1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Oppsummering av undersøkelsen
- 1.3 Riksrevisjonens bemerkninger
- 1.4 Departementets svar
- 1.5 Riksrevisjonens uttalelse
Det overordnede målet for skatteetaten er å sikre korrekt fastsettelse og innbetaling av skatter og avgifter. To sentrale oppgaver i denne forbindelse er innkreving av skatter og kontroll av arbeidsgivernes innberetning og innbetaling av skatt og arbeidsgiveravgift.
Innkreving av skatter og kontroll av arbeidsgivere utføres av de kommunale skatteoppkreverkontorene. Skatteoppkreverkontorenes innkrevingsresultater og bruk av virkemidler har i mange år variert mellom kommunene. Omfanget av den stedlige arbeidsgiverkontrollen har også variert mellom kommunene og har på landsbasis ligget under Skattedirektoratets resultatkrav på 5 prosent.
Riksrevisjonen rapporterte i Dokument nr. 3:12 (1999-2000) en undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid og i Dokument nr. 3:5 (2001-2002) en undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll. Målet med disse revisjonene var blant annet å undersøke om innfordringsarbeidet for restskatt ble praktisert som forutsatt, samt vurdere omfanget og kvaliteten av den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Undersøkelsene viste at bruken av virkemidler i innkrevingsarbeidet var forskjellig i kommunene. Utlegg og tyngre innfordringstiltak ble brukt i begrenset grad. Det ble i tillegg reist spørsmål ved organiseringen av den kommunale skatteoppkreverfunksjonen med delt faglig og administrativ styring mellom staten og kommunene.
Undersøkelsen av den stedlige arbeidsgiverkontrollen viste at det på landsbasis i gjennomsnitt kunne gå 30 år mellom hver gang en arbeidsgiver kunne forvente kontroll. Den viste også store variasjoner mellom fylkene og mellom kommunene med hensyn til andelen kontrollerte arbeidsgivere. Undersøkelsen viste videre at store kommuner kontrollerte en større andel arbeidsgivere enn mellomstore og små kommuner, og at kommuner tilsluttet interkommunale ordninger i perioden 1998 til 2000 gjennomgående hadde en høyere kontrolldekning enn kommuner som ikke var tilsluttet slike ordninger. 25 prosent av kommunene hadde ikke utarbeidet kontrollplaner, og 36 prosent av kommunene hadde ikke rutinebeskrivelser for den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Stortinget ble orientert om Finansdepartementets oppfølging av Dokument nr. 3:12 (1999-2000) om skatteoppkrevernes innfordringsarbeid første gang i Dokument nr. 3:1 (2004-2005) og senere i Dokument nr. 3:1 (2005-2006). Riksrevisjonen merket seg de tiltak og endringer Finansdepartementet og skatteetaten hadde iverksatt på innkrevingsområdet, jf. brev fra Finansdepartementet av 27. mai 2004. Departementet opplyste senere i brev av 10. juni 2005 at det totalt sett hadde vært en nedgang i ressursbruken ved skatteoppkreverkontorene de senere årene, og at det var store variasjoner i ressursbruken mellom skatteoppkreverkontorene. Departementet opplyste også at resultatene for 2004 viste at det er forskjeller i hvor raskt skatteoppkreverkontorene iverksatte tiltak overfor skyldnerne, og at innfordringsresultatene varierte mellom skatteoppkreverkontorene. Finansdepartementet mente at skatteoppkrevernes innfordringsarbeid samlet sett ikke var tilfredsstillende. På dette grunnlag varslet Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:1 (2005-2006) en ny undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid. Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til Riksrevisjonens vurderinger, jf. Innst. S. nr. 84 (2005-2006).
Stortinget ble orientert om Finansdepartementets oppfølging av Dokument nr. 3:5 (2001-2002) om skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll i Dokument nr. 3:1 (2005-2006). Riksrevisjonen merket seg at Skattedirektoratet hadde prioritert arbeidet med å forbedre forhold som ble påpekt i undersøkelsen. Skattedirektoratet opplyste i forbindelse med oppfølgingen at skattefogdkontorene fortsatt avdekket mangler ved flere skatteoppkreverkontorer, og at kontrolldekningen fortsatt viste store variasjoner mellom kommunene som ikke kunne forklares med lokale forhold. Departementet mente ut fra dette at arbeidsgiverkontrollen fortsatt ikke ble utført tilfredsstillende. På dette grunnlag varslet Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:1 (2005-2006) en ny undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll. Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til Riksrevisjonens vurderinger, jf. Innst. S. nr. 84 (2005-2006).
