Vedlegg 3: Notat fra Riksrevisjonen v/forvaltningsrevisjonsavdeling II til riksrevisor, datert 27. januar 2008
Det vises til Landbruks- og matdepartementets (LMD) pressemelding "Uenig i Riksrevisjonens analyse av næringsutvikling i landbruket", datert 15. januar 2008.
I møte mellom den øverste ledelse i LMD og Riksrevisjonen, hvor risiko og vesentlighet innenfor landbrukssektoren ble diskutert, ble det fra LMDs side påpekt at revisjon av næringsutvikling i landbruket var et område som burde prioriteres. På bakgrunn av dette og øvrige revisjonsmessige vurderinger, ble undersøkelsen av næringsutvikling i landbruket igangsatt.
Riksrevisjonens rutiner for forvaltningsrevisjon, som bl.a. vektlegger god kontakt med revidert etat i hele revisjonsforløpet, er fulgt i denne undersøkelsen. Undersøkelsens problemstillinger, metodiske tilnærming, kriterier og faktagrunnlag er forelagt departementet ved flere anledninger. Departementets kommentarer er innarbeidet og det har vært enighet om at kriteriene det måles på er uttrykk for Stortingets vedtak og forutsetninger. Vi stiller oss derfor spørrende til at departementet i en sluttfase, og etter at rapporten er avlagt, går tilbake på det som tidligere er omforent, blant annet gjennom verifisering av intervjuer og gjennom tilbakemelding på metode og revisjonskriterier. Revisjonskommunikasjonen mellom Riksrevisjonen og Landbruks- og matdepartementet er godt dokumentert gjennom brev og verifiserte møtereferater.
På bakgrunn av den omfattende revisjonskommunikasjonen som har funnet sted stiller vi oss også undrende til at Landbruks- og matdepartementet kommer med kritiske utsagn til rapporten i en pressemelding - denne ble for øvrig delt ut på Riksrevisjonens pressekonferanse. Pressemeldingen inneholder flere faktiske feil og uriktige påstander om Riksrevisjonens vurderingsgrunnlag. Punktene nedenfor gir en nærmere redegjørelse for disse.
1 "Riksrevisjonen har vurdert næringsutviklingsmidlene isolert fra den samlede landbrukspolitikken", og "framstillingen er ikke helhetlig nok"
Vi vil understreke at virkemidlene som blir vurdert er tiltaksrettede, noe som innebærer at det er konkrete mål knyttet til dem og at saksbehandler skal foreta en vurdering av prosjektene i forhold til disse målene ved tildeling av tilskudd. Det er derfor rimelig å stille målkrav til disse virkemidlene, noe også Landbruks- og matdepartementet skriver i sitt svarbrev og som blant annet understrekes i St.prp. nr. 1 (2001-2002). Det er videre en forutsetning at Riksrevisjonen kan gjennomføre revisjoner som evaluerer effekten av virkemidler og peke på ulike forhold som kan styrke måloppnåelsen i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger.
2 "Analysen legger til grunn at tilskudd kan erstattes av lån"
Stortinget har uttalt at virkemidler som innovasjon Norge forvalter skal supplere områder der verdiskapingen kan økes utover de mulighetene markedet gir ved å ta risiko som private finansieringsinstitusjoner ikke er villige til å ta. Viljen til å ta risiko skal være størst i tilskuddsaker, ettersom det ikke er krav om tilbakebetaling for tilskudd. Som kjent ble det i revisjonen gjennomført en kredittanalyse for å vurdere om landbruksrettede tilskudd og risikolån ble forvaltet i tråd med denne forutsetningen. Kredittvurderingen viser at forvaltningen i større grad kan anvende pengene der det er størst behov for dem, i distrikter og ved oppstart av ny næringsvirksomhet der det er vanskelig å få finansiering.
Analysen gir ikke grunnlag for å vurdere om tilskuddene i realiteten ville blitt erstattet av lån, slik LMD feilaktig påstår. Hvorvidt prosjektet ville blitt gjennomført uten tilskudd blir vurdert ved hjelp av en spørreundersøkelse der mer enn halvparten svarer at det aktuelle prosjektet ville blitt gjennomført uten tilskuddet. Det faktum at bankene kunne bidratt med lån tilsvarende det bevilgede tilskuddsbeløpet indikerer at tilskuddene ikke er kanalisert til de mest risikofylte prosjektene. Landbruks- og matdepartementets manglende forståelse for virkemidlenes risikoavlastende funksjon gir seg utslag i manglende styringssignaler og mistolking av resultatene i rapporten.
