5. Schengensamarbeidet
- 5.1 Sammendrag
- 5.1.1 Om deltakelse i Schengensamarbeidet
- 5.1.2 Schengenevaluering
- 5.1.3 Norges samarbeidsavtale med EU om tilknytningen til Schengensamarbeidet
- 5.1.4 Norske myndigheters oppfølging av Schengensamarbeidsavtalen
- 5.1.5 Tematisk gjennomgang av samarbeidsområdene i Schengensamarbeidet
- 5.1.6 Informasjonsutveksling
- 5.2 Komiteens merknader
Land som har blitt eller blir EU-medlemmer etter 2004 er forpliktet til å delta i Schengensamarbeidet, som inngår i EUs samlete regelverk som nye EU-land forplikter seg til å anvende.
Av EUs medlemsland er det bare Irland, Storbritannia, Kypros, Bulgaria og Romania som ikke er fullstendig innlemmet i det operative Schengensamarbeidet, dvs. at de ikke er en del av området uten grensekontroll på indre grenser.
Oppheving av personkontroll på indre grense påvirker medlemslandenes sikkerhet. Det er derfor behov for en mekanisme for å evaluere om regelverket blir riktig gjennomført i nasjonal rett. En slik mekanisme bidrar til å sikre at vilkårene blir oppfylt, men også til gjensidig tillit, da det er medlemslandene som evaluerer hverandre. Rådsarbeidsgruppen Schengen Evaluation Working Party har ansvar for alle sider av Schengenregelverket.
Norge inngikk den første samarbeidsavtalen med Schengenlandene i 1996. Schengensamarbeidsavtalen gir Norge rett og plikt til operativt å anvende hele Schengenregelverket. Det innebærer anvendelse av reglene om politisamarbeid, rettslig samarbeid i straffesaker, visumsamarbeid, personkontroll på de ytre grensene, og Schengeninformasjonssystemet (SIS). Disse reglene skal samlet sett utgjøre kompenserende tiltak mot utfordringer som knytter seg til at personkontrollen er opphevet på de indre grensene, og er et verktøy for det samarbeidet og den politikkutviklingen Norge deltar i.
Schengensamarbeidsavtalen gir Norge rett til å delta i utformingen av nye bestemmelser av betydning for gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengenregelverket.
Norge har imidlertid ikke stemmerett når EU fatter vedtak om nytt Schengenregelverk. Norge tar i etterkant, på selvstendig grunnlag, stilling til om vedtaket skal godtas av Norge. Skulle Norge beslutte ikke å godta et nytt regelverk, og fellesorganet i de etterfølgende diskusjoner i løpet av 90 dager ikke enes om en løsning, vil avtalen om Norges deltakelse i Schengensamarbeidet opphøre etter ytterligere tre måneder.
Samarbeidet mellom Norge og EU i Schengensaker er godt, og bygger på en gjensidig respekt for de rettigheter og plikter samarbeidsavtalen gir.
Som deltaker i et felles reisefrihetsområde hvor kontroll med passering av indre grenser er opphevet, har alle Schengenland ansvar for å ivareta den felles sikkerheten. Norge og EU legger til grunn en felles forståelse av trusselbildet, og dermed av behovet for tiltak som ivaretar hensynet til samfunnssikkerhet og kriminalitetsbekjempelse.
Selv om Schengensamarbeidsavtalen har et mer saklig begrenset omfang enn EØS-avtalen, har Schengensamarbeidet berøringspunkter til en rekke norske myndigheter. Hovedansvaret for oppfølging er delt mellom to departementer. Justis- og politidepartementet har særlig ansvar for de deler av Schengenregelverket som gjelder visumsamarbeid, politisamarbeid, gjensidig bistand i straffesaker, grensekontroll, returspørsmål og Schengen informasjonssystemet (SIS). Utenriksdepartementet har et særlig ansvar for mer overordnede og institusjonelle spørsmål, for å koordinere norske posisjoner og for den formelle prosessen i forbindelse med norsk godtakelse av EUs vedtak på Schengenområdet.
