1.1 Innledning

I august 2000 fikk voksne en lovfestet rett til opplæring på videregående skolenivå. Retten omfatter personer født før 1978, som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring. På bakgrunn av at gruppen voksne uten rett har økt tallmessig for hvert år under den nåværende bestemmelsen, ble retten i 2007 foreslått utvidet til å gjelde for alle voksne over 25 år.

I 2002 fikk voksne som har behov for grunnskoleopplæring, rett til slik opplæring. Bestemmelsen gir alle voksne rett til grunnskoleopplæring, forutsatt at de er over opplæringspliktig alder og ikke allerede har rett til videregående opplæring. På begge skolenivåene skal opplæringen tilpasses den enkeltes behov.

I St.meld. nr. 42 (1997–1998) Kompetansereformen ble det vist til at svært mange voksne manglet og ønsket grunnskoleopplæring og opplæring på videregående skolenivå som basis for videre læring. Under behandlingen av stortingsmeldingen la Stortinget avgjørende vekt på at et nasjonalt kompetanseløft for voksne med lav utdanning var nødvendig for å sette Norge i stand til å møte de utfordringer som framtidens kompetansesamfunn ville kreve. Det var derfor en sentral intensjon at lovfestingen av opplæringsrettighetene skulle få flere voksne til å ta grunnopplæring.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om gjennomføringen av voksnes rett til grunnopplæring har vært i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Hovedproblemstillingen har vært spørsmålet om Kunnskapsdepartementet har ivaretatt sitt nasjonale ansvar for å bidra til å sikre at voksne får et tilbud om grunnskoleopplæring og opplæring på videregående skolenivå i samsvar med lovbestemmelsene som trådte i kraft i 2000 og 2002.

For å besvare hovedproblemstillingen er det utarbeidet syv underproblemstillinger:

• 1. I hvilken grad er voksnes behov for grunnopplæring blitt kartlagt?

• 2. I hvilken grad er det lagt økonomisk til rette for etableringen av et tilstrekkelig grunnopplæringstilbud for voksne?

• 3. I hvilken grad er det etablert et tilbud, og i hvilken grad benyttes tilbudet?

• 4. I hvilken grad har departementet bidratt til å sikre at målgruppen har fått nødvendig og tilstrekkelig kunnskap om rettighetene?

• 5. I hvilken grad blir opplæringen tilpasset den enkeltes opplæringsbehov?

• 6. I hvilken grad har departementet sikret seg tilstrekkelig styringsinformasjon om situasjonen på området?

• 7. I hvilken grad har departementet bidratt til at det blir ført tilsyn med at voksne får et opplæringstilbud i samsvar med loven og forskriftene?

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse, intervju, spørrelister, korrespondanse, innhenting av statistikk og opplysninger fra en spørreundersøkelse blant landets kommuner og fylkeskommuner. Det ble gjennomført intervju med Kunnskapsdepartementets fagorgan Vox (Nasjonalt senter for læring i arbeidslivet), og sendt spørrelister til departementet og Utdanningsdirektoratet. Svarene fra Vox og direktoratet ble fulgt opp med henvendelser pr. e-post. Undersøkelsen omfatter tidsperioden fra 2000 til 2007. Datainnsamlingen ble avsluttet i mars 2008. Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhentingen.

Avgrensingen av undersøkelsen

Kompetansereformen skulle følges opp etter tre parallelle hovedlinjer: formell læring i ordinære utdanningsløp, læring gjennom studieforbundsaktivitet, fjernstudier og organisasjonsarbeid og ved læring på arbeidsplassen. Departementet framholder i sitt svarbrev av 16. mai 2008 at Riksrevisjonens avgrensing av undersøkelsen til formell læring i ordinære studieløp, kan bidra til at det blir gitt et skjevt bilde av oppfølgingen av Kompetansereformen ved at departementets satsinger innen de to andre hovedlinjene ikke blir synliggjort. Departementet viser til de viktigste satsingene innen de to andre hovedlinjene, deriblant Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP), Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) og NOU 2007:11 Studieforbund, læring for livet.

Behovet for grunnopplæring

Kunnskap om målgruppen og omfanget av behovet er en nødvendig forutsetning for å sikre gjennomføring av rettighetene, og gi målgruppen et tilfredsstillende tilbud. Forut for innføringen av voksnes rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring erkjente departementet at det ikke hadde tilstrekkelige kunnskaper om hvor stort opplæringsbehovet var.

Det har både i tiden før rettighetene ble innført, og kort tid deretter vært utarbeidet ulike nasjonale anslag over hvor mange voksne som har behov for grunnopplæring. Undersøkelsen viser at det har vært knyttet stor usikkerhet til disse anslagene når det gjelder antallet voksne og tilhørende kostnader i forbindelse med innføringen av rettighetene. På denne bakgrunn har Vox lagt til grunn at det ikke finnes tilnærmet sikre tall for dette behovet. Når det gjelder anslagene over voksnes behov for videregående opplæring fra henholdsvis 1997 (Norsk Gallup) og 2002 (SSB), er disse anslagene svært forskjellige, og undersøkelsen peker på at forskjellene har vist seg vanskelige å forklare. I mangel av nye, sikrere anslag viser undersøkelsen at usikkerheten om omfanget av behovet for grunnopplæring for voksne er omtrent den samme i dag som da rettighetene ble innført.

