6.1 Utvikling av regnskapsområdet i statsforvaltningen
Statlige virksomheter skal følge kontantprinsippet ved avleggelse av regnskapsrapport til statsregnskapet. Statlige virksomheter kan imidlertid i samråd med sitt overordnede departement velge å bruke andre føringsprinsipper i virksomhetsregnskapet i tillegg til kontantprinsippet, jf. Bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 3.2.3. Finansdepartementet har ikke fastsatt felles standarder for virksomhetsregnskaper etter andre føringsprinsipper.
Senter for statlig økonomistyring (SSØ) gjennomførte i 2008 på oppdrag fra departementet en kartlegging av kontoplaner og føringsprinsipper i statlige virksomheter, jf. SSØ rapport 5/2008. Kartleggingen viser at dagens situasjon på regnskapsområdet i staten er fragmentert både mht. kontoplaner og føringsprinsipper. Analyse- og styringsdata om kostnader og eiendeler i virksomhetsregnskapene i statlige virksomheter er derfor basert på ulike kontoplaner og forskjellige kombinasjoner av føringsprinsipper, noe som gir begrensede muligheter for å presentere utgiftsstrukturen for staten samlet sett og for enkeltdepartementer.
For nærmere detaljer om SSØs kartlegging vises det til proposisjonen pkt. 9.2.1. Internasjonal utvikling og erfaringer på området er omtalt i proposisjonen pkt. 9.2.2.
Våren 2004 ble det etablert et prosjekt ledet av Finansdepartementet, hvor 10 pilotvirksomheter fører sine interne virksomhetsregnskaper basert på periodiseringsprinsippet. Sentrale deltakere og bidragsytere i prosjektet har vært de syv departementene med etatsstyringsansvar for pilotene, de ti pilotene selv (fra 2008 deltar 11 piloter i prosjektet), og SSØ. Prosjektarbeidet har vært ledet av SSØ fra høsten 2006. Utprøvingsprosjektet ble avsluttet sommeren 2009.
Følgende virksomheter har deltatt som piloter i utprøvingen: Fiskeridirektoratet, Forsvarsbygg, Husbanken, Jernbaneverket, Justervesenet, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges geologiske undersøkelser (NGU), Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI), Universitetet i Stavanger og Universitetet i Bergen.
Finansdepartementet orienterte i Gul bok 2007 om erfaringene så langt. Pilotene og departementene som har deltatt i prosjektet, hadde i hovedsak positive erfaringer med bruk av periodisert regnskapsinformasjon. De vurderte imidlertid at prosjektperioden hadde vært for kort til at det kunne trekkes endelige konklusjoner med hensyn til om det var styringsmessige gevinster av et periodisert virksomhetsregnskap, og hvilke disse eventuelt var. Utprøvingen ble derfor forlenget med sikte på endelig evaluering i 2009.
Finansdepartementet har lagt følgende forutsetninger til grunn for forsøket:
Utprøving av periodiseringsprinsippet i regnskapene på virksomhetsnivå skal ikke medføre noen endringer i virksomhetenes økonomiske fullmakter.
Kontantprinsippet, ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet uten endringer. Stortingets bevilgninger vedtas fortsatt etter kontantprinsippet.
Virksomhetene skal fortsatt rapportere regnskap etter kontantprinsippet til statsregnskapet.
Forsøkene med periodiserte virksomhetsregnskaper skjer som et supplement til kontantregnskapene.
Utprøvingsarbeidet med periodiserte virksomhetsregnskap har dermed vært basert på at Stortingets bevilgninger fortsatt skal vedtas etter kontantprinsippet, og at statlige virksomheter fortsatt skal rapportere regnskap etter kontantprinsippet til statsregnskapet. De statlige regnskapsstandardene (SRS) som har blitt utviklet og prøvd ut, gjelder kun for virksomhetsregnskapet. Det åpnes dermed ikke for å endre rammene for den politiske styringen av statlige virksomheter. Det er heller ikke lagt opp til øvrige endringer i fullmaktene til statlige virksomheter. Finanskomiteen tok Regjeringens vurderinger i Gul bok 2007 til orientering, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2006–2007), avsnitt 6.2.
Formålet med utprøvingen har vært å legge til rette for et bedre og supplerende informasjonsgrunnlag for styringen i statlige virksomheter med særlig vekt på å fremskaffe tilleggsinformasjon om kostnader og inntekter ved aktiviteten i statlige virksomheter, og om virksomhetenes eiendeler. Regnskapsinformasjonen basert på periodiseringsprinsippet er mer omfattende enn kontantregnskapet, og kan gi økt innsyn i ressursbruken i statlige virksomheter.
For nærmere detaljer om utprøvingen av periodiseringsprinsippet for virksomhetsregnskap vises det til proposisjonen pkt. 9.2.3.
Det videre arbeidet med å utvikle regnskapsfunksjonen i statsforvaltningen er beskrevet i proposisjonen pkt. 9.2.4 og 9.2.5.
Finansdepartementet understreker at det er regnskapsføringen på virksomhetsnivået som har vært vurdert i utprøvingsperioden. Statsregnskapet føres etter kontantprinsippet. Erfaringene etter fire års utprøving viser at de periodiserte virksomhetsregnskapene har vært nyttige for pilotvirksomhetenes interne styring. Den supplerende, periodiserte regnskapsinformasjonen har vært nyttig også for departementenes etatsstyring av pilotvirksomhetene, men i noe mindre grad enn for virksomhetene. Pilotenes ressursbruk knyttet til etablering og bruk av periodiserte virksomhetsregnskap har vært begrenset utover det regnskapsføringen etter kontantprinsippet krever. Basert på disse erfaringene og høringsinstansenes uttalelser, legger Finansdepartementet opp til å gjennomføre følgende tiltak:
Standard kontoplan for statlige virksomheter innføres som en frivillig ordning fra 1. januar 2011, med sikte på obligatorisk innføring i 2014 etter en nærmere vurdering av erfaringer.
Den tekniske tilretteleggingen av en standard kontoplan og behov og muligheter for å aggregere regnskapsinformasjon for staten samlet utredes nærmere i 2010. Særskilte tilpasninger for store statlige virksomheter med spesielle behov eller større tilskuddsordninger med spesielle behov utredes samtidig, herunder kostnader og tidspunkt for innføring.
Det tillates at statlige virksomheter, i samråd med overordnet departement, fører periodiserte virksomhetsregnskaper i tillegg til kontantregnskapet. De statlige regnskapsstandardene (SRS) fastsettes som anbefalte, men ikke obligatoriske regnskapsstandarder fra 1. januar 2010.
Finansdepartementet vil understreke at dette ikke er ledd i en styringsreform og at dette ikke legger til rette for eller er et steg på veien mot privatisering og nedbygging av offentlig sektor. Regjeringen har tidligere klart avvist budsjetteringsprinsipper i staten etter modell for hva man finner i privat sektor, med blant annet utvidede disponerings- og finansieringsfullmakter for statlige virksomheter. Denne politikken ligger fast.
Komiteen tar omtalen til orientering.