Godtakelse av Schengenrelevante rettsakter skjer på departementsnivå, i statsråd eller etter samtykke fra Stortinget.
I en felleserklæring til Schengensamarbeidsavtalen åpnes det for parlamentarikersamarbeid mellom Norge og Europaparlamentet i Schengensaker. Dette samarbeidet er imidlertid i liten grad utviklet.
Samarbeid om grensekontrollen på de ytre grensene og utstedelse av visum til Schengenområdet er grunnpilarene i Schengensamarbeidet. Schengenlandenes politi- og grensekontrollmyndigheter samarbeider med hverandre og med tilgrensende lands myndigheter for å forhindre ulovlige grensepasseringer. Etter etableringen av Frontex EUs grensekontrollbyrå, er samarbeidet om yttergrensekontrollen ytterligere intensivert ved at det bl.a. foretas felles operasjoner for å avdekke ulovlig innreise i områder hvor det er stor illegal grensepassering. Selve byrået er lagt til Warszawa i Polen.
Den fysiske kontrollen av de reisende på grenseovergangsstedene er regulert i et eget felles regelverk, Schengen Borders Code, som på norsk kalles Grenseforordningen.
En av Frontex' hovedoppgaver er å utarbeide risiko- og trusselanalyser som Schengenlandene kan bruke når de fordeler sine ressurser til grenseovervåking og -kontroll. Frontex har også en sentral rolle i planleggingen og koordineringen av fellesoperasjoner – dvs. operasjoner for en tidsbegrenset periode, der flere medlemsland deltar. Disse operasjonene kan være overvåkings- og kontrolloperasjoner på sjøgrensen, grensekontroll på bestemte steder på landgrensen, eller andre tiltak.
Det er også opprettet en beredskapsgruppe (Rapid Border Intervention Team, RABIT) med eksperter som kan rykke ut og bistå et medlemsland, dersom det oppstår en massebevegelse over en yttergrense og angjeldende land ikke selv greier å håndtere situasjonen administrativt og/eller operativt. Norge har meldt inn personell til RABIT. I forbindelse med det svært store migrasjonspresset på den sørlige sjøgrensen har man opprettet det såkalte European Patrol Network (EPN), som i første omgang er et samarbeid mellom land som allerede patruljerer farvannene i Middelhavet og Atlanterhavet. Frontex deltar i planleggingen og koordineringen av dette samarbeidet. Senere er det meningen at EPN skal inngå som en del av det styrkede grenseovervåkingssystemet i EU/Schengen (European Border Surveillance System, Eurosur) som er under planlegging og utvikling.
Schengen informasjonssystemet (SIS), som inneholder informasjon om personer og gjenstander, er et helt avgjørende redskap i grensekontrollen og det daglige Schengenarbeidet. Systemet gjør det mulig å utveksle opplysninger om etterlyste personer som er siktet eller mistenkt for svært alvorlig kriminalitet, og opplysninger i tilknytning til straffesaker. Videre gir registeret opplysninger om personer fra land utenfor Schengenområdet som er nektet innreise til et Schengenland.
Visumsamarbeidet bygger på et omfattende, felles regelverk for utstedelse av visum som gir adgang til hele Schengenområdet i inntil 90 dager i løpet av en periode på seks måneder. Opphold utover 90 dager per seks måneder, er et nasjonalt anliggende og omfattes ikke av Schengensamarbeidet. Innen Schengensamarbeidet er det utarbeidet en felles liste over hvilke nasjonaliteter som trenger visum for å kunne reise inn i et Schengenland, og hvilke som er visumfrie. Hvilke nasjonaliteter som til enhver tid skal stå på listen vurderes fortløpende. Det felles visumregelverket er nå samlet i et dokument som kalles Visumforordningen (Visa Code). Forordningen skal anvendes fra 5. april 2010, og vil bli gjennomført i norsk rett.
