1. Bakgrunn for lovforslagene
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår i proposisjonen endringer i avhendingslova, burettslagslova, bustadoppføringslova, eiendomsmeglingsloven, finansieringsvirksomhetsloven, skatteloven og tomtefesteloven.
Departementet peker i proposisjonen på at det de siste årene har vært mye negativt fokus på såkalte lavinnskuddsboliger og borettslag. Det vises til at lavinnskuddsboliger er en variant av borettslag. Lavinnskuddsboliger kjennetegnes ved at kjøper ikke trenger mye egenkapital for å finansiere boligkjøpet. Boligene er i det vesentlige finansiert gjennom felleslån som borettslaget har tatt opp. Det er ikke lovfestet hva som er en lavinnskuddsbolig. I praksis omtales lavinnskuddsboliger gjerne som boliger hvor fellesgjelden utgjør 80 pst. eller mer av boligens totalpris ved stiftelsen av borettslaget.
En fordel med lavinnskuddsboliger er at det blir lettere for personer med begrenset egenkapital å komme inn på boligmarkedet. Det er imidlertid et problem hvis kjøperne ikke forstår konsekvensene av hva de har kjøpt, og kjøperne heller ikke har økonomi til å betale sin del av felleskostnadene.
Det finnes ca. 345 000 borettslagsboliger i Norge. Av disse utgjør de omtalte lavinnskuddsboligene en meget liten andel.
Den 23. april 2008 nedsatte regjeringen et hurtigarbeidende statssekretærutvalg til å vurdere tiltak for å forebygge problemer med lavinnskuddsboliger. Tiltakene skulle ikke være avgrenset til lavinnskuddsboliger, dersom tiltakene kunne hindre liknende problemer i andre boligsammenslutninger.
Statssekretærutvalget foreslo mange tiltak for å forebygge problemer med lavinnskuddsboliger, deriblant flere forslag til lovendringer. Departementet vurderte forslagene og utarbeidet et høringsnotat. Enkelte av forslagene til lovendringer bygde på departementets egne erfaringer. Notatet ble sendt på høring 6. mars 2009.
Statssekretærutvalget foreslo også at Kommunal- og regionaldepartementet skulle sette ned et utvalg til å komme med lovforslag om minimumskrav til frivillige sikringsordninger mot tap av felleskostnader i borettslag. Et slikt utvalg ble oppnevnt ved kongelig resolusjon den 3. oktober 2008. Dette utvalget leverte sitt lovforslag 1. juli 2009, NOU 2009:17 Sikring mot tap av felleskostnader i borettslag. Utredningen ble sendt på høring 13. august 2009. Forslagene fulgtes opp i proposisjonens kapittel 12, jf. denne innstillingens kapittel 11.
Uttalelser fra begge høringene er omtalt og kommentert i proposisjonen.
I proposisjonen omtales også to større kartlegginger som belyser spesielle utfordringer ved lavinnskuddsborettslag; utarbeidet av henholdsvis Norske Boligbyggelags Landsforbund og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR), begge utarbeidet på oppdrag av Husbanken.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Håkon Haugli, Hilde Magnusson Lydvo, Ingalill Olsen og Eirik Sivertsen, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Heikki Holmås, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, minner om at ordninger med boligbyggelag og borettslag i sin tid ble etablert for å sikre gode og trygge boliger til folk flest. Boligsamvirket har i etterkrigstiden åpnet boligmarkedet for mange mennesker, og også i dag er borettslag en utbredt og velegnet boform. Ca. 14 pst. av norske boliger eies i dag på denne måten (kilde: SSB). Av disse er et fåtall den type borettslagsboliger som er blitt omtalt som «lavinnskuddsboliger».
