1.1 Innledning

Det uregistrerte og ulovlige uttaket av fisk i Barentshavet og Norskehavet, med de utfordringene det har gitt for fiskerimyndighetenes kontrollarbeid, har blitt et sentralt tema for drøftingene i Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon de siste årene. Selv om partene så langt ikke har blitt enige når det gjelder omfanget av det uregistrerte og ulovlige uttaket, er norske og russiske fiskerimyndigheter enige om at problemet er alvorlig.

På bakgrunn av dette har Riksrevisjonen og Den russiske føderasjons riksrevisjon gjennomført en parallell revisjon av forvaltningen av fiskeressursene i Barentshavet og Norskehavet. Revisjonen var parallell i den forstand at det ble utarbeidet felles overordnede problemstillinger, revisjonskriterier og disposisjon. De to revisjonsrapportene er utarbeidet hver for seg og på selvstendig grunnlag. Et viktig element i parallellrevisjonen har vært gjensidig læring. Det er således lagt vekt på utførlige beskrivelser av norsk forvaltnings organisering og arbeidsmåte.

FNs havrettskonvensjon av 1982 er den overordnede rettslige rammen for alle nasjonale, regionale og internasjonale tiltak i marin sektor. Havrettskonvensjonen ble ratifisert av Norge i 1996. Kyststater som deler én eller flere bestander skal samarbeide om regulering og bevaring av bestandene gjennom egnede organisasjoner.

Norge og Russland forvalter i fellesskap fiskebestandene nordøstarktisk torsk, nordøstarktisk hyse og lodde gjennom Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon. Fiskerisamarbeidet, som har pågått siden 1970-tallet, er formalisert gjennom to bilaterale avtaler av henholdsvis 1975 og 1976. Forvaltningssamarbeidet foregår på tre arenaer: forskning, regulering og ressurskontroll.

Ifølge Havrettskonvensjonen skal kyststater i sine 200-milssoner gjennom nødvendige bevarings- og forvaltningstiltak fremme målet om optimal bruk av levende ressurser og sikre at ressursene ikke blir truet av overutnyttelse. Konvensjonen slår fast at kyststater har rett til å gjennomføre nødvendige tiltak, herunder bording, inspeksjon, oppbringelse og rettsforfølgning, for å sikre at lover og forskrifter som er vedtatt, blir overholdt. Dette er også nedfelt i de bilaterale fiskeriavtalene mellom Norge og Russland av 1975 og 1976.

Norge og Russland har forpliktet seg til å etablere regler og vilkår for gjennomføringen av sine gjensidige fiskeriforbindelser og sikre at deres borgere og fiskefartøyer overholder bestemmelser i fiskeriavtalen av 1976 og andre forskrifter vedrørende fisket.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere måloppnåelse og effektivitet ved nasjonal oppfølging og gjennomføring av bilaterale avtaler mellom Russland og Norge og vedtak fattet av Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon. Undersøkelsen har omfattet seks temaer:

• 1. Omfanget av ulovlig og uregistrert fiske av torsk i Barentshavet og Norskehavet.

• 2. Implementering av vedtak fattet av Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon.

• 3. Ressurskontroll i Norge.

• 4. Sanksjoner ved brudd på lover og regler innen bruk av levende marine ressurser.

• 5. Fordeling og realisering av kvoter i Norge.

• 6. De norsk-russiske forskningsprogrammene i Norge.

Undersøkelsen var avgrenset til torsk, hyse og lodde nord for 62ºN. Deler av undersøkelsen omfattet kun torsk. For de fleste temaene har undersøkelsen dekket perioden 2004–2005, men der det har vært mulig har data vært innhentet fram til våren 2007.

På basis av de to parallelle undersøkelsene ble et felles memorandum undertegnet av de to lands riksrevisorer 18. juni 2007. Den russiske rapporten vil bli behandlet av Føderasjonsrådet.

Det felles memorandum, Riksrevisjonens rapport fra undersøkelsen og Den russiske føderasjons riksrevisjons rapport følger som trykte vedlegg til Dokument nr. 3:2 (2007–2008). Den russiske rapporten og det felles memorandumet inngår ikke i Riksrevisjonens rapportering til Stortinget og er oversendt kun til orientering.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på en omfattende dokumentanalyse av relevante dokumenter, lover og forskrifter, protokollene fra Den blandede norskrussiske fiskerikommisjon og forskningsrapporter. Det er avholdt intervju med berørte instanser, inkludert Fiskeridirektoratet sentralt og regionalt, Kystvakten og øvrige relevante kontrollinstanser, politi- og påtalemyndighet, Økokrim og Havforskningsinstituttet. Videre ble det innhentet statistikk fra Fiskeridirektoratet, Kystvakten og politiets straffesaksregister. Det ble gjennomført tre spørreundersøkelser – én rettet mot aktive yrkesfiskere, én mot Fiskeridirektoratets regionkontorer og én mot de ti nordligste politidistriktene. En konsulent fra Fridtjof Nansens Institutt har gitt betydelig bistand i gjennomføringen av undersøkelsen. SINTEF fiskeri og havbruk AS bistod med den statistiske analysen knyttet til beregningen av overfisket.

