ved etablering av et nasjonalt hjerte- og karregister, og ser ikke at det foreligger grunnlag for å gjøre unntak fra kravet om slik kryptering.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteens spørsmål

Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomité ser svært alvorlig på det faktum at en rekke helseregistre fortsatt ikke er kryptert, tre år etter at lovkravet om intern kryptering av personidentifiserbare kjennetegn ble vedtatt. Det må ikke herske tvil om at lovvedtak fattet av Stortinget skal følges av Regjeringen og dens underliggende etater. Komiteen påpeker også at personvernet må sikres for å ivareta tilliten til helsetjenesten og helseforskningen.

Det bes om begrunnelse for at Regjeringen ved Helse- og omsorgsdepartementet ikke har sørget for at de nevnte helseregistrene er kryptert, slik loven krever. Det bes videre om en orientering om hvilke tiltak Helse- og omsorgsdepartementet iverksatte for å sikre at lovens krav om kryptering av helseregistre ble oppfylt, etter at loven trådte i kraft. Videre ønsker komiteen en redegjørelse for hvilke tiltak som ble iverksatt da Helse- og omsorgsdepartementet ble gjort kjent med Folkehelseinstituttets lovstridige praksis.

Det bes videre om en redegjørelse for hvorvidt Stortinget er orientert om at helseregistrene ikke var kryptert slik loven krever, og eventuelt hvorfor Regjeringen ikke har funnet det nødvendig å informere Stortinget om dette.

Vedlegg 2

Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 11. mars 2010

Spørsmål om oppfølging av Stortingets vedtak om kryptering av helseregistre

Det vises til brev av 03.03.2010 fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite vedrørende kryptering av de sentrale helseregistrene. Jeg vil innledningsvis understreke at det ikke hersker tvil om at lovvedtak fattet av Stortinget skal følges opp av regjering og underliggende etater. I det følgende besvares spørsmålene fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

I

Kontroll- og konstitusjonskomiteen ber i sitt brev om begrunnelsen for at Regjeringen ved Helse- og omsorgsdepartementet ikke har sørget for at helseregistrene er kryptert slik loven krever, og for hvilke tiltak som er iverksatt.

Det har helt siden kravet om intern kryptering av direkte personidentifiserende kjennetegn i sentrale helseregistre ble vedtatt, vært arbeidet med løsninger for å oppfylle lovens krav, og dette arbeidet gis nå aller høyeste prioritet. Helse- og omsorgsdepartementet har sammen med de sentrale helseregistrene igangsatt en omfattende prosess for å avklare hva som ligger i kravet om intern kryptering. Denne prosessen, som har pågått i hele perioden 2007–2010, har vist seg å være vanskeligere og mer tidkrevende enn det som ble lagt til grunn da lovendringen ble vedtatt.

I forbindelse med ikrafttredelse av endringene i helseregisterloven rettet Folkehelseinstituttet i mai 2007 en henvendelse til departementet der instituttet skriver følgende:

«Det kan reises en viss tvil om instituttet i alle henseender tilfredsstiller de krav som nå ligger i helseregisterlovens § 8 tredje ledd. Dette notatet presenterer derfor et forslag til løsning for Helse- og omsorgsdepartementet, som instituttet mener vil oppfylle lovens krav.»

Samtidig ble det redegjort for instituttets sikkerhetstiltak, herunder bl.a. styrket tilgangskontroll (dvs. at ingen personer eller systemer skal ha tilgang til flere opplysninger enn det de har behov for), etablering av sikker sone for sensitive data (sone hvor bare ansatte med tjenestelig behov har tilgang), kryptering av elektroniske meldinger, og at disse oppbevares kryptert etter innlasting av meldingen i registrene.

Videre redegjorde instituttet for sine planer for ytterligere sikkerhetsløsninger, som for eksempel å splitte personopplysninger og helseopplysninger i ulike databaser. Instituttet betegner denne løsningen som «… en god teknisk løsning som oppfyller lovens intensjon, er håndterbar og som ikke minst ivaretar kravet om tilgjengeligheten til dataene.» Videre beskrives en sikkerhetsløsning som innebærer at skannede dokumenter splittes ved at dokumentene «klippes» i to, slik at personidentifikasjon lagres i et bilde, mens helseopplysningene lagres i et annet.

Departementet stilte seg positiv til de løsninger som Folkehelseinstituttet presenterte, men påpekte følgende:

«Når det gjelder kryptering som en konkret måte å sikre opplysninger på, vil departementet bemerke at det er et problem at kryptering ikke er definert i helseregisterloven. Selv om kryptering i seg selv ikke er definert i loven, gis det i Innst. O. nr. 40 (2006–2007) om endringene i helseregisterloven vedrørende Norsk pasientregister på side 7 annen spalte noen retningslinjer for hva som må foreligge for at opplysningene skal anses kryptert.»

