1.1 Bakgrunn

Det er i meldinga gitt ei kort historisk oversikt over framveksten av offentleg rettshjelp dei siste hundre åra. Gjeldande regelverk etter lov om fri rettshjelp av 13. juni 1980 nr. 35 og ordninga med offentlege tilskot til særskilte rettshjelpstiltak er fremstilt. Det er gitt ei kort oversikt over rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles, utanfor rettshjelpslova. Det er òg gjort greie for dei viktigaste endringane som er innført av regjeringa Stoltenberg II på området rettshjelp.

1.2 Hovudprinsipp og reformbehov

I meldinga er det gjort greie for nokre hovudprinsipp for ei god rettshjelpsordning. Det visest til at det offentlege ansvaret for rettshjelpsordninga må vurderast i lys av rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles i samfunnet. Det blir stilt spørsmål ved om gjeldande ordning har svake sider som særleg rammar dei med minst ressursar, og det blir peika på at den ikkje i tilstrekkeleg grad medverkar til ei effektiv og rask avklaring av juridiske problem og konfliktar. Noreg er eit av dei landa i Europa som brukar mest offentlege midlar på rettshjelp. Det blir stilt spørsmål ved om midlane blir nytta på ein best mogleg måte. Utviklinga på statsbudsjettet viser ein auke i posten for fri sakførsel fram til 2006 og ein nedgang i posten for fritt rettsråd i same tidsrom. I 2007 brukte det offentlege 384,8 mill. kroner på fri sakførsel og 160,2 mill. kroner på fritt rettsråd. Noko av utviklinga kan truleg forklarast med at reglane for fri sakførsel medverkar til at fleire saker enn nødvendig blir bringa inn for domstolane og at rettshjelpsmottakaren blir sett i ein betre økonomisk posisjon enn den som betaler rettshjelpa sjølv. Departementet meiner det bør vere eit hovudprinsipp, også for saker med offentleg betalt rettshjelp, at alle saker skal løysast så tidleg som mogleg.

I meldinga er diskutert enkelte samfunnsrammer og utviklingstrekk som har betydning for rettshjelpsordninga – blant anna framveksten av velferdssamfunnet, rettsleggjering, auka internasjonalisering, enklare og raskare tvisteløysing i domstolane og meir utanrettsleg konfliktløysing og mekling. Departementet meiner at prinsippet i rettshjelpslova om at rettshjelpsordninga er ei sosial støtteordning skal førast vidare. Det same gjeld prinsippet om at rettshjelpsordninga er subsidiær. Departementet meiner det er eit overordna mål at ei ny rettshjelpsordning står fram som lett tilgjengeleg, og at den betrar tilgangen til nødvendig juridisk hjelp, samtidig som den legg til rette for eit enklare og billegare konfliktløysingsalternativ enn det gjeldande modell gjer.

I meldinga er vidare drøfta rekkevidda av det offentlege ansvaret for rettshjelp. Rettshjelpsordninga må ikkje overta det ansvaret som i dag er omfatta av forvaltninga si tradisjonelle opplysnings- og rettleiingsplikt. Enkelte tilfelle av særleg stor velferdsmessig betydning for den enkelte, og som vanlegvis er dekt av rettleiingsplikta, bør likevel vurderast omfatta av rettshjelpsordninga sitt saklege dekningsområde. Prinsippet om den subsidiære karakteren av rettshjelpa inneber at ein ikkje får offentleg betalt rettshjelp dersom hjelpa kan dekkjast gjennom andre ordningar. Departementet meiner at dette prinsippet bør førast vidare. Det bør òg vurderast andre avgrensingar i høvet til å få rettshjelp, basert på ei vurdering av om rettshjelp er rimeleg og nødvendig i den konkrete saka.

