Innovasjon Norge ble opprettet 1. januar 2004, med ansvar for forvaltningen av de næringsrettede virkemidlene fra tidligere Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, Statens veiledningskontor for oppfinnere, Norges Turistråd og Norges Eksportråd. I forbindelse med etableringen av Innovasjon Norge la Stortinget til grunn at sammenslåingen av fire virksomheter til én ny skulle sikre en mer målrettet innsats av de næringsrettede virkemidlene og en mer brukervennlig organisering.

Innovasjon Norge skal fremme bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i hele landet, og utløse ulike distrikters og regioners næringsmessige muligheter gjennom å bidra til innovasjon, internasjonalisering og profilering. Brukerne skal stå i fokus ved at virkemidlene skal tilbys gjennom en kompetent, helhetlig, tilgjengelig og effektiv brukerfront. Selskapet har et betydelig koordineringsansvar knyttet til ulike virkemidler og aktører. I tillegg til hovedkontoret har Innovasjon Norge 16 distriktskontorer i Norge (Divisjon Norge) og utekontorer i 31 land (Divisjon utland).

I 2007 ble det gitt tilsagn om 4,7 mrd. kroner i tilskudd, lån og garantier. Per 31. juli 2007 hadde Innovasjon Norge en utlånsportefølje på 10,7 mrd. kroner. I 2007 utgjorde selskapets totale tilskuddselement drøyt 2,9 mrd. kroner. Midlene bevilges over budsjettene til Nærings- og handelsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og fra 2007 Utenriksdepartementet.

Innovasjon Norge har en kompleks organisasjon og forvalter et bredt spekter av ordninger som skal møte mange ulike behov. De ulike departementenes krav og føringer til bevilgningene forutsetter god koordinering. Samlet sett gir dette en risiko knyttet til styring og måloppnåelse.

Innovasjon Norge er organisert som et særlovsselskap og administrativt underlagt Nærings- og handelsdepartementet. Den statlige styringen skjer gjennom departementets eierstyring og gjennom oppfølging av statlige bevilgninger. Selskapet styres ved hjelp av overordnede målsettinger, omforente strategier og resultatkrav. Styret har et selvstendig ansvar for virksomheten og dens resultater.

Målet med undersøkelsen har vært å belyse om Innovasjon Norge fungerer effektivt som statlig næringsutviklingsaktør. Undersøkelsen omfatter følgende problemstillinger:

• 1. I hvilken grad fyller Innovasjon Norge sin rolle som kompetent, helhetlig, tilgjengelig og effektiv for brukerne?

  • a) I hvilken grad bidrar Innovasjon Norge til kompetanseheving, nettverksbygging og samarbeid i og mellom bedriftene?

  • b) Tar Innovasjon Norge hensyn til regionale utfordringer og behov i virkemiddelbruken?

  • c) Inngår den internasjonale virksomheten som en integrert del av Innovasjon Norges virksomhet?

  • d) Har Innovasjon Norge en koordinert virkemiddelportefølje overfor brukerne?

• 2. I hvilken grad bidrar Innovasjon Norges finansielle virkemidler til innovasjon?

• 3. I hvilken grad kompenserer Innovasjon Norge for markedssvikt?

• 4. Er innsatsen til Innovasjon Norge rettet mot prioriterte målgrupper og fokusområder?

• 5. I hvilken grad er de bevilgende departementers styringssignaler til Innovasjon Norge tilstrekkelig koordinert?

• 6. I hvilken grad ivaretar Nærings- og handelsdepartementet sitt styringsansvar for Innovasjon Norge på en tilfredsstillende måte?

1.1 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsens problemstillinger er belyst ved hjelp av dokumentanalyse, en spørreundersøkelse til alle Innovasjon Norges distriktskontorer, intervjuer og gjennomgang av statistikk. Undersøkelsen retter seg mot perioden fra opprettelsen av Innovasjon Norge i 2004 fram til og med 2007. Data knytter seg hovedsakelig til de siste tre årene (2005–2007), og alle intervjuer er gjennomført i 2007–2008. Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhentingen.

1.1.1 En begrenset del av Innovasjon Norges støtte går til innovasjon

Et viktig mål for selskapet er å bidra til økt innovasjon. En gjennomgang av Innovasjon Norges mål- og resultatstyringssystem viser at halvparten av tildelingene går til prosjekter som er registrert som innovative. Undersøkelsen viser at det har vært en svak økning i perioden 2005 til 2007. Innovasjon Norge har i perioden tildelt mer midler til færre prosjekter, noe som synes å være i tråd med selskapets strategi om å gjøre "mer for færre" bedrifter. Undersøkelsen viser at dette først og fremst gjelder prosjekter som er registrert som innovative. De prosjektene som ikke er registrert som innovative, får likevel mest støtte i gjennomsnitt.

I sitt arbeid har Innovasjon Norge definert to hovedkategorier basert på ulike nivåer av innovasjon. Mange av prosjektene Innovasjon Norge registrerer som innovative har et lavt innovasjonsnivå. Dette gjelder prosjekter registrert som innovasjon I, som omfatter innovasjon på fylkes- og bedriftsnivå. Det skal lite til for at et prosjekt kan bli registrert som innovasjon I da det er tilstrekkelig at noe er nytt for den aktuelle bedriften eller i fylket, men kan være kjent ellers i bransjen og i andre fylker.

Innovasjon II omfatter innovasjon på internasjonalt, nasjonalt og bransjenivå og idéutvikling, og er således innovasjon på et høyere nivå. Dersom man ser på registreringene av innovasjon II, viser undersøkelsen at disse kun utgjør 24 prosent av innvilget beløp i 2007. Dette bildet støttes av kundenes egne vurderinger slik det framkommer av Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelse.