Riksrevisjonen fant det hensiktsmessig å gjennomføre en samlet undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid og stedlige arbeidsgiverkontroll.
Målet med den nye undersøkelsen var å kartlegge og vurdere resultatene av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid med restskatt for personlige skattytere og skatteoppkrevernes stedlige kontroll av arbeidsgivere. Restskattekravene utgjør den største gruppen av misligholdte skattekrav. Forskjeller mellom skatteoppkreverkontorenes innfordringsresultater og forskjeller i bruken av virkemidlene i innkrevingsarbeidet er analysert. Det ble også undersøkt om innfordringstiltakene bidrar til at utlignede skatter blir innbetalt. I tillegg ble kvaliteten på arbeidsgiverkontrollen vurdert, samt at variasjonene mellom kommunene med hensyn til omfang og hyppighet av stedlige kontroller er analysert.
Undersøkelsen bygger på data innrapportert fra skatteoppkreverkontorene til Skattedirektoratet for restskattekrav for personlige skattytere for inntektsårene 2001, 2002 og 2003, med status for innfordringsarbeidet per henholdsvis 30. juni 2003, 30. juni 2004 og 30. juni 2005. For den stedlige kontrollen av arbeidsgivere bygger rapporten på data innrapportert til Skattedirektoratet fra alle kommunene for årene 2003, 2004 og 2005. I tillegg er statistikk fra skatteetatens årsrapport for 2006 brukt for å vise utviklingen for 2006. Det er sendt et elektronisk spørreskjema til alle skatteoppkreverkontorene. 320 skatteoppkreverkontorer svarte på spørreskjemaet. Disse representerer 81,7 prosent av landets kommuner. Målet med spørreundersøkelsen har vært å belyse årsaker til variasjonene i resultater og bruk av virkemidler i innfordringsarbeidet og i arbeidsgiverkontrollen. I tillegg er det gjennomført intervjuer med to skattefogdkontorer med regionalt ansvar for oppfølging av skatteoppkreverkontorer, og seks skatteoppkreverkontorer som blir kontrollert av disse.
Undersøkelsen viser at gjennomsnittstiden fra restskattekravene forfaller til første innkrevingstiltak er iverksatt, var 25 dager for krav fra inntektsåret 2003. Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom kommunene. I de små kommunene - 5 000 eller færre innbyggere - kan det i gjennomsnitt gå fra ni dager til over et halvt år etter forfall før første tiltak blir registrert. Samtlige av de store kommunene - over 25 000 innbyggere - bruker i gjennomsnitt seks uker eller mindre før første innkrevingstiltak er registrert. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte under behandlingen av Dokument nr. 3:12 (2000-2001) at ulike innfordringsstrategier bør være relatert til den enkelte sak og ikke til den enkelte kommune. I undersøkelsen stilles det spørsmål om variasjonen i innkrevingsarbeidet er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger om at det ikke skal forekomme utilsiktet variasjon i virkemiddelbruken mellom kommunene.
Undersøkelsen viser at skatteoppkreverkontorene i de kommunene som raskt setter i verk innkrevingstiltak, også tvangsinnfordrer en større andel av kravene som ikke blir rettidig eller forsinket innbetalt. Disse skatteoppkreverkontorene innkrever også en større andel av restskattekravene totalt sett, inkludert det som innbetales rettidig og forsinket. Dette understreker betydningen av at innkrevingsprosessen iverksettes raskt.