I løpet av 2007 ble arbeidet med å utforme forskriftstekst for Norsk pasientregister gitt høy prioritet i departementet, og herunder hvordan kravet til intern kryptering skulle utformes i forskrift og merknader. Norsk pasientregisterforskriften ble vedtatt 7. desember 2007, men trådte først i kraft 15. april 2009, da krypteringsløsningen var ferdig utviklet. Det var i Innst. O. nr. 40 (2006–2007) forutsatt at Norsk pasientregister (NPR) skulle ha tekniske og organisatoriske hindre av høyeste kvalitet. I samme periode og utover våren 2008 foregikk det samtidig i Nasjonalt folkehelseinstitutt et utviklingsarbeid for å gjøre SYSVAK-registeret helelektronisk med muligheter for intern kryptering.

I 2008 ble det fra Helse- og omsorgsdepartementets side tatt uformell kontakt med Datatilsynet for å undersøke om tilsynet kunne bidra i forståelsen av kravet om intern kryptering av direkte personidentifiserende kjennetegn i helseregistrene. Departementet ønsket å drøfte mulige løsninger i de ulike registrene ut fra deres formål, samt behovet for å lage felles retningslinjer for registrene. Datatilsynet ble orientert om at departementet ville komme tilbake til saken når prosessen med helseregistrene var gjennomført.

Helse- og omsorgsdepartementet tok deretter kontakt med alle de sentrale helseregistrene og ba om en redegjørelse for hvordan registrene ivaretok helseregisterlovens krav om intern kryptering. Registrene ble videre bedt om å bidra med innspill til å avklare hva som ligger i begrepet intern kryptering, og synspunkter på hva som med et minimum må være gjort med de personidentifiserbare opplysningene for at lovens krav kan anses oppfylt. Departementet ba videre om at registrene synliggjorde utfordringene knyttet til intern kryptering:

«Departementet ser at de ulike registrene har forskjellige utfordringer knyttet til intern kryptering, særlig med tanke på hvilken funksjon de direkte personidentifiserende kjennetegnene har i den daglige driften. Det er derfor viktig at registrene selv synliggjør disse utfordringene og foretar en vurdering av om den praksis man har i dag kan endres.»

Folkehelseinstituttet redegjorde i sin tilbakemelding i desember 2008 for den valgte krypteringsløsningen for det nye elektroniske SYSVAK-registeret, samt at instituttet arbeidet videre med innføring av sladdete personnumre i skjermbildet i Medisinsk fødselsregister, splitting av helseopplysninger i ulike databaser og kryptering av databaser og disker for de øvrige papirbaserte registrene. Folkehelseinstituttet konkluderte med følgende:

«FHI mener at vi oppfyller lovens krav ved å ta i bruk de ulike mekanismene vi har beskrevet for intern kryptering der disse kan brukes og bidrar til bedre personvern. Vi kombinerer dette med nøye regulert bruk av ukrypterte opplysninger der dette er nødvendig for å oppfylle registrenes formål.»

I løpet av våren 2009, over to år etter at lovendringen trådte i kraft, var som nevnt krypteringsløsningen for Norsk pasientregister ferdig utviklet, og forskriften for NPR kunne tre i kraft. Tilbakemeldingene fra de andre registrene viste at den krypteringsløsningen som ble valgt for NPR, ikke var praktisk gjennomførbar for de øvrige registrene hvor innsendingen av opplysninger er papirbasert. Det er heller ikke et krav i Innst. O. nr. 40 (2006–2007) at de andre registrene skal ha samme krypteringsløsning som NPR. Flere av de aktuelle helseregistrene har formål som forutsetter tilgang til personidentifikasjon for autoriserte personer. Dette gjelder ikke minst Meldingssystemet for smittsomme sykdommer (MSIS), som brukes aktivt i beredskapsarbeid for smitteoppsporing og smitteetterforskning, og Det sentrale tuberkuloseregisteret, som brukes for oppfølging av tuberkulosebehandling. Det betyr at de tekniske løsningene må sikre funksjonell tilgang til ukrypterte opplysninger for spesielt autoriserte personer som har en oppgave som gjør det strengt nødvendig. Dette kompliserer valget av tekniske løsninger, og gjør blant annet at den tekniske løsningen utviklet for Norsk pasientregister ikke kan benyttes.

Departementet innkalte til et møte i januar 2010 der NPR og FHI hadde en omfattende presentasjon av sine krypteringsløsninger. Departementet har nå, på bakgrunn av dialogen med helseregistrene, utarbeidet et utkast til tolkning av hvordan kravet om intern kryptering er å forstå, og har tatt kontakt med Datatilsynet for å drøfte dette i et møte 12. mars.

