4. Etterretningstenesta (E-TENESTA)
- 4.1 Samandrag
- Inspeksjonar, generelt om kontrollen med tenesta
- Kontrollen med den tekniske informasjonsinnhentinga
- Informasjonsutveksling med utanlandske samarbeidande tenester
- Politisk godkjenning av metodar og operasjonar
- Samarbeidsoperasjon mellom PST og E-tenesta
- Generelt om kontrollen av samarbeidet mellom E-tenesta og PST
- 4.2 Merknader frå komiteen
Utvalet har i 2007 gjennomført tre inspeksjonar i Etterretningstenesta sentralt. Stasjonane som tenestene har i Fauske og Kirkenes, er inspiserte. Det er også halde eitt møte i Etterretningstenesta med delar av utvalet.
Utvalet har fått ei klagesak retta mot Etterretningstenesta i 2007. Saka er avslutta utan kritikk. I 2006 fekk ikkje utvalet klager på Etterretningstenesta.
Det blei i meldinga for 2006 orientert om at utvalet i samråd med tenesta hadde avgjort å auke talet på årlege inspeksjonar. Auken til tre inspeksjonar har vore positiv i den forstand at det gir betre kontinuitet for utvalet, noko som er nyttig særleg på det tekniske området.
Kontrollen av tenesta i 2007 har som i dei føregåande åra vore særleg retta mot den tekniske informasjonsinnhentinga som tenesta står for. I 2007 har utvalet også etablert eit kontrollregime for informasjonsførespurnader og informasjonsutleveringar frå Etterretningstenesta til utanlandske samarbeidande tenester.
Utvalet har i 2007 også fokusert på samarbeidet mellom E-tenesta og PST. Innsikt i samarbeidet mellom tenestene er viktig for å kunne føre ein relevant kontroll med verksemda i dei enkelte tenestene. Instruksen frå 2006 om samarbeid mellom dei to tenestene, som utvalet gjorde greie for i meldinga i fjor, inneber ei oppmoding om auka samarbeid, og har ført til ein viss auke. Auken aktualiserer tidlegare uprøvde spørsmål og problemstillingar knytte til det rettslege grunnlaget for samarbeidet.
E-tenesta utviklar kontinuerleg kapasitet og metodikk for teknisk informasjonsinnhenting. Utvalet er også i 2007 blitt halde orientert om arbeidet. I kontrollen med E-tenesta legg utvalet framleis størst vekt på den tekniske innhentingsverksemda tenesta driv. Utvalet sin teknisk sakkunnige har hjelpt sekretariatet i samband med førebuingane av dei tekniske sidene av inspeksjonane i E-tenesta, og hjelpt utvalet i inspeksjonane. Den sakkunnige har også vore nytta til å gi utvalet eigne orienteringar om tekniske kapasitetar og korleis utvalet på best mogleg måte kan kontrollere bruken av desse.
Det nye saksbehandlings- og analyseverktøyet for å behandle informasjon som E-tenesta samlar inn gjennom den tekniske innhentingsverksemda, og som utvalet orienterte om i meldinga i fjor, er no ferdigstilt. Men verktøyet blir heile tida oppdatert og vidareutvikla. Systemet legg godt til rette for at tenesta skal kunne drive internkontroll. Under utviklinga av det nye verktøyet har tenesta hatt ein dialog med utvalet om å leggje til rette også for kontrollen frå utvalet. Systemet gjer det mogleg både å forenkle og betre den kontrollen utvalet har av den tekniske informasjonsinnhentinga i regi av tenesta, medrekna grunnlaget for eit innhentingsoppdrag, kva informasjon som er henta inn, og korleis tenesta har behandla informasjonen.
Den sentrale føresegna for kontrollen som utvalet skal ha med den tekniske informasjonsinnhentinga, er forbodet i etterretningstenestelova § 4 mot overvaking eller anna fordekt informasjonsinnhenting på norsk territorium mot norske fysiske eller juridiske personar. Forbodet krev at den tekniske informasjonsinnhentinga i regi av tenesta er innretta slik at norske objekt blir fanga opp og identifiserte så snart nasjonaliteten er klarlagd. Utvalet har eit inspeksjonsregime som er særleg retta mot ein kontroll på dette punktet.
Dei kontrollane som er gjennomførte i 2007, har ikkje avdekt tilfelle der forbodet mot innhenting retta mot norske rettssubjekt har vore brote. Utvalet har heller ikkje funne andre kritikkverdige forhold i samband med kontrollen av den tekniske innhentingsverksemda i Etterretningstenesta, og tenesta har gitt tilfredsstillande svar på spørsmål frå utvalet i inspeksjonsmøta om denne verksemda.
