Kunnskapsdepartementet hadde i 2008 et utgiftsbudsjett
på 89,1 mrd kroner. Departementet har ansvar for 49 virksomheter,
ni fond, 30 selskaper og 26 særlovsselskaper.
Riksrevisjonen har avgitt 44 avsluttende revisjonsbrev
uten merknader og fem avsluttende revisjonsbrev med merknader til
henholdsvis Utdanningsdirektoratet, Norges veterinærhøgskole, Kunsthøgskolen
i Bergen, Høgskolen i Lillehammer og Høgskolen Stord/Haugesund.
Styrene på universitets- og høgskolesektoren (UH-sektoren)
er virksomhetenes øverste organ. Riksrevisjonen ser alvorlig på
at flere av styrene ikke har fulgt opp sentrale krav som er stilt
i lov, forskrift og tildelingsbrev. Departementet påpeker at ansvarsforholdene
knyttet til styring og ledelse ved virksomhetene på sektoren har
et klart grunnlag i lov og instruks. Departementet har i tillegg
tatt inn et eget avsnitt i tildelingsbrevene som omhandler de krav
som stilles til styrene. Dette innebærer blant annet at styrene
skal trekke opp strategien for virksomhetenes faglige aktivitet,
og følge opp at virksomhetens strategier og faglig utvikling er
i samsvar med de mål som er fastsatt. Riksrevisjonen forutsetter
at departementet følger opp det ansvar som er tillagt styrene.
Revisjonen har vist at det er stor variasjon
i godtgjørelsen til styremedlemmer innenfor samme styre i en virksomhet.
Departementet viser til at styrearbeidet ved ulike virksomheter
kan være av svært ulikt omfang og har derfor sett det som hensiktsmessig
at virksomhetene selv gis anledning til å fastsette godtgjørelsen
til styremedlemmene. Riksrevisjonen finner det uheldig at styremedlemmer
i samme styre godtgjøres svært forskjellig.
Riksrevisjonen er kritisk til at det ikke er
sporbarhet mellom dataene i forskningssystemene og Database for
statistikk om høyere utdanning (DBH). Riksrevisjonen registrerer
at departementet mener egenrapporterte vitenskapelige publiseringer
er en utfordring for virksomhetene. Riksrevisjonen vil presisere
at data som rapporteres inn må være pålitelige og etterprøvbare
for at det skal være mulig å vurdere om målene for det enkelte budsjettår
er nådd.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener
forventninger om tiltak og resultater innenfor ett budsjettår for
styringsparameteret "publikasjonspoeng per utdannings-, forsknings- og
formidlingsstilling", vil kunne komme i konflikt med den langsiktighet
og kvalitet som skal prege forskningen. Riksrevisjonen mener det kan
stilles spørsmål ved om dette er et egnet styringsparameter per
budsjettår når det ikke er hensiktsmessig å styre mot i ettårs perspektiv.
Riksrevisjonen er positiv til at departementet synes
å ha etablert tilfredsstillende rutiner for oppfølging av tilskudd
til private høgskoler. Riksrevisjonen konstaterer likevel at mangelfull
dokumentasjon vedrørende kvalitetssikring av studiepoeng er en generell
svakhet ved de private høgskolene. Riksrevisjonen forutsetter at departementet
iverksetter tiltak for å sikre tilfredsstillende dokumentasjon av
kvalitetssikringen.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at virksomhetene
på UH-sektoren fortsatt honorerer ekstraarbeid på grunnlag av avtalte
timer, uten at det foretas noen form for tidsregistrering. Riksrevisjonen
hadde forventet at departementet tidligere hadde tatt tak i denne
problemstillingen da særavtalen falt bort i 2006/2007. Etter at
Riksrevisjonen tok opp saken har departementet vurdert tilstanden
på dette området som ikke tilfredsstillende, og understreket overfor
virksomhetene betydningen av at de forholder seg til bestemmelsene
som er fastsatt i arbeidsmiljøloven og hovedtariffavtalen. Det er
også tatt initiativ overfor Fornyings- og administrasjonsdepartementet
for å få på plass et tilfredsstillende tidsregistreringssystem.
Riksrevisjonen forutsetter at departementet påser at virksomhetene
innretter seg etter gjeldende regelverk og at dette arbeidet gis
høy prioritet.
