Bakgrunn

Samferdselsdepartementet gjer framlegg om endringar i lov av 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova) og i lov av 11. juni 1993 om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. (jernbaneloven) som skal leggje til rette for gjennomføring av – og vera ei nasjonal tilpassing til Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1370/2007 av 23. oktober 2007 om offentlig persontransport med jernbane og på vei, og om oppheving av rådsforordning (EØF) nr. 1191/69 og 1107/70 (kollektivtransportforordninga).

Ettersom gjennomføringa av avgjerda har til føresetnad at forordninga vert innlemma i EØS-avtalen, er det naudsynt at Stortinget samtykkjer, jf. Grunnloven § 26 andre ledd. Ein proposisjon om Stortinget sitt samtykke til lovendring er fremja av Utanriksdepartementet, jf. St.prp. nr. 82 (2007–2008). Stortinget har gjeve slikt samtykke, jf. Innst. S. nr. 32 (2008–2009).

Kollektivtransportforordninga vart sett i verk i EU 3. desember 2009.

Hovudtrekk i forordninga og lovendringar

Forordninga inneheld reglar som set krav til å nytta konkurranse ved kjøp av tenester og tildeling av einerettar innan kollektivtransportsektoren på veg og med bane, og om innhald i kontraktar om plikt til offentleg teneste. Når slik konkurranse er gjennomført, ligg det ikkje føre ytterlegare plikt til konkurranse i marknaden.

Regelen i gjeldande § 8 første ledd i yrkestransportlova er at konkurranse er frivillig. Denne regelen må endrast for at norsk rett ikkje skal vera i strid med EØS-retten. Dei andre endringane i yrkestransportlova er tilpassingar til denne endringa.

Jernbaneloven har i dag ingen reglar om plikt til konkurranseutsetjing. Det er naudsynt å endra jernbaneloven for å få heimel til å gje forskrift om gjennomføring av forordninga for jernbanesektoren.

Nærare om kollektivtransportforordninga

Forordninga fastset korleis kompetente styresmakter, innanfor rammene av EØS-retten, kan gripa inn i kollektivtransporten for å sikra levering av tenester av allmenn interesse, som har høgre frekvens, er tryggare, betre og rimelegare, enn det ein kan oppnå gjennom marknadskreftene åleine. Forordninga slår fast på kva måte kompetente styresmakter kan tildela offentleg støtte (tilskot) og/eller einerettar til operatørar innan buss- og banesektoren i tilknyting til oppfylling av plikt til offentleg teneste, jf. artikkel 1.

Kollektivtransportforordninga tek sikte på å regulera konkurransen slik at kontraktar om offentleg teneste i kollektivtransport vert inngått og gjennomført på ein gjennomsynleg måte.

Artikkel 5 i forordninga gjev reglar om når konkurranseutsetjing skal krevjast. I artikkel 4 vert det sett opp minimumsreglar for kva kontraktar om plikt til offentleg teneste skal innehalda. Artikkel 7 har reglar om offentleggjering. I artikkel 8 er det gjeve overgangsreglar i høve til når forordninga skal gjelda fullt ut for alle kontraktar innan sektoren.

Hovudregelen etter forordninga er at kontrakt om offentleg tenesteyting skal tildelast etter konkurranseutsetjing, jf. artikkel 5 (3).

Unntak frå dette gjeld:

• 1. dersom oppdragsgjevar sjølv eller ein intern operatør driv transporttenesta på den aktuelle strekninga, jf. artikkel 5 (2),

• 2. dersom den årlege verdien av kontrakten er på under 1 million euro, eller under 2 millionar euro for små og middels store bedrifter, jf. artikkel 5 (4),

• 3. der operatøren utfører mindre enn 300 000 kilometer transporttenester årleg, eller under 600 000 kilometer for små og middels store bedrifter, jf. artikkel 5 (4),

• 4. i naudsituasjonar, jf. artikkel 5 (5), og

• 5. for jernbane, jf. artikkel 5 (6).

Kontraktstida skal etter artikkel 4 (3) vera maksimalt 10 år for buss, og 15 år for jernbane. For jernbane gjeld likevel regelen om kontraktstid på 15 år berre ved konkurranseutsetjing. Utan konkurranseutsetjing er maksimal kontraktslengd 10 år.

Oppdragsgjevar kan leggja inn i kontrakten at operatørar som vert tildelt kontrakt må ta over tilsette frå tidlegare operatør, på same måte som ved overdraging av verksemd, jf. artikkel 4 (5). Forordninga viser òg til reguleringar i nasjonal rett når det gjeld dette spørsmålet.

Vidare skal alle kompetente styresmakter kvart år offentleggjera ei detaljert oversikt over alle plikter til offentleg transportteneste som styresmaktene er ansvarlege for, jf. artikkel 7 (1).

I artikkel 8 er det teke inn overgangsreglar. Reglane vil få full verknad i dei sektorane som er omfatta innan 10 år, dvs. innan 3. desember 2019.

