1.1 Bakgrunn

Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet i møte 8. april 2008 å igangsette forberedelser i egen sak til Stortinget, jf. Stortingets forretningsorden § 12 nr. 10, sjette ledd. Saken gjelder forslag om med hjemmel i Grunnloven § 83 å be om Høyesteretts betenkning om hvorvidt tomtefesteinstruksen fastsatt ved kgl. res. 14. september 2007 og forslag til endring i § 5 i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond, jf. Ot.prp. nr. 60 (2007–2008), er i samsvar med Grunnloven § 106 første punktum.

I Soria Moria-erklæringen kapittel 15 om tomtefesteloven fremgår det blant annet:

"Regjeringen vil instruere statlig styrte fond og statlige eiendommer til å innrømme innløsningsrett annet hvert år til 30 ganger konsumprisregulert opprinnelig leie. De som ikke ønsker innløsning tilbys videre leie regulert med konsumprisindeks."

Med bakgrunn i Soria Moria-erklæringen ble instruks om innløysing og regulering av festeavgift i festeforhold for bustadhus der staten eller statleg styrde verksemder eig tomta, fastsatt ved kongelig resolusjon 14. september 2007. Instruksen som trer i kraft 1. juli 2008, er hjemlet i lov 20. desember 1996 nr. 106 om tomtefeste som forvaltes av Justisdepartementet, men Fornyings- og administrasjonsdepartementet har ansvaret for å tolke og gi informasjon om tomtefesteinstruksen.

Det følger av pressemelding fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet publisert 14. september 2007:

"Fra 1. juli 2008 vil rundt 8 500 tomtefestere kunne løse inn eiendommene sine til en rimelig pris. De som ikke ønsker innløsning tilbys videre leie regulert med konsumprisindeks og ikke markedspris. Dette fremgår av tomtefesteinstruksen som ble vedtatt i statsråd i dag.

Instruksen omfatter boligeiendommer som er festet på statlig grunn gjennom Opplysningsvesenets fond (OVF), Statsskog og Statsbygg. Festeavgift oppregulert etter 1. januar 2002 utover konsumprisindeksen skal beregnes på nytt når instruksen trer i kraft. Som lovet i Soria Moria-erklæringen vil statlig styrte fond og statlige eiendommer innrømme innløsning til 30 ganger konsumprisindeksen."

Instruksen har ikke særregler om festeforhold som gjelder tomt til fritidsformål, offentlige formål eller næringsformål.

Opplysningsvesenets fond ble opprettet ved lov i 1821. Fondet er i dag regulert i Grunnloven § 106 og i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond. Ved årsskiftet 2007/2008 ble den samlede verdien av Opplysningsvesenets fond regnet til rundt 6,6 mrd. kroner.

80 pst. av de om lag 9 000 festekontraktene under Opplysningsvesenets fond gjelder feste av tomt for bolighus.

I forbindelse med vedtakelsen av tomtefesteinstruksen ble det lagt til grunn at det var nødvendig å vedta endringer i § 5 i lov om Opplysningsvesenets fond før instruksen kunne gjøres gjeldende for Opplysningsvesenets fond. Kultur- og kirkedepartementet sendte 1. november 2007 ut et høringsnotat til Kirkerådet med forslag til slik lovendring.

Ot.prp. nr. 60 (2007–2008) Om lov om endring i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond, ble fremmet i statsråd 15. mai 2008. Det blir foreslått et nytt annet ledd i loven § 5. Bestemmelsen går ut på at Kongen, uten hinder av § 5 første ledd, i instruks kan fastsette særskilte regler om innløsing og festeavgift for festetomter under fondet som er bestemt til bolighus.

Odelstingsproposisjonen ligger til behandling i kirke,- utdannings- og forskningskomiteen.

1.2 Uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling

Med bakgrunn i Soria Moria-erklæringen ble Justisdepartementets lovavdeling bedt om å uttale seg om lovgrunnlaget for å gjennomføre en instruks overfor festetomter under Opplysningsvesenets fond. Lovavdelingen avga uttalelse i saken ved brev av 12. januar 2006. Uttalelsen følger som vedlegg til innstillingen. Lovavdelingen konkluderte med at en instruks i tråd med uttalelsene i Soria Moria-erklæringen ikke vil være i strid med Grunnloven § 106 første ledd og uttalte:

"En instruks om å innrømme innløsningsrett annet hvert år, i motsetning til hvert tiende år slik det følger av tomtefesteloven § 32, antas heller ikke å være i strid med lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond. Trolig vil heller ikke en instruks om videre leie regulert etter konsumprisindeksen stride mot loven. En slik instruks som den som er aktuell om å gi festerne innløsningsrett til lavere pris enn hva som følger av tomtefesteloven, må derimot anses å stride mot lovens § 5 første ledd."

