Til Stortinget

Sammendrag

Havbruksnæringen er en viktig næring for landet og en betydelig distriktsnæring. Eksporten av norsk sjømat har passert 35 mill. kroner, og havbruk står i dag for mer enn halvparten av eksporten. Det er viktig at næringen får gode forutsetninger for videre lønnsomhet og vekst. Gjennom en naturlig utvikling kan næringen forbli en av bærebjelkene for verdiskaping og arbeidsplasser langs hele kysten. Dersom Norge skal ta sin del av ansvaret for den globale mattilførselen, må videre norsk havbruksnæring sikres vekstmuligheter, det må gis anledning til å utnytte det potensialet som ligger i norsk havbruksnæring, og det må bidras til at næringen forblir økonomisk bærekraftig.

Næringen reguleres av lov om akvakultur (akvakulturloven). Det kan med hjemmel i denne gis tillatelse (konsesjon) til å drive med fiskeoppdrett. Akvakulturloven gir hjemmel til å fastsette hvor mange konsesjoner som skal tildeles, hvilke krav det kan stilles til innholdet i tillatelsene og hvilke krav som skal stilles for klarering av lokaliteter.

Produksjonen med oppdrett av laks og ørret er regulert med en ordning med såkalt maksimalt tillatt biomasse (MTB) pr. konsesjon. Dette er en begrensning som angir et klart tak for virksomhetens vekst. Reformen med MTB-regulering ble innført i 2005, og allerede i 2007 har en del selskap opplevd at videre utvikling hindres av dagens tak på MTB.

Forslagsstillerne er av den oppfatning at norsk havbruksnæring over tid har et godt potensial for videre vekst, og at det er viktig at den fremtidige vekst skjer både gjennom en økning av MTB og gjennom tildeling av nye konsesjoner. Det synes å være bred enighet i næringen om at markedsutsiktene fremover gir grunnlag for å ta unna en markedstilpasset volumøkning. Økning i MTB bør baseres på den samlede etterspørselsveksten etter sjømat, men samtidig hensynta de handelspolitiske utfordringer som havbruksnæringen har. Utdeling av nye konsesjoner alene vil konsentrere veksten til noen få utvalgte selskap. En slik strategi, som Regjeringen har varslet, vil etter forslagsstillernes mening være urettferdig og passiv. Den fremtidige veksten i næringen må derfor komme alle til gode, fortrinnsvis gjennom en kombinasjon av økt MTB og nye konsesjoner.

På lengre sikt kan det være grunn til å oppheve ordningen med at et strengt begrenset antall konsesjoner legges ut. Veksten i næringen må på sikt være begrenset av det som er bærekraftig i et miljøperspektiv, ikke av kunstige politiske volumgrenser. Forslagsstillerne mener derfor det bør utredes en avvikling av konsesjonssystemet. Havbruksnæringen er konkurranseutsatt, kapitalintensiv og trenger forutsigbarhet. Mange har finansiering basert på pant i konsesjoner. Forslagsstillerne mener også at det i utredningen bør gjøres rede for betydningen en endring kan få for aktører som allerede har konsesjoner, muligheten for nyetableringer, verdiskapingen i næringen som helhet, handelspolitiske problemstillinger, samt hvordan hensynet til miljøet ivaretas gjennom en ordning med forhåndstillatelser.

Følgende forslag fremmes i dokumentet:

"Stortinget ber Regjeringen iverksette tiltak for en bærekraftig vekst i havbruksnæringen, gjennom at fremtidig vekst fordeles mellom en økning i maksimalt tillatt biomasse (MTB) og tildeling av nye konsesjoner. Samtidig bør en gradvis avvikling av konsesjonssystemet utredes."