Kollektivtransportforordninga regulerer korleis offentlege styresmakter kan tildela tilskot og einerett innan kollektivtransport, og fastset nærare reglar om inngåing av og innhaldet i kontraktar om offentleg tenesteyting.

I utgangspunktet gjeld kollektivtransportforordninga for alle kontraktar om offentleg tenesteyting innan kollektivtransport, både tenestekontraktar og tenestekonsesjonskontraktar.

Dersom kollektivtransport vert utført på kommersielt grunnlag og ikkje på grunnlag av kontrakt om offentleg teneste, gjeld ikkje reglane i forordninga. For land som har gjennomført fri konkurranse om transporttenester, gjeld såleis ikkje forordninga. I Noreg vil forordninga ikkje gjelda for kommersielle ekspressbussruter.

Jernbanetransport er ikkje omfatta av krav til konkurranse. Unntaket i forordninga gjeld ikkje anna sporbunden transport, som tunnelbane, forstadsbane og sporveg.

Medlemsstatane kan, på frivillig grunnlag, fastsetja å nytta forordninga ved inngåing av tilsvarande kontraktar på sjøruter, jf. artikkel 1 (2).

Gjeldande rett er nærare omtala i pkt. 5 i proposisjonen. Yrkestransportlova § 6 stiller krav om behovsprøvd løyve for persontransport med motorvogn i rute. Yrkestransportlova § 7 stiller krav om behovsprøvd løyve for persontransport med fartøy (over 8 m lengde svarande til 4 bruttotonn) i rute.

Når det gjeld krav om tildeling av tilskot, må ein gjera eit skilje mellom kontraktar som fell inn under regelverket om offentlege innkjøp og dei som ikkje gjer det.

Yrkestransportlova skil i utgangspunktet ikkje mellom løyve for personruter på veg og til sjøs. Når det gjeld sjøtransport, følgjer det likevel av lov om fri utveksling av tenesteytelser innen sjøtransport av 4. desember 1992 (lov om sjøtransporttjenester), som gjennomfører den maritime kabotasjeforordninga, at det skal vere fri tilgang for EØS-reiarlag til å yta sjøtransporttenester innanfor EØS, jf. artikkel 1 (1).

Kommisjonen meiner at kontraktar om offentleg teneste innan sjøtransport normalt ikkje bør gjelda for periodar på meir enn 6 år. Dette følgjer òg av retningslinene frå EFTA sitt overvakingsorgan (ESA) om statsstøtte innan maritim transport, jf. punkt 9 i retningslinene. For kontraktar som gjeld passasjertal under 300 000 passasjerar årleg, er opp til 12 år nemnt som ei akseptabel kontraktslengde.

Jernbaneloven fastset vilkår for å driva jernbaneverksemd. Jernbaneloven kap. II A inneheld reglar om konkurranse om avtalar om persontransport med jernbane. Det er ikkje laga eigne prosessreglar for gjennomføring av ein eventuell konkurranse, men dei generelle prinsippa i EØS-retten om openheit, rettferd, transparens og ikkje-diskriminering er tekne inn i lova.

Den nasjonale persontransportmarknaden med jernbane er ikkje liberalisert i Noreg. Departementet er ikkje kjend med at det i Noreg har vore nytta konkurranse om kontrakt om offentleg teneste med annan skinnegåande transport, til dømes sporveg, tunnelbane og forstadsbane.

I forordninga artikkel 4 (5) vert rett styresmakt gjeve høve til å krevja at reglane for overdraging av verksemd skal nyttast tilsvarande ved konkurranse etter forordninga. Det vert vist til nasjonal rett på området.

Framlegget til regelendringar

Departementet har vurdert om forordninga bør gjennomførast i form av lov eller forskrift. Departementet finn at det passar best med strukturen i regelverket å gjennomføra kollektivtransportforordninga i form av forskrift. Dette gjev òg den fordelen at departementet kan gje felles reglar for veg- og banesektoren i ei fellesforskrift.

Yrkestransportlova har til no ikkje gått lenger enn til å slå fast at bruk av konkurranse skal vera frivillig. Framlegget er i hovudsak avgrensa til naudsynte endringar som følgje av at kollektivtransportforordninga vil verte inkorporert i norsk rett.

I utkastet har departementet vald å fremja forslag om å oppheva yrkestransportlova § 22 sjette ledd, som fastset ei minste kontraktstid ved bruk av anbod (konkurranse) på 5 år med unntak for mellombelse ruter. Bakgrunnen for regelen er m.a. omsynet til tilsette og til tryggleik for investeringar, jf. Ot.prp. nr. 64 (1989–1990) og Innst. O. nr. 82 (1990–1991). Departementet viser til tidlegare framlegg om endringar i yrkestransportlova, som har som føresetnad at reglane i arbeidsmiljølova §§ 16-2 til 16-7 skal gjelda tilsvarande ved bruk av konkurranse ved tildeling av løyve. Denne lovendringa er vedteken og sett i verk frå 1. september 2009.