3 "Det er ikke knyttet direkte sysselsettingsmål til ordningen"
Revisjonskriteriene for de faktorene som skal gi et bilde av den samfunnsmessige nytten av virkemidlene, er utarbeidet i samråd med Landbruks- og matdepartementet. Tilskuddenes bidrag til sysselsettingen var en av flere faktorer for å belyse samfunnsnytte. Kriteriet er blant annet basert på St.meld. nr. 19 (2000-2001), den sentrale landbruksmeldingen:
Bygdeutviklingsmidlene er det sentrale virkemidlet for å fremme lønnsom næringsutvikling på bygdene innen og i tilknytning til landbruket. Det legges særlig vekt på å fremme samarbeidstiltak og tiltak som gir arbeidsplasser for kvinner og ungdom. Det er grunn til å forvente at det framover vil være minst like viktig å ha tilbud om arbeidsplasser i tillegg til tradisjonelt landbruk for å sikre rekruttering og sysselsetting i næringen. I denne sammenheng vil bygdeutviklingsmidlene ha en viktig funksjon. For å målrette satsingen skal det fortsatt være slik at områder med store utfordringer knyttet til fraflytting, sysselsetting, rekruttering og demografisk utvikling blir prioritert ved fordeling av midlene. Disse virkemidlene er helt sentrale både for å utvikle nye arbeids- og inntektsmuligheter i og i tilknytning til landbruket, og for å bidra til at nødvendige investeringer og utviklingstiltak gjennomfares på sentrale områder.
Det samme er gjentatt i St.prp. nr. 1 (2000-2001) og (2001-2002): nye næringer skal medvirke til nye lønnsomme arbeidsplasser og ny verdiskaping i og i tilknytning til landbruket, og LMD har rapportert om forventet sysselsettingsvekst til Stortinget gjennom de årlige budsjettproposisjonene. Undersøkelsen viser at tilskuddene i liten grad bidrar til økt sysselsetting og i svært liten grad til å sikre eksisterende arbeidsplasser. Den forventede sysselsettingsveksten for nye næringer som LMD rapporterer til Stortinget er nedadgående, og det er ikke kjennskap til hvilke sysselsettingsreduksjoner som følger av støtten som gis til å effektivisere den tradisjonelle landbruksdriften. På bakgrunn av Stortingets uttalte mål, revisjonskommunikasjonen og departementets rapportering på området, stiller vi oss spørrende til at Landbruks- og matdepartementet nå uttaler at det ikke er knyttet sysselsettingsmål til ordningen.
4 "Riksrevisjonen vurderer ikke arbeidsinnsats som en del av den bedriftsøkonomiske lønnsomheten"
BU-tilskuddet skal bidra til å øke lønnsomheten på gården. Forståelsen av lønnsomhetsmålet som er lagt til grunn i undersøkelsen, er at dette skal gi seg utslag i et bedret driftsresultat. For ny næringsvirksomhet er dette målet utvilsomt ettersom prosjektene ikke skal være avhengige av varige offentlige overføringer. For det tradisjonelle landbruket skal tilskuddet bidra til effektiviseringsgevinster og den tradisjonelle produksjonen skal ses i sammenheng med nye næringer. Målet om økt lønnsomhet kan eksempelvis nås ved at frigjøring av arbeidskraft innen tradisjonell landbruksproduksjon blir benyttet for å utvikle ny lønnsom næringsvirksomhet. Undersøkelsen viser at tilskudd til den tradisjonelle landbruksproduksjonen i liten grad har bidratt til lønnsomhetsutviklingen. Der den har ført til sysselsettingsreduksjoner har frigjort arbeidskraft i liten grad bidratt til ny lønnsom næringsvirksomhet. Vi stiller oss derfor uforstående til Landbruks- og matdepartementets kritikk av undersøkelsen på dette punktet.
5 "Riksrevisjonen hevder at BU-midlene ikke bidrar til å opprettholde tradisjonelt landbruk"
Riksrevisjonen har vurdert i hvilken grad tilskuddet har bidratt til å opprettholde den tradisjonelle landbruksproduksjonen. Undersøkelsen viser at 12 prosent av dem som fikk tilskudd har sluttet med det støttede prosjektet, og 20 prosent har sluttet med den tradisjonelle landbruksproduksjonen. I rapporten og vurderingene har vi vært åpne på at det ikke er undersøkt hvorvidt andre har overtatt landbruksproduksjonen, og det er derfor vanskelig å vurdere i hvilken grad tilskuddet har hatt effekt i forhold til å ivareta kulturlandskapet. LMDs pressemelding gir feilaktig inntrykk av at det er dette forholdet som gir grunnlag for å vurdere om de samfunnsmessige målene blir nådd. Vi vil understreke at dette er tatt ut av sin sammenheng og at det er summen av alle de samfunnsmessige effektene som gir grunnlag for denne vurderingen.
Vi merker oss samtidig at LMD ikke kan dokumentere sine påstander og ikke har systemer for å måle effekten av disse sentrale virkemidlene. LMD har i rapporten kommentert behovet for å øke kjennskapen til virkemidlenes resultater og effekter, og har i sin pressemelding også uttalt at Landbruks- og matdepartementet i en lengre periode har arbeidet med å forbedre mål- og resultatrapporteringssystemene. I St.prp. nr 1 (2004-2005) uttalte departementet:
"Departementet vil arbeide vidare med å betre datagrunnlaget kring utviklinga i tilleggsverksemd knytt til gardsbruk. Med grunnlag i dette arbeidet vil departementet fastsetje eit nasjonalt mål for auken i slik næringsverksemd for åra framover."
Vi ønsker å følge opp LMDs forvaltning også gjennom nye forvaltningsrevisjoner, og har overfor LMD uttrykt ønske om et mer konstruktivt samarbeid i framtiden.