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunvor Eldegard, Sigrun Eng, Steinar Gullvåg, Sigvald Oppebøen Hansen og Arne L. Haugen, fra Fremskrittspartiet, Hans Frode Kielland Asmyhr, Kåre Fostervold og Øyvind Korsberg, fra Høyre, Torbjørn Hansen og Elisabeth Røbekk Nørve, fra Sosialistisk Venstreparti, Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn, fra Senterpartiet, lederen Ola Borten Moe, og fra Venstre, Leif Helge Kongshaug, viser til forslaget fra representantene Torbjørn Hansen, Elisabeth Røbekk Nørve og Bent Høie om å iverksette tiltak for en bærekraftig vekst i havbruksnæringen, gjennom en økning i maksimalt tillatt biomasse (MTB) og tildeling av nye konsesjoner. Komiteen er enig med forslagsstillerne i at havbruksnæringen er en viktig næring som aktivt må videreutvikles på en bærekraftig måte.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at Regjeringen har som mål å legge til rette for at norsk havbruksnæring skal beholde sin stilling som en ledende internasjonal produsent og eksportør. Med det som utgangspunkt presenterte Regjeringen i august 2007 sin strategi for en konkurransedyktig norsk havbruksnæring.

Flertallet har merket seg at strategien legger opp til en bærekraftig produksjonsvekst i laksenæringen og at produksjonsveksten i hovedsak skal tas ut i nye tillatelser. Flertallet støtter denne konklusjonen, og mener dette bedrer produksjonsvilkårene og åpner for nyetableringer.

Flertallet viser til at statsråden i brev til komiteen datert 20. mai 2008 (vedlagt) gir uttrykk for at hun ikke ser det tjenlig med en generell økning av MTB nå. Dette fordi MTB-systemet, som ble innført fra 1. januar 2005, var forutsatt å ligge fast over tid, men også bl.a. fordi dette uten restriksjoner ikke i tilstrekkelig grad vil ivareta ulike miljøperspektiver.

Flertallet deler denne bekymring, og viser blant annet til at en konsesjonsrunde i større grad gjør det mulig å få en geografisk fordeling av MTB tilpasset miljøforholdene. Det bidrar til å opprettholde bærekraften i næringen, noe som er en viktig forutsetning for videre vekst i havbruksnæringen.

Flertallet viser videre til at forslagsstillerne mener det bør utredes avvikling av konsesjonssystemet, noe flertallet ikke støtter. Flertallet mener dagens regelverk er hensiktsmessig og at det på en god måte gir næringen stabile forutsetninger for drift ved at utbudet av laks og ørret til markedet er relativt kontrollert, slik at effekten av markedssvingninger dempes. Dette er viktig med hensyn til markedsadgangen for norske oppdrettsprodukter til viktige markeder.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at det i representantforslag nr. 103 (2007–2008) er lagt vekt på at havbruksnæringen er en viktig næring for landet og en betydelig distriktsnæring. Eksporten av norsk sjømat har passert 35 mrd. kroner, og havbruk står i dag for mer enn halvparten av eksporten. Det er viktig at næringen får gode forutsetninger for videre lønnsomhet og vekst. Norge er en stor produsent av sjømat, og har kystarealer som gir grunnlag for å kunne bidra til verdens økende matvarebehov.

Disse medlemmer vil understreke betydningen av at veksten må foregå på en bærekraftig måte.

Disse medlemmer registrerer at statsråd Helga Pedersen i brev av 20. mai 2008 skriver at en generell økning av MTB "uten restriksjoner" ikke i utgangspunktet vil kunne ivareta miljøhensyn fullt ut, mens en konsesjonsrunde i større grad muliggjør en geografisk fordeling av MTB tilpasset miljøforholdene. Disse medlemmer vil påpeke at Fremskrittspartiet og Høyre er opptatt av at forvaltningen av våre naturressurser skal være bærekraftig, og at den forvaltningsmodell som velges for havbruksnæringen, selvfølgelig må være basert på at hensynet til miljøet skal ivaretas. Disse medlemmer vil påpeke at forslaget om en økning i MTB ikke betyr at det ikke skal være tilstrekkelige miljømessige restriksjoner på havbruksvirksomheten. Dette betyr at det kan være grunnlag for å øke MTB i enkelte områder, men ikke i områder hvor grensen for bærekraftig vekst er nådd. Disse medlemmer er skuffet over passiviteten Regjeringen utviser overfor havbruksnæringen, i en situasjon hvor FNs matvareprogram ber om en dobling av havbruksproduksjonen innen 2030 av hensyn til den globale mattilførselen.