Bl.a. som følge av terrorangrepene 11. september 2001 besluttet EU, etter flere års utredning, å opprette et informasjonssystem om visum, «Visa Information System» (VIS). VIS er et felles system for Schengenlandene, der opplysninger om visumsøkere skal lagres i en sentral database. Med VIS innføres biometri i forbindelse med visumsaksbehandlingen.
VIS skal være et virkemiddel i en effektiv migrasjonspolitikk og forebygge trusler mot medlemslandenes indre sikkerhet. VIS er et omfattende teknisk system, og har blitt forsinket flere ganger. VIS skal etter planen starte opp i desember 2010.
VIS anses som en videreutvikling av Schengensamarbeidet, og Norge vil derfor delta i VIS, og gjøre nødvendige forutgående tiltak for slikt samarbeid. Foruten tekniske tiltak, er det gjort endringer i norsk lov for lagring, bruk og overføring av personopplysninger som er registrert i VIS. Ved lov 19. juni 2009 nr. 38 fikk utlendingsloven syv nye bestemmelser for innføring og bruk av VIS, jf. §§ 102–102f.
I forbindelse med EUs innføring av biometri i visumbehandlingen er det startet forsøksvirksomhet med etablering av felles visumsøknadssentre. I Moldova, Montenegro og Dubai settes det nå opp slike sentre. Norge forbereder seg på å delta i samarbeidet ved søknadssenteret i Moldova.
Schengensamarbeidet bygger på forutsetningen om godt lokalt konsulært samarbeid, dvs. at Schengenlandenes utenriksstasjoner samarbeider mht. å utveksle informasjon og finne løsninger på felles praktiske forhold i vedkommende region.
Retur av personer uten lovlig opphold gis økende oppmerksomhet i Schengensamarbeidet. Det anses som svært vanskelig å bekjempe ulovlig innvandring uten at man har en effektiv politikk for retur av personer som oppholder seg ulovlig i Schengenområdet.
I utviklingen av en europeisk returpolitikk er følgende tre elementer sentrale:
Felles standarder og prosedyrer for frivillig og tvungen retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold.
Praktisk samarbeid om effektuering av retur, innad i Schengenområdet, og mellom Schengenområdet og de aktuelle opprinnelseslandene og transittlandene.
Avtaler med opprinnelsesland og transittland om tilbaketakelse av egne borgere (og eventuelt, der hvor det er aktuelt, tilbaketakelse av migranter som har brukt landet som transittland for å reise til Europa).
I tillegg til de tre momentene som er nevnt over, er identitetsfastleggelse et viktig aspekt ved returarbeidet. Regjeringen vil derfor styrke arbeidet med å avklare identiteten til utlendinger som kommer til eller oppholder seg i Norge og vil etablere et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter i løpet av 2010. Det er også viktig å sikre et bedre grunnlag for målrettet innsats mot kriminalitet gjennom et helhetlig ressurseffektivt identitets- og dokumentasjonsarbeid. Regjeringen tar sikte på en gradvis oppbygging av dette senteret, slik at det er fullt etablert innen ett til to år.
I alle Schengenfora står informasjonsutvekslingen mellom landene i sentrum, og de felles IT-systemene innenfor Schengensamarbeidet, dvs. SIS (og det kommende SIS II), VIS og EURODAC utgjør kjernen av denne informasjonsutvekslingen. Samarbeidet bygger på en forutsetning om gjensidig utveksling av informasjon knyttet til den løpende oppgaveløsningen for grensekontroll, visum, asylsaksbehandling, opprettholdelse av orden og sikkerhet (herunder statens sikkerhet), og dokumentsikkerhet.