Det har ifølge departementet vært svært vanskelig både å identifisere målgruppen og å kartlegge omfanget av opplæringsbehovet. Departementet forklarer dette blant annet med at målgruppen kan omfatte både de som har behov for fullt vitnemål, og de som allerede har et vitnemål fra grunnskolen, men som trenger mer opplæring i enkelte grunnleggende ferdigheter. Departementet peker i sitt svarbrev av 16. mai 2008 på at opplæringsloven ikke gir staten hjemmel til å pålegge kommunene og fylkeskommunene å kartlegge omfanget av voksnes behov for grunnopplæring. Undersøkelser departementet fikk gjennomført i 2004, viste at det i liten grad ble gjennomført slike behovskartlegginger. Riksrevisjonens spørreundersøkelse knyttet til perioden fra 2005 til 2007 viste at kommunene fortsatt i liten grad kartlegger behovet for grunnskoleopplæring, og at mange fylkeskommuner ikke gjennomfører kartlegginger av voksnes behov for opplæring på videregående skolenivå.

Finansieringen av grunnskoletilbudet

Ved behandlingen av St.meld. nr. 42 (1997–1998) forutsatte Stortinget at kommunenes ekstrautgifter ved en individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring skulle dekkes av staten. I stortingsmeldingen ble det imidlertid påpekt at det var vanskelig å beregne kostnadene som følge av at man ikke visste hvor stort behovet var, og heller ikke visste hvor mange voksne som ville komme til å benytte seg av tilbudet. Samtidig ble det antatt at behovet ville øke ved bedre tilrettelegging, informasjon og motivering.

For å få et bedre beregningsgrunnlag startet departementet Grunnskoleprosjektet i 1999. Basert på data fra dette prosjektet utarbeidet Statistisk sentralbyrå i 2002 sitt anslag over antallet voksne etterspørrere av grunnskoleopplæring. Med henvisning til dette anslaget har departementet lagt til grunn at det ikke er grunnlag for en særskilt statlig finansiering, ettersom anslaget indikerte at voksnes behov for grunnskoleopplæring var begrenset. Det har ifølge departementet derfor vært mulig for kommunene å finansiere merkostnadene innenfor det ordinære rammetilskuddet til grunnopplæring.

Kunnskapsdepartementet opplyser i sitt svarbrev av 16. mai 2008 at en del opplæringstilbud finansieres som arbeidsmarkedstiltak, og at også arbeidslivet i en del sammenhenger er en viktig bidragsyter til å finansiere tilbud og livsopphold.

Undersøkelsen viser at det fortsatt er en diskusjon om finansieringen av oppgavene knyttet til tilrettelegging, informasjon og motivasjon, forhold som anses som sentrale forutsetninger for gjennomføring av grunnskoleretten. Undersøkelsen viser videre at flere kommuner begrunner et manglende grunnskoletilbud med at staten ikke har tilført ekstra ressurser.

Etablering av et opplæringstilbud og benyttelsen av tilbudet

I henhold til opplæringsloven § 14-1 skal departementet samarbeide med kommuner og fylkeskommuner for å sikre et godt og likeverdig opplæringstilbud i samsvar med lover og forskrifter. Eksistensen av et tilbud til voksne er en forutsetning for å realisere lovvedtakene Stortinget har fattet.

Riksrevisjonens spørreundersøkelse viser at svært mange kommuner i perioden 2005–2007 ikke har etablert et grunnskoletilbud for voksne, og at slike tilbud er særlig lite utbredt i små kommuner. Undersøkelsen viser videre at flere av de kommunene som opplyste at de ikke hadde etablert et grunnskoletilbud, forklarte dette med andre forhold enn manglende etterspørsel, blant annet med en stram kommuneøkonomi, og at et grunnskoletilbud for voksne ikke var prioritert. Når det gjelder opplæring på grunnskolenivået, peker Kunnskapsdepartementet i sitt svarbrev på at plikten til å gi et tilbud først utløses når kommunen får henvendelser fra voksne som trenger slik opplæring.

Mens deltakelsen på videregående skole i de senere år har ligget på mellom 20 000 og 25 000, har mellom 3 500 og 4 500 voksne årlig deltatt i det ordinære grunnskoletilbudet som er tilrettelagt for voksne. Riksrevisjonens undersøkelse viser at voksnes deltakelse på både grunnskole- og videregående skolenivå i liten grad har økt siden rettighetene ble innført, og at deltakelsen har vært langt under det myndighetene har forventet ut fra tidligere anslag over antatt opplæringsbehov.

Kjennskapen til rettighetene

Ifølge St.meld. nr. 42 (1997–1998) ville målrettet informasjon være et viktig virkemiddel for å gjennomføre en kompetansereform for voksne. For å følge opp Stortingets forutsetninger utarbeidet departementet i 2002 en informasjons- og kommunikasjonsplan som skulle bidra til at den enkelte voksne fikk kunnskap om de nye opplæringsrettighetene og mulighetene. Det var samtidig en målsetting at denne kunnskapen skulle føre til økt etterspørsel fra voksne etter opplæring. Både stortingsmeldingen om Kompetansereformen og departementets informasjons- og kommunikasjonsplan framhevet som særlig sentralt at informasjonen måtte nå fram til voksne med lav utdanning som i liten grad selv etterspør slik informasjon.

Riksrevisjonens undersøkelse gir indikasjoner på at departementets plan fra 2002 har hatt begrenset praktisk betydning for det etterfølgende informasjonsarbeidet og i liten grad har vært styrende for videre tiltak. Undersøkelsen viser videre at befolkningen og målgruppen har liten kjennskap til voksnes rett til grunnskole- og videregående opplæring. Samtidig har undersøkelsen avdekket at mange kommuner ikke informerer om grunnskoleretten. Målsettingen om at informasjonen skulle nå fram til voksne med lav utdanning som ikke selv etterspør slik informasjon, synes i liten grad å være nådd.

