Brev fra EOS-utvalget v/utvalgsleder til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 17. april 2009

Forslag til endringer i regelverket for EOS-utvalget

Det vises til tidligere korrespondanse i saken.

EOS-utvalget har fått oversendt kopi av Justisdepartementets brev til Kontroll- og konstitusjonskomiteen 23. mars 2009, hvor departementet har gitt uttalelse til utvalgets forslag til endringer i kontrolloven og kontrollinstruksen, fremsatt i brev til Stortinget 13. januar 2009. I møte med Kontroll- og konstitusjonskomiteen 1. april 2009 ble utvalget gitt anledning til å komme med skriftlige kommentarer til de forslagene og problemstillingene departementet har reist.

Hjemmel for Stortinget til i plenum å pålegge EOS-utvalget å sette i gang undersøkelser

Etter anmodning fra komiteen har Justisdepartementet vurdert om det bør inntas en bestemmelse i kontrolloven som gir Stortinget i plenum en uttrykkelig hjemmel til å kunne pålegge utvalget å sette i gang bestemte undersøkelser. Bakgrunnen for komiteens anmodning var særlig at en slik bestemmelse finnes i lov om Riksrevisjonen § 9 sjuende ledd.

Utvalget har ingen prinsipielle innvendinger mot at det inntas en bestemmelse i kontrolloven om at Stortinget i plenum kan instruere utvalget om å foreta undersøkelser av en bestemt sak, innenfor rammen av kontrollmandatet. Som departementet påpeker, må det antas at en slik instruksjonsmyndighet allerede følger av Stortingets generelle instruksjonsmyndighet overfor egne eksterne kontrollorganer. Etter utvalgets syn kan en tydeliggjøring av instruksjonsmyndigheten likevel være hensiktsmessig når utvalgets selvstendighet og uavhengighet i forhold til Stortinget i det løpende kontrollarbeidet lovfestes. Men utvalget er også enig med departementet i at det kan oppstå praktiske problemer med en slik bestemmelse. Ved å lovfeste at Stortinget i plenum kan pålegge utvalget å sette i gang undersøkelser, oppstår det et behov for å presisere at Stortinget ikke skal kunne anmode utvalget om å avbryte undersøkelser det har igangsatt, utføre undersøkelser på bestemte måter osv. I tillegg bør det, som departementet peker på, vurderes nærmere hvilken betydning en slik bestemmelse kan få sett i lys av at utvalgets virksomhet ofte involverer sikkerhetsgradert informasjon, som utvalget ikke har anledning til å meddele Stortinget. Utformingen av en eventuell instruksjonsbestemmelse bør derfor overveies nøye. Det vil uansett være en fordel om det i forarbeidene til lovendringene redegjøres for hvordan Stortinget vurderer instruksjonsmyndigheten overfor utvalget.

Utvalget vil ellers vise til det som er fremholdt i brevet 13. januar 2009 om at det hensett til det spesielle feltet utvalget arbeider på vil kunne være viktig for tilliten utad om det inntas i loven en bestemmelse om uavhengighet i forhold til Stortinget i det løpende kontrollarbeidet. Utvalget håper fortsatt at dette lar seg gjøre, eventuelt i kombinasjon med en bestemmelse om at Stortinget kan pålegge utvalget å iverksette undersøkelser av bestemte saker.

Bestemmelse om forholdet til menneskerettighetene

Justisdepartementet har enkelte innvendinger mot utvalgets forslag om å nevne menneskerettighetene særskilt i formålsbestemmelsen i kontrolloven, og har vist til at dette allerede følger av loven, jf "urett" i § 2 første ledd nr 1 og "innenfor rammen av lov" i § 2 første ledd nr 3.

Også utvalget har påpekt disse forholdene i brevet til Stortinget 13. januar 2009. Utvalget har likevel funnet grunn til å foreslå en slik bestemmelse fordi dette synliggjør menneskerettighetenes betydning på utvalgets kontrollområde. Som utvalget har vist til er en tilsvarende bestemmelse inntatt i ombudsmannsloven og utvalget har vanskelig for å se at det er avgjørende forskjeller mellom ombudsmannens kontroll med forvaltningen og utvalgets kontroll med EOS-tjenestene. Tvert i mot vil en klargjøring av Norges forpliktelse til å respektere menneskerettighetene kunne ha vel så stor betydning på utvalgets kontrollområde som i forvaltningen for øvrig. Utvalget mener en bestemmelse som foreslått vil gi et viktig signal både til tjenestene og til allmennheten.

Bestemmelse om at utvalgets sekretariat kan foreta regulær inspeksjonsforberedelse og saksgjennomgang mv

Når det gjelder utvalgets forslag om å regelfeste at utvalgets sekretariat kan foreta regulær inspeksjonsforberedelse og saksgjennomgang, har departementet påpekt at det kan bli en utfordring å skille mellom inspeksjonsforberedelse og selve inspeksjonene samt å skille mellom sekretariatet og utvalget. I den forbindelse vises det til at møte- og forklaringsplikten kun gjelder ovenfor utvalget.