Jernbaneloven regulerer ikkje spørsmålet om korleis kontraktar om offentleg teneste med jernbane skal tildelast. Framlegget er avgrensa til å gjelde naudsynte endringar for å gjennomføra kollektivtransportforordninga i norsk rett. Fleire av reglane i forordninga er ikkje tydeleg forankra i jernbaneloven. Mellom anna stiller forordninga krav til korleis offentlege styresmakter skal gå fram for å påleggje plikt om offentleg tenesteyting, krav til innhald i kontraktar om offentleg teneste o.a. Departementet gjer difor framlegg om endring i jernbaneloven.

Det er naudsynt med ein klar heimel i jernbaneloven for at forordninga skal kunna takast inn i norsk rett gjennom forskrift. Departementet meiner det er mest tenleg å ta inn ein slik forskriftsheimel i ny § 7d i kapittel II som gjev departementet mynde til å gjennomføra og utfylla forordninga med seinare endringar. Dette vil gje god samanheng med den tilsvarande gjennomføringsføresegna i § 7c om forordninga om rettar til jernbanepassasjar.

Prosedyrereglane i forskrifta om anbod i lokal rutetransport gjevne med heimel i yrkestransportlova vert oppheva. Forskrifta vil føra vidare dei gjeldande reglane som ikkje gjeld prosedyre, og som ikkje på annan måte vert påverka av kollektivtransportforordninga.

Høyring

Samferdselsdepartementet sende 12. desember 2008 saka til høyring. Frist for å uttala seg vart sett til 3. februar 2009. Høyringsinstansar og utdrag av høyringsfråsegnene er nærare omtala i pkt. 7 i proposisjonen.

Vurdering

Departementet vil implementera forordninga som ei felles forskrift med heimel i yrkestransportlova og jernbaneloven. Ut frå departementet si vurdering kan det synast føremålstenleg å leggja forordninga som vedlegg til dei forskriftene ho blir inkorporert gjennom, framfor å berre vise til forordninga i forskriftsteksten. Dette for å lette tilgangen til regelverket.

Departementet legg i størst mogeleg grad opp til at det ikkje vert gjeve nasjonale pålegg om bruk av konkurranse ut over det som følgjer av forordninga. Dette for å styrkja det lokale sjølvstyret og sikra størst mogeleg handlefridom.

Departementet ønskjer ikkje i utgangspunktet å gje særlege føringar på kva prosedyrereglar som skal nyttast ved konkurranse etter kollektivtransportforordninga. Det bør vera opp til rette styresmakt å velja kva prosedyrar ein ønskjer å nytta i det konkrete tilfellet, innanfor dei rammene som kollektivtransportforordninga og anna regelverk set.

Etter artikkel 5 (6) kan ein nytta direktetildeling av kontrakt om offentleg teneste med jernbane (på det nasjonale jernbanenettet), med mindre det er forbod mot det i nasjonal lovgjeving. Departementet ser det ikkje som aktuelt å skulle fremja noko lovforslag i ei slik retning.

Sjøtransport

Forordninga opnar i artikkel 1 (2) for å la forordninga gjelda for tildeling av kontrakt om offentleg tenesteyting på innanlands vassvegar og i nasjonale farvatn, med atterhald for bruk av den maritime kabotasjeforordninga.

Departementet ønskjer ikkje å gje noko pålegg om bruk av konkurranse ut over det som følgjer av gjeldande praksis etter den maritime kabotasjeforordninga. Regelverket i kollektivtransportforordninga vert difor ikkje gjort gjeldande for sjøtransport.

Overgangsreglar

Reglane om konkurranseutsetjing (artikkel 5 i forordninga) skal gradvis verta gjennomførte i overgangsperioden på 10 år frå forordninga tredde i kraft, dvs. innan 3. desember 2019. Departementet meiner det er dei lokale styresmaktene som er nærast til å vurdera når dei skal gjennomføre reglane om konkurranseutsetjing innanfor den overgangsperioden som er gjeve.

Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet kan ikkje sjå at regelendringa som innfører krav om bruk av konkurranse ved tildeling av løyve for persontransport, vil føra til vesentleg auke i ressursbruken ved offentleg administrasjon av kollektivtransport.

Utvida plikt til konkurranse vil kunne gje meir effektiv ressursbruk i område med verksam konkurranse om slike oppdrag. Såleis kan offentlege styresmakter oppnå lågare kostnader, som i sin tur kan brukast til å gje innbyggjarane eit betre kollektivtransporttilbod.

Merknader til dei einskilde paragrafane i lovframlegget

Kollektivtransportforordninga vil bli inkorporert i norsk lov ved ei felles forskrift for veg- og banesektoren. Det er heimel i yrkestransportlova §§ 8 sjuande ledd og 35 for å fastsetja reglane i forordninga som forskrift. Yrkestransportlova må endrast på dei punkta der lova er i strid med forordninga, og på nokre punkt må ordlyden i lova tilpassast reglane i forordninga. Jernbaneloven må endrast for å gje heimel til å gjennomføra forordninga i forskrift på jernbaneområdet.

Merknader til dei enkelte paragrafane i lovframlegget er omtala i pkt. 10 i proposisjonen.