Vedlegg
- Brev fra Finansdepartementet v/statsråden til finanskomiteen, datert 1. mars 2010
Jeg viser til representantforslag Dokument 8:53 S fra representantene Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib Thomsen om at Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om innlemming av e-bøker i merverdiavgiftsfritaket som gjelder for litteratur.
Representantene viser til at e-bøker er i fremvekst. Det vises videre til at merverdiavgiftsfritaket er av stor betydning for omsetningen av bøker i Norge, og følgelig av tilsvarende stor betydning for utbredelsen av norsk litteratur. Det pekes på at nullsatsen også har stor betydning for levedyktigheten til aktører i bransjen, og at den er en forutsetning for et kulturelt mangfold, og kanskje det viktigste virkemidlet for norsk skriftkultur. Det trekkes også frem at e-bøker vil gi bedre tilgjengelighet, også for lesehemmede, og at det blir feil å straffe ny teknologi med merverdiavgift.
Det følger av merverdiavgiftsloven at all omsetning, innførsel og uttak av alle varer og tjenester i utgangspunktet er avgiftspliktig med 25 pst. Det bør tilstrebes at denne hovedregelen opprettholdes i størst mulig grad. Merverdiavgift er en skatt på forbruk og dette tilsier at flest mulig varer og tjenester omfattes av systemet. Unntak og fritak fra hovedregelen skaper grensedragninger og kompliserer regelverket. Et bredest mulig grunnlag gir mindre svingninger i statens momsinntekter dersom forbruksmønster endres.
Merverdiavgift skal beregnes i alle ledd i transaksjonskjeden og kreves opp av næringsdrivende som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Ved at næringsdrivende kan trekke inngående avgift på kjøp av innsatsfaktorer fra utgående avgift som skal beregnes på alle salg, veltes avgiften over på neste ledd. Først ved transaksjonen til et subjekt uten fradragsrett (sluttbruker) skjer den endelige beskatningen.
Merverdiavgiften beregnes på grunnlag av vederlaget som betales for varene og tjenestene. Tilbud om varer og tjenester hvor det ikke kreves vederlag, vil derfor som et utgangspunkt ikke utløse plikt til å betale merverdiavgift.
Visse typer varer og tjenester er som kjent fritatt for merverdiavgift. Dette innebærer at loven gjelder fullt ut slik at næringsdrivende har fradrag for inngående avgift på innsatsfaktorer, men at det ikke skal beregnes merverdiavgift på omsetningen (null-sats). Fysiske bøker faller i denne kategorien. Andre eksempler er aviser og el-biler.
Merverdiavgiftsloven fritar ikke litteratur på generelt grunnlag. Merverdiavgiftsloven § 6-3 fritar fysiske bøker i siste omsetningsledd. Begrunnelsen for fritaket er ifølge forarbeidene at det "i et lite språksamfunn som det norske er sterke grunner for at det trykte ord skal være fritatt fra den omkostningsbelastning som en avgift vil bety for den trykte publikasjon". Forarbeidene er rettet mot det trykte ord og viser at hensikten var å beskytte det norske språksamfunnet. Fritaket ble tatt inn samtidig som den nå opphevede merverdiavgiftsloven ble vedtatt i 1969, men bøker var fritatt en periode fra omsetningsavgiften som merverdiavgiftsloven 1969 overtok etter.
Av hensyn til grupper med lesevansker ba Stortinget i 1994 Regjeringen om å endre regelverket "slik at parallellutgaver av bøker utgitt som lydbøker" også skulle være fritatt for merverdiavgift. Med parallellutgave menes at den innleste teksten er den samme som den trykte teksten. Fritaket er praktisert slik at det omfatter alle lydbøker som innholdsmessig er parallelle med den trykte utgivelsen uavhengig av om opplesningen er lagret på eksempelvis kassetter, cd’er eller på lagringsmedium tilpasset mp3-teknologi.
Dagens fritak for varer forutsetter et fysisk lagringsmedium for at utgivelsen skal være omfattet av fritaket. I representantforslaget er det lagt til grunn at en e-bok består av en digital tekst som helt ut tilsvarer den trykte teksten i en bok og at den digitale teksten er lesbar ved hjelp av et lesebrett, PC eller en mobiltelefon. Den digitale teksten kan lastes ned fra ulike leverandører på internett. Når bokens innhold formidles elektronisk, for eksempel gjennom nedlasting over internett mot betaling, mister den sin materialiserte form. Etter departementets syn faller den dermed utenfor lovens varedefinisjon og utenfor fritaket, selv om filen inneholder boktekst eller lydbok. Slike tjenester er avgiftspliktige med 25 pst.