1.3 Vurdering av det ulovlige og uregistrerte fisket av torsk i Barentshavet og Norskehavet i 2004 og 2005

Undersøkelsen viser at det foregår et betydelig fiske av torsk i Barentshavet og Norskehavet utover totalkvotene som er fastsatt i Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon. Norske og russiske myndigheter er enige om at dette er et stort problem. Det er imidlertid ikke enighet om omfanget av overfisket. Dette skyldes blant annet at det finnes ulike metodiske tilnærminger for beregningen av totaluttaket. I tillegg er metodikken som legges til grunn for å beregne overfiske, beheftet med usikkerhet. Datagrunnlaget er dessuten mangelfullt.

Det går da også fram av undersøkelsen at anslagene over overfisket varierer betydelig. Et forsiktig anslag over totaluttaket av torsk i Barentshavet og Norskehavet viser et overfiske på over 100 000 tonn i 2005. Dette minimumsanslaget innebærer at hver fjerde torsk som tas ut av Barentshavet og Norskehavet blir tatt utenom fastsatt kvote. Undersøkelsen viser at russiske fartøyer står for en betydelig del av det uregistrerte uttaket.

Overfiske skjer blant annet ved at fartøy med tildelte kvoter tar ut mer fisk enn tildelt kvote gjennom uregistrerte landinger, landinger i tredjeland med svak kontroll og rapportering eller gjennom underrapportering av fangst ved ordinær landing. Det ulovlige fisket er ofte knyttet til ureglementert omlastning av fisk. Overfiske kan også foregå ved at tredjelands fartøyer fisker uten lisenser og kvoter i områder utenfor russisk og norsk jurisdiksjon.

1.4 Overholdelse av vedtak fattet av Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon

Vedtak som er fattet av Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon, skal av begge parter nedfelles i nasjonale lover og regler. Dette skal sikre at eventuelle overtredelser skal kunne sanksjoneres.

Undersøkelsen viser at det er klare prosedyrer for hvordan internasjonale forpliktelser og vedtak fattet av Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon skal implementeres i norsk lovverk. Undersøkelsen viser også at viktige kommisjonsvedtak på kontrollområdet i all hovedsak blir nedfelt i norske lover og regler, og at de nye bestemmelsene blir fulgt opp og håndheves som forutsatt.

Undersøkelsen viser videre at russiske myndigheter i liten grad har fulgt opp enkelte kommisjonsvedtak. Det gjelder blant annet informasjonsutveksling med norske fiskerimyndigheter om satellittsporing, omlastning og landing i tredjeland. Dette er sentrale tiltak og problemstillinger som krever samhandling for å løse utfordringene med ulovlig fiske og omlastning i Barentshavet og Norskehavet.

1.5 Ressurskontroll

Det går fram av undersøkelsen at den norske ressurskontrollen er bredt anlagt og i all hovedsak fungerer etter hensikten.

Kvotekontrollen er grunnleggende for ressurskontrollen og undersøkelsen viser at både Fiskeridirektoratet og salgslagene har bidratt til å styrke kvotekontrollen i løpet av de siste årene. Dette skyldes ikke minst utbedringer av salgslagenes og Fiskeridirektoratets systemer, herunder Fiskeridirektoratets kvote- og rettighetsopplysninger som salgslagene legger til grunn for kvotekontrollen. Undersøkelsen viser imidlertid at det fortsatt er rom for å styrke kvotekontrollen og bedre avregningen av enkeltkvoter og totalkvoter. Undersøkelsen viser blant annet at salgslagene ennå ikke fullt ut har implementert bestemmelsene i seddelforskriften fra 2003 som skulle forhindre tidsforskyvninger i kvoteavregningen. Det går også fram av undersøkelsen at det enkelte salgslag, og også enkelte øvrige kontrolletater, har svært ulike oppfatninger av i hvilken grad salgslagene skal foreta kontroller utover kvotekontrollen. Det kan stilles spørsmål om kontroller utover kvotekontrollen bør avklares nærmere, da salgslagene har svært ulik praksis på dette området. Det registreres også at Fiskeridirektoratet ønsker en mer aktiv kontrollfunksjon overfor salgslagene.