Kompleksiteten og den stadige nyutviklinga i den tekniske informasjonsinnhentinga gjer det nødvendig å bruke tid og ressursar for å oppretthalde ein relevant og effektiv kontroll. Det dreier seg om store datamengder. Utvalet vil også i 2008 prioritere kontrollen med denne verksemda.
I 2007 har utvalet etablert ein kontrollrutine for sambandssystema i tenesta. Kontrollen er i første omgang konsentrert om eitt større sambandssystem innanfor kontraterrorområdet, og er lagd opp slik at utvalet kan gå inn i sambandssystemet og søkje og ta stikkprøver blant meldingar tenesta har sendt. Kontrollrutinen er etablert i dialog med E-tenesta, og tenesta har lagt godt til rette for inspeksjonar frå utvalet også på dette området.
Utvalet har understreka overfor tenesta at dersom det oppstår behov for å gjere unntak frå innsynsretten til utvalet av omsyn til kjeldevernet, skal utvalet orienterast om kva slags informasjon som er halden unna og grunngivinga for unntaket. Utvalet har vidare varsla tenesta om at det kjem til å vurdere regelmessig om kontrollinnretninga er formålstenleg og dekkjande, om det er grunn til å kontrollere sambandssystemet jamleg, og om det er behov for å søkje og ta stikkprøver også i andre samband. Dette er vurderingar utvalet gjerne vil gjere i dialog med tenesta, og tenesta er gjord merksam på det.
Inspeksjonsverksemda på dette feltet har til no ikkje gitt grunnlag for at utvalet skal følgje opp tenesta.
I årsmeldinga for 2006 refererte utvalet ei prinsipiell sak som hadde vore teken opp med Forsvarsdepartementet. Saka dreidde seg om rekkjevidda av etterretningstenestelova som sjølvstendig heimelsgrunnlag for å bruke inngripande metodar, og om kva det har å seie for om ein metode er lovleg eller ikkje, at metoden er vurdert og godkjend av ansvarlege politiske styresmakter.
Etter at utvalet tok opp saka, vurderte Forsvarsdepartementet problemstillinga grundig. Departementet gav uttrykk for at politisk godkjenning av nye metodar er nødvendig, og at det å la vere å hente inn godkjenning etter omstenda kan verke inn på spørsmålet om bruken er lovleg. Departementet varsla også at det ville vurdere spørsmålet om det burde utarbeidast skrivne retningslinjer for å sikre ein prosess for politisk godkjenning som er meir synleg og lettare å finne tilbake til, og der ein rettsleg analyse etter omstendet også kan vere med. Det blei gitt uttrykk for at politisk klarering av metodar og operasjonar så langt som råd skal skje skriftleg.
I samband med undersøkingar som utvalet har gjord i 2007 av ein samarbeidsoperasjon mellom PST og E-tenesta, opplyste E-tenesta at operasjonen var politisk klarert i Forsvarsdepartementet. Tenesta kunne ikkje dokumentere ei stadfesta godkjenning frå departementet i første omgang – operasjonen var berre omtalt i eit internt notat i tenesta, der det var skrive at operasjonen var godkjend i eit møte i departementet. Seinare henta tenesta inn ei stadfesting frå departementet i form av ei handskriven påteikning som stadfesta framstillinga av prosessen frå E-tenesta. Utvalet fann etter dette grunn til å ta saka opp skriftleg med departementet. Det blei stilt spørsmål både om den generelle vurderinga av behovet for rutinar og om godkjenninga av den konkrete operasjonen. Departementet svarte at erfaringane fram til da ikkje hadde avdekt behov for å endre reglane, men at departementet framleis ville fokusere på om dei interne rutinane var gode nok. Om den konkrete saka skreiv departementet at det føresette at den politiske klareringa blei nedteikna av tenesta og lagd ved saka, slik at ho skulle kunne sporast og EOS-utvalet kunne kontrollere henne.
Utvalet ba departementet om ei tilbakemelding om det generelle spørsmålet om behovet for å innføre betre rutinar for å ta hand om dei omsyna som det er gjort greie for. På bakgrunn av utvalets merknader skreiv departementet bl.a.:
"Den aktuelle samarbeidsoperasjonen var av tidskritisk karakter. Tidsaspektet tillot ikke en forutgående skriftlig redegjørelse fra E-tjenesten. Sakens ulike aspekter og Forsvarsdepartementets godkjenning ble muntlig drøftet og gitt i et møte i departementet.