Disse medlemmer registrerer at statsråden i sitt brev av 20. mai 2008 viser til at det vil bli gjennomført en ny runde med laksekonsesjoner i 2009, og at Regjeringen dermed legger opp til en ny runde med laksekonsesjoner i valgkampen i 2009. Disse medlemmer mener at dersom vekst bare skal skje gjennom tildeling av nye konsesjoner, vil dette skape urettferdighet mellom aktørene og en sen veksttakt.

Disse medlemmer viser til at statsråden i sitt brev av 20. mai 2008 viser til uttalelser fra forarbeidene til lov om akvakultur, hvor det fremgikk ønske om en "hjemmel til regulering av produksjon". Disse medlemmer vil presisere at det ikke er foreslått å oppheve hjemler til å regulere produksjonen. Hensyn som miljøet i sjøen, kulturlandskapet og annet betyr at det er behov for regulering av næringen. Disse medlemmer mener likevel at en avvikling av konsesjonssystemet bør utredes, fordi veksten i næringen på sikt bør være begrenset av bærekraftprinsipper og ikke kunstige politiske volumgrenser.

Disse medlemmer viser til at statsråden i brev til næringskomiteen 3. juni 2008 (vedlagt) i liten grad går inn på realitetene i spørsmålet som ble stilt, men bekrefter at det er praktisk mulig også å øke MTB innenfor en bærekraftig ramme. Disse medlemmer mener derfor at Regjeringens motstand mot et slikt tiltak for å sikre næringen konkurransedyktige rammebetingelser i årene fremover, er svakt begrunnet.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at statsråden i sitt brev av 20. mai 2008 viser til at "Norsk havbruksnæring lever fortsatt i en vanskelig handelspolitisk virkelighet og møter kontinuerlig trusselen om beskyttelsestiltak, blant annet i fra EU". Disse medlemmer vil vise til at nettopp hensynet til havbruksnæringen er viktig for at Høyre er positive til et medlemskap i EU.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen iverksette tiltak for en bærekraftig vekst i havbruksnæringen, gjennom at fremtidig vekst fordeles mellom en økning i maksimalt tillatt biomasse (MTB) og tildeling av nye konsesjoner. Samtidig bør en gradvis avvikling av konsesjonssystemet utredes."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 59 (2007–2008) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2008, der Fremskrittspartiet kommer til å fremme disse forslag:

"Stortinget ber Regjeringen gjennomføre en ny konsesjonsrunde for tildeling av konsesjoner for oppdrett av laksefisk i 2008. En slik tildeling bør skje etter loddtrekning, vederlagsfritt, uten føring om gografisk plassering og struktur i næringen.

Stortinget ber Regjeringen øke maksimalt tillatt biomasse (MTB) til 980 tonn pr. konsesjon."

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Norge har naturgitte betingelser som gir mulighet for oppdrett på flere arter. Samtidig er den norske oppdrettsnæringen i dag preget av for lite fokus på markedstilpasset produksjon. Resultatet har vært at næringen i perioder har problemer med lønnsomheten. Disse medlemmer vil ta til orde for at Regjeringen i samarbeid med næringen ser på tiltak som kan bidra til at næringen får en mer markedstilpasset produksjon, økt mangfold i produksjonen og økt satsing på nye oppdrettsarter. En havbruksnæring med vesentlig større omfang enn i dag krever konsekvent bruk av miljøvennlig teknologi og miljøvennlige driftsformer.