Jord-/skogbruk og marin sektor får om lag halvparten av de totale tildelingene fra Innovasjon Norge, og det er i disse sektorene det er registrert færrest innovative prosjekter. Dette innebærer at Innovasjon Norges store engasjement i disse sektorene trekker ned den totale andelen innovative prosjekter.

Undersøkelsen viser at det er svært stor variasjon i de ulike virkemidlenes bidrag til innovasjon. Det ligger ulike prioriteringer til grunn for Innovasjon Norges mange virkemidler, for eksempel er sektor- og distriktshensyn førende for forvaltningen av flere sentrale virkemidler. Innovasjon Norges registerdata viser at inkubatorstipend, etablererstipend, landsdekkende risikolån og distriktsutviklingstilskudd er de virkemidlene som i størst grad går til innovative prosjekter. Dette bildet er i tråd med svarene som framkommer av kundeeffektundersøkelsen. Fire år etter at støtte ble gitt, er det bedrifter som har fått støtte til inkubatorstipend, som i størst grad oppgir at prosjektet har ført til innovasjon. Det er også en stor andel bedrifter som har mottatt landsdekkende risikolån, etablererstipend og utviklingstilskudd, som oppgir at prosjektet har ført til innovasjon.

Midlene innvilget under Verdiskapingsprogrammet for mat, BU-midler, lavrisikolån og lavrisikolån for flåte og landbruk går i stor grad til prosjekter som ikke er registrert som innovative. De bevilgende departementene presiserer at disse virkemidlene også skal ivareta andre formål enn innovasjon. Man må derfor forvente at disse ordningene i mindre grad bidrar til innovasjon.

Videre viser undersøkelsen at virkemidler med et stort innovasjonsbidrag kjennetegnes av å være relativt små målt i samlede tildelinger. Det ble delt ut 99 mill. kroner i etablererstipend, og 19 mill. kroner i inkubatorstipend i 2007. Lavrisikolån og BU-midler, som er de minst innovative ordningene, utgjør de største innvilgede beløpene. Disse virkemidlene utgjorde drøyt 2,5 mrd. kroner i netto innvilget beløp i 2007.

I undersøkelsen stilles det spørsmål ved om Innovasjon Norge i større grad burde støttet mer risikoutsatte prosjekter. I saksbehandlingen legges det sterk vekt på bedriftsøkonomisk lønnsomhet, noe som kan gå på bekostning av realiseringen av nyetableringer og innovative prosjekter. 18 prosent av de kundeansvarlige mener at kravet til inntjening fra Innovasjon Norge sentralt i stor grad begrenser muligheten til å ta risiko ved distriktskontoret.

Innovasjon Norge skal frembringe tjenester som finansmarkedet selv ikke klarer å frembringe, og skal ikke erstatte velfungerende private løsninger. Innovasjon Norge har mange steder et godt samarbeid med private banker og en praksis der selskapet ikke går inn og overbyr tilbud fra det private markedet. Undersøkelsen viser at Innovasjon Norge i liten grad oppfattes som en konkurrent til private banker. Et unntak fra dette gjelder lavrisikolån til landbruk og fiskeflåten, der Innovasjon Norge i deler av landet oppfattes som en konkurrent. Undersøkelsen viser også at prosjekter finansiert gjennom lavrisikolåneordningene er de som i størst grad ville blitt finansiert uten Innovasjon Norges støtte. 65 prosent av bedriftene oppgir at prosjektene ville blitt realisert, med eller uten endringer, selv uten støtte fra Innovasjon Norge. 23 prosent oppgir at de ikke ville gjennomført prosjektet uten Innovasjon Norges støtte, mens 12 prosent er usikre på dette.

Nærings- og handelsdepartementet kommenterer at det ikke er overraskende at lavrisikolåneordningene i mindre grad enn andre virkemidler korrigerer for markedssvikt. I de ulike virkemidlene ligger det varierende grad av statsstøtte. At graden for korrigering av markedssvikt avhenger av støttenivået, viser etter departementets oppfatning at virkemidlene fungerer etter hensikten. Også Landbruks- og matdepartementet gir uttrykk for at de samme kravene til korrigering av markedssvikt ikke kan stilles for alle typer virkemidler, siden de skal ivareta ulike hensyn.

1.1.2 Virkemiddelporteføljen er uoversiktlig og komplisert å forvalte

Innovasjon Norge skal framstå som en effektiv og helhetlig kundeport. Målet er at kunden skal møte et samlet, serviceorientert og effektivt virkemiddelapparat. Undersøkelsen viser at Innovasjon Norges virkemiddelportefølje er uoversiktlig og komplisert å forvalte. En uoversiktlig virkemiddelportefølje kan føre til at tilbudet ikke blir godt nok tilpasset kundenes behov, og at tjenestene blir lite tilgjengelig for kundene.

44 prosent av de kundeansvarlige i Innovasjon Norge mener at de ulike virkemidlene og programmene i stor eller svært stor grad er oversiktlige i deres daglige arbeid. Av de som mener virkemidlene og programmene er uoversiktlige, mener 11 prosent at dette i stor grad går ut over kundene, mens 29 prosent mener dette skjer i middels grad. Undersøkelsen viser videre at flere kundeansvarlige mener at mange virkemidler og programmer er overlappende i forhold til kundens behov. Det er derfor vanskelig å få oversikt over alle tilbudene som en bedrift kan ha nytte av. Midlene bevilges av ulike departementer, og det gis ulike styringssignaler og føringer til hvert virkemiddel. Det vises blant annet til at smale virkemidler med knappe midler blir aktivt markedsført, slik at det blir mange flere søkere enn det er midler til. De kundeansvarlige framhever at det er viktig at markedsføringen samsvarer med det tilbudet kundene faktisk mottar, slik at det ikke blir skapt urealistiske forventninger og misfornøyde kunder. Videre etterlyser de kundeansvarlige forenklinger i virkemiddelporteføljen for at det skal bli lettere å sette sammen et helhetlig og godt tilbud til kundene. Mange kundeansvarlige mener nye programmer og virkemidler i større grad bør inkorporeres i de "ordinære" tilskuddsordningene.