I sitt svarbrev viser departementet til at det nå er satt i gang et arbeid for å utvikle nye metoder for informasjon med sikte på å nå bedre fram til voksne med svake grunnleggende ferdigheter. Departementet opplyser videre at det i 2007 er tatt et initiativ til å iverksette et motivasjons- og informasjonsarbeid om voksnes rettigheter og verdien av å delta i opplæring.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at lovfestingen av rettighetene ikke er nok til å generere en etterspørsel. Det synes som om vedvarende svakheter ved informasjonsarbeidet er en fremtredende årsak når voksnes lave deltakelse skal forklares. Med bakgrunn i befolkningens lave kjennskap til rettighetene, og kommunenes manglende satsing på informasjonsarbeid, kan det stilles spørsmål om departementet på et tidligere tidspunkt burde innsett behovet for – og tatt initiativ til – mer målrettede informasjonstiltak.

Tilpasset grunnopplæring

Stortinget ba i 1999 regjeringen om å etablere et system som gir voksne i videregående opplæring rett til å dokumentere sin realkompetanse uten å gå veien om de tradisjonelle prøveordningene. For at dette systemet skulle sikre mest mulig likebehandling, forutsatte Stortinget at departementet ga veiledende retningslinjer.

For å realisere stortingsvedtaket ga departementet samme år Vox mandat til å utvikle et nasjonalt system med legitimitet både i utdanningssystemet og i arbeidslivet. Et nasjonalt system skulle innebære en samordning av realkompetansearbeidet etter nasjonale prinsipper og retningslinjer. Ni år etter at departementet startet arbeidet med å realisere Stortingets vedtak, viser Riksrevisjonens undersøkelse at målsettingen om et nasjonalt system ikke er oppfylt. I "Tilstandsrapport for livslang læring i Norge" (2007) bekreftet departementet dette ved å opplyse at det fortsatt ikke foreligger en enhetlig nasjonal praksis for arbeidet med dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse.

Departementet understreker i sitt svarbrev at ordningen med vurdering av realkompetanse er krevende. Departementet viser blant annet til at voksne kommer med svært ulikt kompetansegrunnlag basert på forskjeller ikke bare i utdanning, yrkeserfaring og livserfaring, men også i personlige forutsetninger for læring. Etter departementets oppfatning må realkompetansevurderingene derfor i stor grad basere seg på et lokalt skjønn. Et regelverk som er så detaljert at det fjerner det lokale skjønnet, vil etter departementets oppfatning bli både uhensiktsmessig omfangsrikt og uhensiktsmessig i sitt innhold. Departementet viser også til en vurdering fra OECD som gir positiv omtale av den norske ordningen, men hvor det samtidig framgår at det i Norge fortsatt gjenstår noen utfordringer, bl.a. med hensyn til lik praksis.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at voksne som deltar i videregående opplæring, ofte ikke får den opplæringen de har krav på etter opplæringsloven. Bestemmelsen som gir voksne rett til en individuelt tilpasset videregående opplæring, blir tolket ulikt, og fylkeskommunene har derfor en ulik praksis for i hvilken grad godkjent realkompetanse fører til et avkortet og tilpasset opplæringstilbud. Dette innebærer at de voksne elevene risikerer å bli behandlet ulikt avhengig av bostedsfylke, samt at de må gjennomføre lengre opplæringsløp enn de har behov for.

Departementet har ikke gitt veiledende retningslinjer for å redusere den påviste usikkerheten knyttet til hvordan realkompetansevurderingene skal gjøres, og hvordan resultatet av dem skal vektlegges i forhold til det opplæringstilbudet som gis.

Under halvparten av de voksne som hadde rett til å bli realkompetansevurdert i 2002, ble vurdert, mens antallet vurderte doblet seg i perioden fra 2004 til 2006. Det er imidlertid fortsatt mange voksne med rett til å bli realkompetansevurdert som ikke blir det. Manglende vurderinger innebærer at retten til å få opplæringen individuelt tilpasset ikke kan oppfylles.

Voksne med rett til grunnskoleopplæring har rett til rådgivning for å få kartlagt sitt opplæringsbehov. Undersøkelsen avdekker at mange kommuner ikke foretar den individuelle kartleggingen som er nødvendig for å oppfylle kravet om at også grunnskoleopplæringen skal tilpasses den enkeltes behov. Det kan stilles spørsmål om departementet i tilstrekkelig grad har bidratt til at de lovpålagte oppgavene blir gjennomført.

Departementets styringsinformasjon

Det følger av Reglement for økonomistyring i staten at alle virksomheter skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon, rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndighet, og sørge for at det gjennomføres evalueringer etter behov. I henhold til bestemmelsene har departementet et overordnet ansvar for at underliggende virksomheter rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon, og at evalueringer gjennomføres.

Flere undersøkelser som departementet fikk utført i 2003 og 2004, bidro til å styrke departementets kunnskap om grunnopplæringsområdet, og påviste samtidig svakheter og behov for overordnede tiltak. Disse undersøkelsene ga også departementet informasjon om mangler ved statistikken knyttet til voksne i videregående opplæring.

For å dekke departementets statistikkbehov for styrings- og planleggingsformål er det nødvendig at statistikkgrunnlaget gir helhetlig og korrekt informasjon som omfatter alle voksne. På området videregående opplæring har undersøkelsen avdekket store vedvarende svakheter ved statistikkgrunnlaget og rapporteringen. De påviste svakhetene indikerer at departementet ikke har hatt tilstrekkelig informasjon om i hvilken grad fylkeskommunene ivaretar sine forpliktelser til å gi voksne på dette skolenivået en opplæring som er tilpasset deres individuelle opplæringsbehov.