Fravær og generelt liten bemanning på kontoret ble i spørreundersøkelsen trukket fram som årsaker til at resultatkravet for det aktuelle skatteoppkreverkontoret på innkrevingsområdet ikke ble nådd. For å imøtegå denne utfordringen, oppfordrer Finansdepartementet og Skattedirektoratet til samarbeid mellom skatteoppkreverkontorene. To av tre skatteoppkreverkontorer som samarbeider om innkrevingsarbeidet, oppga at dette har gitt mer effektiv innkreving. Undersøkelsen viser at kun 21 prosent av skatteoppkreverkontorene oppgir å ha noen form for samarbeid om innkrevingsarbeidet. I undersøkelsen stilles det derfor spørsmål om Finansdepartementet og Skattedirektoratet i tilstrekkelig grad har fulgt opp oppfordringen om økt samarbeid.
Skatteoppkreverkontorene skal vurdere innfordring gjennom utleggsforretning og dekningsaksjon dersom krav ikke kan forventes oppgjort innen rimelig tid. De nedre beløpsgrensene som skatteoppkreverkontorene oppga for bruk av utlegg, viser at praksis varierer betydelig mellom kommunene for dette tiltaket. Beløpsgrensene for begjæring av konkurs varierer også i betydelig grad. I undersøkelsen stilles det spørsmål ved om dette er i samsvar med Stortingets forutsetning om at forskjellig innfordring skal være knyttet til egenskaper ved kravet, og ikke være avhengig av kommunetilhørighet eller andre forhold.
Undersøkelsen viser at de tyngre innfordringstiltakene tvangssalg og konkurs brukes i svært liten grad av skatteoppkreverkontorene. En stor andel av skatteoppkreverkontorene gjennomfører ikke tvangssalg. Det framgår av skatteoppkreverinstruksen at en skal være tilbakeholden med å begjære alminnelige lønnstakere konkurs.
Skatterestansene er fortsatt betydelige, og det er særlig store krav som forblir uoppgjort. Undersøkelsen viser at kun 2,7 prosent av skyldnerne med akkumulert restanse over 100 000 kroner ved forfall for restskattekravene fra 2003 var begjært konkurs per 30. juni 2005. Liten bruk av tyngre innfordringstiltak som tvangssalg og konkurs av skatteoppkreverkontorene overfor skattefogdkontorene blir forklart med faglig usikkerhet og ressurssituasjonen. I undersøkelsen stilles det spørsmål om den lave andelen av konkursbegjæringer for skyldnere med store krav er i tråd med Stortingets forutsetning om at skatteinnfordringssystemet skal sørge for at skattene betales med de fastsatte beløp.
Undersøkelsen viser også at bruken av betalingsoppfordring og varsel om påleggstrekk som første innfordringstiltak har økt, mens andelen av § 4-18-varsler har gått ned. Varsel etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-18 er et generelt varsel til skyldner om at tvangsinnfordring vil bli iverksatt dersom kravet ikke blir betalt. Denne utviklingen tyder på at skatteoppkreverkontorene forsøker å tilpasse innkrevingsarbeidet til debitormassen. Riksrevisjonen anser denne utviklingen som positiv. Skatteoppkrevernes relativt omfattende uformelle kontakt med skyldnerne er et annet uttrykk for denne utviklingen. Undersøkelsen viser imidlertid at det i liten grad ligger noen strategi bak bruken av uformelle tiltak. Kun 28 prosent av skatteoppkreverkontorene oppga å ha rutiner eller retningslinjer for bruk av uformelle tiltak.
Etter dekningsloven § 2-7 skal påleggstrekk begrenses slik at skyldneren beholder tilstrekkelige midler til rimelig underhold. Forut for pålegg om trekk skal skatteoppkreverkontoret derfor skaffe seg oversikt over skyldnerens økonomiske situasjon. De intervjuede skatteoppkreverkontorene oppga at de sender skattyterne et skjema for egenrapportering av økonomiske data, men at de sjelden mottar utfylt skjema i retur. Flere skattefogdkontorer rapporterer at påleggstrekk nedlegges uten at det gjøres tilstrekkelig forundersøkelser. Forholdet ble også omtalt i Dokument nr. 3:12 (1999-2000).