Som en del av Innovasjon Norges nye rolle skal selskapet bidra til kompetanseheving, nettverksbygging og samarbeid i og mellom bedrifter, for på denne måten å bidra til økt innovasjon. En gjennomgang av Innovasjon Norges interne tidsregistreringsdata viser at distriktskontorene fremdeles bruker nesten 60 prosent av tiden sin på de tradisjonelle finansieringstjenestene. Dessuten er det i begrenset grad foretatt ressursmessige omprioriteringer og kompetanseheving i tråd med ambisjonen om å være en mer aktiv næringsutviklingsaktør. 13 prosent av de kundeansvarlige oppgir at de i liten eller svært liten grad har nok tid til veiledning og rådgivning, mens 48 prosent oppgir å ha dette i middels grad. Endring til å bli en mer aktiv næringsutviklingsaktør forutsetter også ny kompetanse. Enkelte distriktskontorer mener at Innovasjon Norge sentralt ikke har gjort nok for å sikre opplæring og oppdatering av kompetanse. Flere samarbeidspartnere, som fylkeskommuner og NHOs regionkontorer, framhever at Innovasjon Norge fremdeles i stor grad opererer som en bank, og at de i for liten grad arbeider utadrettet og "proaktivt". Det vises blant annet til at Innovasjon Norge er for lite utadrettet i sin virksomhet for å skape gode prosjekter og nettverk for næringsutvikling.

Undersøkelsen viser videre at det er stor variasjon i de ulike virkemidlenes bidrag til kompetanseheving og samarbeid hos bedriftene. Det kommer videre frem at det er store forskjeller mellom virkemidlene knyttet til om de bidrar til økt samarbeid.

Ifølge Nærings- og handelsdepartementets merknader til Riksrevisjonens rapport er resultatene ikke overraskende ut fra formålet med ordningene. Det er i varierende grad stilt krav for de ulike virkemidlene om bidrag til samarbeid og kompetanseheving.

For å utnytte midlene på en effektiv måte skal virkemidlene og programmene tilpasses regionale utfordringer. Undersøkelsen viser at enkelte fylker opplever at Innovasjon Norge sentralt tenker for lite på at selskapet opererer i regionale partnerskap i fylkene. Det er en utfordring at nasjonale programmer lett kan overlappe og være lite koordinert med regionale fellessatsinger i de regionale partnerskapene. Videre viser undersøkelsen at 32 prosent av lederne ved distriktskontorene (11 av 34) mener det i svært liten eller liten grad tas hensyn til regionale behov i programmer initiert fra Innovasjon Norge sentralt. Dette kan føre til at flere programmer er lite tilpasset regionale behov og den øvrige virkemiddelporteføljen og således lite tilpasset bedriftenes behov.

Innenfor rammene av formålet til Innovasjon Norge har Stortinget lagt føringer om at innsatsen blant annet skal nå bestemte målgrupper. De primære målgruppene er entreprenører, unge bedrifter og små og mellomstore bedrifter med vekstpotensial. Selskapet skal også arbeide for å fremme kvinners deltakelse i næringslivet. Undersøkelsen viser at andelen prosjekter registrert som kvinnerettede i Innovasjon Norges mål- og resultatstyringssystem har økt fra 26 prosent i 2005 til 29 prosent i 2007. Når det gjelder etablererstipend, har det vært en tydelig økning i tildelinger til kvinner, fra 37 prosent i 2005 til 45 prosent i 2007. Videre viser undersøkelsen at terskelen for hva som registreres som kvinnerettet er lav, særlig i landbruksprosjekter.

1.1.3 Integrasjonen av den internasjonale dimensjonen i Innovasjon Norge har tatt lang tid

Integreringen av den internasjonale virksomheten ved etableringen av Innovasjon Norge i 2004 representerte en vesentlig endring i virkemiddelapparatet. Innovasjon Norge er representert med kontorer i alle fylker og har i tillegg kontorer i 31 land. Målet er at det skal gå én linje fra distriktskontorene til utekontorene, slik at Innovasjon Norge kan være med bedriftene hele veien fra en lokal idé skapes, til en global mulighet realiseres. Undersøkelsen viser at det fire år etter opprettelsen av Innovasjon Norge er lite kontakt mellom utekontorene og distriktskontorene, og at det er langt igjen før organisasjonen når målet om å fungere som én linje.

Undersøkelsen viser at distriktskontorene har manglende kompetanse knyttet til eksport og internasjonalisering, og at de i liten grad kjenner til de tjenestene som utekontorene kan levere når det gjelder tilrettelegging og utnytting av internasjonale markedsmuligheter. Undersøkelsen viser videre at godt under halvparten, 38 prosent, av de kundeansvarlige mener at utekontorene leverer tjenester som i stor eller svært stor grad er i tråd med bedriftenes behov. De kundeansvarlige som ofte har kontakt med utekontorer, er mer fornøyd med utekontorenes tjenester enn de som har mindre kontakt. Dette kan bety at økt kontakt og samarbeid gir mer kunnskap og forståelse for utekontorenes tjenester og for de internasjonale mulighetene som finnes for norske bedrifter.