Det framgår av undersøkelsen at departementet alt i 2002 ble kjent med at det var mangler ved den offentlige statistikken over voksne deltakere i videregående opplæring. Sentrale svakheter er ytterligere beskrevet i en rapport departementet mottok i 2004. Riksrevisjonen har merket seg at departementet i 2007 har bedt Utdanningsdirektoratet beskrive manglene og foreslå forbedringstiltak, og at direktoratet etter dette har kommet med forbedringsforslag med en estimert gjennomføringstid på tre år.

I St.meld. nr. 16 (2006–2007) understreker departementet at kunnskap om hvem som deltar, hva slags type opplæring de deltar i, hvor mye som avkortes ut fra realkompetansevurdering, og hvorfor noen faller fra, er nødvendig for å kunne iverksette tiltak for å få flere til å benytte seg av retten til videregående opplæring. På denne bakgrunn stilles det spørsmål om departementet, når det gjelder videregående opplæring, har tilstrekkelig informasjon for styrings- og planleggingsformål.

Statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner

Staten har som nasjonal utdanningsmyndighet det overordnede ansvaret for grunnopplæringen. Ett av virkemidlene for å ivareta dette ansvaret er gjennomføringen av tilsyn. I henhold til opplæringsloven § 14-1, om statlig tilsyn og kontroll, skal departementet føre tilsyn med virksomheter etter opplæringsloven. Denne oppgaven ble delegert til fylkesmennene i 2003.

Det framgår av undersøkelsen at det fra 2004 har vært departementets oppfatning at tilsynene skal utgjøre hovedtyngden av fylkesmennenes oppgaveportefølje på opplæringsområdet. Departementet har begrunnet dette med at tilsyn er en lovpålagt oppgave, og med at større lokal handlefrihet innenfor grunnopplæringen etter departementets vurdering krever et godt fungerende statlig tilsyn. Innholdet i fylkesmennenes virksomhet har i samme periode endret seg fra å omfatte kontrollhandlinger, klagebehandling og veiledning, til kun å omfatte tilsyn i form av kontroll med at regelverket blir fulgt.

Departementet peker i sitt svarbrev av 16. mai 2008 på at det i de siste årene er nedlagt et betydelig arbeid i å legge om og forbedre tilsynet. Departementet vurderer omleggingen av fylkesmannens tilsyn som vellykket og holder fast ved at de temaene som hittil er valgt som tilsynsområder, har vært de som har hatt høyest prioritet.

I forbindelse med at departementet høsten 2005 orienterte Stortinget om funn fra Vox-undersøkelsen Kunnskapsgrunnlaget (2003–2005), opplyste departementet at det ville be fylkesmennene føre tilsyn med at kommuner og fylkeskommuner handler i samsvar med plikten til å gi informasjon og opplæringstilbud til voksne. Departementet har fulgt opp dette ved å opplyse overfor fylkesmennene i 2006 og 2007 at de er forpliktet til å føre tilsyn med at kommunene og fylkeskommunene følger opplæringsloven og tilhørende forskrifter. Det kan stilles spørsmål ved om denne oppfølgingen er tilstrekkelig, ettersom undersøkelsen viser at det i liten grad er gjennomført tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes etterlevelse av det lovpålagte ansvaret de har overfor de voksne elevene.

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonens undersøkelse viser at omfanget av voksnes behov for grunnopplæring har vært usikkert fra rettighetene ble innført. Undersøkelsen viser videre at de behovsanslag som tidligere er utarbeidet, ikke i nevneverdig grad har redusert denne usikkerheten. Riksrevisjonen har også merket seg departementets vurdering i "Tilstandsrapport om livslang læring i Norge (2007)" hvor det framgår at videre undersøkelser må avklare om det er forventningene til voksnes deltakelse som har vært for høye, eller den faktiske deltakelsen som har vært for lav. Riksrevisjonen stiller spørsmål om departementet har ivaretatt sitt ansvar for å framskaffe kunnskap om målgruppene og omfanget av behovet, noe som vil ha betydning for utformingen av styringseffektive virkemidler innenfor området.

Riksrevisjonen er innforstått med at opplæringsloven, slik departementet peker på, ikke gir departementet hjemmel til å pålegge kommuner og fylkeskommuner å kartlegge voksnes behov for grunnopplæring. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg departementets brev til Statens utdanningskontorer, der det beskrives som ønskelig at statlige organ sammen med blant annet fylkeskommunene er pådrivere for et samarbeid mellom involverte aktører om informasjon, motivasjon og tilrettelegging når det gjelder opplæring for voksne.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at voksnes deltakelse i grunnopplæring har vært lav og langt under myndighetenes forventninger. Undersøkelsen viser videre at et stort antall kommuner i perioden 2005–2007 ikke hadde et grunnskoletilbud for voksne. Riksrevisjonen vil understreke at grunnskoleretten gjelder alle voksne med behov for slik opplæring, uavhengig av bostedskommune.

Departementet har pekt på at kommunenes plikt til å gi et tilbud forutsetter henvendelser fra voksne som ønsker slik opplæring. Riksrevisjonen vil i denne forbindelse bemerke at flere av kommunene som ikke hadde etablert et grunnskoletilbud i perioden 2005-2007, forklarte dette med andre forhold enn manglende etterspørsel, blant annet med en stram kommuneøkonomi, og at et grunnskoletilbud for voksne ikke var prioritert.