Skatteoppkreverkontorene skal alltid vurdere å sikre kravet med utlegg mens påleggstrekket løper. Undersøkelsen viser at dette er gjort i begrenset grad - selv for krav over 100 000 kroner er under halvparten forsøkt sikret gjennom utleggsforretning. Undersøkelsen viser også at rettsvern i henhold til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-20 bare var registrert sikret av skatteoppkreverkontorene for 36 prosent av kravene der det var tatt utlegg. Dersom skatteoppkreverkontorene unnlater å sikre rettsvern, kan det ikke gjennomføres tvangssalg. Manglende rettsvern medfører også at utleggspantet ikke kan gjøres gjeldende overfor konkursbo. Manglende sikring av kravene øker risikoen for at de ikke blir innfridd og dermed inntektstap for det offentlige.
Finansdepartementet påpeker i kommentarene til undersøkelsen at skatteoppkreverfunksjonene har svak kapasitet, liten kompetanse og lav prioritering i de små kommunene. I den forbindelse viser Finansdepartementet til at 64 prosent av kommunene i 2004 brukte færre enn to årsverk til skatteoppkreverarbeidet, mens 28 prosent brukte færre enn ett årsverk. For innkrevingsarbeidet medfører dette at små kommuner har en mindre profesjonell innkreving enn ønskelig, med lengre reaksjonstid for iverksettelse av tiltak og sjeldnere valg av tyngre tiltak. Finansdepartementet framholder at dette kan føre til mindre riktig skatteinngang og ulik behandling av skattyterne.
Etter skattebetalingsloven § 47 nr. 1 første og annet punktum har skatteoppkreverne plikt til å føre kontroll og hjemmel til å foreta ettersyn hos arbeidsgivere. Lov om folketrygd av 28. februar 1997 (folketrygdloven) § 24-4 sjette ledd gir skatteoppkreveren tilsvarende plikt og hjemmel til kontrollvirksomhet vedrørende arbeidsgiveravgiften. Formålet med arbeidsgiverkontrollen er å påse og sikre at skattetrekk og arbeidsgiveravgift blir korrekt beregnet, innbetalt og innberettet, jf. skatteoppkreverinstruksen § 5-1.
Skattedirektoratet har fra og med 2000 fastsatt konkrete resultatkrav for stedlig arbeidsgiverkontroll. I årene 2003 til 2006 var kravet at skatteoppkreverne skulle gjennomføre en årlig stedlig kontroll av 5 prosent av arbeidsgiverne. Andelen kontrollerte arbeidsgivere for hele landet har i perioden 2003 til 2005 vært tilnærmet stabil på cirka 4,3 prosent og lå på et høyere nivå enn i 2000. Da var kontrollandelen på 3,3 prosent. I 2006 var det imidlertid en reduksjon i kontrollandelen til 4 prosent (7 635 stedlige kontroller mot 8 072 i 2005).
Den forrige undersøkelsen fra 2001-2002 viste at det i gjennomsnitt kunne gå opptil 30 år mellom hver gang en arbeidsgiver ble kontrollert. Dette fant kontroll- og konstitusjonskomiteen i sin behandling av undersøkelsen lite tilfredsstillende, jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002). Komiteen uttalte blant annet at dersom kontrollvirksomheten skal ha en funksjon, og risikoen for å bli utsatt for kontroll skal være reell, må hyppigheten av kontroll være jevnlig. Denne undersøkelsen viser at kontrolldekningen i perioden 2003-2005 innebar et gjennomsnitt på 23 år mellom hver gang en arbeidsgiver ble kontrollert. I undersøkelsen stilles det spørsmål om kontrollomfanget er tilstrekkelig for å sikre at risikoen for å kunne bli utsatt for kontroll skal være reell, slik Stortinget har forutsatt, jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002).
Undersøkelsen viser store variasjoner i kontrolldekningen mellom kommunene. Undersøkelsen viser at mellom 6 og 8 prosent av kommunene ikke gjennomførte noen stedlige kontroller i perioden 2003-2005. Det var i hovedsak små kommuner som ikke hadde gjennomført stedlige kontroller. Resultatet av denne variasjonen er at arbeidsgiverne blir stilt overfor svært ulik risiko for å bli kontrollert.