Undersøkelsen viser videre at styringen av uteapparatet har vært lite målrettet og preget av uklare signaler. Det har ikke vært et felles datasystem for informasjonsutveksling mellom distriktskontor og utekontor. I tillegg førte ikke arbeidet med integreringen i utenrikstjenesten fram, noe som skapte usikkerhet og en lite effektiv integreringsprosess internt i Innovasjon Norge. Det er iverksatt en rekke tiltak i 2007 som skal fremme integrering, men ledelsen i Innovasjon Norge erkjenner at det fortsatt gjenstår mye arbeid. I undersøkelsen reises det derfor spørsmål ved om integreringen av den internasjonale virksomheten er tilstrekkelig prioritert i Innovasjon Norge, og om utekontorene er prioritert og tilført ressurser i tråd med målsettingen om økt internasjonalisering.

1.1.4 Manglende faglig styring og koordinering

Den styringen av Innovasjon Norge som skjer gjennom departementenes bevilgninger til selskapet, er et sterkere styringsinstrument enn styringen som skjer gjennom Nærings- og handelsdepartementets utøvelse av eiermyndigheten (eierstyringen) i Innovasjon Norge. Eierstyringen består i stor grad av formell styring, der det å avholde foretaksmøtet er viktigst.

Innovasjon Norge ivaretar mål som hører inn under flere departementers ansvarsområder. For å sikre at de samlede målene for selskapet nås, og for å koordinere utarbeidelsen av budsjettet, er det viktig at de ulike departementene opptrer koordinert og at det gis felles styringssignaler til Innovasjon Norge.

Fra og med oppdraget for 2008 har Nærings- og handelsdepartementet påtatt seg oppgaven med å foreta en mer systematisk koordinering av oppdragene fra de ulike departementene. Det ble derfor opprettet et fast samordningsforum i 2007 som er planlagt avholdt tre ganger i året på ekspedisjonssjefsnivå. I kontakten med de andre departementene har Nærings- og handelsdepartementet imidlertid bare påtatt seg en administrativ koordineringsrolle. Nærings- og handelsdepartementet involverer seg ikke i den faglige styringen av andre departementers programmer, og er lite aktivt med å koordinere satsinger.

Nærings- og handelsdepartementet bemerker at det som eierdepartement har tatt initiativ til flere ulike samhandlingsprosesser, og at det har hatt faste rutiner knyttet til samordning departementene imellom når det gjelder de operative ordningene. Departementet presiserer at det imidlertid er det enkelte sektordepartement som har ansvar for politikken, og følgelig får Innovasjon Norge mange styringssignaler fra sektordepartementene.

Undersøkelsen viser at det er behov for en bedre operasjonalisering av oppdragene fra oppdragsdepartementene. Blant annet er Innovasjon Norges mål om å bidra til økt innovasjon i varierende grad operasjonalisert i oppdragsbrevene fra departementene. Dette kan føre til at innovasjon blir mindre vektlagt i den regionale forvaltningen av midlene. Innovasjon Norge peker på at deres mulighet til å oppfylle Stortingets intensjoner avhenger av at eier og oppdragsgivere tar utgangspunkt i målet med selskapet i sin styring og i sine oppdrag.

Undersøkelsen viser at det i liten grad foretas faglig koordinering ved opprettelsen av nye programmer og virkemidler. Nærings- og handelsdepartementet utfører en administrativ koordinering der departementet har konsentrert seg om den redaksjonelle utformingen av oppdragsbrevene og etableringen av et felles mål- og resultatstyringssystem. Nærings- og handelsdepartementet har ikke tatt initiativ til å vurdere om Innovasjon Norges virkemiddelapparat er for stort, eller om det er overlapping eller målkonflikter mellom programmene.

Undersøkelsen viser videre at uteapparatet ikke er fullt integrert i organisasjonen, og at Innovasjon Norge sentralt burde rettet større oppmerksomhet mot disse utfordringene. Integreringsprosessen tok svært lang tid og krevde store ressurser fra en del utekontorer. I undersøkelsen reises det spørsmål ved om Nærings- og handelsdepartementet burde ha fulgt opp mer aktivt i perioden etter etableringen av selskapet for å sikre bedre måloppnåelse knyttet til internasjonalisering og innovasjon.

1.2 Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonens undersøkelse viser at rundt 50 prosent av prosjektene som mottar støtte fra Innovasjon Norge, er registrert som innovative i selskapets mål- og resultatstyringssystem. I mange tilfeller skal det også lite til for at et prosjekt kan bli registrert som innovativt. En stor andel av prosjektene som er registrert som innovative, har derfor et svært lavt innovasjonsnivå. Nærings- og handelsdepartementet viser til at departementet har delt Innovasjon Norges hovedmål inn i fire delmål, hvorav innovasjon kun er ett. En del av Innovasjon Norges virkemidler skal derfor primært bidra til å oppfylle andre delmål. Riksrevisjonen understreker at formålet med selskapet, som er fastsatt av Stortinget, klart viser at en vesentlig effekt av virkemidlene skal være innovasjon.

Riksrevisjonens undersøkelse viser videre at det er langt igjen før den internasjonale dimensjonen er integrert i alle deler av Innovasjon Norge. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om Innovasjon Norge i tilstrekkelig grad har evnet å utnytte de synergieffektene som lå til grunn for sammenslåingen. Etter Riksrevisjonens vurdering er integrering av den internasjonale dimensjonen i Innovasjon Norge ikke blitt tilstrekkelig prioritert verken av selskapet eller av Nærings- og handelsdepartementet.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at Innovasjon Norges virkemiddelportefølje er uoversiktlig og komplisert å forvalte. Riksrevisjonen påpeker at en uoversiktlig virkemiddelportefølje kan føre til at tilbudet ikke blir godt nok tilpasset kundenes behov, og at tjenestene blir lite tilgjengelig for kundene. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om Innovasjon Norge i tilstrekkelig grad har evnet å framstå som en helhetlig og tilgjengelig kundeport.