Disse medlemmer er enig med forslagsstillerne i at veksten i næringen må være begrenset av det som er miljømessig bærekraftig. Disse medlemmer vil ta til orde for at en økning av MTB og tildeling av nye konsesjoner krever strengere konsesjonskrav med hensyn til miljø enn dagens. Disse medlemmer mener at å øke MTB og gi nye konsesjoner før man har på plass et regelverk som stiller større krav til bruk av miljøvennlig teknologi og miljøvennlige driftsformer, blir feil ende å starte i.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen gå gjennom dagens konsesjonsregelverk for havbruksnæringen, med fokus på økonomisk lønnsomhet og miljøhensyn ut fra føre-var-prinsippet og bærekraftig utvikling, jf. Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) Havressurslova."

Forslag fra mindretall

Forslag fra Høyre:

Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen iverksette tiltak for en bærekraftig vekst i havbruksnæringen, gjennom at fremtidig vekst fordeles mellom en økning i maksimalt tillatt biomasse (MTB) og tildeling av nye konsesjoner. Samtidig bør en gradvis avvikling av konsesjonssystemet utredes.

Forslag fra Kristelig Folkeparti og Venstre:

Forslag 2

Stortinget ber Regjeringen gå gjennom dagens konsesjonsregelverk for havbruksnæringen, med fokus på økonomisk lønnsomhet og miljøhensyn ut fra føre-var-prinsippet og bærekraftig utvikling, jf. Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) Havressurslova.

Komiteens tilråding

Komiteens tilråding fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument nr. 8:103 (2007–2008) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Torbjørn Hansen, Elisabeth Røbekk Nørve og Bent Høie om vekst i havbruksnæringen – vedlegges protokollen.

Vedlegg 1: Brev fra Fiskeri- og kystdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 20. mai 2008

Dokument nr. 8:103 (2007-2008) Representantforslag nr.103 (2007-2008) fra stortingsrepresentantene Torbjørn Hansen, Elisabeth Røbekk Nørve og Bent Høie om vekst i oppdrettsnæringen

Jeg viser til brev datert 8. mai 2008 hvor det bes om en uttalelse til ovennevnte dokument.

Forslaget lyder:

"Stortinget ber Regjeringen iverksette tiltak for en bærekraftig vekst i havbruksnæringen, gjennom at fremtidig vekst fordeles mellom en økning i maksimalt tillatt biomasse (MTB) og tildeling av nye konsesjoner. Samtidig bør en gradvis avvikling av konsesjonssystemet utredes."'

Mine kommentarer til forslaget

Økning av MTB

MTB-systemet, som trådte i kraft 1. januar 2005 under regjeringen Bondevik II, var forutsatt å ligge fast over tid. Systemet gjelder på to nivåer; konsesjons- og lokalitetsnivå. En konsesjon er i denne sammenheng muligheten til å ha stående en gitt biomasse (normalt 780 tonn) til en hver tid. Mens omfanget av biomassen et selskap kan inneha først og fremst er avhengig av type og antall konsesjoner, er begrensninger på lokalitetsnivå først og fremst avhengig av hvilken bærekraft lokaliteten har. Konsesjonene er bundet til Fiskeridirektoratets regioner. De 10 konsesjonene som ble tildelt i 2006 i Finnmark er i tillegg bundet til etableringskommunen i 10 år.

Med bærekraft siktes det blant annet til fiskehelse-/velferd og miljøhensyn. Disse hensynene ivaretas gjennom sektormyndighetenes (Kystverket, Mattilsynet og fylkesmannen) tillatelser og er basert på forundersøkelser som igjen gir grunnlag for fastsettelse av lokalitetens MTB. For eksempel er utslippstillatelsen fra fylkesmannen basert på søkers søknad om MTB på lokalitetsnivå. Videre må hva som er forsvarlig beredskap i forbindelse med rømming og eks. sanitetsutslakting, destruksjon eller håndtering av større mengder dødfisk vurderes ut fra hvor mye biomasse som det er tillatt å ha på lokaliteten.