Gjennom Schengensamarbeidsavtalen deltar Norge i mye av EUs politisamarbeid, også i den delen som angår informasjonsutveksling. Et overordnet prinsipp er det såkalte tilgjengelighetsprinsippet, som fastslår at politiet i alle medlemsstater skal ha like god tilgang til opplysninger som det den hjemlige politimyndigheten har. I EU arbeider man nå med gjennomføringen av prinsippet. En del av politisamarbeidet i EU faller imidlertid utenfor vår Schengentilknytning. Et eksempel på gjennomføring av tilgjengelighetsprinsippet er det såkalte Prümregelverket. Det gir politimyndigheter mulighet til å søke i innholdet i andre staters databaser etter DNA, fingeravtrykk og kjøretøy på treff/ikke treff-basis. Prümregelverket ble ikke ansett for å være Schengenrelevant. Norge og Island har imidlertid ferdigforhandlet en tilknytningsavtale til dette regelverket. Avtalen ble undertegnet 26. november 2009.
Norge deltar for øvrig i EUs politiorgan Europol på bakgrunn av en separat tilknytningsavtale.
Videre har Norge inngått en samarbeidsavtale med EUs byrå for samarbeid mellom medlemslandenes påtalemyndigheter, Eurojust. Byrået ble etablert i 2002, og hensikten er å samle representanter for landenes påtalemyndigheter i et senter i Haag, hvor man kan samarbeide direkte for å løse rettslige problemstillinger i internasjonale straffesaker.
Norge deltar også aktivt i det europeiske statistikkbyråets (Eurostats) arbeid med å utvikle og hente inn sammenliknbar statistikk om innvandringsregulering, asylsøknader og asylvedtak.
Komiteen forutsetter at Norge aktivt benytter seg av retten til å delta i utformingen av nye bestemmelser om gjennomføring, anvendelse og videreutvikling av Schengenregelverket. Det gjelder blant annet planlagt intensivert yttergrensekontroll og felles returoperasjoner gjennom EUs grensekontrollbyrå, Frontex, herunder også felles returavtaler med opprinnelsesland og transittland, norsk personell til beredskapsgruppen som bistår ved massebevegelser over yttergrensene, felles informasjonssystem for utveksling av personopplysninger mv., gjennomføring av visumforordningen som del av norsk rett, planlagt felles informasjonssystem om visum basert på biometri (allerede hjemlet i utlendingsloven), tilslutning til felles senter for visumsøknader i Moldova, samarbeid om identitetsfastleggelse gjennom et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter, politisamarbeid, herunder det såkalte Prümregelverket for informasjonsutveksling og deltakelse i Europol, EUs politiorgan, påtalesamarbeidet gjennom Eurojust, Eurostats arbeid med felles statistikk om innvandring og asyl.
Komiteen viser til felleserklæringen om Schengen-samarbeidet, som åpner for et nærmere parlamentarikersamarbeid mellom Norge og Europaparlamentet om Schengen-relevante saksfelt, og vil anmode Stortingets presidentskap om å vurdere hvordan dette samarbeidet kan bli mer aktivt enn det er i dag.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, tar gjennomgangen av Norges forpliktelser etter samarbeidsavtalen om tilknytning til Schengen-samarbeidet til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Høyre finner det svært positivt at Norge deltar i Schengen-samarbeidet, og er glad for at regjeringen ønsker å bidra til å videreutvikle dette samarbeidet gjennom deltagelse i en rekke programmer og organisasjoner som alle har det til felles at illegal innvandring til Europa blir vanskeliggjort. Disse medlemmer finner det oppsiktsvekkende at regjeringspartiene ikke sterkere uttrykker støtte til disse viktige tiltakene som vil være helt avgjørende for å kunne redusere tilstrømmingen av illegale innvandrere til Norge. Disse medlemmer forutsetter at Norge aktivt deltar i utformingen av nye bestemmelser om gjennomføring, anvendelse og videreutvikling av regelverket, og forutsetter at Stortinget blir orientert om utviklingen av dette viktige området på egnet måte.