Undersøkelsen viser at det i liten grad foretas faglig koordinering ved opprettelsen av nye programmer og virkemidler. Innovasjon Norge mottar årlig ca. 40 oppdragsbrev fra departementene, fylkesmennene og fylkeskommunene. Det blir dermed mange føringer som gis fra ulike hold. Riksrevisjonen vil peke på at en lite koordinert, faglig styring fra departementene bidrar til en uoversiktlig og delvis overlappende virkemiddelportefølje.

Etter Riksrevisjonens vurdering bør Nærings- og handelsdepartementet opptre som et mer aktivt eierdepartement av Innovasjon Norge gjennom å ta et større ansvar for samordning og prioritering. Etter Riksrevisjonens vurdering kreves det en sterkere samordning av ulike sektorvirkemidler for å nå målet om økt innovasjon.

1.3 Svar fra Nærings- og handelsdepartementet

Saken har vært forelagt Nærings- og handelsdepartementet, og statsråden har i brev av 15. oktober 2008 svart:

"(…)

1. Overordnede mål for Innovasjon Norge

(…)

Riksrevisjonen har i sin undersøkelse tatt utgangspunkt i Innovasjon Norges delmål om innovasjon, som er ett av fire delmål for Innovasjon Norge. NHD vil peke på at en del aktivitet kan være både bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsom uten at graden av innovasjon er særskilt høy. Innovasjon Norges virkemidler for å fremme internasjonalisering, profilering og utløse ulike distrikters og regioners næringsmessige utvikling må også, slik vi ser det, ses i sammenheng med dette.

Det etablerte mål- og resultatstyringssystemet for Innovasjon Norge, som ble utarbeidet i 2004, og som er kommunisert til Stortinget, var et resultat av et samarbeid mellom berørte departementer, fylkeskommunene og Innovasjon Norge. Det trådte i kraft 1. januar 2005. I budsjettproposisjoner fra Nærings- og handelsdepartementet har det også vært en omtale av mål- og resultatsystemet. Det er også tatt inn i de årlige oppdragsbrevene fra departementene til Innovasjon Norge.

Innovasjon Norge håndterer et stort antall virkemidler og sektorpolitikk fra mange departementer. Det er imidlertid viktig å understreke at innovasjon er det primære formålet med enkelte av ordningene, mens andre virkemidler er rettet inn mot andre mål. I en vurdering av innovasjonsområdet, mener jeg at en også bør ta utgangspunkt i de virkemidlene i Innovasjon Norge som har innovasjon som hovedformål, og ikke bare de virkemidlene som primært skal bidra til å oppfylle andre delmål i Innovasjon Norge. For eksempel viser Riksrevisjonens undersøkelse at midler innvilget under Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon, BU-midler, lavrisikolån og lavrisikolån for flåte og landbruk i stor grad går til prosjekter som ikke er registrert som innovative. Dette er ordninger som heller ikke har innovasjon som det primære formål.

Utviklingen i andelen innovative prosjekter vil også være en funksjon av budsjettutviklingen og budsjettinnretningen for Innovasjon Norge. Dersom en fra myndighetssiden prioriterer innovative virkemidler, må en forvente en økning i andelen av tildelinger som er registrert som innovasjon.

Det foregår også mye innovasjon i prosjekter som ikke har innovasjon som formålskode (dvs. hvilket hovedformål tjenesten registreres som). Aktiviteter rettet mot å styrke bedrifters og kunnskapsmiljøers innovasjonsevne gjennom prosjekter knyttet til kapitaltilførsel til SMB mer generelt, kompetanseheving, miljøforbedringstiltak og nettverk gis egne formålskoder og måles ikke i forhold til innovasjonsdimensjonen i Innovasjon Norges statistikkregistrering. Som eksempel på prosjekter med betydelig innovasjonsfokus, uten at det er registrert som det, nevnes klyngeprogrammene Arena og Norwegian Centres of Expertise (NCE), som er gitt formålskode "Utvikling av næringsmiljøer og nettverk".

Jeg har merket meg at det i undersøkelsen stilles spørsmål ved om Innovasjon Norge i større grad burde støttet mer risikoutsatte prosjekter, og det tar jeg på alvor. Jeg vil likevel vise til at risikolåneordningene gikk på store tap i 2000-2002. Det ble derfor foretatt en gjennomgang av Innovasjon Norges forgjengers (SND) praksis og det ble gitt egne bevilgninger for å dekke opp underdekningen i tapsfondene. Gjennomgangen førte til endringer i bruken av og avsetning til tapsfond og Innovasjon Norge gikk gjennom sitt system for vurdering av risikoen i låneporteføljen. Dette førte til innstramninger i Innovasjon Norges praksis. Denne prosessen ble Stortinget løpende orientert om i de årlige budsjettproposisjonene og i endringsproposisjoner fra Nærings- og handelsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet.

Når det gjelder lavrisikolåneordningen er Innovasjon Norge ansvarlig for å ivareta økonomien i lavrisikolåneordningen uten støtteelement fra staten. Med et krav til at lavrisikolånene skal drives regningssvarende, innebærer dette at det kun vil være i utvalgte prosjekter at Innovasjon Norge kan påta seg større risiko enn andre. Innovasjon Norge kan med lavriskolån også spille en rolle i å dele langsiktig risiko med bankene, der bankene ser etter partnere for å dele risiko, på like vilkår.