Høyesterett avsa 21. september 2007 (Rt. 2007 s. 1308) dom i en plenumssak hvor Opplysningsvesenets fond var part. Saken gjaldt spørsmålet om festers rett til å kreve vederlaget ved innløsning fastsatt til 40 pst. av tomteverdi som et alternativ til 30 ganger oppregulert festeavgift, jf. tomtefesteloven § 37 første ledd, var i strid med Grunnloven § 105.

Høyesteretts avgjørelse innebar at verditapet for Opplysningsvesenets fond, som følge av tomtefesteinstruksen, ville bli vesentlig høyere enn tidligere forutsatt.

Med bakgrunn i den fastsatte instruksen og Høyesteretts avgjørelse ble Justisdepartementets lovavdeling bedt av Kultur- og kirkedepartementet om å gi en særskilt vurdering av grunnlovsspørsmålet. Lovavdelingens uttalelse forelå ved brev av 28. januar 2008 og følger som vedlegg til innstillingen.

Lovavdelingen uttaler om Høyesteretts dom av 21. september 2007 blant annet:

"Høyesterett i plenum kom i saken gjengitt i Rt. 2007 s. 1308, under dissens 6-1, til at spørsmålet om grunnlovsstrid oppstår der festeren påberoper 40-prosentregelen og dette leder til at innløsningssummen blir lavere enn den kapitaliserte verdien av festeavgiften (normalt 20 ganger festeavgiften, forutsatt en kapitaliseringsrente på 5 %). Dersom festeren krever fastsettelse etter 40-prosentregelen, vil bortfesteren – som en følge av høyesterettsavgjørelsen – likevel kunne kreve minst 20 ganger årlig festeavgift. Dersom 40-prosentregelen gir en innløsningssum som er høyere enn 20 ganger årlig festeavgift, vil begge parter fremdeles kunne kreve at innløsningssummen settes til 40 prosent av råtomtverdien, i samsvar med lovens ordlyd.

Etter instruksen skal festeren tilbys innløsning til 30 ganger konsumprisregulert opprinnelig festeavgift."

Lovavdelingen uttaler avslutningsvis:

"Debatten både før og etter vår uttalelse 12. januar 2006 viser at det har vært og er delte meninger om hvilket vern Grunnloven § 106 gir mot at det ved forvaltningen av formuen til Opplysningsvesenets fond også tas andre hensyn enn de hensyn som er gitt en særlig beskyttelse i bestemmelsen. Stortinget bør i forbindelse med endringen i § 5 i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond gis et best mulig grunnlag for å ta konkret stilling til tolkningen av Grunnloven § 106 i forhold til den foreliggende problemstillingen."

1.3 Andre juridiske uttalelser

Advokatfirmaet Hjort DA har i sin betenkning til Opplysningsvesenets fond av 12. februar 2008 gitt følgende vurdering:

• "Tomtefesteinstruksen av 14. september 2007 vil føre til at Opplysningsvesenets fond pålegges å innløse festetomter og forlenge festekontrakter på vilkår som er vesentlig bedre for fester enn det som følger av inngåtte kontrakter og tomtefestelovens alminnelige regler.

• Det er tale om en systematisk overføring av en betydelig andel av fondets samlede verdi til en tilfeldig gruppe av festere.

• Overføringen er begrunnet i andre hensyn enn "Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme", og skjer på direkte bekostning av de formål som fondet etter Grunnloven § 106 skal anvendes og forvaltes til fordel for.

• Ut fra en forsvarlig rettslig vurdering kan det ikke herske tvil om at tomtefesteinstruksen er i strid med Grunnloven § 106 og at den derfor ikke kan gjennomføres uten grunnlovsvedtak etter Grunnloven § 112."

Advokatfirmaets vurdering er at det vil være i strid med Grunnloven § 106 å gjøre tomtefesteinstruksens bestemmelser om innløsning og regulering av festeavgift gjeldende for Opplysningsvesenets fond.