Flertallet er opptatt av å sikre tilliten til borettslagsmodellen, redusere risikoen i borettslag som oppføres, og hegne om egenarten til borettslag som en trygg og demokratisk boform. For å sikre dette foreslås det en regel om at det maksimalt kan være 75 pst. fellesgjeld når et borettslag stiftes, et nytt forbud mot «spekulasjonskjøp», og lovfestede minimumskrav til tilbydere av sikringsordninger. I tillegg stilles det krav til informasjonen om totalpris og fremtidige økonomiske forpliktelser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Gjermund Hagesæter og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael Tetzschner, og fra Kristelig Folkeparti bemerker at den foreliggende proposisjon legger til grunn at problemet med borettslag med for lave, individuelle innskudd fra andelseierne i forhold til fellesgjelden som hviler på borettslaget, er et soliditetsproblem som nødvendiggjør lovmessige inngrep. Inngrepene faller i tre hovedkategorier. For det første foreslås innført en lovbestemmelse om at det heretter ikke skal kunne opprettes borettslag med belåningsgrad høyere enn 75 pst. fra eksterne långivere. Den andre hovedgruppen av lov- og forskriftshjemler har det til felles at de grunnleggende skal bevisstgjøre kjøpere av borettsleiligheter på hvilke reelle økonomiske forpliktelser de påtar seg i og med kjøpet, med særlig vekt på å synliggjøre den reelle prisen på det tidspunkt man treffer beslutning om å kjøpe og likeledes omfanget av de fremtidige økonomiske forpliktelser en andelseier påtar seg av borettslagets driftsutgifter og kapitalkostnader. Den tredje hovedkategori av lovtiltak er knyttet til risikobildet dersom andre andelseieres misligholder sine forpliktelser til å betale felleskostnader, og ordninger som kan avlaste eller redusere slik risiko.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre minner om at borettsformen og boligkooperasjonen generelt har gitt betydelige bidrag til norsk boligreising i etterkrigstiden, der forholdsvis lave innskudd var og for mange fortsatt er eneste realistiske inngangsbillett til egen bolig, utenom det rene leiemarkedet. Disse medlemmer påpeker at proposisjonen legger opp til at det er lovgiverne en gang for alle som bestemmer finansieringsgraden, og ikke långivere og låntagere i en konkret situasjon, som er de nærmeste til å bedømme hvilken risiko de ønsker å påta seg.
Disse medlemmer vil derimot hovedsakelig støtte de forslag som går ut på å gi den enkelte andelshaver god oversikt og informasjon som setter vedkommende i stand til å treffe rasjonelle beslutninger, og forslag som gir avtalepartene mulighet til å avlaste seg for risiko for medeiernes betalingsmislighold.
Disse medlemmer viser til at omfanget av konkurs i borettslag har vært meget beskjedent, med 10 tilfeller på 10 år. I konkurstilfeller bortfaller plikten til å betale felleskostnader, og leieforholdet går enten over til å bli et ordinært, ikke tidsbegrenset leieforhold, eller leilighetene kan seksjoneres. Andelshavernes stilling er bedre i en konkurs enn tilsvarende for selveiere som må fraflytte leiligheten. I en konkurs er det først og fremst innskuddene som tapes, fordi de har dårligere prioritet enn felleslånet fra ekstern långiver. Dersom innskuddene er forholdsvis beskjedne, vil tapene for andelshaverne også være det i en konkurssituasjon.
Dersom man ikke lenger tillater lavinnskuddsleiligheter, vil det øke soliditeten i borettslaget. Men denne soliditeten kommer først og fremst långiverne, ikke andelshaverne, til gode. Disse medlemmer mener også at proposisjonen legger ensidig vekt på lav belåningsgrad, mens det er den nominelle størrelsen på gjelden og rentebetingelsene og om hvorvidt også innskuddet må lånes, som avgjør betjeningsevnen til andelseierne.
Disse medlemmer ser videre lovforslaget som svært omfattende og detaljert i forhold til det underleggende problem man skal løse. Slik «ideell» lovgivning gir i sum et uoversiktlig lovverk hvor det blir stadig vanskeligere for enkeltmenneskene å holde oversikt over rettigheter og plikter, men gjør dem mer avhengige av juridisk eller annen profesjonell bistand for å unngå å bli lovbrytere. Rettspolitisk er det på tide med en debatt om ikke mer lovregulering i visse tilfeller gir større ulemper enn fordeler. En slik rettspolitisk forståelse kan man ikke vente å finne i det enkelte sektordepartement, som er de sterke pådrivere for særlovgivning. Ikke desto mindre bør Stortinget som lovgiver være opptatt av en rettspolitisk helhet.