Vedlegg
Jeg viser til henvendelse fra familie- og kultur av 3. februar 2010 med anmodning om en vurdering av representantforslag 48 S om bedring av rammevilkårene for frivillig sektor.
Regjeringen la grunnlaget for frivillighetspolitikken i St.meld. nr. 39 (2006-2007) Frivillighet for alle. Denne meldingen er den mest omfattende meldingen om frivillighet som er lagt frem. Den understreker frivillighetens store egenverdi samtidig som den synliggjør frivillig sektors bidrag til andre samfunnsmål som mangfold, demokrati, oppvekstvilkår, kultur, felleskap og livskvalitet. I meldingens del IV gjennomgås rammebetingelser for frivillig sektor. På denne bakgrunn ser jeg det ikke som naturlig å ha ny helhetlig gjennomgang av rammevilkårene.
Nedenfor følger en gjennomgang av tiltakene som forslagsstillerne ber Regjeringen vurdere.
Stortinget ber Regjeringen vurdere å ha en full gjennomgang av Innsamlingsregisterets funksjon og Innsamlingskontrollens praksis og mandat for å sikre bedre vilkår for lag og organisasjoner til å fremskaffe egne inntekter samtidig som innsamlingsaksjoner kvalitetssikres og kontrolleres.
Lov om registrering av innsamlinger ble vedtatt i juni 2007, med ikrafttredelse 1. juli 2009 (Lov 2007-06-29 nr 87). ”Formålet med loven er å medvirke til at midler som gis til innsamlinger i størst mulig grad gir overskudd til beste for det oppgitte formål med innsamlingen”(§ 1). Loven har bestemmelser i forhold til blant annet innsamlingsmerke (§ 3), regnskap (§ 5) og minimumsandel til det oppgitte formål med innsamlingen (§ 6). I tråd med loven gis registreringsorganet et mandat til å utforme og fastsette nærmere bestemmelser og retningslinjer.
Det ble inngått en avtale med Stiftelsen Innsamlingskontrollen om etablering og drift av register for innsamlinger etter en anbudsrunde. Siden 1. juli 2009 har de ivaretatt oppgaven som registerfører og kontrollorgan for Innsamlingsregisteret. Den private stiftelsen Innsamlingskontrollen i Norge ble etablert i september 1991 av humanitære organisasjoner for å bidra til betryggende gjennomføring av innsamlinger og forsvarlig forvaltning av innsamlede midler. Innsamlingskontrollen har i mange år hatt et merke i form av en logo som det er godt kjent blant allmennheten at kun registrerte innsamlinger har rett til å benytte. Innsamlingskontrollens registreringsmerke er videreført som et særskilt innsamlingsmerke for å synliggjøre at innsamlinger er registrert.
Det lovbestemte kravet for registrering av innsamlinger er at organisasjonene skal ha et budsjett hvor minst 65 % av de innsamlede midler skal gå uavkortet til det oppgitte formålet med innsamlingen (§ 6). Innsamlingskontrollen valgte ved innføringen av registeret ikke å foreta noen endringer i forhold til tidligere praksis med hensyn til hvorledes formålsandelen skulle beregnes. I dialog med Frivillighet Norge og Norges Innsamlingsråd, samt Revisorforeningen har Innsamlingskontrollen gjennomført en prosess for å endre beregningsgrunnlaget, med en målsetting om at de regnskapstall og formålsandeler som publiseres i større grad skal gjenspeile organisasjonenes innsamlingsaktivitet og kostnadene i tilknytning til dette. Innsamlingskontrollen vedtok de nye retningslinjene for beregning av innsamlingsprosenten 17. februar 2010. Denne prosentsatsen vil erstatte dagens beregningsgrunnlag. I tråd med loven kan Innsamlingskontrollen slette eller nekte registrering av en innsamling når den ikke tilfredsstiller kravene som stilles.