Som nevnt i vårt brev til EOS-utvalget […], forutsatte departementet at departementsgodkjenningen i denne saken ble nedtegnet av tjenesten og lagt på sak, slik at den skulle være sporbar og gjenstand for EOS-utvalgets kontroll. Dette ble gjort, men i ettertid innser departementet at vi i tillegg burde ha formalisert godkjenningen skriftlig, slik at EOS-utvalget ved selvsyn kunne kontrollere at denne forelå uten å ettergå tjenestens egen nedtegning av at slik godkjenning var gitt.
Våre interne rutiner er endret på dette punkt, slik at departementsgodkjenninger i fremtidige saker som forelegges departementet iht. etterretningsinstruksen § 13, alltid skal formaliseres skriftlig – enten i form av en påtegning på skriftlig redegjørelse/ tilrådning fra E-tjenesten eller i form av at godkjenningen fremgår av eget skriv fra departementet til tjenesten. Også i fremtiden vil det være saker som pga. hasteaspektet må saksbehandles muntlig, slik at formaliseringen nødvendigvis må skje i ettertid."
Som det er gjort greie for i avsnitt 6 i kapittel III, har utvalet i 2007 undersøkt ein samarbeidsoperasjon mellom PST og E-tenesta. Undersøkingane overfor E-tenesta gjeld spørsmål knytte til det rettslege grunnlaget for deira del av operasjonen.
Undersøkingane er framleis i gang og blir ikkje omtalte nærare. Når det gjeld E-tenesta, kan det likevel sjå ut til at dei undersøkingane som allereie er gjorde, viser at det lett kan oppstå uklarleik om rekkjevidda av det eksisterande rettsgrunnlaget når PST som ei innanlandsk tryggingsteneste går inn i eit operativt samarbeid med E-tenesta som er ei utanlandsetterretningsteneste.
Utvalet meiner at det også for E-tenesta kan vere grunn til å gå gjennom gjeldande regelverk for å kunne vurdere kor formålstenleg og klart regelverket er, målt opp mot denne typen samarbeid. Utvalet ser at situasjonen for E-tenesta skil seg frå situasjonen for PST når det gjeld rettsgrunnlaget, og at særlege omsyn stikk seg fram for denne tenesta. Det synest likevel klart at det endra trusselbiletet og det operative behovet i dag gjer det nødvendig å gå gjennom og evaluere regelverket, jf. avsnittet nedanfor om samarbeidet mellom PST og E-tenesta generelt. Dei undersøkingane som er gjorde, illustrerer dei praktiske problemstillingane som lett oppstår når ein prøver å kople saman to så ulike rettsgrunnlag, og at regelverket for E-tenesta er utforma med bakgrunn i at tenesta er ei utanlandsetterretningsteneste.
Arbeidsdelinga mellom PST og E-tenesta er i utgangspunktet den enkle at PST har fått ansvaret for truslar knytte til tryggleiken for riket og vitale samfunnsinteresser innanfor landegrensene, mens Etterretningstenesta har eit tilsvarande ansvar overfor den ytre trusselen. Den internasjonale terrortrusselen, der ikkje-statlege aktørar er dominerande, og kommunikasjonsutviklinga, har likevel ført til at landegrensene i mindre grad enn før gir ei meiningsfylt avgrensing når det gjeld trusselaktørane, og for kommunikasjonsetterretning som metode. Det kan såleis lettare enn før oppstå praktiske avgrensingsspørsmål mellom arbeidsområda til tenestene. Ein viktig del av den kontrollen utvalet har med samarbeidet mellom tenestene, vil vere å sjå til at tenestene ikkje yter hjelp til kvarandre på ein slik måte at det kan innebere at tenestene omgår dei rettslege rammene som er fastsette for dei.
Samarbeidsinstruksen for E-tenesta og PST (fastsett ved kgl. res. 13. oktober 2006) har lagt til rette for auka samarbeid og informasjonsutveksling mellom tenestene. Det er også i samsvar med § 1 eit uttrykkeleg formål med instruksen. Praksis i E-tenesta er vanlegvis at opplysningar om norske borgarar eller utanlandske borgarar som oppheld seg i Noreg, blir sende til PST dersom ein meiner at dei er relevante for PST. Dette kan vere overskotsinformasjon både frå eiga innhenting og frå samarbeidande tenester. Omvendt hender det at PST sender informasjon til E-tenesta om personar som oppheld seg i utlandet. Også dette kan vere overskotsinformasjon frå eiga innhenting eller frå samarbeidande tenester.
I 2007 har E-tenesta og PST orientert utvalet om eit felles analyseprosjekt innanfor kontraterrorarbeidet, der E-tenesta medverkar med analysar knytte til forhold utanfor Noregs grenser og PST med informasjon om forhold i Noreg. Formålet er å effektivisere det førebyggjande arbeidet på området, særleg gjennom auka forståing for trusselen mot Noreg og norske interesser. I prosjektet blir etterretningsopplysningane delte, og tenestene definerer saman etterretningsbehovet. Målet er å utarbeide eit trusselbilete som tenestene er samde om, og som kan gi grunnlag for betre trusselvurderingar til norske styresmakter.