Som det fremgår av utvalgets brev 13. januar 2009, må instruksforslaget naturligvis praktiseres og forstås slik at lovens bestemmelse om møte- og forklaringsplikt overfor utvalget går foran hvis spørsmålet kommer på spissen. Idet møte- og forklaringsplikten kun gjelder overfor utvalget, og det likeledes er utvalget som har innsynsrett, må inspeksjonsforberedelse ved sekretariatet under enhver omstendighet fortsatt baseres på tillit og samtykke fra tjenestene, på samme måte som i dag. Etter utvalgets syn vil også de interne retningslinjene for sekretariatets arbeid, som det er redegjort for i brevet 13. januar 2009, sikre at de utfordringene departementet peker på får begrenset betydning. Retningslinjene sikrer god og løpende dokumentasjon til utvalget på det arbeidet som gjøres av sekretariatet, og innsynsspørsmål hvor tjenesten har motforestillinger skal alltid bringes inn for utvalget. Utvalget kan derfor ikke se at de motforestillingene departementet fremmer bør få avgjørende betydning tatt i betraktning de åpenbare praktiske behovene som begrunner utvalgets forslag.

Forsvarets sikkerhetstjeneste som eget kontrollobjekt

Justisdepartementet har uttrykt tvil om det er hensiktsmessig at Forsvaret sikkerhetstjeneste (FOST) nevnes som et eget kontrollobjekt i kontrollinstruksen.

Om dette forslaget er det gitt en forholdsvis utførlig begrunnelse i utvalgets brev 13. januar 2009 og det vises hovedsakelig til redegjørelsen der. For øvrig bemerker utvalget at det er vanskelig å se at hjemmelsgrunnlaget for kontrollobjektenes virksomhet bør være avgjørende for om de nevnes særskilt i kontrollinstruksen. FOSTs virksomhet har en slik karakter og omfang at det er nødvendig for utvalget å føre regelmessig kontroll med tjenesten, og det vil ikke gi uttrykk for de reelle forholdene dersom denne tjenesten ikke nevnes i instruksen.

Tvist om innsyn og kontroll

Justisdepartementet gjør gjeldende at den tvisteløsningsmodellen som Stortinget ga anvisning på i 1999, er i strid med ordlyden i kontrollinstruksen § 6 "og den faktiske myndighetspraksis". Bak denne påpekningen synes å ligge et ønske om at § 6 endres, men dette uttales ikke.

Først til det formelle: Så lenge det er Stortinget selv som har gitt anvisning på ordningen, er de formelle betenkeligheter beskjedne. Stortinget fant i 1999 at en særlig tilpasning for Etterretningstjenesten var nødvendig, men anså den gang at det ikke var behov for å foreta endringer i instruksen. Utvalget antar at Stortinget lot dette være fordi man ikke ønsket å gå lenger enn det Etterretningstjenestens spesielle stilling som utenlandsetterretningstjeneste gjorde helt nødvendig. Det er for øvrig verd å merke seg at Stortinget ikke har innskrenket den materielle innsynsretten som følger av lov og instruks. Det Stortinget har gjort er å gi anvisning på en særlig prosedyre som skal følges dersom det i et gitt tilfelle oppstår tvist om innsyn mellom utvalget og Etterretningstjenesten.

Slik utvalget har erfart det, og slik en ser det i dag, var den løsningen som ble funnet hensiktsmessig og velfungerende. Ikke nødvendigvis som tvisteløsningsmodell, ettersom den så langt ikke har vært benyttet, men fordi den resulterte i større bevissthet fra utvalgets side, og større fleksibilitet fra tjenestens side. Det er riktig som Justisdepartementet påpeker, at utvalget også i forhold til de andre tjenestene som er underlagt kontroll følger et bevisst regime når det gjelder opplysninger fra samarbeidende tjenester. Utvalget er imidlertid ikke enig i departementets antydning om at utvalget ikke søker innsyn i det omfang det ville ha gjort uten ordningen. Uttalelsen om at myndighetspraksis er i strid med ordlyden i § 6 synes derfor ikke helt dekkende.

Det er nå ti år siden ordningen ble etablert. Den har hatt den funksjonen Stortinget ønsket, og har det fortsatt i dag. En formalisering i instruksen vil kunne føre til mindre fleksible ordninger. Det vil på sikt kunne føre til snevrere innsyn i tjenestenes samarbeid med andre lands tjenester. På bakgrunn av utviklingen i det internasjonale etterretningssamarbeidet de senere årene vil det ha betenkelige sider. Utvalget tillater seg å legge til at Etterretningstjenesten, som er en ren utenlandstjeneste, vel også i dag må sies å ha en større del av sin virksomhet knyttet til internasjonalt etterretningssamarbeid enn PST.

Utvalget mener ut fra det som her er påpekt at det ikke er grunn til å regelfeste den særlige ordningen som ble etablert for Etterretningstjenestens vedkommende i 1999. Utvalget ser heller ikke grunn til at ordningen bør gjøres gjeldende for PSTs vedkommende.