I meldinga er drøfta korleis rettshjelpsordninga kan betrast. Innleiingsvis er det stilt spørsmål ved om ressursane til rettshjelp i dag blir nytta på rett måte. 34 prosent av kostnadene til rettshjelp (på rettsråd og sakførselsstadiet) kan knytast til saker om barnefordeling. Målsetjinga for rettshjelpsordninga i framtida er formulert slik: Ordninga skal i best mogleg grad treffe den gruppa menneske som har størst behov for juridisk hjelp, hjelpa skal givast på dei saksområda som er av størst velferdsmessig betydning og på ein måte som medverkar til å løyse problemet effektivt og rett for den enkelte og for samfunnet. For å sikre høg kvalitet på den rettshjelpa som blir gitt er det ønskeleg å kanalisere fleire offentlege rettshjelpsoppdrag til ein avgrensa krets av rettshjelpstilbydarar. Vidare er skissert ein modell for endra økonomiske vilkår i form av heva inntektsgrense og innføring av graderte eigendelar. Til sist er oppgitt eit forbetringspotensial i å løyse saker på eit så tidleg stadium som mogleg, samtidig som det er peikt på behov for betre samordning mellom rettshjelpsordninga og rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles.

1.3 Rettshjelpordningar i andre land

I kapittel 3 i meldinga er gjort greie for hovudtrekka i det offentlege rettshjelpstilbodet i Finland, Sverige, Danmark, Nederland og England og Wales.

1.4 Samanlikning av rettshjelpordningane i Noreg og Finland

Professor Jon T. Johnsen har gjennomført ein samanliknande studie av den finske og den norske rettshjelpsordninga. Heile rapporten "Hva kan vi lære av finsk rettshjelp? En sammenlikning av rettshjelpsordningene i Norge og Finland" er trykt som særskilt vedlegg til meldinga. I kapittel 4 er gitt ei kortfatta oversikt over hovudfunn i rapporten om korleis ordningane fungerer i dei to landa og eit samandrag av dei reformpolitiske konklusjonane som er omtala. Vidare er drøfta i kva grad element frå den finske ordninga og funna i Finland-rapporten er følgde opp i meldinga.

1.5 Etablering av førstelinje rettshjelp

Departementet drøfter ei mogeleg etablering av ei førstelinjeteneste innan rettshjelp. Med dette er det sikta til ei ordning der alle, uavhengig av inntekt og formue, får tilgang til ein gratis førstegongskonsultasjon på inntil ein time.

Departementet gir ei retning for innhald og funksjon i ei framtidig førstelinjeteneste. Førstelinjetenesta bør bestå av eit tilbod om inntil ein times personleg møte med advokat eller rettshjelpar, der publikum skal få ei vurdering av rettsstillinga si, svar på enkle juridiske spørsmål og informasjon om høve til å gå vidare med saka, under dette informasjon om hjelpetilbod eller alternative konfliktløysingsorgan. Førstelinjetenesta kan òg avklare om vilkåra for ytterlegare offentleg rettshjelp er oppfylt.

Med unntak for saker som har sitt utspring i næringsverksemd, og saker om straff, bør førstelinjetenesta vere universell, det vil seie at den som utgangspunkt omfattar alle sakstypar. Også enkelte sakstypar etter straffegjennomføringslova bør omfattast. Det bør vurderast om førstelinjetenesta skal gjerast obligatorisk.

Ordninga med førstelinjeteneste bør vere fleksibel og tilpassast lokale behov. Departementet meiner likevel at det vil vere føremålstenleg å byggje vidare på modellen med rettshjelp i offentlege servicekontor og at kommunal infrastruktur bør utnyttast i størst mogleg grad.

Tilknytingsform for advokatar og andre rettshjelparar i førstelinjetenesta bør vurderast konkret. Det bør leggjast til rette for at ein kan kombinere arbeidet som fast rettshjelpsadvokat med ein privat praksis som advokat eller rettshjelpar ved sida av.

Departementet tilrår at rettshjelpa etter førstelinjetenesta i hovudsak blir organisert som i dag. Dersom klienten økonomisk og sakleg kvalifiserer til rettshjelp ut over tilbodet som blir gitt i førstelinjetenesta, kan advokaten eller rettshjelparen som yter hjelp under førstegongskonsultasjonen vise vedkommande til juridisk rådgiving hos offentleg godkjent advokat eller rettshjelpar. Prinsippet om det frie advokatvalet tilseier at klienten bør kunne velje ein advokat utanfor kretsen av godkjente rettshjelpsadvokatar. Føresetnaden er då at vedkommande først har vore innom førstelinjetenesta.