Innsamlingsregisteret har vært i funksjon siden 1. juli 2009 og har 54 registrerte innsamlinger pr. 18. februar 2010. Innsamlingskontrollens mål er å øke antall organisasjoner og enkeltinnsamlinger over det nivået man har ligget på tidligere (rundt 70 registrerte). Innsamlingskontrollen foretar en løpende vurdering av sin praksis i forhold til innhentede erfaringer og lovens krav.
Det vil bli gjennomført en evaluering av Innsamlingsregisterets funksjon og Innsamlingskontrollens praksis. Det ses imidlertid som fornuftig å vente med å sette i gang denne prosessen til registeret har vært i drift noe tid.
Stortinget ber Regjeringen vurdere å la såkalt herreløs arv, som ellers går til staten, tilfalle den frivillige sektor.
Det er Justisdepartementet som er lovforvalter av arveloven, mens det er Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) som behandler saker der det søkes om at staten kan gi avkall på arv.
Arveloven § 46 bestemmer at staten trer inn som arving etter en avdød dersom vedkommende ikke har slektninger eller ektefelle som arver ham og heller ikke etterlater seg gyldig testemente. Dette vil si at staten bare trer inn som arving dersom tingretten har avgjort at ingen tar arv etter lov eller testamente.
FAD ivaretar statens interesse som arving i de tilfeller hvor staten trer inn som arving.
Når staten trer inn som arving og avkall ikke er aktuelt, er fast praksis at arven overføres til Skatte- og avgiftsregnskapet, Grimstad, i henhold til rutiner fra domstoladministrasjonen. (Tidligere ble midlene overført til skattefogden i avdødes fylke.)
De arvede midlene kan variere fra år til år. FAD har en vilkårlig oversikt over antall dødsbosaker fra åtte ulike år fra 1991 til 2006. Det har i gjennomsnitt vært 29 saker pr. år. Årlig brutto arv før eventuelle avkall, har i snitt vært på kr 9,1 mill. Det har vært gitt avkall på arv i gjennomsnitt 8 saker pr. år, som har utgjort kr 2,5 mill. Dette utgjør i overkant av ¼ av alle dødsbosakene. Totalt har det i snitt vært en årlig nettoarv som har tilfalt staten på kr. 6,7 mill. Variasjonene for nettoarven for de årene FAD har lagt til grunn i våre bergninger har variert fra 1991 med kr. 2,6 mill som det laveste, til 1996 med kr 10 mill. som det høyeste beløpet. På bakgrunn av det som her er opplyst og FADs erfaringer de senere år, kan det legges til grunn at årlig nettoarv til staten (etter avkall) varierer mellom 5 og 20 mill.
Allerede i dag er imidlertid ordningen den at staten kan gi avkall på arv til fordel for frivillige organisasjoner, enkeltpersoner mv. som har stått arvelateren nær.
Det har tidligere vært vist til den svenske løsningen på dette området. I Sverige tilfaller ikke denne type arv statskassen som sådan, men et offentlig fond, Almänna arvsfonden. Dette fondet forvaltet (i 2003) om lag 2 millarder svenske kroner. Midler fra dette fondet deles ut til allmennyttige formål. Fondet skal fremme ”verksamhet av ideell karaktär till forån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder”, Dette kan være en mer egnet løsning i Sverige enn i Norge, dels fordi slektsarveretten er mer begrenset i Sverige slik at dette kan øke andelen arv som det ikke er disponert over, og dels fordi folketallet er høyere i Sverige slik at dette også kan gi et høyere beløp. I Norge antas det at det er lite hensiktsmessig å etablere et eget fond med en egen fondsforvaltning for de relativt beskjedne beløpene som tilflyter staten på denne måten. Danmark, Finland og Island har lovgivning som minner mye om den norske på dette området.
Regjeringen vurderer for tiden om arveloven skal revideres.