Under omtalen av den nye samarbeidsinstruksen i meldinga for 2006, viste utvalet til at Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet med heimel i instruksen § 8 siste ledd har fått mynde til å ta avgjerda om å opprette ei felles eining mellom tenestene for bl.a. å produsere felles trusselvurderingar og andre etterretningsanalysar i relasjon til internasjonal terrorisme.
Utvalet er orientert om at ei felles analyseeining mellom E-tenesta og PST skal vere operativ frå 2. januar 2008. Det er utarbeidd eigne, ugraderte retningslinjer for eininga, som kjem til å bli sett saman når det trengst. Tenestene vil i fellesskap og på grunnlag av den informasjonen kvar teneste har hand om, gjere greie for aktuelle trusselsituasjonar. Etter dei retningslinjene som er fastsette, er det ikkje ein del av oppgåva for analyseeininga å tilrå tryggingstiltak. Slike tilrådingar er eit ansvar for PST aleine, sjølv om grunnlaget er ei felles trusselframstilling. I første omgang er det bestemt at analyseeininga skal vere ei prøveordning i to år. Det er i retningslinjene føresett at arbeidet blir godt dokumentert, både av omsyn til at EOS-utvalet skal kontrollere det etterpå, og for å kunne evaluere arbeidet i eininga.
Tenestene ser ut til å vere bevisste på dei problemstillingane som kan oppstå når dei samarbeider, bl.a. når det gjeld grensene for arbeidsoppgåver og fullmakter som tenestene har, og behovet for notoritet i det operative samarbeidet. Samarbeidsinstruksen § 2 krev at samarbeidet mellom tenestene skjer innanfor heimelsgrunnlaget for kvar teneste. Dette inneber at ein må vurdere legaliteten i det operative samarbeidet konkret, noko tenestene også har opplyst til utvalet at dei gjer i praksis.
Komiteen registrerer at utvalget har hatt en klagesak mot E-tjenesten til behandling i 2007, men at saken er avsluttet uten kritikk.
Komiteen viser til sine merknader til årsmeldingen for 2006 og konstaterer med tilfredshet at antall inspeksjoner av E-tjenesten er økt i tråd med komiteens anbefaling, og at dette anses å ha bidratt til å gi utvalget et bedre grunnlag for å vurdere virksomheten.
Den tekniske utviklingen går stadig raskere. Komiteen finner det derfor av stor betydning at kontrollen av tjenesten retter seg mot den tekniske informasjonsinnhentingen som foretas. Komiteen har tidligere understreket viktigheten av at utvalget har teknisk kompetanse til disposisjon og har merket seg at utvalget har sikret seg slik bistand.
Komiteen har med tilfredshet merket seg at kontrollene i 2007 ikke har avdekket tilfeller hvor forbudet mot innhenting av opplysninger rettet mot norske rettssubjekt er brutt, og at det heller ikke er avdekket andre kritikkverdige forhold. Komiteen forutsetter at tilsvarende undersøkelser av at innhenting av informasjon skjer i henhold til regelverket, følges opp i årene fremover.
Samhandelen med utenlandske etterretningstjenester skaper særlige utfordringer. Komiteen registrerer med tilfredshet at utvalget i 2007 har etablert en kontrollrutine for sambandssystemene i tjenesten, og at E-tjenesten har bidratt til å legge forholdene til rette for inspeksjoner fra utvalget på dette området.
Spørsmålet om etterretningstjenesteloven som hjemmel for å bruke inngripende metoder og hva det har å si for om en metode er lovlig eller ikke, har vært oppe til vurdering. Komiteen deler departementets syn på at bruk av nye metoder krever politisk godkjenning for å være lovlige. Betryggende rutiner for notoritet og dokumentasjon av den politiske godkjenningsprosessen av tjenestens metoder og operasjoner, er en forutsetning, og komiteen mener det snarest må utarbeides retningslinjer med prosedyrer også for hastesaker.
Komiteen har merket seg at informasjonsutvekslingen mellom PST og E-tjenesten følger bestemte rutiner. Opprettelsen av en foreløpig midlertidig felles analyseenhet for de to virksomhetene fra 2008 vil kunne bidra til å bedre analysekapasiteten både kvantitativt og kvalitativt. Komiteen ber om å bli informert om resultatene av EOS-utvalgets evaluering av arbeidet i enheten når disse foreligger.