Vedlegg 2
- Brev fra Justis- og politidepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 23. mars 2009
Det vises til Kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 12. februar då med anmodning om vurdering av forslag til endringer i kontrolloven og kontrollinstruksen fremmet av EOS-utvalget.
Justisdepartementet har særlig vurdert forslaget om en hjemmel for Stortinget til i plenum å kunne pålegge EOS-utvalget å sette i gang undersøkelser, men også kommentert øvrige forhold.
I komiteens henvendelse er det reist spørsmål om en bestemmelse tilsvarende lov om Riksrevisjonen § 9 sjuende ledd første punktum også kan være aktuell i kontrolloven. Bestemmelsen slår fast at Stortinget i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser.
Riksrevisjonen er Stortingets revisjons- og kontrollorgan og utfører som utgangspunkt sine oppgaver uavhengig og selvstendig, jf. lov om Riksrevisjonen § 2 jf § 1. Det er imidlertid Stortinget som gir instruks om hvordan Riksrevisjonen skal utføre sine oppgaver, jf § 3, og kan altså i plenum også pålegge Riksrevisjon å foreta særlige undersøkelser, jf § 9 sjuende ledd første punktum. Av § 9 sjuende ledd annet punktum fremgår imidlertid at Stortinget ikke kan pålegge hvordan eller etter hvilke kriterier revisjons- og kontrollarbeidet skal utføres.
I forarbeidene til lov om Riksrevisjonen uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen følgende om forholdet mellom Riksrevisjonen og Stortinget (Innst O nr 54 (2003-2004) om lov om Riksrevisjonen side 9):
"Riksrevisjonen er et konstitusjonelt kontrollorgan for Stortinget. Ved å være underlagt Stortinget sikres Riksrevisjonen en uavhengig rolle i forhold til revisjonsobjektene.
Komiteen ser behovet for at Riksrevisjonens uavhengighet overfor Stortinget innenfor gitte rammer rettsliggjøres gjennom egen paragraf i lov om Riksrevisjonen. En slik uavhengighet er blant annet en viktig forutsetning for at Riksrevisjonen skal fungere uavhengig av skiftende politiske konstellasjoner. Riksrevisjonen utfører sine oppgaver uavhengig og selvstendig og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres. Komiteen anser en slik rettsliggjøring som en videreføring av dagens praksis. Stortinget kan likevel gjennom plenumsvedtak med vanlig flertall instruere Riksrevisjonen om å iverksette gransking i enkeltsaker. Komiteen viser til Frøiland-utvalgets understrekning av at Stortingets instruksjonsrett fortsatt må brukes med varsomhet og på en måte som ikke kan reise tvil om Riksrevisjonens uavhengighet."
EOS-utvalget har flere likhetstrekk med Riksrevisjonen. Riksrevisjonen utfører som EOS-utvalget kontrollvirksomhet på vegne av Stortinget. EOS-utvalget er oppnevnt av Stortinget, og utfører sitt arbeid i tråd med instruks utarbeidet av Stortinget, jf kontrolloven § 1. Utvalget avgir en årlig melding til Stortinget om sin virksomhet, samt innberetninger til Stortinget hvis det avdekker forhold som Stortinget straks bør kjenne til, jf. kontrolloven § 8 nr 2.
Også uttalelser i forarbeidene til kontrolloven viser at det er mange likheter med Riksrevisjonen og dens rolle, jf Ot prp nr 83 (1993-1994) side 7:
"Kommisjonen slår fast at når kontrollen med EOS-tjenestene fra Stortingets side nå søkes intensivert gjennom opprettelse av et stortingsoppnevnt kontrollorgan, representerer ikke det i seg selv noen konstitusjonelle problemer. Snarere kan man se opprettelsen av et slikt organ som en understrekning av en av forfatningens grunnregler; at Stortinget har som hovedoppgave å føre kontroll med forvaltningen. I innstillingen understrekes det at kontrollorganet ikke skal utøve parlamentarisk kontroll. Ved siden av å ha som formål å verne borgerne mot overgrep, vil organet være et hjelpemiddel for Stortinget til å sikre at den etterfølgende parlamentariske kontroll blir mer effektiv. Parlamentarisk kontroll og parlamentarisk ansvar kan bare gjøres gjeldende av Stortinget selv."
Slik Justisdepartementet vurderer det, er det i utgangspunktet ingen konstitusjonelle betenkeligheter ved å innta en regel i kontrolloven om at Stortinget i plenum skal kunne pålegge EOS-utvalget å sette i gang undersøkelser. Det kan anføres at en slik instruksjonsmyndighet allerede følger av at EOS-utvalget er oppnevnt av Stortinget og driver sin kontrollvirksomhet på Stortingets vegne. Både rettstekniske og pedagogiske hensyn kan likevel tilsi at instruksjonsadgangen presiseres i selve loven, slik det er gjort i lov om Riksrevisjonen § 7. På den måten får man klart frem forskjellen på Stortingets generelle instruksmyndighet, jf kontrolloven § 1 fjerde ledd, og instruksjonsmyndighet til å be om undersøkelser i enkeltsaker.