Kontrollen av arbeidsgivere skal være basert på en vurdering av risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen har gjennom intervjuer fått opplyst at enkelte skatteoppkrevere gjør begrensede kontroller for å nå det nasjonale resultatkravet for kontrolldekning på 5 prosent fastsatt av Skattedirektoratet. For å sikre en mer risiko- og vesentlighetsdrevet kontrollvirksomhet, stiller Riksrevisjonen spørsmål om det kan være hensiktsmessig i større grad å legge til rette for resultatkrav som er tilpasset forholdene i hver enkelt kommune.
God planlegging av kontrollvirksomheten er en forutsetning for gode kontrollresultater. Ifølge retningslinjene for gjennomføring av arbeidsgiverkontrollen er utvelgelse av kontrollobjekter og utarbeidelse av kontrollplan viktige elementer i planleggingsfasen.
Undersøkelsen viser at cirka en firedel av skatteoppkreverkontorene ikke har utarbeidet noen årlig kontrollplan for den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Om lag halvparten av skatteoppkreverkontorene har ikke utarbeidet kriterier for utvelgelse av objekter for stedlig kontroll. Undersøkelsen viser videre at svært få skatteoppkreverkontorer har utarbeidet årlige risikovurderinger for arbeidsgiverkontrollen. Uten kontrollplan og utvalgskriterier blir det vanskeligere å evaluere om målene med stedlig arbeidsgiverkontroll er nådd. Uten tilstrekkelig planlegging er det også risiko for at kontrollen kan bli noe tilfeldig og lite risikodrevet. Den forrige undersøkelsen avdekket også mangelfull planlegging av kontrollvirksomheten. Denne undersøkelsen stiller spørsmål om Finansdepartementet i tilstrekkelig grad har fulgt opp Riksrevisjonens forrige undersøkelse for å sikre en bedre planlegging av kontrollarbeidet.
Undersøkelsen viser store variasjoner i avdekkede beløp mellom kommunene i den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Videre viser den at en stor andel kommuner, 42,7 prosent, ikke avdekker feil eller mangler gjennom kontrollen. På denne bakgrunn stilles det i undersøkelsen spørsmål ved om det bør settes noe større krav til at kontrollobjekter velges på bakgrunn av faste kriterier og en vurdering av risiko og vesentlighet i den enkelte kommune, spesielt i kommuner som gjennomfører få kontroller.
Finansdepartementet uttaler i kommentarene til undersøkelsen at liten kompetanse og lav prioritering i de små kommunene medfører at de små kommunene har en mindre profesjonell arbeidsgiverkontroll enn ønskelig med lavere kontrollfrekvens og lavere avdekkingsgrad. Dette kan føre til mindre riktig fastsettelse av skatt og konkurransevridning mellom arbeidsgivere.
Finansdepartementet har lagt vekt på resultatforbedring i den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Interkommunale kontrollordninger har vært et viktig virkemiddel for å øke både hyppigheten og kvaliteten på de stedlige kontrollene og anbefales spesielt for små kommuner med få arbeidsgivere og skatteoppkreverkontorer med liten kontrollerfaring. Sterkere fagmiljøer forventes å gi hyppigere og kvalitativt bedre kontroller.
Riksrevisjonens forrige undersøkelse fra 2001-2002 viste at store kommuner og kommuner tilsluttet interkommunale kontrollordninger gjennomgående kontrollerte en større andel arbeidsgivere enn små kommuner, mellomstore kommuner og kommuner som ikke deltar i interkommunale kontrollordninger. Denne undersøkelsen viser også at deltakere i interkommunale ordninger kontrollerer en større andel arbeidsgivere enn kommuner utenfor slike ordninger. Denne forskjellen har imidlertid avtatt i den undersøkte perioden.