Advokatfirmaet har også vurdert grunnlovsspørsmålet i betenkninger til Opplysningsvesenets fond av 27. oktober 2005 og 25. januar 2006. Betenkningene følger som vedlegg til innstillingen.

Professor dr. juris Eivind Smith ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo, har i artikkelen "Grunnlovstolkning på 'statens eget område'" (Lov og Rett nr. 1 for 2008) drøftet forslaget til endring i lov om Opplysningsvesenets fond i forhold til den lovgivende maktens kompetanse etter Grunnloven § 106. Smith skriver avslutningsvis:

"På denne bakgrunn synes det hevet over tvil at forslaget til endring i loven om Opplysningsvesenets fond vil ligge utenfor den lovgivende maktens kompetanse etter grunnloven § 106. Det er ingen grunn til å tolke grunnloven slik at bestemmelsene om Stortingets kompetanser likevel går foran.

Hindringen kan overvinnes – om enn først etter valget i 2009 – dersom forslag om grunnlovsendring blir fremsatt i tide og det er tilstrekkelig (2/3) flertall for det i Stortinget. Men en eventuell endring på dette punkt bør heller vurderes i sammenheng med de langt mer overgripende spørsmål om forholdet mellom stat og kirke som for tiden er til debatt. Arbeidet med å komme frem til avklaring på dette punkt bør omfatte utredning om hva som skal skje med kapitalen i Opplysningsvesenets fond."

Artikkelen følger som vedlegg til innstillingen.

1.4 Nærmere om Ot.prp. nr. 60 (2007–2008)

Det fremgår av Ot.prp. nr. 60 (2007–2008) Om lov om endring i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond, punkt 5 "Økonomiske konsekvensar av instruksen om Opplysningsvesenets fond":

"Ved innløysing av festetomtene under Opplysningsvesenets fond etter reglane i instruksen, medrekna framfestetomtene, er det rekna ut at innløysingsverdiane vil vere vesentleg lågare enn om tomtene vart innløyste etter dei generelle reglane på området, jf. tomtefestelova. Ved leigeregulering i samsvar med instruksen, samanlikna med leigeregulering i samsvar med tomtefestelova, er det òg rekna med ein vesentleg nedgang i dei årlege festeavgiftene.

Berekningane av verdiane i Opplysningsvesenets fond er usikre. Dei berekningane som fondet har gjort, viser at innløysingsverdien av alle festetomtene under fondet er rekna til mellom 2,4 og 2,8 mrd. kroner. Etter reglane i tomtefestelova og avgjerd i Høgsterett 21. september 2007 er innløysingsverdien for festetomtene til bustadhus rekna til mellom 1,5 og 1,8 mrd. kroner. Innløysingsverdiane er noverdiar, dvs. dei verdiane tomtene er rekna til å ha i dag etter at det er teke omsyn til kva fondet ville ha hatt av sals- og leigeinntekter frå tomtene i framtida. …"

Det fremgår videre:

"Dersom alle festarane, medrekna framfestarane, løyser inn tomtene etter reglane i instruksen, reknar fondet med at innløysingsverdiane vil vere 1,0 til 1,25 mrd. kroner lågare enn om tomtene vart innløyste etter reglane i tomtefestelova og i samsvar med avgjerda i Høgsterett."

Det fremgår av punkt 7.2 "Lovforslaget og Grunnlova § 106":

"Ei endring i § 5 i lova om Opplysningsvesenets fond, slik departementet gjer framlegg om, kan ikkje i seg sjølv vere i strid med Grunnlova § 106. Det som er vurderingstema i grunnlovsspørsmålet, er om konkrete innløysingar og avgiftsreguleringar i medhald av instruksen kan vere i strid med Grunnlova § 106. Grunnlovspørsmålet handlar dermed om innhaldet i instruksen og dei konsekvensane instuksen har for fondet. …

… Dersom det i framtida blir vedtatt meir vidtgåande endringar i instruksen, eller fastsett ein ny instruks, må grunnlovspørsmålet vurderast på ny. Det sentrale er at endringa i § 5 andre ledd i lova om Opplysningsvesenets fond ikkje i seg sjølv vil vere i strid med Grunnlova § 106, men at ein instruks i medhald av lova i prinsippet kan tenkjast å vere det, avhengig av det nærmare innhaldet i instruksen."