Innføringen av MTB, kombinert med at fôrkvotesystemet ble opphevet, medførte at myndighetene i praksis ikke påla næringen en direkte markedsregulering. Etter hvert som produksjonen har økt har næringen imidlertid nærmet seg det nasjonale produksjonstaket, og man antar at dette kan nås i 2009/2010. Enkelte selskap er imidlertid nærmere taket enn gjennomsnittet.

I august 2007 presenterte jeg Regjeringens strategi for en konkurransedyktig norsk havbruksnæring. Av denne strategien fremgår det at produksjonsvekst i laksenæringen i utgangspunktet kan skje gjennom tildeling av nye konsesjoner eller ved økt produksjon innenfor eksisterende konsesjoner. En økning av produksjonen innenfor eksisterende konsesjoner vil gi bedre produksjonsvilkår for allerede etablerte aktører, mens tildeling av nye konsesjoner også åpner for nyetableringer.

Det vil bli gjennomført en ny runde med laksekonsesjoner i 2009. Videre tas det sikte på årlige konsesjonstildelinger tilpasset veksten i markedet, for å skape forutsigbare rammebetingelser for næringen.

En generell økning av MTB på konsesjonsnivå forutsetter at akvakulturlokalitetene i tilstrekkelig grad ivaretar ulike miljøperspektiver. På dette området har kunnskapen og teknologien utviklet seg mye i de senere år, og det er ikke gitt at alle eksisterende lokaliteter har samme potensial. En generell økning av MTB uten restriksjoner vil derfor i utgangspunktet ikke kunne ivareta miljøhensynet fullt ut, mens en konsesjonsrunde i større grad muliggjør en geografisk fordeling av MTB tilpasset miljøforholdene.

Utredning om gradvis avvikling av konsesjonssystemet

Regjeringen Bondevik II la i mars 2005 frem Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) om lov om akvakultur. På s. 31 uttales det blant annet: "Departementet finner grunn til å fremheve at for eksempel begrensningene i antallet tillatelser på laks og ørret ikke er en konsekvens av kravet om tillatelse, men en politisk beslutning om å begrense antallet nye tillatelser." Bakgrunnen for å begrense antallet tillatelser, er at næringen skal kunne få en fortsatt balansert utvikling med tanke på produksjon som står i forhold til markedet og miljøet. Videre har antallsbegrensningen vært et sentralt virkemiddel for utvikling av ulike regioner på kysten da det gjennom tildelingen kan foretas geografisk plassering av tillatelsene i regionene. Under behandlingen av loven i næringskomiteen sluttet samtlige medlemmer seg til forslaget om antallsbegrensing, med unntak for komiteens medlemmer fra Fremskrittpartiet.

Komiteen, med unntak for komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, sluttet seg videre til forslaget om å opprettholde muligheten for tilpassing av produksjonen på bakgrunn av følgende begrunnelse: "I en normalsituasjon har den enkelte næringsutøver et selvstendig ansvar for å regulere produksjon og utbud i forhold til markedet. Norsk oppdrettsnæring lever imidlertid i en svært krevende og vanskelig handelspolitisk virkelighet. Denne situasjonen krever et godt og samstemt samarbeid med norske myndigheter. Flertallet slutter seg derfor til å gi en hjemmel til regulering av produksjon", jf. Innst.O. nr. 99 (2004-2005) innstilling fra næringskomiteen om lov om akvakultur. Jeg mener næringskomiteens argument er godt, og at rekkevidden av det går utover forholdene knyttet til § 7 i akvakulturloven, og styrker behovet for en konsesjonsordning. Jeg har også merket meg at under høringen av forslag til ny akvakulturlov, var det næringens ønske at myndighetene skulle ha mulighet til å innføre produksjonsregulerende tiltak.