Lov om offentlige anskaffelser og reglement
for økonomistyring i staten er blant annet viktig for å sikre en
forsvarlig bruk av offentlige midler og forebygge misligheter og
korrupsjon. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at etterlevelsen
av anskaffelsesregelverket ikke er tilstrekkelig forbedret på sektoren
til tross for de tiltak virksomhetene og departementet har iverksatt
de seneste årene. Fortsatt gjennomføres det blant annet direkte
kjøp ved anskaffelser over terskelverdiene uten at dette er begrunnet
i henhold til regelverket. Riksrevisjonen har merket seg at det obligatoriske
systemet for konkurransegjennomføring vil bli tatt i bruk ved de
fleste virksomhetene på UH-sektoren i løpet av 2009, og at departementet
har bedt virksomhetene ajourføre sitt interne regelverk.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at det fortsatt
er gjennomgående svakheter knyttet til etterlevelsen av regelverket
for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet på UH-sektoren. Departementet
uttaler at forholdene er omtalt i tildelingsbrevene og tatt opp
i etatsstyringen. Riksrevisjonen forutsetter at arbeidet med å sikre
at regelverket blir etterlevd gis høy prioritet.
Virksomhetene på UH-sektoren har fremdeles utfordringer
knyttet til etterlevelse av regelverk, retningslinjer og føringer
fra Kunnskapsdepartementet. Departementet opplyser at det har en løpende
kommunikasjon med virksomhetene om aktuelle problemstillinger. Krav
til regnskapet og anbefalte regnskapsmessige løsninger meddeles
virksomhetene i brev. Riksrevisjonen mener at departementets føringer
ikke har vært tilstrekkelig tydelige da det fortsatt er store ulikheter
i hvordan disse blir oppfattet i virksomhetene.
Departementet opplyser at målsettingen for arbeidet
med standarder og særskilte tilpasninger på UH-sektoren har vært
å legge et grunnlag for sammenlignbare regnskapsavlegg på sektoren. Dette
mener nå departementet i all hovedsak er på plass. Riksrevisjonen
mener det kan stilles spørsmål ved om denne målsettingen er nådd
sett i lys av de utfordringer UH-sektoren fortsatt har når det gjelder
etterlevelse av regelverk, retningslinjer og årlige pålegg fra departementet.
Regnskapene for et flertall av virksomhetene
avlegges ikke av virksomhetens øverste organ eller den de bemyndiger.
Departementet uttaler at virksomhetene har hatt utfordringer knyttet
til etterlevelse av de formelle reglene ved avleggelse av regnskapene.
Riksrevisjonen forventer at departementet påser at regnskapene for framtiden
avlegges i henhold til gjeldende krav.
Et flertall av virksomhetene har presentert
en åpningsbalanse per 1. januar 2008 i henhold til gjeldende bestemmelser.
Riksrevisjonen er positiv til departementets involvering og den
prosessen som er gjennomført. Riksrevisjonen er likevel kritisk
til at grunnlagsdokumentasjonen i forbindelse med aktivering av
eiendommer og andre eiendeler ved enkelte av virksomhetene i liten
grad er etterprøvbar, og at det foreligger lite dokumentasjon av
verdivurderingene ved noen av virksomhetene. Halvparten av virksomhetene hadde
ikke retningslinjer som skal sikre korrekte verdivurderinger for
ettertiden. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har lagt
opp til at virksomhetene skal følge den aktuelle statlige regnskapsstandarden
med tilhørende veiledningsmateriale ved innføring av åpningsbalanse og
ved balanseføring av anleggsmidler. Departementet vil også gjennomføre
en vurdering av kvaliteten på det innsendte materialet og ta opp eventuelle
behov for korrigeringer i de tilfeller hvor det er stilt spørsmål
ved grunnlagsdokumentasjonen.
Riksrevisjonen finner det uheldig at UH-sektoren
i liten grad er kjent med merverdiavgiftlovens bestemmelse om at
virksomheter som kjøper tjenester som kan fjernleveres fra utlandet
skal innberette og betale merverdiavgift for tjenesten i Norge.
Manglende etterlevelse av regelverket medfører en risiko for konkurransevridning
mellom norske og utenlandske tjenesteytere. Departementet har foretatt
en gjennomgang for å identifisere eventuelle risikoområder, samt
områder hvor man ikke har tilstrekkelig kontroll med hensyn til
beregning og innberetning av merverdiavgift. Riksrevisjonen understreker viktigheten
av at virksomhetene følger gjeldende regelverk.