For å etterprøve de oppgitte opplysningene som benyttes i kvoteavregningssystemet, avdekke uregistrerte uttak og sikre etterlevelse av øvrige reguleringer av fisket, gjennomfører Fiskeridirektoratet en rekke kontroller av utvalgte fartøy og øvrige virksomheter i fiskerinæringen. Undersøkelsen viser imidlertid at både omfanget og innretningen av landingskontroller og kontroller av anlegg på land varierer betydelig mellom regionene. Andelen brudd på regelverket som kontrollene avdekker, varierer også vesentlig. I tillegg viser undersøkelsen at kontrollaktiviteten ved landanlegg som driver saltfiskproduksjon av torsk, er langt lavere enn kontrollen av øvrige anlegg som følge av mangelfulle utbyttefaktorer.

Undersøkelsen viser også at Fiskeridirektoratet ikke har etablert et tilstrekkelig rapporterings- og registreringssystem for kontrollaktiviteten. Dette medfører at ikke alt kontrollarbeid i tilstrekkelig grad blir fanget opp. På bakgrunn av overordnede krav om effektiv og styrket ressurskontroll, anses det som viktig at det etableres et rapporteringssystem som i større grad kan benyttes i styringen av kontrollarbeidet, og som gir et dekkende og korrekt uttrykk for direktoratets totale kontrollaktivitet.

Kystvakten er også sentral i ressurskontrollarbeidet, og benytter en stor del av tilgjengelig tid til å drive oppsyn og kontroll med fiskeriaktiviteten i havområdene underlagt norsk fiskerijurisdiksjon. Undersøkelsen viser at feilinvesteringer av radarutstyr og forsinket levering av helikoptre har lagt begrensninger for dette arbeidet. Problemene oppsto i 1999. Ifølge Kystvaktstaben vil nytt helikopterutstyr først være fullt operativt i 2012.

For å sikre en bedre kontroll med fangsuttaket nord for 62. breddegrad, skal utenlandske fartøy melde seg til Kystvakten for kontroll på ett av sju kontrollpunkter ved avslutning av fiske i norsk økonomisk sone. Denne ordningen gjelder også ved fiske i territorialfarvannet ved Svalbard, men omfatter ikke fiskevernsonen rundt Svalbard. Det kan stilles spørsmål om dette gir svakere kontroll i fiskevernsonen enn i de farvannene som er omfattet av en slik ordning.

Undersøkelsen viser at det er et godt samarbeid mellom alle de involverte kontrollinstansene, inkludert skatteetaten og toll- og avgiftsetaten, men at omfanget av det operative samarbeidet mellom kontrollinstansene varierer. Et tettere operativt samarbeid om felles kontrollobjekter vil kunne styrke effektiviteten i det samlede ressurskontrollarbeidet.

1.6 Sanksjonering ved brudd på fiskeriregelverket

Et godt og adekvat regelverk med tilstrekkelige sanksjonsmuligheter er en forutsetning for en bærekraftig forvaltning av fiskeressursene i Barentshavet og Norskehavet. Like viktig er det at forvaltningen har et koordinert og effektivt system med gode rutiner og tilstrekkelige ressurser for å avdekke og sanksjonere overtredelsene.

Undersøkelsen viser at den norske fiskeriforvaltningen gjennomgående har et godt og uttømmende regelverk, både geografisk og funksjonelt. Regelverket har adekvate sanksjonshjemler. Undersøkelsen viser imidlertid at det er et forbedringspotensial i enkelte deler av regleverket knyttet til sanksjonering av overtredelser i omsetningsleddet. Dette gjelder blant annet hjemlene for kontrollmyndighetenes informasjonsinnhenting, hjemlene for inndragning mot landanlegg, samt faktorene for beregning av produksjonsutbytte både på land og på sjøen.

Med enkelte unntak viser også undersøkelsen at norske myndigheter har et godt system for oppfølging og sanksjonering av overtredelser av fiskeriregelverket. Dette gjelder både med hensyn til ressurser og kompetanse, rutiner, samt samarbeid mellom de forskjellige kontrolletatene og mellom kontrolletatene og politi- og påtalemyndighet.

Når det gjelder effektiviteten i behandlingen av fiskerisaker, viser undersøkelsen at det er et forbedringspotensial i den norske forvaltningen. Spesielt gjelder dette den norske politi- og påtalemyndigheten, hvor det er forskjeller mellom de enkelte politidistriktene når det gjelder prioriteringen av fiskerisaker, og varierende kompetanse til å behandle slike saker. Generelt er det også lang saksbehandlingstid for fiskerisaker innen politi- og påtalemyndigheten, selv om statistikken viser at de aller fleste fiskerisaker som blir anmeldt ender med vedtatt forelegg eller fellende dom.