I departementets "Tilstandsrapport om livslang læring (2007)" er manglende kjennskap til rettigheter og opplæringstilbud trukket fram som en av forklaringene på at voksnes deltakelse i grunnopplæring ikke har økt blant de med minst utdanning. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) er det departementets vurdering at voksnes lave deltakelse på grunnskolenivået gir et behov for å bedre informasjonen om voksnes rettigheter til opplæring. Riksrevisjonens undersøkelse dokumenterer at svakhetene ved informasjonsarbeidet er en framtredende årsak til den lave deltakelsen. Riksrevisjonen vurderer det som viktig at departementet avklarer rekkevidden av statens informasjonsansvar.

Undersøkelsen har videre vist at voksne på videregående skolenivå ofte ikke får vurdert sin realkompetanse, noe som er nødvendig for å gi disse elevene en individuelt tilpasset opplæring. Riksrevisjonen har merket seg at det har vært en positiv utvikling på området, men vil påpeke at det fremdeles er mange voksne med rett til å bli realkompetansevurdert som ikke blir det.

Riksrevisjonens undersøkelse har også avdekket manglende likebehandling når det gjelder spørsmålet om hvorvidt voksnes godkjente realkompetanse resulterer i avkortede og tilpassede opplæringsløp på videregående skolenivå. Blant annet viser undersøkelsen at bestemmelsen om dette blir tolket ulikt, noe som bidrar til ulik praksis. Riksrevisjonen viser til at det på dette området har eksistert ulik forståelse og ulik praksis siden lovbestemmelsen trådte i kraft. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor viktig at det nå etableres lik forståelse av regelverket.

Riksrevisjonen viser for øvrig til at det i liten grad er gjennomført tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes etterlevelse av det lovpålagte ansvaret de har overfor de voksne elevene.

Riksrevisjonens undersøkelse har også avdekket store svakheter ved statistikken og rapporteringen knyttet til voksne deltakere i videregående opplæring. Det kan derfor stilles spørsmål om departementet har tilstrekkelig informasjon for styrings- og planleggingsformål.

Ved behandlingen av stortingsmeldingen om Kompetansereformen i 1999 understreket Stortinget viktigheten av at voksne som ikke hadde gjennomført grunnskole eller videregående opplæring, fikk et nasjonalt kompetanseløft. De svakhetene som er beskrevet i Riksrevisjonens undersøkelse, dokumenterer at det er betydelige uløste oppgaver knyttet til voksnes deltakelse i grunnopplæringen, og at det er en svak nasjonal styring på dette området.

Voksnes vedvarende lave deltakelse i grunnopplæringen, sammenholdt med svakheter som i stor grad har vært kjent siden kort etter at lovbestemmelsene om rett til grunnopplæring trådte i kraft, gir grunn til å stille spørsmål om departementets oppfølging av området har vært tilstrekkelig.

1.4 Departementets svar

Saken har vært forelagt Kunnskapsdepartementet, og statsråden har i brev av 7. august 2008 svart:

"(…)

Kunnskap om målgruppene

"Riksrevisjonen peker på at omfanget av voksnes behov for grunnopplæring har vært usikkert fra rettigheten ble innført og stiller spørsmål om departementet ”har ivaretatt sitt ansvar for å fremskaffe kunnskap om målgruppene og omfanget av behovet, noe som vil ha betydning for utforming av styringseffektive virkemidler innenfor området."

Departementet viser i den forbindelse til at kommunene og fylkeskommunene har plikt til å oppfylle den enkeltes rett til henholdsvis grunnskole- og videregående opplæring. Dette innebærer at kommuner og fylkeskommuner er forpliktet til å gi et opplæringstilbud i samsvar med loven til voksne som ønsker å benytte seg av sin lovfestede rett. Det har, slik Riksrevisjonen redegjør for, tidligere vært gjort anslag over antall voksne som oppfyller kriteriene for å ha rett til grunnopplæring. Disse anslagene har basert seg på tilgjengelig statistikk eller utvalgsundersøkelser. Blant dem som oppfyller kriteriene for å ha rett til grunnopplæring, vil det likevel kun være en del som selv definerer at de mangler grunnskoleopplæring eller har behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter. Bare en del av disse mener at de kan ha nytte av å få slik opplæring. Blant dem som ser nytten av opplæring vil det igjen også bare være noen som er tilstrekkelig motiverte, slik at de faktisk benytter seg av retten til opplæring. Antallet som benytter seg av retten til formell opplæring vil sannsynligvis variere over tid ut fra den enkeltes livssituasjon, arbeid eller problemer i forhold til å skaffe seg arbeid. Et alternativ er at de benytter seg av de andre tilbudene for opplæring av voksne, for eksempel gjennom studieforbund etc. Dersom det skulle innhentes eksakte tall for den gruppen som ønsker tilbud fra kommunen, måtte dette skje på individnivå og tallene ville bare ha gyldighet for kort tid. Etter departementets oppfatning vil det kreve ressurser utover verdien av informasjonen å innhente løpende data av denne typen. Departementet kan ikke se at bruk av betydelige ressurser på ytterligere kartlegging ville ha medført noen vesentlig annen politikkutforming og virkemiddelbruk. Det har foreligget et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å utforme en hensiktmessig bruk av virkemidler. Som et ledd i den videre oppfølgingen vil imidlertid departementet også vurdere hvordan ulike former for kartlegging kan bidra til å styrke informasjonsgrunnlaget.

Kommunene foretar årlig vurderinger av kapasiteten i den ordinære grunnskolen ut fra blant annet endringer i årskullene og flytting ut og inn av kommunen. Tilsvarende foretar fylkeskommunene årlig endringer i tilbudene innenfor videregående opplæring ut fra endringer i søkningen til videregående opplæring. Både kommuner og fylkeskommuner må på denne bakgrunn forventes å fange opp forventede variasjoner i voksnes søkning til grunnskole og videregående opplæring.