Kunnskapsdepartementet har fått seg forelagt
en avtale mellom Universitetet i Bergen og en selvstendig stiftelse
hvor universitetet skal dekke stiftelsens kostnader knyttet til
en nyopprettet stilling som direktør for stiftelsen. Riksrevisjonen
er kritisk til at departementet kan forsvare slike økonomiske disposisjoner
overfor en selvstendig stiftelse. Videre er Riksrevisjonen kritisk
til at det ikke foreligger verken instruks for den nyopprettede
direktørstillingen eller krav til rapportering som motytelse for
midlene som stilles til disposisjon.
Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at
Utdanningsdirektoratet, Norges veterinærhøgskole, Kunsthøgskolen
i Bergen, Høgskolen i Lillehammer og Høgskolen Stord/Haugesund har
mottatt revisjonsbrev med merknad. Det er viktig at departementet
har styringssystemer som avdekker svakheter i virksomhetenes økonomiske
forvaltning på et tidligere tidspunkt. Riksrevisjonen forutsetter
at de tiltak som iverksettes fører til en kvalitetsforbedring og
at regnskapene for 2009 blir avlagt i henhold til regler og retningslinjer.
Riksrevisjonen understreker viktigheten av at prosessen
ved konsolidering av Utdanningsdirektoratets regnskap er basert
på tilstrekkelig sikre og effektive rutiner. Riksrevisjonen registrerer
at det er igangsatt et arbeid for å finne alternative metoder for
konsolideringen, og at departementet følger med på direktoratets
oppfølging av saken.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at det
er avdekket svakheter ved utøvelse av tilsyn med private skoler
i utlandet. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har sett
behov for forbedringer i tilsynsaktiviteten ved nevnte skoler, og
at dette skal skje gjennom overføring av tilsynsansvar fra Fylkesmannen
i Oslo og Akershus til Utdanningsdirektoratet.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at det er ledelsen ved
Kunsthøgskolen i Bergen som er ansvarlig for de forhold som er avdekket,
og vil påpeke viktigheten av at oppryddingsarbeidet ved Kunsthøgskolen
i Bergen følges nøye. Riksrevisjonen har merket seg at departementet
vil komme tilbake med en særskilt orientering og vurdering når
styrets behandling av saken er avsluttet.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at mange av svakhetene
knyttet til regnskapskvaliteten i de underliggende virksomhetene
har vært påpekt ovenfor departementet gjennom flere år. Riksrevisjonen
merker seg at departementet vil legge opp til en styringsstrategi
og bruk av virkemidler som er tilpasset regelverket, oppgavens art, risikobildet
og det overordnede ansvar som tilligger departementet. Samtidig
vurderer departementet hvordan økonomi- og regnskapsforvaltningen
kan videreutvikles og fortsatt styrkes. Riksrevisjonen forventer
at arbeidet gis høy prioritet og at tiltakene vil gi positive resultater
når det gjelder kvaliteten på regnskapene.
Av tidligere rapporterte forhold er følgende
saker avsluttet:
forskningsfinansiering
i Forskningsrådet
gaveforsterkningsordningen
evaluering av EUs rammeprogrammer for forskning
og teknologisk utvikling
Følgende saker vil bli fulgt opp i den løpende
revisjonen:
Komiteen viser til
Riksrevisjonens kontroll av Kunnskapsdepartementet og dets underliggende virksomheter.
Riksrevisjonen har avgitt 49 avsluttende revisjonsbrev hvorav fem
har vært med merknader.
Komiteen viser til at den i brev
av 18. november 2009 til forsknings- og høyere utdanningsministeren
stilte flere spørsmål i tilknytning til Riksrevisjonens rapportering. Statsråden
svarte i brev av 30. november 2009. Brevene følger som vedlegg til
denne innstillingen.
Komiteen merker seg at det er
stor grad av ulikhet i hvordan styrer for høyere utdanningsinstitusjoner
organiserer og følger opp egen virksomhet. Komiteen mener
det er alvorlig at flere av styrene ikke har fulgt opp sentrale
krav i lov, forskrift og tildelingsbrev. Komiteen mener den
selvstendige rolle som UH-sektoren har, også medfører et strengt
krav til oppfølging av ansvar. Komiteen mener departementet
har et selvstendig ansvar for å sikre at samtlige styrer i UH-sektoren
forholder seg til grunnleggende krav i lov og forskrift.