Når det gjelder utenlandske fartøy som deltar i ulovlig, urapportert og uregulert fiske, er administrative sanksjoner i form av nektelse/tilbakekalling av lisens, eventuelt kombinert med en "svarteliste", blant de få sanksjonsmidlene norske myndigheter har til rådighet dersom flaggstaten ikke oppfyller sine flaggstatsforpliktelser. Undersøkelsen viser at bruken av administrative sanksjoner mot fartøy og foretak som deltar i ulovlig og uregistrert fiske, inklusive utenlandske fartøy og foretak hvor flaggstaten ikke oppfyller sine forpliktelser, har vært relativt begrenset. Dette gjelder også russiske fartøy.

1.7 Nasjonalt system for kvotefordeling

I rapporten beskrives det omfattende og komplekse nasjonale regelverket for fordeling og regulering av uttaket av fiskeressursene. Temaet er tidligere behandlet i Dokument nr. 3:13 (2003–2004) Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningen av fiskeressursene. Dataene fra den forrige undersøkelsen er oppdatert i denne rapporten. Beskrivelsen av det nasjonale systemet for kvotefordeling i Norge er tatt med i Riksrevisjonens rapport etter anmodning fra Den russiske føderasjons riksrevisjon.

1.8 Gjennomføring av de felles norsk-russiske fiskeriforskningsprogrammene

Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon fastsetter totalkvoter for fisket av nordøstarktisk torsk, nordøstarktisk hyse og lodde. Undersøkelsen viser at partene i fiskerikommisjonen har vedtatt beslutningsregler for fastsettelse av totalkvoter for nordøstarktisk torsk og nordøstarktisk hyse som skal ivareta målet om en føre-var-forvaltning av bestandene. De vedtatte kvotene ble fastsatt i henhold til beslutningsreglene. Den reelle fangsten var imidlertid høyere enn vedtatt kvote i analyseperioden. Bestandene har dermed ikke vært beskattet innenfor et føre-var-nivå. Dette gir risiko for at gytebestanden på lengre sikt vil komme under føre-var-nivået.

Undersøkelsen viser at norske forskere har gjennomført alle planlagte tokt for torsk, hyse og lodde for årene 2004 og 2005, unntatt tokt som var planlagt gjennomført i russisk økonomisk sone. Undersøkelsen viser også at norske forskere i økende grad har fått avslag på søknader om tilgang til russisk økonomisk sone for å gjennomføre planlagte tokt. I flere tilfeller der forskerne har fått innvilget søknadene, er det gitt begrensninger i form av tidsperiode eller geografisk område. Samtidig har russiske forskere ikke kunnet gjennomføre alle sine planlagte tokt, blant annet på grunn av manglende finansiering.

Beregning av bestandsstørrelsen av en levende marin ressurs er basert på data fra forskningstokt og fiskeristatistikk. Det store omfanget av uregistrert fiske fører til at fiskeristatistikken blir upålitelig. Når det reelle fangstuttaket i tillegg ligger over føre-var-grensen, blir det spesielt viktig å følge bestandsutviklingen nøye gjennom forskningstokt for å sikre et godt vitenskapelig grunnlag for bestandsreguleringene og kvotefastsettelsene.

1.9 Oppfølging av undersøkelsen

I revisjonsprosessen ble de to riksrevisjonene enige om å følge opp parallellrevisjonen over tre år for å vurdere om resultatene av revisjonen har bidratt til en mer effektiv forvaltning av de felles levende marine ressursene i Barentshavet og Norskehavet, og om revisjonen har bidratt til å løse problemene med ulovlig fiske og omlastning i disse havområdene. Oppfølgingen vil særlig fokusere på følgende områder:

• Samarbeidet mellom norske og russiske fiskerimyndigheter for å analysere informasjon om overfiske av torske- og hysekvotene i Barentshavet og Norskehavet i 2005.

• Implementeringen av Fiskerikommisjonens vedtak på 33. og 34. sesjon om informasjonsutveksling knyttet til satellittsporing, omlastning og landinger i tredjelands havner, gjennomføringen av fysiske kontroller av fangst, omlastningsoperasjoner og landinger i tredjeland.

• De lovmessige og straffeprosessuelle utfordringene knyttet til anvendelsen av sanksjoner ved overtredelser av fiskeriregelverket.

• Sammenhengen mellom de nasjonale systemene for kvotefordeling og kontrollen med uttaket av fisk.

• Rammebetingelsene for gjennomføringen av norske og russiske forskningstokt.

Der det er hensiktsmessig, vil de to riksrevisjonene vurdere å involvere andre lands revisjonsorganer i arbeidet. Planleggingen av treårsoppfølgingen starter opp høsten 2007.

Riksrevisjonen viser til at det gjennom arbeidet med parallellrevisjonen er utviklet gode relasjoner som vil kunne bidra positivt til revisjonssamarbeidet i framtiden.

