4. Asyl- og flyktningpolitikken i EU
Asyl- og flyktningpolitikken er, med unntak av Dublinsamarbeidet, et område hvor Norge per i dag ikke har inngått samarbeidsavtaler med EU. Norge har dermed ingen formelle rettigheter eller forpliktelser overfor EU i denne sammenheng. Dette innebærer ikke at samarbeid med EU ikke er viktig for Norge, men det er et uformelt samarbeid der det er gjensidig interesse for informasjonsutveksling. EU-landenes politikk på utlendingsfeltet har ofte betydning for utviklingen i Norge. Dette gjelder særlig med hensyn til antall asylsøkere, men kan også gjelde for andre utlendingssaker.
Betegnelsen «Det felles europeiske asylsystem» (Common European Asylum System, CEAS) er knyttet til det asylsystemet som har vært under utvikling i EU siden 1999, og består av fire grunnelementer:
Prosedyrene for behandling av asylsøknader (prosedyredirektivet).
Kriterier for å fastslå om en asylsøker oppfyller kravene til asyl eller ikke (statusdirektivet).
Materielle betingelser for mottak av asylsøkere (mottaksdirektivet).
Fastlegging av hvilket medlemsland som har ansvaret for den enkelte asylsøker (Dublin II-forordningen).
Fordi medlemslandene ønsket stor frihet til å gjøre nasjonale tilpasninger, består de tre direktivene av minstestandarder, innenfor de rammene som flyktningkonvensjonen og andre internasjonale forpliktelser setter, som medlemslandene må oppfylle.
Ved utformingen av bestemmelsene i utlendingsloven 2008 om hvem som skal ha rett til beskyttelse, har regjeringen lagt stor vekt på kriteriene som er definert i EUs statusdirektiv, men på enkelte punkter er det valgt en noe annen løsning enn EU. Også når det gjelder rettigheter under asylprosedyren og ytelser i mottakssammenheng, ligger norske standarder over de minimumsstandarder som direktivene fastsetter. Dette gjelder særlig på mottaksområdet, der EU-landene fortsatt har til dels meget ulik standard. Norge har interesse av at EU-landene samlet hever sine standarder, slik at ikke Norge får økt antall asylsøkere som følge av at vi har bedre ordninger.
EU er i ferd med å evaluere CEAS som helhet. En egen evaluering av Dublinsystemet er også gjennomført. Disse evalueringene ble etterfulgt av forslag til endringer i de ulike elementene i CEAS. De første forslagene ble lagt frem mot slutten av 2008 og i begynnelsen av 2009, og gjaldt forslag til endringer i Dublin- og EURODAC-forordningene og opprettelse av et europeisk støttekontor på asylfeltet (European Asylum Support Office, EASO). Forslagene behandles i Rådet og Europaparlamentet. Endelige rettsakter vil antagelig bli vedtatt i 2010 og senere.
I arbeidet med asyl- og flyktningpolitiske spørsmål samarbeider Europakommisjonen løpende med UNHCR, og har inngått en avtale om gjensidig strategisk partnerskap.
Norge er knyttet til EUs Dublinregelverk og til fingeravtrykksregisteret EURODAC gjennom en egen avtale. Dublinregelverket regulerer hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad. Her fastsettes utelukkende prosessuelle regler for hvem som skal behandle søknaden. Realitetsbehandlingen av søknadene reguleres ikke.
En forutsetning for å kunne sende en asylsøker tilbake til det landet som etter Dublinregelverket er ansvarlig for saken, er at det foreligger bevis for tidligere asylsøknader, opphold, eller annen tilknytning til det første asyllandet. Fingeravtrykk er per i dag det sikreste identifikasjonsparameteret i utlendingssaker. I desember 2000 vedtok EU den såkalte EURODAC-forordningen som innførte obligatorisk opptak av fingeravtrykk av alle asylsøkere, samt utlendinger som påtreffes i forbindelse med ulovlig passering av en ytre grense. I EURODAC registreres kun fingeravtrykk av personer over 14 år. Dublinsystemet (supplert med fingeravtrykksregisteret EURODAC) har dermed bidratt til å redusere omfanget av såkalt asylshopping. Skal Dublinsystemet fungere godt, forutsettes det at alle medlemsstatene har en forsvarlig asylsaksbehandling og følger prinsippene som det er enighet om, nemlig rask registrering av søkerne, opptak av fingeravtrykk, og overholdelse av fristene for å motta søkerne i retur fra andre Dublinland. Visa Information System (VIS) vil legge ytterligere til rette for å anvende Dublinregelverket.