I tillegg til god kvalitet i selve gjennomføringen av arbeidsgiverkontrollen har utvelgelsen av kontrollobjekter stor betydning for om skatteoppkreverkontorene avdekker feil eller mangler hos arbeidsgiverne. I intervjuer med fire skatteoppkreverkontorer som deltar i interkommunal samarbeidsordning, framgår det at utvelgelsen av kontrollobjekter fortsatt skjer på lokalt nivå av det enkelte skatteoppkreverkontor. Dette kan tyde på at det ikke skjer en samlet og helhetlig vurdering av risiko og vesentlighet i de interkommunale ordningene slik intensjonen synes å være. Dette kan føre til at feil og mangler ikke avdekkes. I denne forbindelse vises det til resultatene i undersøkelsen, der det framgår at 43 prosent av de kommunene som deltar i interkommunale kontrollordninger, gjennomfører stedlige kontroller uten å avdekke feil eller mangler. Hensikten med interkommunale kontrollenheter var å forbedre skatteoppkreverkontorenes resultater ved å utnytte de samlede ressursene på en bedre måte på tvers av kommunegrensene. For at interkommunalt samarbeid om arbeidsgiverkontrollen skal ha den ønskede effekten, stilles det spørsmål om det bør legges til rette for en mer helhetlig planlegging av arbeidsgiverkontrollen for kommunene i det interkommunale samarbeidet.
Skattefogdkontorene i regionen skal fastsette mål og resultatkrav i dialog med skatteoppkreverkontorene, og har mulighet til å differensiere resultatkravene på kommunenivå. Ett av fem skatteoppkreverkontorer svarte i spørreundersøkelsen at resultatkravene fastsettes uten dialog mellom skattefogdkontoret og skatteoppkreverkontoret, selv om cirka halvparten av skatteoppkreverkontorene opplever at dialogen har ført til mer hensiktsmessige resultatkrav. I undersøkelsen stilles det spørsmål om en styrket dialog om målfastsettelsen mellom skattefogdkontorene og skatteoppkreverkontorene kunne ha gitt grunnlag for bedre måloppnåelse i innfordringsarbeidet og arbeidsgiverkontrollen.
Målet med revisjonen har vært å undersøke resultatene av skatteoppkreverkontorenes innfordringsarbeid og stedlige arbeidsgiverkontroll. Riksrevisjonen peker på at en effektiv innfordring av skatter og en vel fungerende arbeidsgiverkontroll er av stor samfunnsmessig betydning.
Undersøkelsen viser at det er betydelige variasjoner mellom små, mellomstore og store kommuner i skatteoppkrevernes resultater og bruk av virkemidler både i skatteinnkrevingen og i den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Dette samsvarer med funnene i Riksrevisjonens tidligere undersøkelser.
Stortinget har med bakgrunn i Dokument nr. 3:12 (1999-2000) om skatteoppkreverkontorenes innfordringsarbeid understreket betydningen av likebehandling av skattytere. Det er viktig å tilstrebe ensartet behandling og sikre at det er egenskaper ved restansene og ikke andre forhold som er avgjørende for innfordringsprosessen. Undersøkelsen viser store variasjoner i gjennomsnittstiden som løper fra forfall til første tiltak iverksettes. Det er spesielt de små kommunene - inntil 5 000 innbyggere - som bruker lang tid. Dette kan også påvirke innfordringsresultatene. De kommunene som raskt setter i verk innkrevingstiltak, tvangsinnfordrer en større andel av kravene, og de innkrever en større andel av de samlede restskattekravene. Riksrevisjonen stiller spørsmål om denne betydelige variasjonen er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger om likebehandling av skattytere og en effektiv innfordring av skatter. Sett i lys av Stortingets mål om likebehandling av skattyterne er det også uheldig at praksisen for bruk av tyngre innfordringstiltak varierer betydelig mellom kommunene.
Undersøkelsen viser også store variasjoner i kontrollomfanget i den stedlige arbeidsgiverkontrollen mellom kommunene. Det er fortsatt flere kommuner som ikke gjennomfører stedlig arbeidsgiverkontroll. Riksrevisjonen vil peke på at denne variasjonen fører til at arbeidsgivere blir stilt overfor ulik risiko for å bli kontrollert avhengig av kommunetilhørighet.
Finansdepartementet framholder at den påpekte variasjonen i arbeidsgiverkontrollen til en viss grad kan sies å være en naturlig følge av forskjeller i næringsstruktur mellom kommunene. Riksrevisjonen deler denne oppfatningen, men ser det som uheldig at kontrolldekningen varierer så vidt mye. Dette kan gi signaler til arbeidsgiverne om at risikoen for kontroll er lav i flere kommuner. Det er grunn til å stille spørsmål om det er en reell risiko for kontroll når det i gjennomsnitt går 23 år mellom hver gang en arbeidsgiver blir kontrollert, jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002).