1.10 Riksrevisjonens bemerkninger

Det foregår et betydelig fiske av torsk i Barentshavet og Norskehavet utover totalkvotene fastsatt av Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon. En kontinuerlig overbeskatning kan få store negative konsekvenser for utviklingen av torskebestanden. Selv mindre reduksjoner i bestanden kan ta år å bygge opp, med de alvorlige konsekvensene det kan ha.

Usikkerheten knyttet til estimatet for totaluttaket er i seg selv et betydelig problem, blant annet fordi data om fisket er viktige parametere i forskernes bestandsberegninger og tilrådninger. Etter Riksrevisjonens vurdering er det nødvendig å utvikle et system som kan gi mer presise data om hvor mye fisk som faktisk tas ut i Barentshavet og Norskehavet.

Riksrevisjonen mener det er nødvendig at norske og russiske fiskerimyndigheter i fellesskap utvikler en omforent metodikk for beregning av det totale uttaket. Det er viktig at et slikt arbeid er av langsiktig karakter. Riksrevisjonen viser i denne sammenheng også til vedtaket på den 35. sesjon i Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon om å nedsette en arbeidsgruppe for analyse av informasjon om overfiske av torske- og hysekvotene i Barentshavet og Norskehavet. Det er viktig at norske fiskerimyndigheter fortsatt er aktive pådrivere i dette arbeidet.

Riksrevisjonen registrerer at norske fiskerimyndigheter i stor grad følger opp alle vedtak som fattes i Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon. Det registreres også at russiske myndigheter ikke alltid har fulgt opp viktige vedtak i kommisjonen knyttet til kontrollsamarbeid. Riksrevisjonen understreker i denne sammenheng betydningen av at kontrollsamarbeidet styrkes og at norske fiskerimyndigheter arbeider videre overfor russiske myndigheter slik at møter om forvaltnings- og kontrollspørsmål gjennomføres som forutsatt av kommisjonen.

Riksrevisjonen framhever at den norske ressurskontrollen er bredt anlagt og at den i all hovedsak fungerer etter hensikten. Det er likevel viktig å understreke betydningen av at Fiskeridirektoratet etablerer et rapporteringssystem som i større grad kan benyttes i styringen av kontrollarbeidet og som gir et dekkende og korrekt uttrykk for etatens totale kontrollaktivitet. Videre påpeker Riksrevisjonen viktigheten av at Fiskeridirektoratets pågående arbeid med å utvikle nye utbyttefaktorer som sikrer at kontrollomfanget av torsk ved landanlegg blir tilstrekkelig.

Kystvakten er sentral i kontrollen med fiskeressursene i Barentshavet og Norskehavet. Dersom Kystvaktens kontrollvirksomhet skal være effektiv, er det en forutsetning at viktig materiell er tilgjengelig og fungerer som forutsatt. Riksrevisjonen har merket seg at mangler ved luftvarslingsradaren og forsinket levering av nye helikoptre har redusert evnen til å utføre ressurskontrollen på en effektiv måte – og under alle værforhold. Problemene oppstod i 1999. Ifølge Kystvaktstaben vil nytt helikopterutstyr først være fullt operativt i 2012. I lys av Kystvaktens viktige rolle i kontrollen av fiskeressursene, stilles det spørsmål ved at fartøyene over en lang periode ikke har vært utstyrt med helikoptre som kan fungere under alle forhold.

Det operative samarbeidet mellom de ulike kontrollinstansene varierer mellom Fiskeridirektoratets regioner. Et bedre samarbeid vil etter Riksrevisjonens vurdering kunne styrke effektiviteten i ressurskontrollarbeidet, blant annet fordi kontrollinstansene i flere sammenhenger vil henvende seg til de samme kontrollobjektene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det også viktig å avklare salgslagenes kontrollfunksjon utover den løpende kvotekontrollen. I denne sammenhengen registreres det at Fiskeridirektoratet ønsker en tettere oppfølging av salgslagene.

Parallellrevisjonen viser at det er betydelige forskjeller mellom det norske og det russiske lov- og regelverket på fiskeriområdet. Dette gjelder både med hensyn til hva lov- og regelverket omfatter, hvor det gjelder og hvilke sanksjonsmuligheter det hjemler. Riksrevisjonen framhever derfor betydningen av at norske og russiske myndigheter styrker erfarings- og kunnskapsutvekslingen knyttet til lov- og regelverk, herunder sanksjonering og utvikling av lover og regler på området.

Riksrevisjonen understreker betydningen av en mer effektiv behandling av fiskerisaker i den norske politi- og påtalemyndigheten. Det er et forbedringspotensial når det gjelder prioritering, kompetanse og saksbehandlingstid i flere av distriktene.

Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved årsaken til at administrative sanksjoner hittil ikke er brukt i større grad overfor russiske fartøy som overfisker torskekvotene i Barentshavet og Norskehavet. Dette er i utgangspunktet det eneste sanksjonsvirkemiddelet norske myndigheter har til rådighet når Russland ikke oppfyller sine flaggstatsforpliktelser. Samtidig registreres det at Fiskeri- og kystdepartementet er i gang med å forbedre regelverket på dette området.

Riksrevisjonen viser videre til at forskere fra både Norge og Russland har hatt problemer med å få gjennomført sine forskningstokt som planlagt i russisk økonomisk sone i 2004 og 2005. Denne situasjonen er ikke tilfredsstillende ettersom gjennomføringen av toktene er nødvendig for å kunne utarbeide pålitelige bestandsestimater og vitenskapelig funderte kvoteanbefalinger. Riksrevisjonen understreker betydningen av at norske myndigheter fortsetter arbeidet med å sikre norske forskningsfartøy nødvendig tilgang til russisk økonomisk sone.

1.11 Fiskeri- og kystdepartementets svar

Saken har vært forelagt Fiskeri- og kystdepartementet, og det fremgår av statsrådens svarbrev til Riksrevisjonen av 25. september 2007:

"Det vises til Riksrevisjonens brev av 7. september 2007 med vedlegg av dokument til Stortinget vedr. ovennevnte. I brevet ber Riksrevisjonen om Fiskeri- og kystdepartementets uttalelse til Riksrevisjonens bemerkninger, og at eventuelle uttalelser fra de andre departementene og Riksadvokaten samordnes og innarbeides i Fiskeri- og kystdepartementets uttalelse.

Departementet har innhentet de andre instansenes uttalelser, og har etter dette følgende kommentar til det vedlagte dokument til Stortinget om ovennevnte sak:

Fiskeri- og kystdepartementet vil først og fremst takke Riksrevisjonen og samtlige berørte instanser for det grundige og omfattende arbeid som er gjennomført gjennom Riksrevisjonens rapport om forvaltning og kontroll med fiskeressursene i Barentshavet.

Rapporten dokumenterer etter departementets syn at fiskeriforvaltningen på norsk side i hovedsak virker etter målet om ansvarlig ressursforvaltning og hensiktsmessig kontroll med uttaket. Arbeidet i de berørte instanser er godt, og samarbeidet mellom de forskjellige instanser er med få unntak også beskrevet som tilfredsstillende. Samtidig synliggjøres sentrale utfordringer i det videre samarbeidet med Russland. Det pekes også på enkelte oppgaver som det er behov for å arbeide videre med på norsk side.

De berørte instansene har tidligere kommentert Riksrevisjonens rapport. Når det gjelder Riksrevisjonens bemerkninger i oversendelsen til Stortinget, deler departementet Riksrevisjonens bekymring knyttet til det omfattende overfisket i Barentshavet. Det arbeides kontinuerlig på en rekke fronter i de relevante sektorer for å styrke kontrollen med ressursuttaket. Riksrevisjonens rapport synliggjør også utfordringene for å få redusert det internasjonale overfisket.

Departementet slutter seg til vurderingen om at det er ønskelig med mer presise data om hvor mye fisk som faktisk tas ut i Barentshavet og i Norskehavet, men vil presisere at som følge av sammenhengen med det internasjonale overfisket, er tilveiebringelse av presise data meget ressurskrevende.

Arbeidet som Riksrevisjonen etterlyser med omforent metodikk for beregning av det totale uttaket, er i gang. Den norsk-russiske arbeidsgruppen som ble vedtatt opprettet for å arbeide med disse spørsmålene på den 35. sesjon i Den norsk-russiske fiskerikommisjon har hatt tre møter så langt i 2007.

Departementet er enig i at det er viktig at kontrollsamarbeidet styrkes og at norske fiskerimyndigheter arbeider videre overfor russiske myndigheter slik at møter på forvaltnings- og kontrollspørsmål gjennomføres som forutsatt av kommisjonen. Norske myndigheter er aktive pådrivere i dette arbeidet, men det har vist seg vanskelig å få sentrale personer på russisk side til å prioritere deltakelse i de aktuelle fora. Departementet vil bemerke at kontakten overfor russiske myndigheter i disse sakene ikke begrenses til fiskerimyndighetene, og at også justissektoren og kystvakt er relevante kontaktpunkter som jevnlig benyttes i denne sammenheng.

Til Riksrevisjonens bemerkning om betydningen av et system for styringen av kontrollarbeidet, vil departementet bemerke at Fiskeridirektoratet i samarbeid med Kystvakten i 2005/2006 etablerte og implementerte et nytt risikobasert styringsverktøy for ressurskontroll. Dette innebærer at en nå har et fungerende rapporterings- og registreringssystem for styring av ressurskontrollen, som omfatter både Kystvakten, fiskesalgslagene og Fiskeridirektoratet.