Det vises også til at Innovasjon Norge har relativt få prosjekter i høyeste risikoklasse, og at dette kan bety at man er for konservativ i finansieringen av de mest risikable og potensielt spennende prosjektene. Jeg vil her vise til at det som vi definerer som høyeste risikoklasse er om sannsynligheten for driftsfiasko er 51 – 100 pst. Innovasjon Norge har en policy som sier at det ikke skal bevilges lån eller tilskudd til prosjekter i denne kategorien, da det er svært høy sannsynlighet for en fiasko eller et prosjekt i mislighold innenfor denne kategorien. Departementet mener det vil være naturlig å foreta en gjennomgang av dette i forbindelse med evalueringen av Innovasjon Norge.

2. Innovasjon Norges tjenesteportefølje

(…) I rapporten vises det til at kundeansvarlige i Innovasjon Norge etterlyser forenklinger i virkemiddelporteføljen for at det skal bli lettere å sette sammen et helhetlig tilbud til kundene.

Rett før påske 2008, og etter at Riksrevisjonen hadde gjennomført sin spørreundersøkelse blant medarbeiderne i Innovasjon Norge, lanserte Innovasjon Norge sin forenklede tjenesteportefølje gjennom dataverktøyet InBusiness. Dette var en viktig milepæl i arbeidet med organisasjonsutviklingsprosjektet "Tjenester 07", som ble påbegynt i 2005 og hvor målet har vært å forenkle og tydeliggjøre Innovasjon Norges tjenesteportefølje. Tjenesteporteføljen er beskrevet etter en felles mal og er tilgjengeliggjort for alle ansatte i Norge og i utlandet. Tjenesteporteføljen består etter dette av fem tjenestetyper (finansiering, rådgivning, kompetanse, nettverk og eksponering) og 24 utviklingsprogrammer.

Ledelsen i Innovasjon Norge besluttet høsten 2006 å sy de viktigste konklusjonene fra de tre strategiske utviklingsprosjektene innenfor henholdsvis prosess, internasjonalisering og tjenester sammen i en presentasjonspakke kalt IN’07. Ledelsen presenterte denne for alle medarbeidere i hele virksomheten i Norge og i utlandet. Rundreisen med IN’07 ble avsluttet i april 2007.

Jeg ser at det kan ha vært utfordrende både for Innovasjon Norges kundeansvarlige og kundene å få en oversikt over alle tilbudene som en bedrift kan benytte seg av, og her er det potensial for å bli enda bedre. Innovasjon Norges store tjenesteportefølje er en konsekvens av en sammenslåing av fire ulike organisasjoner, hvor hver hadde sin egen portefølje av tjenester. Prosessen med å lage en oversiktlig og enhetlig tjenesteportefølje har nødvendigvis tatt tid. Ovennevnte tiltak bør føre til vesentlige forbedringer.

Det fremkommer av Riksrevisjonens undersøkelse at flere samarbeidspartnere, som fylkeskommuner og Næringslivets Hovedorganisasjons regionkontorer, mener at Innovasjon Norge fremdeles opererer som en bank, og at de i for liten grad arbeider utadrettet og "proaktivt". Det tar departementet til etterretning, og vil her vise til at det i årsrapporten fra Innovasjon Norge for 2007 framkommer at Innovasjon Norge samlet sett bruker ca. 40 pst av sine egne tidsressurser på finansieringsvirksomhet, mens de øvrige tidsressursene benyttes til kompetanse-, rådgivnings-, nettverks- og eksponeringstjenester. Finansieringsvirksomheten inkluderer også rådgivning overfor kundene.

I de siste års oppdragsbrev fra Nærings- og handelsdepartementet til Innovasjon Norge står det under bevilgningen til administrasjon og bedriftsutvikling (post 70) at "Innovasjon Norge skal være leverandør av kunnskap og faglige innspill om nærings- og innovasjonspolitikken for offentlige myndigheter på nasjonalt og regionalt nivå." Videre står det at "Kunnskapsoverføringen kan skje både på initiativ fra Innovasjon Norge og på oppdrag fra offentlige myndigheter." Dette betyr at fylkeskommunene står fritt til å påvirke hvor proaktiv Innovasjon Norge skal være. Men departementet er enig i at det er fornuftig å se på dette.

3. Integrasjon av den internasjonale dimensjonen i Innovasjon Norge

(…)

Stortinget fattet som kjent vedtak om at Norges Turistråd skulle integreres i Innovasjon Norge, og arbeidet med oppfølgingen av stortingsvedtaket startet umiddelbart. Det viste seg imidlertid vanskelig å gjennomføre den administrative integrasjonen av Innovasjon Norge i utenrikstjenesten. Årsaken til dette var at deler av virksomheten var merverdiavgiftspliktig i de landene tjenesten ble utført i og dermed ikke i overensstemmelse med Wienkonvensjonen som omhandler diplomatisk samkvem. På disse stedene har nå Innovasjon Norge etablert egne kontorer, samlokalisert med utenrikstjenesten der dette er mulig. Stortinget ble orientert om dette i St. prp. nr. 23 (2006-2007). I et eget romertallsvedtak ble Stortingets vedtak nr. 560 (2002-2003), som omhandler integreringen med utenrikstjenesten, opphevet. Det var kompliserte avveiinger som måtte til før Nærings- og handelsdepartementet kunne gå til Stortinget og be om å få omgjort et romertallsvedtak. Nærings- og handelsdepartementet tok saken raskt opp med Stortinget slik at en kunne få et nytt grunnlag å arbeide innenfor.