Norsk havbruksnæring lever fortsatt i en vanskelig handelspolitisk virkelighet og møter kontinuerlig trusselen om beskyttelsestiltak, blant annet i fra EU. MTB er som et produksjonsregulerende redskap, et system som bidrar til å redusere handelspolitiske vanskeligheter i form av anklager om dumping og subsidier. Jeg vil minne om at Norge nettopp har vært gjennom en krevende panelsak mot EU i WTO, og at vi fremdeles avventer EU-kommisjonens gjennomgang av anti-dumpingtiltakene mot norsk laks og ørret. Videre har jeg merket meg at forslagsstillerne uttaler at "Økning i MTB bør baseres på den samlede etterspørselsveksten etter sjømat, men samtidig hensynta de handelspolitiske utfordringer som havbruksnæringen har, ettersom havbruk faller utenfor EØS-avtalen." Jeg slutter meg til denne vurderingen, men kan vanskelig se hvordan disse hensynene skal ivaretas dersom konsesjonsordningen avvikles.

Etter min oppfatning gir dagens konsesjonsordning næringen stabile forutsetninger for drift ved at utbudet av laks er relativt kontrollert, slik at effekten av markedssvingninger dempes. Det gir rom for en balansert næringsstruktur, nyskaping og diversitet, samtidig som næringens konkurranseevne styrkes.

Til slutt antar jeg at en utredning om avvikling av konsesjonssystemet vil svekke bankenes tillitt til verdien av konsesjonene, og dermed undergrave den nylig innførte adgangen til pantsettelse og overføring av tillatelser. Konsekvensen vil være at næringens kredittverdighet samt tillit til at forvaltningen gir stabile og forutsigbare rammebetingelser svekkes.

Jeg ser det således ikke tjenlig å igangsette en utredning om avvikling av konsesjonssystemet.

Vedlegg 2: Brev fra Fiskeri- og kystdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 3. juni 2008

Dok. 8:103 (2007-2008) om vekst i havbruksnæringen - spørsmål vedrørende MTB

Innledning

Jeg viser til brev datert 27. mai d.å.

Næringskomiteens medlemmer fra Høyre henviser til mitt brev til komiteen datert 20. mai 2008 og uttaler blant annet:

"Det er naturlig å forstå Statsrådens slik at en MTB økning er mulig innenfor en bærekraftig ramme, og vi ønsker derfor å ta rede på hvilke muligheter Statsråden ser for å øke MTB innenfor en bærekraftig ramme?"

Min kommentar

I august 2007 presenterte jeg Regjeringens strategi for en konkurransedyktig norsk havbruksnæring. Av denne strategien fremgår det bl.a. at produksjonsveksten i næringen vil bli tatt ut ved tildeling av nye konsesjoner, første gang i 2009. Regjeringen tar videre sikte på årlige tildelinger for å skape forutsigbarhet for næringsutøverne. Det vil sikre at ikke bare etablerte aktører får bedre produksjonsvilkår, men det vil også åpne for nyetableringer.

En generell økning av MTB er praktisk mulig. Imidlertid var MTB-systemet, som trådte i kraft 1. januar 2005, forutsatt å ligge fast over tid. MTB er en måleenhet som bl.a. brukes for all matfiskoppdrett i sjø, dvs. ikke bare for laks, ørret og regnbueørret som er antallsbegrenset iht. akvakulturlovens § 7. Ulike myndigheter (bl.a. Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Fylkesmannen) bruker også MTB når de avgrenser størrelsen på tillatelser på lokalitetsnivå. Videre brukes systemet til å avgjøre når det må foretas konsekvensutredning ved etablering eller utvidelse av akvakulturanlegg (store lokaliteter).

I utgangspunktet gjøres betraktninger om bærekraft på lokalitetsnivå, men en generell økning av antall tonn MTB pr. konsesjon vil ha implikasjoner for produksjonsmengden og lokalitetsbelastningen, noe som igjen vil kunne påvirke bærekraften.

Jeg kan for øvrig opplyse at det i forbindelse med tildelingsrunden i 2009 vil det bli tatt med i vurderingen om det er områder hvor det av bærekraftshensyn ikke bør tildeles nye tillatelser. Jeg har for eksempel allerede signalisert at det ikke er aktuelt å foreslå tildeling av nye tillatelser i Hardangerfjorden.

Oslo, i næringskomiteen, den 5. juni 2008