Denne strategiske risikovurderingen innebærer at hver av direktoratets syv regioner før hvert nye kontrollår gjennomfører en analyse av den registrerte kontrollinformasjon og kontrollaktivitet for inneværende år. Arbeidet materialiseres i en strategisk risikoplan som skal styre regionens operative kontroll utførelse for det kommende år. Planen tar tematisk for seg de enkelte fiskerier og identifiserer risikoer, beregner risiko faktor og foretar en prioritering av kontrollinnsats mellom risikoområdene basert på denne risikoberegningen. Det utarbeides såkalte målkort for de enkelte kontrolltema, med identifisering av risikoområde, beregning av risiko, prioritering av risiko, håndtering av risiko, og resultatkrav. Nye målkort og resultatkrav kommuniseres i arbeidsmøter med Fiskeridirektoratets kontrollseksjon der årets resultatkrav evalueres før nye fastsettes.

Det kan videre bemerkes at Fiskeridirektoratet i 2006 påbegynte arbeidet med å fastlegge utbyttefaktorer både i pelagiske fiskerier, bunnfiskerier, saltfisk og tørrfiskproduksjon i Norge.

Riksrevisjonen bemerker problemer knyttet til luftvarslingsradaren på Kystvaktens helikopterbærende fartøy og til leveranse av nye helikoptre. Beskrivelsen gir rom for misforståelser. Det er riktig at det var mangler ved den nye luftkontrollradaren, og at dette medførte begrensninger i anvendelsen av helikopter. Dette har også påvirket evnen til effektiv utførelse av Kystvaktens oppgaver. Disse forhold er omtalt og beskrevet i flere stortingsproposisjoner fra FD. Alle de aktuelle fartøyene er nå oppdatert med fungerende luftkontrollradar. Hva angår Prosjekt 7660 - Enhetshelikopter til Forsvaret - ble dette prosjektet vedtatt ved Stortingets behandling av Innst. S nr. 7 (2000-2001), jf St.prp. nr. 1 (2000-2001). Leveranse av det første av i alt 14 helikoptre til Kystvakten og fregattene er forløpig forsinket fra oktober 2005 til september 2009. Dette skyldes forsinkelse i utvikling og sertifisering av NH 90 grunnversjon, og er leverandørbetingede utfordringer. Etter leveranse vil maskinene måtte gjennomgå tester og integrering for skipsbaserte operasjoner fra de aktuelle fartøyene før fartøy og helikopter som system vil være operativt. Det andre forholdet som har påvirket helikoptersituasjonen er at levetiden på dagens Lynx-helikoptre løper ut i perioden 2006-2008. Tilgjengelighet på helikoptre har således vært en funksjon av forsinket leveranse av nye helikoptre og utløp av levetid på dagens maskiner. For å avhjelpe problemene gjennomføres det en levetidsforlengelse på inntil fire Lynxhelikoptre.

Når det i oppsummeringen "stilles spørsmål ved at fartøyene over en lang periode ikke har vært utstyrt med helikoptre som kan fungere under alle forhold" må dette være basert på misforståelser. De operative begrensningene har i hovedsak vært knyttet til luftkontrollradaren og ikke Lynx-helikopteret. Det skal allikevel sies at de nye NH 90 vil ha en bedre evne enn dagens Lynx også hva angår operasjoner under vanskelige meteorologiske forhold. Vedrørende merknaden om regional variasjon i operativt samarbeid mellom de ulike kontrollinstansene, tas dette til etterretning. Det antas at det nevnte risikobaserte styringsverktøyet som nå er opprettet, vil kunne bidra til mer samordnet innsats i de forskjellige regioner. For øvrig bemerker departementet at det i forslaget til ny havressurslov som er under utarbeidelse, vil bli foretatt en prinsipiell gjennomgang av kontrollen med fiskeressursene, herunder også salgslagenes kontrollansvar.

Departementet slutter seg til Riksrevisjonens syn om at norske og russiske myndigheter bør styrke erfarings- og kunnskapsutvekslingen knyttet til lov- og regelverk, herunder sanksjonering og utvikling av lover og regler på området.

For så vidt gjelder de svakheter som er påpekt i tilknytning til påtalemyndighetens ansvarsområde, dreier dette seg i hovedsak om forhold som er kjent av riksadvokaten og de ansvarlige statsadvokatene på området, og som det arbeides kontinuerlig med å forbedre. Riksadvokaten vil ha de problemstillinger som er fremhevet av Riksrevisjonen særlig for øye i forbindelse med en forestående utarbeidelse av et rundskriv om politiets og påtalemyndighetens håndtering av fiskerikriminalitet, og i det løpende samarbeid med Troms og Finnmark og Rogaland statsadvokatembeter.