Jeg har forelagt representantforslaget for Finansdepartementet, som har avgitt følgende uttalelse:
«Et viktig hensyn i skattepolitikken er å holde skattegrunnlagene så brede som mulig, slik at en også kan holde skattesatsene så lave som mulig. Slik unngår en at skattene skaper for store effektivitetstap i økonomien. Brede skattegrunnlag betyr blant annet at omfanget av særskilte skattefritak og fradrag som ikke er knyttet til erverv av inntekt, bør begrenses. Brede skattegrunnlag har vært et sentralt prinsipp bak begge de store inntektsskattereformene i nyere tid, senest skattereformen 2006 som ble vedtatt av et bredt flertall på Stortinget.
Tre av de seks forslagene som fremmes gjelder lempninger i skatteregler som angår frivillige organisasjoner og et forslag gjelder lempninger i skatteregler som angår kulturbygg. Samlet vil forslagene ha betydelige provenyvirkninger. Slike forslag hører best hjemme i de ordinære budsjettsammenhenger. Nedenfor følger enkelte mer prinsipielle vurderinger av forslagene, uten at det er gjort provenyberegninger av dem.
1. Stortinget ber Regjeringen vurdere økt ramme for fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner
Fradragsretten for gaver til frivillige organisasjoner ble innført av regjeringen Bondevik i 2000. Fra og med inntektsåret 2005 ble fradraget økt fra 6 000 til 12 000 kroner. Fradraget i alminnelig inntekt for skattyter som gir gaver til visse frivillige organisasjoner, representerer et unntak fra hovedregelen om at all inntekt skal beskattes. Brede skattegrunnlag gjør det mulig å holde skattesatsene på et moderat nivå, slik at effektivitetstapet ved å skattlegge blir minst mulig. Både stort omfang av ulike skattefritak og omfattende fradragsordninger for utgifter som ikke er knyttet til erverv av inntekten, er med på å uthule skattegrunnlagene. Dette bidrar igjen til at fordelingspolitikken ikke kan fungere like effektivt.
Det er ønskelig med offentlig styring og kontroll med hvilke tiltak og formål som skal tilgodesees med offentlige midler. Fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner representerer et unntak fra dette, fordi staten blir en vesentlig bidragsyter gjennom tapte skatteinntekter uten den samme mulighet for styring og kontroll av midlene som om bidraget hadde kommet på budsjettets utgiftsside. En begrensing av fradragsretten forhindrer at velstående personer og store bedrifter kan kanalisere store offentlige midler til egne, ideelle preferanser, evt. med sikte på omdømmebygging ved å offentliggjøre sponsorvirksomheten sin. Det offentlige støtter en lang rekke frivillige organisasjoner, men slike offentlige bidrag til ideelle formål bør som hovedregel gis etter en helhetlig avveining mellom ulike formål. Ut fra disse hensynene anser ikke Finansdepartementet det som aktuelt nå å øke beløpsgrensen for fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner.
Det kan for øvrig opplyses at ESA i en grunngitt uttalelse av 16. desember 2009 har uttalt at den norske fradragsordningen for gaver til visse frivillige organisasjoner strider mot EØS-avtalens regler om fri flyt av kapital. Dette begrunnes med at det etter den norske regelen kun gis fradrag for gaver gitt til organisasjoner med sete i Norge (dvs. norske organisasjoner). ESA anser dette som en diskriminering av utenlandske arbeidstakere i Norge med givervilje overfor organisasjoner i hjemlandet. Finansdepartementet og Utenriksdepartementet vurderer nå ESAs brev og ser på mulige løsninger.