(…)

Ledelsen i Innovasjon Norge erkjenner imidlertid at det fortsatt gjenstår mye arbeid før en kan si seg fornøyd med integrasjonen av den internasjonale dimensjonen i hele virksomheten.

4. Faglig styring og koordinering

Innovasjon Norge er som kjent et særlovsselskap. Med denne organisasjonsformen utøves Nærings- og handelsdepartementets myndighet i selskapet gjennom foretaksmøtet. Dette innebærer at instruksjon fra departementets side må skje i et lovlig innkalt foretaksmøte. Som eier, legger Nærings- og handelsdepartementet ned et betydelig arbeid i forkant av foretaksmøtene. På disse møtene har alle de bevilgende departementene i tillegg til Finansdepartementet anledning til å stille. Riksrevisjonen deltar også. I forkant av møtene er det kontakt knyttet til eventuell oppnevning av styremedlemmer og vedtektsendringer.

Nærings- og handelsdepartementets styring gjennom oppdragsbrev skiller seg fra rollen Nærings- og handelsdepartementet har som eier. Departementet har tatt initiativ til flere ulike samhandlingsprosesser og hatt faste rutiner knyttet til samordning departementene i mellom hva gjelder de operative ordningene. Denne samordningsrollen har imidlertid aldri vært ment å skulle være en overordnet styring av politikken fra sektordepartementene som bruker Innovasjon Norge til forvaltning av sine virkemidler. Nærings- og handelsdepartementets rolle i forhold til andre departementer som bevilger midler til Innovasjon Norge, er regulert i lov om Innovasjon Norge § 8. Her heter det bl.a. at den aktør som yter lån eller tilskudd til selskapet, kan fastsette nærmere vilkår for bruk av midlene. (…)

Den reelle og viktige faglige koordineringen fra Nærings- og handelsdepartementet skjer i de store prosessene, som for eksempel ved omorganiseringer, evalueringer, stortingsmeldinger, målstruktur, MRS-system m.m. Departementet har tatt initiativ til flere ulike samhandlingsprosesser og hatt faste rutiner knyttet til samordning departementene i mellom hva gjelder de operative ordningene. Det ble tidlig utarbeidet en felles rapporteringskalender for alle departementene. Dette ble senere fulgt opp med faste møter der en drøftet de foreløpige oppdragsbrevene. Nærings- og handelsdepartementet tok også tidlig initiativ til utarbeidingen av et felles målsystem for Innovasjon Norge. Gjennom Nærings- og handelsdepartementets koordinering av det overordnede MRS-systemet og målstrukturen og Innovasjon Norges rapportering i forhold til denne, ivaretas viktig faglig samordning. Her ivaretas også mye av den mer år til år-oppfølgingen og -koordineringen.

(…)

Sektordepartementene ivaretar sin faglige sektorstyring både i de store prosessene ledet av Nærings- og handelsdepartementet og i egen oppfølging av egne virkemidler (MRS-system for egne virkemidler, evalueringer m.m.). Nærings- og handelsdepartementet har et hovedansvar for administrasjonsbevilgningen som direkte berører de andre departementene. Her har vi et ansvar som går ut over ren samordning.

At Innovasjon Norge har mange oppdragsgivere påvirker Innovasjon Norges rammebetingelser for å nå (alle) målene som er satt. Selv om Nærings- og handelsdepartementet ikke skal legge seg opp i sektordepartementenes faglige styring, har departementet et ansvar for å sikre at summen av målsetninger og føringer ikke blir uoverkommelige for Innovasjon Norges virksomhet, jf. koordinering i forbindelse med utarbeidelsen av Innovasjon Norges MRS-system.

(…)

4.1 Operasjonalisering

Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse er det behov for en bedre operasjonalisering av oppdragene fra oppdragsdepartementene. Som nevnt, er det til sammen 16 operative mål under Innovasjon Norges delmål og generelle hensyn og føringer som selskapet skal rapportere på. MRS-systemet danner basis for års- og halvårsrapportering til oppdragsgivere. I tillegg har departementene utformet regelverk og i enkelte tilfeller også supplerende MRS-system for de ulike ordningene. Utover dette er det Innovasjon Norge selv som foretar videre operasjonalisering av målene som er satt for selskapet. Dette er i tråd med arbeidsdelingen mellom departementene og Innovasjon Norge, jf. St. prp. 51 (2002-2003), kap. 5.5.1 og omtale av innretning og virkemidler i forarbeidet til loven om Innovasjon Norge. Det legges her vekt på begrenset bruk av detaljstyring, og mer vekt på vurdering av måloppnåelse gjennom bl.a. rapporteringer, evalueringer, kundeundersøkelser m.m.

4.2 Nye programmer

Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse foretas det i liten grad faglig koordinering ved opprettelse av nye programmer og virkemidler. Opprettelse av nye programmer skjer ved bevilgninger fra departementene. Det er kontakt mellom Nærings- og handelsdepartementet og de øvrige berørte departementene i forbindelse med nye programmer og ved gjennomføring av programmer. (…)

Riksrevisjonen kommenterer også at Nærings- og handelsdepartementet ikke har tatt initiativ til å vurdere om Innovasjon Norges virkemiddelapparat er for stort, eller om det er overlapp eller målkonflikter mellom programmene. Nærings- og handelsdepartementet vil i 2009 starte arbeidet med en helhetlig evaluering av Innovasjon Norge. De har da vært i virksomhet i 5 år.

5. Oppsummering

Med etableringen av Innovasjon Norge har det vært et mål å oppnå en mer brukervennlig organisering og mer målrettet innsats av de næringsrettede virkemidlene. For å lykkes med dette, er det viktig at Innovasjon Norge både har kundefokus og fokus rettet mot oppdraget fra eier og bevilgende myndigheter.