For ytterlegare å betre tilgjenget til førstelinjetenesta, vil departementet leggje til rette for at det blir sett ned ei gruppe som får til mandat å utgreie ein modell for rettshjelpstelefonteneste, eventuelt kombinert med ei nettbasert rettshjelpsteneste.

Departementet tilrår at førstelinjetenesta startar som ei prøveordning som blir evaluert etter ei tid.

1.6 Tilbydarane av rettshjelp

Kvalitetssikring av advokatar og andre rettshjelparar bør vere eit sentralt element i ei ny rettshjelpsordning. Departementet meiner derfor at kretsen av advokatar som yter hjelp etter rettshjelpsordninga bør innsnevrast. Samtidig er det ønskeleg å bidra til at dei advokatane som vel offentlege rettshjelpsoppdrag skal få eit jamt tilfang av slike oppdrag.

Departementet meiner det bør vurderast å etablere ei ordning der advokatar og rettshjelparar som ønskjer å ta på seg rettshjelpssaker må søkje om godkjenning eller oppnemnast som fast rettshjelpstilbydar. Klienten vil då kunne velje mellom ein krets av advokatar og rettshjelparar som er godkjente av det offentlege, og som er vurderte som særleg eigna til å ta offentlege rettshjelpsoppdrag.

1.7 Innvilgingskompetanse

I meldinga er det drøfta kven som skal innvilge den offentleg støtta rettshjelpa. Ordninga gir i dag fleire instansar kompetanse til å innvilge rettshjelp. I dette ligg ein fare for at praksis blir lite einsarta. Departementet drøfter om det bør leggjast til rette for å byggje vidare på gjeldande modell med at advokatar har høve til eigeninnvilging.

For å sikre einsarta behandling av sakene drøfter departementet om det bør vurderast om innvilgingskompetansen på sakførselsstadiet bør samlast hos fylkesmennene, eventuelt hos nokre utvalte fylkesmannsembete. Alle avgjersler om rettshjelp som blir trefte av fylkesmennene bør kunne påklagast til Statens sivilrettsforvaltning.

Den nærare fastsetjinga av salæret bør framleis liggje hos den domstolen eller det forvaltningsorganet som har saka til behandling. Gjeldande system med at domstolen si salærfastsetjing kan ankast til overordna rettsinstans er tilrådd ført vidare.

1.8 Økonomiske vilkår for offentleg rettshjelp

I meldinga er drøfta dei økonomiske vilkåra for dei behovsprøvde sakene i ny rettshjelpsordning. Under førstegongskonsultasjonen skal det ikkje stillast krav til søkjaren sin økonomi. Ved rettshjelp etter førstegongskonsultasjonen meiner departementet det framleis bør stillast krav om at søkjaren har inntekt og formue under bestemte grenser.

I meldinga er drøfta den nærare fastsetjinga av inntekts- og formuesgrensene. I dag er grensa for behovsprøvd juridisk hjelp 246 000 kroner for einslege og 369 000 kroner samla for ektefellar og andre som lever saman med felles økonomi. Departementet meiner ein bør ta sikte på å oppjustere inntektsgrensene. Formuesgrensene av i dag bør førast vidare.

Departementet drøftar reglane om økonomisk identifikasjon mellom dei som lever saman med felles økonomi. Dei som blir identifiserte vil bli vurderte etter ei inntektsgrense på 369 000 kroner, som er 1,5 gonger høgare enn grensa på 246 000 kroner. Departementet meiner at den fordelen som ligg i å ha felles økonomi med ein annan framleis bør takast omsyn til, men at regelen i dag er uforholdsmessig ugunstig for parhushald. Regelen bør derfor vurderast justert noko.