Dublinsystemet har blitt kritisert fra flere hold. For det første har medlemslandene med de mest utsatte yttergrensene (særlig landene i det sørøstlige Europa) rettet kritikk mot systemet. For det andre har UNHCR og frivillige organisasjoner rettet kritikk mot Dublinsystemet. Også landene i Nord-Europa har vært kritiske til hvordan systemet fungerer.
I 2009 sendte og mottok norske myndigheter henholdsvis 5 117 og 1 078 anmodinger etter Dublinregelverket.
Norske myndigheter har hatt positive erfaringer med å delta i det løpende samarbeidet med de øvrige Dublinlandene.
Regjeringen mener at Dublinsystemet er svært viktig. Det gir den enkelte asylsøker rett til å få asylsaken behandlet i ett av Dublinlandene. Det er også viktig å opprettholde tilliten til første asyllandsprinsippet som Dublinregelverket har nedfelt.
Norges tilknytningsavtale til Dublinregelverket oppretter en blandet komité (Joint Committee) med deltakelse av partene i avtalen. Gjennom disse møtene har de assosierte Dublinlandene (Norge, Island, Sveits og Liechtenstein) blitt holdt oppdatert og har kunnet gi innspill i den pågående prosessen i EU som har til formål å komme frem til en justert Dublinforordning. Norge har også gitt skriftlig innspill til endringsforslagene.
Den geografiske skjevheten i migrasjonsstrømmene til Europa fører til en tilsvarende skjevhet i fordelingen av de administrative og økonomiske utfordringene som EU- og Schengenlandene står overfor. Dette har ført til en debatt om hvordan EU som helhet skal møte denne utfordringen.
Den løsningen EU på nåværende stadium har satset på, er opprettelsen av fire fond (som går under betegnelsen solidaritetsfond), henholdsvis på områdene asylbehandling, grensekontroll, integrering og retur. Norge er med i ett av disse, nemlig Yttergrensefondet som er definert som Schengenrelevant. En tilknytningsavtale om norsk deltakelse i fondet er fremforhandlet, og forventes underskrevet i løpet av kort tid (status per februar 2010). Fondene skal bevilge penger til prosjekter og tiltak til de landene som har de største belastningene i forhold til de saksområdene som fondet dekker. Alle land vil kunne søke støtte til prosjekter og tiltak, men det er et klart premiss at de mest utsatte landene skal få mest. Dette innebærer at flere land blir nettobidragsytere, slik Norge er til Yttergrensefondet.
I EUs nye femårsprogram på justis- og innenriksfeltet, Stockholmprogrammet, understrekes det at man skal jobbe videre med å utvikle mekanismer for ansvarsfordeling.
Innen EU drøftes alternative handlingsmåter for i større grad å kunne styre migrasjonsstrømmene. Dette ansvaret skal operasjonaliseres på flere måter samtidig, i samarbeid med UNHCR. Arbeidet legges opp langs tre hovedlinjer, som kommer i tillegg til det enkelte medlemslands nasjonale flyktningpolitikk:
«Regionale beskyttelsesprogrammer» (Regional Protection Programmes, RPP) skal bidra til beskyttelse av flyktninger i deres nærområder. EU vil utvikle RPP som regionale handlingsprogrammer som går over flere år, og har iverksatt flere pilotprosjekter for å innhente erfaringer fra hvordan denne tenkemåten vil fungere i praksis.
«Gjenbosetting» er et virkemiddel for å gi beskyttelse til flyktninger som ikke har mulighet til å returnere til sine hjemland, eller gis effektiv beskyttelse i regionen de befinner seg i. Europakommisjonen foreslo i september 2009 en felles EU-politikk for gjenbosetting. Det legges ikke opp til at alle medlemslandene skal motta overføringsflyktninger. Dette skal fremdeles baseres på frivillighet for det enkelte land. Flere EU-land skal imidlertid nå være villige til å etablere gjenbosettingsprogram. Europakommisjonens forslag innebærer at fellesskapsmidler skal kunne brukes til å dekke enkeltlandenes utgifter ved å ta imot flyktninger, og at det etableres en samordningsmekanisme.