2. Stortinget ber Regjeringen vurdere innføring av fradrag for kontingent til frivillige lag og organisasjoner innenfor et gitt totalbeløp
Formålet med fradragsordningen for gaver til frivillige organisasjoner er å stimulere til gaver fra private til det frivillige organisasjonsliv med sikte på å styrke frivillige organisasjoners økonomiske stilling. Kontingenter til frivillige lag og organisasjoner er dels et vederlag medlemmet betaler for å delta i organisasjonens aktiviteter, dels privat støtte til disse. Fradragsrett for kontingenter vil ikke i samme grad som gaver utløse nye bidrag til organisasjonene. Kontingentfradrag vil for størstedelen være til fordel for den etablerte medlemsmasse som allerede betaler kontingent. Effekten av fradragsrett vil mest komme medlemmene privat til gode, og vil ikke være noe målrettet tiltak for styrking av selve organisasjonene. Administrativt vil de nødvendige kvalifikasjons- og dokumentasjonsprosedyrer for et slik fradragsordning ikke stå i forhold til nytten av den.
Generelt tilsier skatteevneprinsippet at skattyter må få fradag for utgifter i forbindelse med ervervet av inntekten. Fradrag for andre kostnader krever en særskilt begrunnelse. Fradragsordninger som avviker fra de generelle skatterettslige fradragsprinsippene, kompliserer skattesystemet. Hensynet til enkelhet i skattesystemet tilsier derfor at slike avvik bør begrenses. Kontingenter til frivillige organisasjoner er skattemessig å anse som en privatutgift som ikke bør gi rett til fradrag. Videre vil en fradragsordning for kontingenter til frivillige organisasjoner innebære statlig subsidiering av private fritidssysler, med fare for at fradragsretten misbrukes i form av private ytelser fra organisasjonen tilbake til de betalende medlemmene. Finansdepartementet ser det ikke som aktuelt å innføre en fradragsordning for kontingenter til frivillige lag og organisasjoner.
3. Stortinget ber Regjeringen vurdere å heve lønnsoppgaveplikt og øke grensen for arbeidsgiveravgiftsplikt
Regjeringen økte grensen for lønnsoppgaveplikt for skattefrie selskaper, foreninger og institusjoner fra 2 000 til 4 000 kroner per år i statsbudsjettet 2008. Samtidig økte den nedre grensen for frivillige organisasjoners plikt til å betale arbeidsgiveravgift fra 300 000 til 450 000 kroner totalt, og fra 30 000 til 45 000 kroner for den enkelte ansatte. Økningene innebar en forenkling for de berørte organisasjonene. Det samlede provenytapet ble anslått til 40 mill. kroner påløpt og 30 mill. kroner bokført i 2008. Finansdepartementet kan ikke støtte en ytterligere økning av disse beløpsgrensene nå.
4. Stortinget ber Regjeringen vurdere innføring av fradragsrett for gaver gitt til utbygging og utbedring av lokale og regionale kulturbygg
Regjeringen er generelt positiv til at det lokale kulturlivet skal kunne utfolde seg gjennom tilrettelagte møteplasser. Generelt er det mer målrettet å overføre midler til ubygging og utbedring av kulturbygg gjennom tilskuddsordninger, enn gjennom skattefradrag hvor pengestøtte til kulturbyggene vil være styrt ut fra i hvilken grad ulike private givere støtter ulike prosjekter. Fradrag for gaver til utbygging og utbedring av lokale og regionale kulturbygg vil utgjøre et unntak fra hovedregelen om at all inntekt skal beskattes. Som nevnt bidrar bl.a. omfattende fradragsordninger for utgifter som ikke er knyttet til erverv av inntekten, til å uthule skattegrunnlagene og svekke skattesystemets fordelingsegenskaper. Offentlige bidrag til denne typen formål bør derfor som hovedregel gis etter en helhetlig avveining mellom ulike formål. I dag ytes det statlig støtte til utbygging av kulturbygg gjennom overskuddet fra Norsk Tipping AS. Kulturdepartementet fordeler årlig spillemidler til investeringer i kulturbygg på lokalt og regionalt nivå gjennom to tilskuddsordninger. Finansdepartementet ser ikke noe grunnlag for innføring av den foreslåtte fradragsordningen for bidrag til kulturbygg.»