Kommuneøkonomi

Riksrevisjonen skriver at flere av kommunene som ikke hadde etablert grunnskoletilbud for voksne i 2005–2007 forklarte dette blant annet med stram kommuneøkonomi.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det hovedsakelig er små kommuner med et innbyggertall på under 5000 som mangler et tilbud. Videre forklarer 90 prosent av kommunene som ikke hadde et grunnskoletilbud, at ingen voksne hadde etterspurt dette eller at det var for få søkere til å gi et tilbud. Det er således et lite mindretall av kommunene som forklarer manglende tilbud med blant annet stram kommuneøkonomi og at tilbud for voksne ikke var prioritert.

Når det gjelder videregående opplæring, viser undersøkelsen at alle de 15 fylkeskommunene som svarte oppga at de hadde opplæringstilbud for de voksne elevene i perioden 2005–2007.

Kunnskapsdepartementet viser til at inntektssystemet er et system for fordeling av statens rammeoverføringer til kommunesektoren og mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Den samlede rammen fastsettes årlig av Stortinget. Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet skal fange opp variasjoner i kostnader mellom kommuner og mellom fylkeskommuner når midlene fordeles i inntektssystemet. Det er nylig lagt fram forslag til nytt inntektssystem for kommunene. Gjennom jevnere fordeling, større stabilitet og økt forutsigbarhet skal det nye inntektssystemet bidra til at kommuner får bedre muligheter til å tilby likeverdige tjenester.

Informasjonsarbeid

Riksrevisjonen mener at undersøkelsen dokumenterer at svakheter ved informasjonsarbeidet er en fremtredende årsak til voksnes lave deltakelse. Videre uttaler Riksrevisjonen at det er "... viktig at departementet avklarer rekkevidden av statens informasjonsansvar."

Departementet kan ikke se at undersøkelsen dokumenterer at svakheter ved informasjonsarbeidet er en framtredende årsak til den lave deltakelsen, slik Riksrevisjonen framholder. Departementet mener deltakelsen først og fremst påvirkes av arbeidsmarkedssituasjonen, finansiering av livsopphold etc, men at også informasjon kan påvirke etterspørselen.

Kunnskapsdepartementet mener at målsettingen for informasjonsarbeid må være at de som trenger informasjon skal få det når de har behov for det, og at informasjonen rettes inn mot hvor målgruppen befinner seg, slik som i arbeidslivet, NAV etc.

For å nå ut til voksne i arbeidslivet med behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter, etablerte departementet Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) i 2006. Samme år tok departementet initiativ til en samarbeidsavtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS for å sikre samarbeid mellom de lokale NAV-kontorene og kommunesektoren om opplæring som tiltak for arbeidssøkere. Begge disse tiltakene er målrettet mot grupper av voksne som ikke godt nok fanges opp av kommunenes tiltak. Departementet har i 2002, 2005, 2006 og 2007 iverksatt tiltak for bedre å nå ut til voksne med svake grunnleggende ferdigheter. I St. meld. nr. 16 (2006–2007) orienterte departementet Stortinget om situasjonen og varslet nye tiltak. Samtidig fikk Vox i oppdrag å styrke motivasjonsarbeidet mot voksne med svake grunnleggende ferdigheter og å utvikle nye metoder for informasjon som kan nå målgruppen bedre. Dette arbeidet pågår.

Praktisering av regelverket

Riksrevisjonen viser til at voksne på videregående opplærings nivå ofte ikke får vurdert sin realkompetanse, at det er manglende likebehandling mellom fylkeskommunene og at det derfor må etableres lik forståelse for regelverket.

Kunnskapsdepartementet vil peke på at ordningen med vurdering av realkompetanse er krevende. Voksne kommer med svært ulikt kompetansegrunnlag basert på forskjellig utdanning, yrkeserfaring, livserfaring, og personlige forutsetninger for læring. Samtidig kan de være søkere til alle de om lag 200 forskjellige fag-/svennebrev eller utdanningsprogrammene for studiekompetanse i videregående opplæring. Etter departementets oppfatning må realkompetansevurderingen derfor i stor grad basere seg på lokalt skjønn. Et regelverk som er så detaljert at det fjerner skjønnselementet vil kunne bli uhensiktsmessig både mht innhold og omfang. En slik endring vil også være i strid med de prinsipper for individuell vurdering som lå til grunn for ordningen.

Norge er et av de land som ligger langt framme når det gjelder utvikling av denne typen ordninger, jf den vurdering OECD har gjort av den norske ordningen og at EU-kommisjonen har bedt Norge om å være vertsland for en "peer learning activity" i november 2008.

Til nå har arbeidet med å sikre likebehandling og felles praksis i fylkeskommunene i hovedsak skjedd ved å bygge opp kompetanse blant de som administrerer ordningen i de enkelte fylkeskommunene. Berørte parter har hatt samlinger for å utveksle erfaringer og få avklart tvilsspørsmål og forskjeller i praksis. Vox har på oppdrag fra departementet arrangert erfaringsspredningskonferanser med dette formål. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å veilede fylkekommunene og fylkesmennene om regelverket. Departementet er enig med Riksrevisjonen i at det fortsatt behov for tiltak som kan gi en mer enhetlig praksis og en videreutvikling av systemet. Departementet vil ta initiativ overfor Utdanningsdirektoratet og Vox for å følge opp dette arbeidet.