Det faktum at en har ønsket å etablere "en dør" for næringslivet og at Innovasjon Norge ble opprettet med utgangspunkt i fire andre organisasjoner, innebærer at Innovasjon Norge skal forvalte et vidt spekter av tjenester, med til dels ulik innretning, og med et betydelig antall oppdragsgivere, som har noe forskjellig fokus. At en slik sammenslåing medfører at en i en periode både innenfra og utenfra kan oppleve at tjenesteporteføljen er både uoversiktlig og komplisert å forvalte, er ikke uventet. Jeg registrerer likevel at Innovasjon Norge synes å håndtere mange oppdragsgivere på en god måte og at det arbeides systematisk i Innovasjon Norge med sikte på strukturere, forenkle og rydde i tjenesteporteføljen for å gjøre denne lettest mulig tilgjengelig både for medarbeidere og kunder. De løpende brukerundersøkelsene som gjøres blant Innovasjon Norges kunder dokumenterer at kundene i stor grad opplever at tjenestene dekker deres behov. Men selvsagt skal en hele tiden tilstrebe å bli enda bedre, noe Innovasjon Norge kontinuerlig jobber med.

I § 8 i lov om Innovasjon Norge fremkommer det at flere aktører kan gi oppdrag til Innovasjon Norge. Det må være samsvar mellom styringen av Innovasjon Norge og politikkansvaret i regjeringen. Dette medfører at styring gjennom oppdragsbrev og mål- og resultatstyring i større grad må legges til grunn.

Det har aldri vært noen tvil om at det vil være en krevende oppgave å få en slik sammenslutning som Innovasjon Norge er til å fungere optimalt. Det har vært åpenbart at det vil ta tid å nå målet, og det er en utfordring å finne gode indikatorer på om utviklingen går i ønsket retning. Derfor ser jeg fram til resultatene av den helhetlige evaluering av Innovasjon Norge som departementet skal iverksette i 2009. Mange av de problemstillinger som Riksrevisjonene tar opp i sin gjennomgang vil være sentrale i denne evalueringen, og er således nyttig."

1.4 Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonens undersøkelse tar utgangspunkt i formålet med selskapet slik det framgår av lov om Innovasjon Norge. Etter Riksrevisjonens vurdering medfører det ikke riktighet når Nærings- og handelsdepartementet skriver at undersøkelsen tar utgangspunkt i delmålet om innovasjon som er ett av fire delmål for selskapet. Undersøkelsen er en bred analyse av Innovasjon Norges virksomhet med utgangspunkt i Stortingets mål for opprettelsen av selskapet.

Riksrevisjonen er videre kjent med at Innovasjon Norge også har andre mål ved siden av å skulle bidra til økt innovasjon, og at enkelte virkemidler også skal ivareta andre formål. Riksrevisjonen understreker likevel at formålet med Innovasjon Norge klart viser at en vesentlig effekt av Innovasjon Norges samlede virkemiddelportefølje skal være innovasjon. Når rundt halvparten av prosjektene er registrert som innovative, og innovasjonsnivået for en stor andel av disse er svært lavt, er det Riksrevisjonens oppfatning at en begrenset del av Innovasjon Norges støtte går til innovasjon.

Departementet kommenterer at utviklingen i andelen innovative prosjekter også vil være en funksjon av budsjettutviklingen og budsjettinnrettningen for Innovasjon Norge. Riksrevisjonen viser til at bevilgningsreglementet forutsetter at departementet skal påse at selskapets formål ivaretas innen det budsjettet som blir stilt til disposisjon av Stortinget.

Integreringen av den internasjonale dimensjonen i virkemiddelapparatet var et sentralt mål ved opprettelsen av Innovasjon Norge. Så langt er det svak måloppnåelse knyttet til økt internasjonalisering. Riksrevisjonen ser at det gjenstår mye arbeid før selskapet evner å utnytte de synergieffektene som lå til grunn for sammenslåingen. Ifølge Nærings- og handelsdepartementet deler Innovasjon Norge Riksrevisjonens vurdering av at det gjenstår mye arbeid før den internasjonale dimensjonen er godt nok integrert i hele virksomheten.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det nødvendig at virkemidlene er tilpasset kundenes behov og at tjenestene er tilgjengelig for kundene. Departementet er enig med Riksrevisjonen i at det kan være utfordrende både for kundeansvarlige i Innovasjon Norge og selskapets kunder å få oversikt over virkemiddelporteføljen, og at det her er rom for forbedringer. Riksrevisjonen ser positivt på at Innovasjon Norge har igangsatt tiltak for å forenkle virkemiddelporteføljen.

Innovasjon Norges mulighet til å oppfylle Stortingets intensjoner avhenger av at eier og oppdragsgivere tar utgangspunkt i målet med selskapet i sin styring og i sine oppdrag. Undersøkelsen viser at det i varierende grad tydeliggjøres i oppdragsbrevene hva departementene legger i for eksempel begrepet innovasjon, og hvordan Innovasjon Norge skal bidra til innovasjon på de ulike departementenes fagområder. Riksrevisjonen ser positivt på at det er opprettet et felles mål- og resultatstyringssystem og at Nærings- og handelsdepartementet har tatt initiativ til flere ulike samhandlingsprosesser departementene imellom. Ettersom Innovasjon Norge årlig mottar ca. 40 oppdragsbrev, blir det mange føringer som gis fra ulike hold. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor behov for ytterligere samordning og styring, også av faglig karakter, for å sikre måloppnåelsen for selskapet. Det er bare Nærings- og handelsdepartementet, som eierdepartement, som kan påta seg denne rollen.