Ved vurderingen av om en slik instruksjonsregel bør gis er det også av betydning at EOS-utvalget selv anser dette som uproblematisk, jf. EOS-utvalgets forslag til endringer punkt 4.1:
"Gjennom behandlingen i kontrollkomiteen og i plenum av utvalgets meldinger, får utvalget signaler om hvordan Stortinget mener kontrollen bør innrettes og prioriteres. Dette er nyttig og verdifullt, og innebærer kun en styring av utvalgets virksomhet på et overordnet plan og i en forsiktig form. Sett fra utvalgets side synes det heller ikke problematisk om Stortinget skulle anmode utvalget om å undersøke en bestemt sak, såfremt saken ligger innenfor rammen av kontrollmandatet og ikke ressursmessig ville fortrenge de lov- og instruksfestede oppgavene. Utvalget vil også fremheve at dialogen med Stortinget er viktig fordi utvalgets demokratiske legitimitet er gitt av Stortinget. Men dersom Stortinget skulle instruere utvalget om å unnlate å undersøke eller stoppe undersøkelsen av en bestemt sak, ville det komme i konflikt med utvalgets uavhengighet og integritet. Da ville det imidlertid også oppstå konflikt i fht det mandatet og den initiativretten utvalget er tillagt i lov og instruks."
Som EOS-utvalget her peker på, må instruksjon om å foreta undersøkelser klart skilles fra instruksjon om å stanse eller foreta undersøkelser på en bestemt måte. Justisdepartementet forstår komiteens henvendelse slik at det kun er førstnevnte type instruksjonsmyndighet som det er aktuelt å regulere, og går derfor ikke nærmere inn på denne problemstillingen. Justisdepartementet kan likevel tiltre de betenkeligheter som EOS-utvalget her har fremhevet for andre former for instruksjon enn å foreta undersøkelser. EOS-utvalgets forslag i punkt 4.1, en generell regel om forholdet mellom EOS-utvalget og Stortinget, bør for øvrig i form og innhold avpasses den instruksjonsregel som eventuelt blir vedtatt.
Det finnes enkelte viktige forskjeller mellom Riksrevisjonen og EOS-utvalget. Etter Justisdepartementets syn kan det ikke utelukkes at disse kan få betydning for selve utformingen av en eventuell instruksjonsregel. For eksempel vil EOS-utvalgets arbeid ofte involvere taushetsbelagt informasjon og foregå uten at verken Stortinget eller andre får kunnskap om dette. Mens Riksrevisjonens arbeid ofte kan og bør undergis en offentlig debatt, vil det motsatte i mange tilfeller være aktuelt for de saker som EOS-utvalget befatter seg med. Det kan være hensiktsmessig å ta disse forholdene med i den nærmere utformingen av en instruksjonsregel.
Det er ikke opplyst om bakgrunnen for ønsket om den aktuelle instruksjonsregelen, ei heller for hvilke formål eller saker den er tenkt anvendt. Slik Justisdepartementet ser det, er derfor vanskelig å ha noen klar formening om den konkrete utformingen av bestemmelsen mv. Etter vår oppfatning kan det imidlertid være særlig grunn til undersøke om de regler om gradering og taushetsplikt som i dag gjelder for EOS-utvalgets arbeid lar seg kombinere med henvendelser fra Stortinget i enkeltsaker. Selv mindre inngripende instruksjoner kan skape behov for EOS-utvalget å ta til motmæle eller gå i dialog med Stortinget, og det er da viktig at de rettslige rammene for denne dialogen er tydelig.
EOS-utvalget har foreslått å presisere i formålsbestemmelsen i kontrolloven § 2 nr 1 at utvalget skal "… bidra til at tjenestene respekterer menneskerettighetene".
Etter Justisdepartementets oppfatning kan oppstilles innvendinger mot å nevne menneskerettighetene på denne måten. Det kan gi et inntrykk av at man sikter til noe mer enn det som allerede ligger i § 2 første ledd nr. 1 ("urett") og nr. 3 ("rammen av lov"), som allerede omfatter menneskerettsloven og annen relevant lovgivning som setter rammene for tjenestenes virksomhet. Dersom det skal gi noen selvstendig mening å nevne menneskerettighetene særskilt, må begrepet forstås slik at det omfatter flere folkerettslige normer enn dem som nedfelles i menneskerettsloven, og en så vidtfavnende henvisning er det etter vårt skjønn ikke behov for.
I EOS-instruksen § 2 foreslås inntatt at "Regulær inspeksjonsforberedelse og saksgjennomgang i tjenestene kan overlates til sekretariatet alene". Videre foreslås det den endring at ved særlig omfattende undersøkelser kan innhenting av forklaringer, besiktelser på stedet mv overlates til sekretariatet alene eller sammen med ett eller flere medlemmer.