Riksrevisjonens undersøkelse viser også svakheter i innholdet i arbeidsgiverkontrollen ved at det til dels er mangelfull planlegging av den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Over halvparten av skatteoppkreverne utarbeider ikke kriterier for utvelgelse av kontrollobjekter. I tillegg viser undersøkelsen at det kun er 16,2 prosent av skatteoppkreverkontorene som utarbeider årlige risiko- og vesentlighetsvurderinger for arbeidsgiverkontrollen. Riksrevisjonen mener dette kan påvirke kvaliteten av kontrollarbeidet.
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet i sine kommentarer framholder at variasjonene som presenteres i undersøkelsen, både når det gjelder innkreving og stedlig arbeidsgiverkontroll, i stor grad kan sies å være en logisk følge av dagens organisering av skatteoppkreverfunksjonen. Departementet viser i den forbindelse til at særlig mindre kommuner har små ressurser til disposisjon for blant annet skatteoppkreverfunksjonen, og påpeker at dette fører til svakhetene som framkommer i undersøkelsen.
Etter Riksrevisjonens oppfatning har Finansdepartementet begrensede muligheter til å påvirke kommunenes prioriteringer innen dagens organisering der staten har et faglig ansvar, mens kommunene har et administrativt ansvar for tildeling av ressurser til skatteoppkreverkontorene. Riksrevisjonen stilte i Dokument nr. 3:12 (1999-2000) spørsmål om påviste svakheter i innfordringsarbeidet kan løses ved å gjennomføre tiltak innenfor dagens organisasjonsmodell. Det stilles på bakgrunn av de påviste svakhetene i denne undersøkelsen fortsatt spørsmål om den nåværende organiseringen av skatteoppkreverfunksjonen er hensiktsmessig.
Saken har vært forelagt Finansdepartementet, og statsråden har i brev av 7. mai 2007 til Riksrevisjonen svart:
"…
Finansdepartementet har merket seg Riksrevisjonens bemerkninger. Departementet vil vise til at den statlige skatteetaten har nedlagt et betydelig arbeid de senere årene for å styrke oppfølgingen av de kommunale skatteoppkreverne, bl.a. ved reorganisering av skattefogdenes kontroll av skatteoppkreverne, etablering av Skattedirektoratets intranett for skatteoppkreverne og ulike opplæringstiltak delvis finansiert av direktoratet. Samtidig har det pågått utredninger om forbedringer av skatteoppkreverfunksjonen. Saken er som nevnt i vårt brev av 17.04.2007, til bearbeiding i departementet."
En effektiv innfordring av skatter og en vel fungerende arbeidsgiverkontroll er av stor samfunnsmessig betydning. Undersøkelsen viser at det fortsatt er betydelige variasjoner mellom kommunene i skatteoppkrevernes resultater og virkemidler både i innkrevingsarbeidet og i den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Etter Riksrevisjonens oppfatning er det grunn til å stille spørsmål om de store variasjonene i innkrevingsarbeidet er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger om likebehandling av skattyterne og en effektiv innfordring av skatter. Riksrevisjonen finner videre grunn til å stille spørsmål om det er en reell risiko for kontroll av arbeidsgivere når det i gjennomsnitt går 23 år mellom hver gang en arbeidsgiver blir kontrollert. Det vurderes også som lite tilfredsstillende at andelen kontrollerte arbeidsgivere var lavere i 2006 enn i perioden 2003 til 2005. Finansdepartementet synes i all hovedsak å være enig i Riksrevisjonens vurderinger.
Finansdepartementet viser til at den statlige skatteetaten de siste årene har nedlagt et betydelig arbeid for å styrke oppfølgingen av de kommunale skatteoppkreverne. Finansdepartementet framholder videre at skatteoppkreverne likevel har svak kapasitet, liten kompetanse og lav prioritet i de små kommunene. Riksrevisjonen kan langt på vei slutte seg til denne vurderingen. Riksrevisjonen mener det derfor fortsatt er god grunn til å stille spørsmål om en effektiv og hensiktsmessig skatteinnkreving og arbeidsgiverkontroll kan løses gjennom nåværende organisering.