Vidare er det drøfta ein frådragsbasert modell for utrekning av inntekt. Rettferdsvurderingar talar for at rettshjelpsordninga i større grad enn i dag bør tilpassast den enkelte si reelle betalingsevne. Dette kan gjerast ved at inntektsgrensa blir knytt til ei disponibel inntekt. Det blir tilrådd å vurdere eit standardisert frådrag for dei som har forsytaransvar for barn, og frådrag for utgifter i samband med sjukdom.

I ordninga i dag blir det betalt ein eigendel tilsvarande ein gong offentleg salærsats (870 kroner) for hjelp på rettsrådsstadiet og 25 pst. av kostnadene (maksimalt fem gonger offentleg salærsats) for hjelp på sakførselsstadiet. I meldinga er det drøfta innføring av graderte eigendelar. Med graderte eigendelar er meint at søkjar betaler ein del av kostnadene med saka på bakgrunn av vedkommande si inntekt, etter eventuelle frådrag. I rettshjelpsordninga i dag har mottakaren lite økonomisk interesse i å medverke til at saka blir løyst så tidleg som mogleg, i motsetnad til den som må betale rettshjelpa sjølv. Departementet meiner at eigendelsystemet må tilpassast den økonomiske bereevna til den enkelte rettshjelpsbrukaren, i større grad enn det gjeldande ordning legg opp til. Departementet meiner at det bør vurderast ei ordning der klienten blir belasta med ein prosentsats av kostnadene som er knytte til saka, og at prosentsatsen blir gradert etter inntekt, etter at eventuelle frådrag er gjort. Ordninga i dag der dei med lågast inntekt ikkje betaler eigendel, bør førast vidare.

Departementet vil leggje til rette for at hovudregelen om sakskostnader blir ført vidare. Den som er innvilga fri sakførsel får i dag i utgangspunktet ikkje dekt idømte sakskostnader.

1.9 Sakleg dekningsområde for offentleg rettshjelp

I meldinga er vurdert behovet for utvidingar i det saklege dekningsområdet for rettshjelpsordninga på stadiet etter førstelinjetenesta. Etter førstelinjetenesta meiner departementet at retten til offentleg dekning av hjelpa framleis bør knytast til utvalde sakstypar. Det bør likevel gjerast endringar i og ei utviding av saksområda som er omfatta av ordninga. Sentralt i vurderinga av nye saksområde står prinsippet som følgjer av rettshjelpslova om at rettshjelpsordninga er ei sosial støtteordning. Ein bør òg sjå til rettshjelpsordninga si rolle som bidragsytar til kampen mot fattigdom. Departementet meiner det bør takast sikte på å føre vidare det skjønnsmessige høvet til i særlege tilfelle å innvilge rettshjelp også i andre saker enn dei prioriterte.

Departementet vil vurdere om rettshjelpsordninga bør utvidast til å omfatte:

• gjeldssaker

• hjelp til å vurdere om det skal innleverast ei klage og eventuelt til å utarbeide klage i helse- og sosialsaker

• hjelp til å vurdere om det skal innleverast klage i trygdesaker

• enkelte arbeidsrettslege sakstypar

• saker der motparten bringer avgjersler frå Forbrukertvistutvalget inn for domstolen for å unngå at vedtaket skal bli bindande og rettskraftig

• hjelp i barnebortføringssaker

• rettshjelp til den private parten i saker der søksmål er tilrådd av Likestillings- og diskrimineringsombodet

Departementet tek sikte på å føre vidare ordninga med tilskot til særskilte rettshjelpstiltak.

Departementet skriv i meldinga at retten til offentleg dekt rettshjelp på rettsråds- og sakførselsstadiet i saker som gjeld felleseigeskifte og økonomisk oppgjer mellom sambuarar, bør vurderast avgrensa til saker som gjeld retten til felles bustad der partane har felles barn under 18 år.