Tilsyn og styringsinformasjon

Riksrevisjonen påpeker at det i liten grad er gjennomført tilsyn med kommunens og fylkeskommunenes oppfølging av voksnes rettigheter. Det vises videre til svakheter ved statistikken og rapporteringen knyttet til voksne deltakere i videregående opplæring. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om departementet har tilstrekkelig informasjon for styring og planleggingsformål.

Kunnskapsdepartementet gjør oppmerksom på at tilsynsmyndigheten skal føre tilsyn med grunnlag i et omfattende regelverk som setter rammer for aktiviteten i mer enn 3400 skoler og mer enn 4500 lærebedrifter spredt rundt i 430 kommuner og 19 fylkeskommuner. Tilsynet gir informasjon om i hvilken grad elever og lærlinger får oppfylt sine rettigheter i samsvar med loven. Fylkemannens tilsynsarbeid bidrar også til kvalitetsutvikling lokalt som følge av veiledning om lov- og regelverk. De siste årene har Utdanningsdirektoratet på oppdrag fra departementet lagt ned et betydelig arbeid i å legge om og forbedre tilsynet. Resultatene fra tilsynsarbeidet kan også bidra til bedre styringsinformasjon. Av ressurshensyn velges det ut et felles tema for det årlige nasjonale tilsynet, og temaet som velges er det som på det aktuelle tidspunktet vurderes som viktigst. Det utarbeides en felles mal for gjennomføring og rapportering av tilsynet, og Utdanningsdirektoratet har egne samlinger med representanter for alle fylkesmannsembetene før tilsynet starter. Det første nasjonale tilsynet med felles metodikk ble gjennomført på opplæringsområdet våren 2006. Temaet for tilsyn var hvordan kommunene oppfyller opplæringslovens § 13-10 om å ha et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om krav i opplæringsloven blir oppfylt. Denne bestemmelsen er helt sentral for kommunenes evne til å følge loven. I 2007 var temaet om skoleeier oppfyller lovens krav til tilpasset opplæring og spesialundervisning, jf opplæringslovens § 1-2 femte ledd og kapittel 5. Dette er et tema som også Riksrevisjonen har trukket frem som et viktig område for tilsyn i Dokument nr. 3:10 (2005–2006) Riksrevisjonens undersøkelse av opplæring i grunnskolen. På bakgrunn av observasjonene i tilsynet i 2007 vil tilsynet i 2008 i hovedsak være en videreføring av samme tema.

Departementets vurdering er at omleggingen av fylkesmannens tilsyn er vellykket. Departementet vil understreke at de temaene som hittil har blitt valgt som tilsynsområder har vært de som det ut fra kunnskapen om tilstanden i sektoren og det aktuelle regelverkets betydning har vært naturlig å gi høyest prioritet.

Kunnskapsdepartementet ser at det er behov for å styrke statistikkgrunnlaget for å kartlegge og overvåke aktiviteten som gjelder voksnes læring. Direktoratet samarbeider med SSB og Vox for å forbedre statistikkgrunnlaget for voksne i grunnopplæringen. Dette arbeidet vil bli videreført.

I tillegg har departementet, Utdanningsdirektoratet, SSB og fylkeskommunen etablert et samarbeid med sikte på bedre styringsinformasjon om videregående opplæring generelt.

Videre arbeid

Riksrevisjonen minner avslutningsvis i sine bemerkninger om at da Kompetansereformen ble vedtatt "understreket Stortinget viktigheten av at voksne som ikke hadde gjennomført grunnskole eller videregående opplæring, fikk et nasjonalt kompetanseløft." De svakheter som er beskrevet i Riksrevisjonens undersøkelse "dokumenterer betydelig uløste oppgaver knyttet til voksnes deltakelse i grunnopplæringen, og at det er en svak nasjonal styring på dette området."

Kunnskapsdepartementet konstaterer at tiltakene i oppfølgingen av Kompetansereformen ikke i så stor grad som forventet har bidratt til økt deltakelse i formell grunnopplæring for voksne. Kunnskapsdepartementet mener imidlertid at det er mange og sammensatte årsaker, og at situasjonen på arbeidsmarkedet er den viktigste faktoren.

Kunnskapsdepartementet ser imidlertid at oppgave- og ansvarsdelingen mellom Utdanningsdirektoratet og Vox, kan ha fremstått som uklar og derved medvirket til at man har fått redusert effekt av tiltak rettet mot rettighetsbasert grunnopplæring for voksne.

Utdanningsdirektoratet bidrar gjennom ulike virkemidler til å sikre at den nasjonale utdanningspolitikken fastsatt i lover og forskrifter oppfylles slik at barn, unge og voksne i hele landet får god og forsvarlig grunnopplæring tilpasset den enkeltes forutsetninger og behov. Vox har oppgaver som statlig fagorgan og arbeider for økt deltakelse i samfunns- og arbeidsliv ved å styrke og synliggjøre kompetansen hos voksne med vekt på grunnleggende ferdigheter og realkompetanse.

Kunnskapsdepartementet mener det er behov for en presisering av ansvar og arbeidsdeling mellom Utdanningsdirektoratet og Vox når det gjelder rettighetsbasert grunnopplæring for voksne. I forbindelse med revidert budsjett 2008 varslet departementet at de oppgavene Vox har hatt i direkte tilknytning til rettighetsbasert grunnopplæring for voksne skal overføres til Utdanningsdirektoratet fra og med 2009, jf. St.prp. nr. 59 (2007–2008) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2008.