I dokument til Stortinget påpekes at det er forskjeller mellom de enkelte politidistrikter mht prioritering av saker, og at det generelt er lang saksbehandlingstid. Dette ble også notert av de berørte instanser under forberedelse av rapporten, og departementet har ikke ytterligere å tilføye i denne sammenheng.

Når det gjelder årsaken til at administrative sanksjoner ikke er brukt i større grad overfor utenlandske (russiske) fartøy, så vil departementet peke på at dette er et område hvor norske myndigheter internasjonalt sett er et foregangsland med tanke på bruk av nettopp slike midler. De internasjonale konvensjoner og samarbeidsorganer som er etablert på dette område tar utgangspunkt i at statene skal samarbeide om fiskeriforvaltningen. Departementet vil fortsette arbeidet med å videreutvikle bruken av slike virkemidler der dette anses som formålstjenelig.

På grunn av den internasjonale dimensjonen ved overfisket er det klart at administrative tiltak vil ha større virkning når det er omforent internasjonal enighet om disse og de håndheves av flere land. I oppfølgingen av disse utfordringene har Norge gått i front for å utarbeide nye internasjonale bestemmelser som gir anvisning på administrative tiltak mot utenlandske fartøy. Slike regler er gjennomført i Den nordøst-atlantiske fiskerikommisjon (NEAFC), Norge har foreslått tilsvarende regler i andre regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner, og det arbeides etter norsk initiativ for en bindende global avtale om havnestatskontroll i FAO. I Norge er reglene gjennomført ved lovendringer gjennom Ot.prp. nr. 98 (2005-2006) og tilhørende forskrifter i kraft fra 1. mai 2007, herunder endringer i forskrift om anløp for ikke-militære fartøy.

Imidlertid går de nye norske lovhjemlene lenger enn dette, slik at det også foreligger adgang til å treffe unilaterale administrative tiltak, etter en nasjonal internrettslig vurdering, mot utenlandske fartøy. Denne bestemmelsen er særlig relevant i de tilfeller der de internasjonale reglene ennå ikke er tilstrekkelig utviklet på området og flaggstaten selv ikke treffer tilstrekkelige tiltak. Riksrevisjonens bekymring for at relevante forskningstokt ikke blir gjennomført deles av departementet. Spørsmålet om tilrettelegging for forskningstokt både fra Norge og Russland drøftes jevnlig mellom partene i de relevante fora."

1.12 Riksrevisjonens uttalelse

Undersøkelsen har vist at den norske fiskeriforvaltningen har et godt og adekvat regelverk og har etablert et godt system for kontroll, oppfølging og sanksjonering av overtredelser. Vedtak fattet av Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon blir i all hovedsak implementert av den norske fiskeriforvaltningen. Riksrevisjonen har merket seg at det fortsatt gjenstår en del utfordringer i samarbeidet med Russland, og understreker viktigheten av at Norge fortsetter sin positive rolle som pådriver i denne sammenheng.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet deler Riksrevisjonens bekymring knyttet til det omfattende overfisket i Barentshavet og at departementet mener at rapporten synliggjør utfordringene. Riksrevisjonen har merket seg at forvaltningen har satt i gang arbeid på flere områder for å løse de utfordringene man fortsatt står overfor.

Riksrevisjonen registrerer at Kystvakten har vært uten et fungerende helikopterverktøy i en årrekke på grunn av operative begrensninger knyttet til luftkontrollradaren. Kystvakten har nå investert i nye helikoptre. Det vil fortsatt være manglende tilgjengelighet på helikoptre i operativ virksomhet i flere år framover på grunn av utløp av levetid på dagens maskiner og forsinket leveranse av nye helikoptre.

Riksrevisjonen har merket seg at ressurskontrollen er risikobasert, men understreker betydningen av å ha et kontrollrapporteringssystem som gir god styringsinformasjon for kontrollarbeidet, herunder omfanget og effekten av de kontrollene som gjennomføres. God og dekkende kontrollrapportering er også viktig i arbeidet med risikovurderingene.

Riksrevisjonen registrerer videre at Norge har vært et foregangsland når det gjelder å utvikle internasjonale bestemmelser for bruk av administrative sanksjoner mot utenlandske fartøy. Samtidig har Riksrevisjonens undersøkelse vist at bestemmelsene ikke fullt ut er tilpasset utfordringene knyttet til overfisket i Barentshavet. Riksrevisjonen understreker derfor viktigheten av at de nye norske lovhjemlene blir anvendt i de tilfellene hvor de internasjonale bestemmelsene på området ikke er tilstrekkelige.