Hovedformålet med merverdiavgiften er å skaffe staten inntekter. Merverdiavgiften innbringer nesten 200 mrd. kroner årlig som finansierer gode formål. Fritak og særordninger vil redusere inntektene samtidig som det skaper avgrensningsproblemer og administrative kostnader.
Fritak gjennom merverdiavgiftssystemet for å støtte ulike formål har flere effekter som gjør at fritak er et dårlig egnet støtteverktøy. Støtte gjennom merverdiavgiftsfritak innebærer at støttebeløpet avhenger av omsetningsverdien. Den beløpsmessige støtten fra staten gjennom fritaket vil dermed være betydelig større til populære utgivelser med stort salg enn snevrere utgivelser som selger lite. Fritak for merverdiavgift er videre uten budsjettmessig rammestyring og uten behovsprøving. Det er derfor ikke opplagt at dagens fritak for trykte bøker er det best egnede virkemiddelet for å ivareta formålet som fremheves i forarbeidene. Som nevnt over vises det i forarbeidene til at Norge er et lite språksamfunn. Dagens fritak for omsetning av trykte bøker omfatter imidlertid alle utgivelser uavhengig av språk. Med mål om å fremme det norske språk vil en for samme støttebeløp på budsjettets utgiftsside kunne gi betydelig mer støtte til utgivelser det er ønskelig å støtte framfor å gi fritak fra merverdiavgift. Samtidig vil dette bidra til synliggjøring og åpenhet om hvem som mottar støtte.
Presset på merverdiavgiftssystemet er stort. Eksempler på fremsatte forslag og begrunnelser for fritakene er vareomsetning som av helse- eller miljømessige grunner burde fritas (livsviktige medisiner eller grønnsaker mv). I den senere tid har det som kjent også vært et stort press på at enkelte typer forbruk som foretas i frivillig virksomhet skal tilgodeses gjennom merverdiavgiftssystemet. En utvidelse av dagens fritak for bøker vil svekke statsbudsjettets inntektsside og må oppveies av økninger i andre skatter eller reduserte bevillinger. Dette tilsier også at slik økt støtte til forlagsbransjen bør prioriteres i sammenheng med andre gode formål i statsbudsjettet for øvrig.
Departementet ser argumentet om at det burde vært lik avgiftsmessig behandling av lignende produkter uavhengig av om det omsettes som tradisjonelle bøker eller lastes ned som en digital tjeneste. Etter departementets syn er imidlertid vareavgrensningen viktig av hensynet til et enkelt praktiserbart regelverk. Som representantene Horne, Korsberg og Thomsen peker på vil avgrensingen mot annet digitalt innhold kunne være krevende. En digital nedlastning av litteratur kan ha grenseflater mot lignende tjenester med annet innhold som for eksempel ulike nettpublikasjoner, nettprodukter og kombinasjoner av bok, musikk og spill. Et fritak for e-bøker vil gi nye og trolig enda vanskeligere grensedragninger.
Siden nasjonale skatte- og avgiftsbestemmelser faller utenfor EØS-avtalens direkte virkeområde, er Norge ikke bundet av EUs merverdiavgiftsregelverk. EUs merverdiavgiftsdirektiv gir anvisning på et merverdiavgiftssystem som på mange måter samsvarer med det norske systemet, slik at det er naturlig å se hen til direktivets bestemmelser når man vurderer endringer i vårt nasjonale merverdiavgiftsregelverk. Jeg knytter derfor enkelte kommentarer til EUs merverdiavgiftsregelverk på dette området.
Alle medlemslandene i EU må ha et merverdiavgiftssystem. Hoveddirektivet for merverdiavgift i EU er Rådsdirektiv 2006/112/EF. Direktivet innebærer en stor grad av harmonisering av merverdiavgiftssystemene innen EU ved at direktivet setter omfattende rammer for medlemslandenes regelverk på området. Det er imidlertid opp til medlemslandenes nasjonale myndigheter å bestemme hvordan innholdet i direktivet skal gjennomføres i nasjonal rett. Direktivet gir også valgmuligheter på enkelte områder og det er dessuten innrømmet flere overgangsordninger.