En presisering av oppgave- og ansvarsdeling mellom de to etatene, vil kunne bidra til at rettighetsbasert grunnopplæring for voksne får en tydeligere prioritering innen den ordinære opplæringen og at tiltak vurderes i et helhetlig perspektiv for alle målgruppene. Rettighetsbasert grunnopplæring for voksne vil bli tydeligere forankret i styringsdialogen med sektoren, og fylkesmennenes ansvar for veiledning og tolkning av regelverket vil bli presisert. Informasjon ut til sektoren vil dermed kunne bli tydeligere og mer konsistent. Videre vil det kunne bli enklere å se strategier og utviklingstiltak som skal fremme kvaliteten i grunnopplæringen i sammenheng. Tydeligere oppgave- og ansvarsdeling vil også kunne bidra til bedre samordnet dokumentasjon og analyse av voksnes læring.

Departementet vil komme tilbake til saken i St.prp. nr. 1 (2008–2009)."

1.5 Riksrevisjonens uttalelse

Det er av avgjørende betydning både for samfunnets behov for kvalifisert arbeidskraft og for den enkelte borger at voksne har gjennomført grunnopplæring. Riksrevisjonens undersøkelse viser vesentlige svakheter i myndighetenes arbeid med å gi voksne et slikt tilbud. Undersøkelsen viser blant annet at svært mange mindre kommuner ikke har etablert grunnopplæring for voksne. Riksrevisjonen vil understreke at grunnskoleretten skal gjelde alle voksne med behov for slik opplæring, uavhengig av bostedskommune.

Riksrevisjonen merker seg at Kunnskapsdepartementet sier seg enig i at tiltakene for å realisere målene om grunnopplæring for voksne ikke i så stor grad som forventet har bidratt til økt deltakelse i formell grunnopplæring for voksne. Riksrevisjonen forutsetter derfor at Kunnskapsdepartementet prioriterer arbeidet med å bedre måloppnåelsen på dette området.

Riksrevisjonens undersøkelse viser også at mange i målgruppen har manglende kjennskap til retten til grunnopplæring. Riksrevisjonen vil i denne forbindelse understreke at kjennskap til rettighetene er en nødvendig forutsetning for at denne gruppen skal ha mulighet til å ta i bruk rettighetene og etterspørre slik opplæring. Dette må ses i lys av at mange i denne gruppen har svake grunnleggende ferdigheter og vil ha vanskelig for å finne fram til offentlige tjenester på egen hånd. Dersom arbeidsledigheten stiger, vil dessuten voksne uten fullført grunnopplæring være spesielt utsatt, og det blir viktig å ha et kjent tilbud om grunnopplæring for denne gruppen. Riksrevisjonen merker seg at departementet har iverksatt enkelte nye informasjonstiltak, samt at det pågår et arbeid for å utvikle nye metoder for informasjon som kan nå viktige målgrupper bedre.

Undersøkelsen viser videre at omfanget av voksnes behov for grunnopplæring er usikkert, og at de anslag som er utarbeidet, i liten grad har redusert denne usikkerheten. Riksrevisjonen fastholder at det er nødvendig å framskaffe kunnskap om målgruppene og omfanget av behovet, idet slik kunnskap vil ha betydning for utforming av styringseffektive virkemidler på området. Behovskartlegging er et viktig tiltak blant annet for å kunne målrette informasjon til de voksne som omfattes av rettighetene.

Det er manglende likebehandling mellom fylkeskommunene når det gjelder vurderingene av voksnes realkompetanse på videregående skolenivå. Kunnskapsdepartementet er enig med Riksrevisjonen i at det fortsatt er behov for tiltak som kan gi en mer enhetlig praksis. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil ta initiativ til å følge opp dette arbeidet.

Det er vesentlige svakheter ved statistikken og rapporteringen knyttet til voksne deltakere i videregående opplæring. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har igangsatt et arbeid for å forbedre statistikkgrunnlaget, og at Kunnskapsdepartementet generelt deler Riksrevisjonens oppfatning av at det er behov for å styrke statistikkgrunnlaget for å kartlegge og overvåke aktiviteten som gjelder voksnes læring.

Undersøkelsen viser at det i liten grad er gjennomført tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes oppfølging av voksnes rettigheter, til tross for at departementet i 2005 opplyste Stortinget om at avdekkede svakheter ville følges opp med tilsyn. Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at det i liten grad har vært gjennomført tilsyn på dette området, og legger til grunn at tilsyn vil inngå i departementets videre arbeid med å styrke grunnopplæringen for voksne.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det samlet sett fortsatt er betydelige uløste oppgaver knyttet til voksnes deltakelse i grunnopplæring. Riksrevisjonen har for øvrig merket seg departementets opplysninger om at uklarheter når det gjelder ansvarsfordelingen mellom Utdanningsdirektoratet og Vox, kan ha medvirket til å redusere effekten av tiltak rettet mot grunnopplæring for voksne. Departementet har i denne forbindelse iverksatt tiltak for å avklare ansvaret. Riksrevisjonen ser positivt på at en avklaring av ansvarsforholdet inngår i departementets videre arbeid med grunnopplæring for voksne.

Kunnskapsdepartementet viser for øvrig i sitt svar til at departementet ikke har fått innsyn i grunnlagsmaterialet. I den forbindelse viser Riksrevisjonen til at dokumenter som er utarbeidet av Riksrevisjonen som ledd i revisjonsprosessen og som er ment som grunnlagsdokumenter eller interne arbeidsdokumenter for Riksrevisjonen, kan i tråd med offentlighetslovens § 5 (1) unntas fra offentlighet. Bestemmelsen anvendes for å sikre konfidensialitet og dermed kvalitet i svargivning i deler av datamaterialet for undersøkelsen.