1.10 Rimeleg- og nødvendigheit som vilkår for rettshjelp

Departementet ønskjer å styrkje høvet til å avslå søknader om rettshjelp basert på ei konkret heilskapsvurdering av om det er rimeleg og nødvendig at det offentlege betaler for juridisk hjelp i saka. Det er vurdert ei generell føresegn som gir høve til å prøve kva saker som skal kunne fremjast med offentleg betalt rettshjelp, både på rettsråds- og sakførselsstadiet.

1.11 Barnefordelingssaker

Barnefordelingssakene utgjer ein betydeleg del av sakene der det offentlege yter rettshjelp, både på rettsråds- og sakførselsstadiet. Av innvilga søknader om fri sakførsel er barnefordelingssakene den klart største enkeltsaksgruppa. Ifølgje Justisdepartementets eigne utrekningar har den eine eller begge partane rettshjelp i heile 75 prosent av barnefordelingssakene i domstolane (2007). Både talet og delen barnefordelingssaker i domstolane har auka sidan 2002. I 2007 utgjorde barnefordelingssakene ca. 17 prosent av alle innkomne sivile saker (totalt 13 307) ved tingrettane.

I meldinga er drøfta tiltak som skal medverke til at barnefordelingssaker blir løyste så tidleg som mogleg, med barnet sitt beste som utgangspunkt. Enkelte barnefordelingssaker er så pass kompliserte, for eksempel på grunn av vald, psykisk helse eller rusrelaterte problemstillingar, at domstolsbehandling, og ofte hovudforhandling og dom, er det einaste rette. Det er derfor viktig å syte for at det blir lagt til rette for at desse sakene kjem raskt til domstolane. Departementet meiner òg det er viktig at det blir sett i verk tiltak som vil avgrense talet gjentekne saksanlegg i barnefordelingssaker.

Det er vist til at fleire av tiltaka som er vurderte i meldinga for rettshjelpsordninga generelt òg vil ha effekt for barnefordelingssakene. Dette gjeld blant anna førstelinjetenesta, ordninga med graderte eigendelar, ei eiga godkjennings- eller oppnemningsordning for rettshjelpsadvokatar og endring av regelen om økonomisk identifikasjon.

I meldinga er drøfta verkemiddel for barnefordelingssaker spesielt. Av omsyn til barnet sitt beste, bør høvet til mekling utanfor domstolane utnyttast betre, med sikte på utanrettsleg semje mellom partane. At ein ikkje har møtt til mekling ved familievernkontoret bør vere eit moment i vurderinga av kva som er rimeleg og nødvendig, og som talar mot å innvilge søknad om rettshjelp.

1.12 Samordning med rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles

I meldinga er drøfta behovet for samordning og koordinering mellom rettshjelpstilboda i og utanfor rettshjelpslova. Rettshjelpslova byggjer på prinsippet om at tilboda etter lova først trer i funksjon etter at alternative tilbod er forsøkt utnytta (subsidiaritetsprinsippet). Samtidig står dei andre tilboda i stor grad fritt til å avvise saker som er omfatta av rettshjelpslova. Det blir brukt betydelege offentlege beløp òg på rettshjelpstilboda utanfor rettshjelpslova.

Departementet meiner at det er behov for betre samordning og koordinering mellom rettshjelpstilboda i og utanfor rettshjelpslova. Dette vil gi ei betre og meir effektiv ressursutnytting. Det vil òg gjere det enklare for publikum å finne fram i dei tilboda som finst. Betre samordning vil òg medverke til at fleire vil kunne få hjelp på ein meir effektiv måte, fordi sakene blir raskare kanalisert dit dei høyrer heime.

I meldinga er omtalt nokre av dei tiltaka som er drøfta i meldinga som vil kunne medverke til å nå målsetjinga om ei betre samordning og koordinering av alle rettshjelpstilboda.

1.13 Økonomiske og administrative konsekvensar

I meldinga er det gjort greie for dei økonomiske og administrative konsekvensane av tiltaka som er vurderte i meldinga. Regjeringa vil komme tilbake med forslag om konkretisering og iverksetjing av moglege endringar og tiltak i denne meldinga når desse er nærare gjennomgått, under dette budsjettkonsekvensar, i samband med dei årlege budsjettforslaga.