Justisdepartementet vil påpeke at det kan bli en utfordring å sondre mellom teknisk inspeksjonsforberedelse og selve inspeksjonene, og hindre en utvikling der de tekniske inspeksjonsforberedelsene i realiteten utvikler seg til inspeksjoner, samt skille mellom sekretariatet og utvalget. Det vises i denne sammenheng til at møte- og forklaringsplikt kun må gjelde ovenfor utvalget, jf lovens § 5.
EOS-utvalget foreslår at Forsvarets sikkerhetstjeneste (FOST) skal nevnes som et eget kontrollobjekt i instruksen § 11. Justisdepartementet er i tvil om dette er hensiktmessig. Prinsipielt bør de faste kontrollobjektene forbeholdes de såkalte "hemmelige tjenestene" som har sitt hjemmelsgrunnlag i lov - Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. EOS-utvalget utøver sin inspeksjonsvirksomhet av FOST med henvisning til gjeldende bestemmelse i kontrollinstruksen § 11 nr 2 bokstav d.
Stortingets kontroll- og konstitusjonskomitee har tiltrådt anvisninger av Forsvarsministeren for hvordan Etterretningstjenesten (E) skal forholde seg når det gjelder å beskytte identiteten til personer som inngår i okkupasjonsberedskapen (stay behind), kildeopplysninger og opplysninger gitt av samarbeidende tjenester som E anser for å være av særlig sensitiv karakter, jf nærmere Innst S nr 232 1998-1999. For disse kategoriene er Sjefen for Etterretningstjenesten (SJE) gitt myndighet til å suspendere utvalgets inspeksjon og henvise utvalget til Forsvarsministeren:
"Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med de tre nevnte forsvarsministenes forståelse mht. EOS-utvalgets innsyn i E-tjenesten som framgår av vedlagte korrespondanse fra disse i denne saken.
På denne bakgrunn mener dette flertallet det vil være mulig å ivareta behovet for kontroll, kombinert med behovet for å beskytte sensitiv informasjon.
Flertallet, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet vil videre understreke at i de tilfeller det måtte oppstå tvil eller uenighet mellom utvalget og tjenesten om utvalgets innsynsrett, innenfor dette avgrensede området, må spørsmålet forelegges forsvarsministeren.
Dette flertallet vil understreke at dersom det ikke oppnås enighet om spørsmålet, må utvalget ha rett til å bringe spørsmålet inn for Stortinget. I den tid som er nødvendig for å avklare en tvist om innsynsrett kan utvalget etter dette flertallets mening ikke kreve å få dokumenter utlevert. Dette flertallet vil påpeke at kontroll- og konstitusjonskomiteen bør varsles om at en tvist om innsyn mellom utvalget og departementet er oppstått.
Dette flertallet forutsetter derfor at dette syn legges til grunn i det framtidige samarbeid mellom EOS-utvalget og tjenesten".
For å påpeke forsvarsministerenes forståelse av innsyn i E-tjenesten vises til utdrag av forsvarsministerens brev av 21. april 1999 som hitsettes:
"E-tjenesten er helt avhengig av et nært og tillitsfullt samarbeid med flere E-tjenesten er helt avhengig av et nært og tillitsfullt samarbeid med flere utenlandske tjenester for å kunne løse de oppgavene den er pålagt i Etterretningsloven. En meget liten del av den informasjonen som gjøres tilgjengelig for E-tjenesten gjennom dette samarbeidet er av særlig sensitiv karakter. Tjenesten har derfor inngått bilaterale avtaler med de aktuelle samarbeidspartnere om håndteringen av dette spesielle materialet, som innebærer en norsk garanti for at det kun skal gis en ytterst begrenset distribusjon, i praksis til noen få medarbeidere i E-tjenesten.
Tilsvarende er E-tjenesten avhengig av kilder som gir informasjon basert på at deres identitet ikke skal gjøres kjent. Det personellet som inngår i okkupasjonsberedskapen må også kunne stole fullt og helt på at deres identitet ikke skal røpes. Slikt vern av kilders identitet er avgjørende i en rekke viktige saker.
Skulle kildenes identitet bli gjort kjent ut over en ytterst begrenset krets er det derfor en reell fare for at informasjonstilgangen vil stanse, og kildenes sikkerhet vil i noen tilfeller bli truet. Det aktuelle materialet omfatter ikke forhold som inngår i EOS-utvalgets kontrollformål."
Etter EOS-utvalgets syn er det ikke nødvendig å formalisere denne skisserte ordning, og det vises til at ordningen ikke til nå har blitt benyttet.
Justisdepartementet vil påpeke at de hensyn som begrunnet denne særlige ordning for E også vil gjelde for Politiets sikkerhetstjeneste (PST) når det gjelder kildeopplysninger og forholdet til samarbeidende tjenester, og at EOS-utvalget ved sine inspeksjoner av PST har pålagt seg selv restriksjoner i samsvar med den skisserte ordning for E. En antar at grunnen til at ordningen ikke er benyttet – som EOS-utvalget påpeker – er at begrensningene i innsyn respekteres av EOS-utvalget. Dersom instruksen § 6 ikke endres, vil ordlyden i bestemmelsen være i motstrid med anvisningen fra komiteen ovenfor og den faktiske myndighetspraksis.