«Å identifisere personer med internasjonalt beskyttelsesbehov i irregulære migrasjonsstrømmer (mixed flows)» er meget krevende når migrasjonsstrømmene er omfattende og kontrollkapasiteten ved grensene i EU-landene er begrenset. Det legges stor vekt på å få til en god prosess for dette i den fremtidige håndhevingen av den felles grensekontrollen, slik at personer med beskyttelsesbehov blir identifisert og ikke blir returnert til et område de flykter fra.
Komiteen viser til meldingens beskrivelse av asyl- og flyktningpolitikken i EU med særlig vekt på de planlagte og gjennomførte endringene som skal samordne medlemslandenes politikk og praksis på utlendingsfeltet. Viktige elementer er Det felles europeiske asylsystemet (CEAS) med felles prosedyrer for behandling av asylsøknader, felles kriterier for innvilgelse av asyl, felles standarder for mottak og Dublin II-forordningen om ansvarsfordeling landene imellom. Komiteen deler regjeringens vurdering av at Norge bør øke sin innflytelse på den europeiske asylpolitikken ved å inngå i et tettere avtalebasert samarbeid med EU om minstestandarder og overholdelse av disse, i tillegg til dagens Dublin-samarbeid. Komiteen viser til at et slikt samarbeid ikke begrenser vår frihet til å vedta nasjonale standarder utover de til enhver tid gjeldende europeiske minstestandarder. Komiteen støtter regjeringens ønske om at Norge slutter seg til det planlagte europeiske støttekontoret på asylfeltet (EASO). Det vil etter komiteens mening legge forholdene bedre til rett for å sikre de overordnede målene om en human og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk, ikke bare i Norge, men i alle EUs medlemsland. Ved anvendelse av Dublin-regelverket i asylsaksbehandlingen er det viktig å kunne legge til grunn at mottaksforhold, asylpraksis og asylprosedyrer i de landene vi samarbeider med er i samsvar med vedtatte europeiske og internasjonale standarder. Hovedutfordringen for et felles europeisk asylsystem er å få alle landene til å følge disse standardene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser i den forbindelse til regjeringens plattform som slår fast at en forutsetning for retur som følge av Dublin-samarbeidet er at «retur ikke er i strid med vernet mot forfølgelse eller umenneskelig behandling».
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, vil understreke at alle asylsøkere har krav på en individuell behandling av sine søknader.
Dette flertallet viser til at Europakommisjonen ved brev av 3. november 2009 til Hellas har innledet første fase i en formell prosedyre, for å undersøke om Hellas har begått traktatbrudd ved ikke å følge vedtatte EU-direktiver på området. Dette gjelder blant annet prosedyrer for behandling av asylsaker, behandlingen av enslige mindreårige asylsøkere og respekten for grunnleggende konvensjonsfestede rettigheter, herunder bestemmelsene om vern mot retur. Dette flertallet viser til at saken fortsatt er til behandling i EU-kommisjonen.
Dette flertallet viser også til at det i UNHCRs rapport fra 2009 om forholdene i Hellas, (Observations on Greece as a country of asylum), framgår at kun 0,06 pst. av asylsøkerne fikk innvilget beskyttelse i den greske førsteinstansen i 2008. Hellas er i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette flertallet mener derfor at Norge bør ta initiativ både på europeisk og nordisk plan, til å finne en egnet måte å få til en mer rettferdig ansvarsfordeling på. Dette flertallet viser i den forbindelse til at enkelte land på ad hoc-basis har tatt imot flyktninger fra andre EU-land for å avhjelpe en vanskelig situasjon. Som eksempel kan nevnes Frankrike, som sommeren 2009 tok imot nesten 100 flyktninger fra Malta.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti støtter at Norge er en del av Dublin II-samarbeidet. Dette medlem stiller seg likevel kritisk til enkelte sider av Norges praktisering av regelverket, spesielt når det gjelder retur til Hellas. Dette medlem stiller seg uforstående til regjeringens vurdering av at man i Hellas vil kunne få en rettferdig og forsvarlig behandling av sin asylsøknad. Hellas har heller ikke et fungerende behandlingsapparat som ivaretar asylsøkeres rettigheter. Det er særlig viktig å sette fokus på den manglende muligheten for å få beskyttelse i Hellas, og også det høye antall saker som kan relateres til Hellas, jf. UNHCRs siste rapport, som sitert i stornemndas vedtak om saken;
«UNHCR refererer i sin rapport til offisielle tall for ankomster som viser at det ble registrert irregulære ankomster med 95 239 personer i 2006. For 2007 var tallet 112 364 personer, mens det i 2008 utgjorde 146 337 personer. Til slutten av august 2009 var tallet på 81 777 personer. Antall asylsøknader i Hellas lå på 25 113 i 2007, 19 884 i 2008, mens det i første halvdel i 2009 ble det registrert 9 777 asylsøknader.»