Status per i dag er at Norsk pasientregister og Kreftregisteret er internt krypterte, og at SYSVAK-registeret også må anses å være internt kryptert, slik jeg har forstått det. De øvrige helseregistrene som Folkehelseinstituttet er databehandlingsansvarlig for, er ikke helt i mål, men benytter ulike sikkerhets- og krypteringsløsninger. Dette innebærer som nevnt ovenfor kryptert elektronisk meldingskommunikasjon, krypterte sikkerhetskopier av databasene og i tillegg sladding av personidentifikasjon i skjermbilder for elektroniske meldinger i Medisinsk fødselsregister.

Et unntak er Dødsårsaksregisteret, der FHI som databehandlingsansvarlig og Statistisk sentralbyrå som databehandler nå arbeider med konkrete forslag til løsninger, jf. brev av 8. mars 2010 til Datatilsynet. Det er parallelt gitt prioritet til arbeidet med å få på plass gode elektroniske løsninger for registrene, da dette i stor grad vil kunne bidra til bedre sikkerhet i registrene.

II

Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser i sitt brev til at det i Rapport for arbeidsgruppe Hjerte-karregisteret fra mai 2008 framgår at Folkehelseinstituttets registre ikke oppfylte kravet om intern kryptering. Komiteen ber om en redegjørelse for hvilke tiltak som ble iverksatt da Helse- og omsorgsdepartementet ble gjort kjent med dette.

Jeg vil vise til redegjørelsen foran, der det framgår at departementet tok kontakt med Datatilsynet og deretter iverksatte et arbeid med sikte på å klargjøre hva som ligger i lovens krav. Som nevnt er arbeidet med å få på plass mer fullstendige krypteringsløsninger også i MSIS, Tuberkuloseregisteret, Medisinsk fødselsregister og Dødsårsaksregisteret nå gitt høyeste prioritet. Kreftregisteret har siden lovendringen trådte i kraft arbeidet med å tilrettelegge IT-systemene, og de har nå utviklet en krypteringsløsning som fortsatt er under testing. Folkehelseinstituttet har startet arbeidet med å vurdere om denne løsningen også kan være aktuell for Dødsårsaksregisteret, Medisinsk fødselsregister (MFR), Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS) og Tuberkuloseregisteret. Instituttet vil i denne forbindelse innhente en ekstern vurdering med frist 16. april. I tillegg vil det umiddelbart bli iverksatt ytterligere tiltak i MFR. MFRs produksjonsdatabase håndterer elektroniske meldinger og papirmeldinger som er lagret som billedfiler. Kryptering av produksjonsdata og billedfiler for avsluttede årganger (1967–2007) vil innføres nå. Å kryptere MFRs hoveddatabase er en kritisk prosedyre som krever omfattende utvikling og testing, ettersom feil her kan føre til at alle data tilbake til 1967 kan gå tapt. Det er derfor viktig å se hen til de erfaringer Kreftregisteret nå gjør.

III

Kontroll- og konstitusjonskomiteen ønsker en redegjørelse for hvorvidt Stortinget er orientert om at helseregistrene ikke var kryptert slik loven krever, og eventuelt hvorfor Regjeringen ikke har funnet det nødvendig å informere Stortinget om dette.

Kravet om intern kryptering var ikke en del av det forslag som regjeringen fremmet i Ot.prp. nr. 49 (2005–2006). Regjeringens forslag ville ha åpnet for etablering av NPR som et personidentifiserbart register, men ville ikke medført større konsekvenser for de eksisterende helseregistrene med hjemmel i helseregisterloven § 8 tredje ledd.

Stortingets vedtak om å lovfeste et krav om intern kryptering avvek i så måte fra regjeringens forslag. Det ble likevel vedtatt at lovendringen skulle tre i kraft straks.

I ettertid ser jeg at man skulle ha vurdert utsatt ikraftsetting av hele, eller deler av lovvedtaket, men da måtte saken ha vært forelagt Stortinget på nytt.

Dersom det viser seg at det ikke lar seg gjøre å gjennomføre lovens krav om intern kryptering innen rimelig tid og samtidig oppfylle registrenes formål, vil departementet ta opp spørsmålet om en mulig dispensasjonsadgang frem til registrene er fullt ut elektroniske. Det er et mål at alle de sentrale helseregistrene skal være elektroniske og dermed muliggjøre full intern kryptering. Dette vil kreve tid og ressurser. Det tok som nevnt over to år fra Stortinget vedtok å opprette Norsk pasientregister som et personidentifiserbart register til krypteringsløsningen var implementert og forskriften kunne tre i kraft. Likeledes har Kreftregisteret arbeidet med sin krypteringsløsning siden lovendringen trådte i kraft.

Avslutningsvis vil jeg understreke at departementet og de sentrale helseregistrene har lagt inn betydelige ressurser i arbeidet med å få alle registrene internt krypterte i tråd med Stortingets vedtak, og at dette arbeidet fortsetter med høy prioritet.

PDF-fil som vedlegg fra åpen høring

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 8. juni 2010