Direktivet oppstiller strenge bestemmelser knyttet til satser. Medlemslandene i EU skal anvende én standardsats for merverdiavgiften. Denne satsen må fra 1. januar 2006 til 31. desember 2010 ikke være lavere enn 15 pst. Medlemsstatene kan i tillegg anvende én eller to reduserte satser, og disse må ikke settes lavere enn 5 pst. De reduserte satsene kan benyttes kun ved omsetning av særskilte varer og tjenester. Direktivet åpner imidlertid for spesielle overgangsordninger i påvente av permanente ordninger hvor medlemsland som benyttet nullsats før 1. januar 1991 kan opprettholde disse. Bøker er en type ytelse hvor lav sats er tillatt og enkelte medlemsland har benyttet seg av denne muligheten. Frem til 1. juni 2009 tillot merverdiavgiftsdirektivet redusert sats kun på fysiske trykte bøker. Dette ble imidlertid endret slik at medlemslandene nå har mulighet til å legge redusert sats også på bøker uavhengig av lagringsmedium. Direktivet må imidlertid forstås slik at selv om enkelte land har nullsats på fysiske bøker, gjennom ordninger innført før 1991, kan ikke nullsatsen utvides til å gjelde også e-bøker eller lydbøker. Endringen åpner altså kun for redusert sats, ikke for nullsats, også på f.eks. e-bøker.
Etter endringen i 2009 er imidlertid adgangen til å benytte reduserte sats på bøker, herunder e-bøker, fortsatt begrenset til varer. Artikkel 99 er klar på at reduserte satser ikke kan benyttes på ”electronically supplied services”. Departementet legger altså til grunn at direktivet åpner for å innføre redusert sats, men ikke fritak, på bøker i form av trykt bok, tekst til lesebrett, lydbok mv., men kun dersom "boken" støttes av et fysisk medium som for eksempel cd, minnepinne osv. Nedlasting av filer kjøpt via internett eller gjennom andre kanaler må avgiftsbelegges med standard sats.
Sverige har ikke et fritak, men en redusert sats (6 pst.) for bøker hvor rammene for den reduserte satsen i stor grad tilsvarer rammene for fritaket i det norske regelverket. Dette omfatter, i grove trekk, bøker og lydbøker som varer, men ikke nedlastning av digitale tjenester.
Departementet vil på denne bakgrunn ikke fremme forslag om å utvide dagens fritak for trykte bøker til å omfatte elektroniske bøker. Generelt vil forslag med budsjettvirkning bli behandlet i den ordinære budsjettbehandlingen.
Det fremkommer ikke særskilt i representantforslaget, men en uheldig virkning av dagens regelverk er at kjøp av digitale tjenester (herunder e-bøker) fra leverandører hjemmehørende utenfor Norge ikke er avgiftspliktige.
At privatpersoners kjøp av digitale tjenester fra utenlandske tilbydere uten forretningssted i Norge ikke er avgiftspliktig, skyldes at vi i dag ikke har en tilfredsstillende mekanisme for oppkreving av merverdiavgift i slike tilfeller. Ved omsetning til (norske) næringsdrivende og offentlige virksomheter, har vi en effektiv oppkrevingsmekanisme ved at disse selv må beregne og betale norsk merverdiavgift (omvendt avgiftsplikt). En slik løsning vil imidlertid ikke være egnet ved omsetning til (norske) privatpersoner.
Dette er en virkning departementet ser alvorlig på. Problemstillingen viser at spørsmålet om merverdiavgiftsbehandlingen av e-bøker må vurderes i en større sammenheng. Departementet har allerede innledet et arbeid for å sørge at det blir merverdiavgiftsmessig like konkurransevilkår for utenlandske og norske aktører som tilbyr digitale tjenester til norske forbrukere. Avgiftsplikt på disse tjenestene ved omsetning til privatpersoner ble for noen år siden innført i EU, herunder i Sverige og Danmark, og departementet vil se nærmere på hvordan disse oppkrevingsmekanismene har fungert og om de kan være egnet også her i landet.