Spriket mellom irregulære ankomster (som kan bli dublinsaker når de søker i andre land) og registrerte asylsøknader er enormt. Potensielt risikerer Hellas hele 400 000 dublinreturer. Dette medlem mener således at det vil være umulig for Hellas i det hele tatt å bygge opp en asylprosedyre som ivaretar et minimum av rettssikkerhet og respekt for de internasjonale konvensjoner de er bundet av, ved at alle andre europeiske land tilbakefører asylsøkerne til første land, Hellas. I lys av finanskrisen i Hellas må det også være i alles interesse å gi Hellas mulighet til å bygge opp deres asylinstitutt. Det vil neppe skje ved at alle land i Europa benytter seg av muligheten til å returnere asylsøkere dit. Dette medlem mener at asylprosedyren i Hellas i dag er så mangelfull at det i ytterste konsekvens vil medføre at også returnerte fra Norge vil bli utsatt for returer i strid med non-refoulmen-prinisppet i EMK.
I tillegg til et tettere europeisk samarbeid om verdige standarder, understreker komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viktigheten av avtalen om et gjensidig strategisk partnerskap med FN (UNHCR) og ser den som et ytterligere verktøy for å sikre at vår asyl- og flyktningpolitikk til enhver tid utøves i samsvar med våre internasjonale forpliktelser om å ta ansvar for mennesker med krav på beskyttelse.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti er kritisk til praksis i utlendingsforvaltningen vedrørende sakene fra Irak som er i motstrid med UNHCRs anbefalinger. UNE/UDIs vurdering av sikkerhetssituasjon i området er ofte kun nevnt i en eller to generelle setninger uten at det blir vist til noen rapporter/eller tilgjengelig dokumentasjon hos f.eks. Landinfo. Dette medlem mener dette er problematisk og gjør det nær sagt umulig å argumentere mot/motbevise vedtaket, siden man ikke vet hva utlendingsforvaltningen bygger konklusjonen sin på.
Komiteen har videre merket seg at det er igangsatt et arbeid i EUs regi, for å revidere Dublin-bestemmelsene, slik at en kan få en mer rettferdig ansvarsfordeling innen EU- og Schengen-området enn dagens, der land i den sørøstlige yttergrensen av territoriet opplever at de må ta ansvar for en uforholdsmessig stor andel av asylsøkerne. Komiteen støtter at norske myndigheter bidrar til dette arbeidet, blant annet gjennom yttergrensefondet, og gjennom å bidra til å avlaste de søreuropeiske landene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til regjeringens mål om å øke antall kvoteflyktninger til Norge fra dagens 1 200 til minst 1 500 når antallet asylsøkere går betydelig ned. Flertallet forutsetter at regjeringen løpende vurderer kapasiteten i mottaksapparatet og saksbehandlingstiden i utlendingsforvaltningen, og melder tilbake til Stortinget på egnet måte.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti vil bemerke at Norge bør ta imot minst 2 000 overføringsflyktninger årlig.
Komiteen viser til EUs nye regionale beskyttelsesprogrammer i flyktningenes nærområde og EUs forsterkede innsats for å identifisere og hindre retur av personer med behov for beskyttelse. Dette er etter komiteens mening nye viktige instrumenter i en felles europeisk human og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk. Komiteen støtter at Norge deltar i dette arbeidet.