Komiteen viser til at det er
stor ulikhet på godtgjørelse til styremedlemmer i UH-sektoren. Komiteen viser
til statsrådens svar på spørsmål fra komiteen hvor statsråden mener
ulikheten ved institusjonene er så vidt stor at en bør opprettholde
dagens praksis uten overordnede retningslinjer. Komiteen merker
seg videre at statsråden vil ta opp forholdet med den institusjonen
som godtgjør styremedlemmer som er studenter langt bedre enn andre
styremedlemmer. Statsråden opplyser i svaret at studentrepresentantene
godtgjøres for andre verv gjennom styregodtgjørelsen. Komiteen er
enig med statsråden i at dette er en praksis som ikke bør fortsette
og er tilfreds med at statsråden vil følge saken opp.
Komiteen merker seg at det ikke
er skjedd en tilfredsstillende forbedring i forhold til anskaffelsesreglementet,
men merker seg at det i 2009 er etablert et nytt konkurranseutsettingsverktøy for
virksomhetene. Komiteen legger til grunn at departementet
følger nøye opp virksomhetenes tilpasning til det nye systemet.
Komiteen merker seg at UH-sektoren
i liten grad har forholdt seg til gjeldende MVA-bestemmelser for
kjøp av tjenester som kan fjernleveres fra utlandet. Komiteen viser
til at denne typen tjenestekjøp kan bli vanligere og at det er viktig
at sektoren er oppdatert på gjeldende regelverk slik at en ikke
får konkurransevridning og inntektstap som resultat. Komiteen viser
til statsrådens svar på spørsmål fra komiteen og legger til grunn
at alle institusjonene rydder opp i forholdet på en måte som sikrer
staten mot tap i 2008 og fremover.
Komiteen har merket seg at Universitetet
i Bergen har overført arbeidsgiveransvaret for en tidligere direktør
ved UiB til en selvstendig stiftelse mot å dekke kostnader til lønn
og sosiale utgifter. Avtalen innebærer også at UiB kjøper tjenester
fra stiftelsen. Komiteen viser til statsrådens svar
på spørsmål fra komiteen. Statsråden legger til grunn at anskaffelsesreglementet
ikke kommer til anvendelse fordi tjenestekjøpet er foretatt av en
stiftelse som har til formål å støtte forskning ved Universitetet
i Bergen, og fordi saken, etter statsrådens oppfatning, gjelder
arbeidsforhold og ansettelseskontrakter.
Komiteen vil komme tilbake til
denne saken i egen henvendelse for eventuell særskilt oppfølging.
Komiteen mener det er kritikkverdig
at Utdanningsdirektoratet, Norges veterinærhøyskole, Kunsthøgskolen
i Bergen og Høyskolen i Stord/Haugesund har mottatt revisjonsbrev
med merknader. Komiteen understreker departementets
ansvar for å ha mål- og resultatstyring, samt internkontrollrutiner
ved underliggende virksomheter som avdekker svakheter i virksomhetens
forvaltning så tidlig som mulig, slik at en kan korrigere kursen
i løpet av regnskapsåret.
Komiteen vil understreke at direktorater
driver myndighetsutøvelse på fullmakt. Komiteen mener
det er svært bekymringsfullt og kritikkverdig at Utdanningsdirektoratet
ikke følger det regelverket som virksomheten skal forholde seg til,
og viser til Riksrevisjonens kritikk av økonomistyringen, internkontrollen
og direktoratets forvaltning av tilskuddet til private skoler i
utlandet. Komiteen viser til at det kan svekke tillitsforholdet
til direktorater som på den ene side utøver myndighet mot andre
ved å fjerne godkjenningsordninger mv. på grunn av regelbrudd, samtidig
som direktoratet selv bryter lov og forskrift. Komiteen mener
departementet har et særlig ansvar for å sikre tilstrekkelige kontroll-
og oppfølgingsrutiner overfor direktoratet.
Komiteen viser til at kontrollen
og oppfølgingen med norske private skoler i utlandet har forbedringspotensial
og legger til grunn at departementet bidrar til å forbedre kontrollen
med disse skolene.