1.1 Omsorgsplan 2015

Omsorgsplan 2015 oppsummerer Regjeringens strategi de nærmeste ti år for å møte både dagens og framtidas omsorgsutfordringer.

Regjeringen og KS er blitt enige om en ny avtale om kvalitetsutvikling i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Partene er enige om de hovedstrategier som er nødvendige for å møte framtidas omsorgsutfordringer og legger vekt på tverrfaglig kompetanseheving, lokalt utviklingsarbeid, kommunal planlegging og organisasjons- og ledelsesutvikling.

Det framholdes at fastsettelsen av lokale kvalitetskrav bør skje på politisk nivå. Etter Regjeringens vurdering vil politisk behandling av kravene til kvalitet kunne styrke det systematiske kvalitetsutviklingsarbeidet og øke det lokale engasjementet i forhold til innholdet i omsorgstjenestene.

Regjeringen foreslår å styrke forsknings- og utvik­lingsarbeidet knyttet til omsorgstjenestene og eldres helse og levekår, med spesiell vekt på demens. Dette skal skje gjennom etablering av regionale FoU-sentre for omsorgsforskning og en gradvis opptrapping av forskningsmidler.

Regjeringen vil legge fram et høringsnotat med forslag til utvidet rett til å få praktisk bistand helt eller delvis organisert som brukerstyrt personlig assistanse.

Regjeringen vil foreslå lovendringer slik at også brukere av kommunale helse- og omsorgstjenester skal omfattes av ordningen med pasientombud.

Som oppfølging av NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene varsles det et høringsnotat med forslag til en harmonisert sosial- og helselovgivning våren 2007.

Sosial- og helsedirektoratet skal utvikle en nettbasert erfaringsbank som støtter kommunenes arbeid med å etab­lere gode systemer for forvaltning og drift av omsorgstjenesten.

Det framholdes at Regjeringen gjennom økte rammer til kommunesektoren har lagt til rette for en utvidelse av personellkapasiteten med 10 000 nye årsverk i den kommunale omsorgstjenesten innen utgangen av 2009.

Det vises til Kompetanseløftet 2015 som har som mål å skaffe tilstrekkelig personell og nødvendig fagkompetanse til den kommunale omsorgstjenesten. I handlingsprogrammet for den første fireårsperioden vil det bli lagt vekt på følgende tiltak:

• – Aksjon helsefagarbeider

• – Kvalifisering av personell

• – Rekrutteringskampanje

• – Øke andelen med høyere utdanning

• – Desentraliserte høgskolestudier

• – Fagskoleutdanning for personell med videregående opplæring

• – Videre- og etterutdanning for høgskoleutdannet personell

• – Øke andelen som arbeider heltid

• – Ledelsessatsingen "Flink med folk i første rekke"

• – Forbedring av arbeidsmiljø

• – Undervisningssykehjem, tilbud om omsorg ved livets slutt og lindrende behandling

• – Samarbeid om etikk

Regjeringen varsler et nytt investeringstilskudd til sykehjem og omsorgsboliger. Målgruppen for ordningen er personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester. Tilskuddet skal også gis til tilpasning av egen bolig og atkomst til boligen. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2008.

Det tas sikte på å presentere en helhetlig demensplan i løpet av 2007.

For å legge til rette for en nasjonal standard for legetjeneste i sykehjem mener Regjeringen det er nødvendig med en felles innsats fra kommunale og statlige myndigheter. Konkret vises det til følgende tiltak som nå iverksettes:

• – introduksjonstilskudd til kommuner som knytter sine sykehjem til NOKLUS (Norsk kvalitetsforbedring av laboratorievirksomhet utenfor sykehus)

• – spre erfaringer fra fyrtårnsprosjektene slik at flere kommuner får tilstrekkelige forutsetninger for å koble seg opp til Norsk Helsenett

• – Helse- og omsorgsdepartementet vil gjøre endringer i turnusforskriften for leger slik at det stilles krav til tjeneste i sykehjem

• – Helse- og omsorgsdepartementet vil i rundskriv til kommunene gi kriterier for fastsetting av lokal norm for legedekning

• – Sosial- og helsedirektoratet vil gi kommunene en faglig veileder for styrking av legetjenesten i sykehjem

• – legeårsverk er innført som kvalitetsindikator i KOSTRA (KOmmune, STat, RApportering) for sammenligning mellom kommuner

• – Statens helsetilsyn vil i 2007 ha et særskilt fokus på legetjenestene i sykehjem

Helse- og omsorgsdepartementet mener det er behov for å øke innsatsen av legeårsverk i sykehjem med minst 50 prosent fram til 2010.

Regjeringen vil øke kompetansen for omsorg ved livets slutt gjennom en omlegging av den eksisterende stimuleringsordningen og gjennom tiltak innenfor rekrutteringsplanen, kompetanseløftet og økt legedekning i sykehjemmene.

Regjeringen har satt i gang et arbeid med å utarbeide en handlingsplan for å styrke spesialisthelsetjenester for eldre med prioriterte mål for perioden 2007-2015.

Departementet vil i dialog med berørte aktører vurdere hvordan forskrift om kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter fungerer.

Helse- og omsorgsdepartementet vil i rundskriv presisere det kommunale ansvaret for å organisere og dimensjonere tjenestene etter sosialtjenesteloven § 4-2, slik at tjenestemottakerne sikres et aktivt liv slik sosialtjenestelovens formålsbestemmelse forutsetter. Rundskrivet vil også presisere kommunenes ansvar etter sosialtjenesteloven § 3-1 om å etablere velferds- og aktivitetstiltak for eldre personer med nedsatt funksjonsevne og andre som har behov for det.

Helse- og omsorgsdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet har inngått samarbeid om etablering av Den kulturelle spaserstokken. Tiltaket skal stimulere til økt samarbeid mellom kultursektoren og omsorgstjenesten gjennom finansiering av konkrete kulturaktiviteter.

Regjeringen vil ta initiativ til forskning og brukerundersøkelser for å evaluere erfaringene med ulike produksjonsmåter og løsninger for tilberedning, ombringing og servering av mat i omsorgstjenesten. Sosial- og helsedirektoratet vil komme med en faglig veileder for ernæringsbehandling.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil nå se nærmere på permisjonsbestemmelsene med sikte på å gjøre det lettere for pårørende med omfattende omsorgsoppgaver for andre familiemedlemmer å fortsette å stå i arbeid.

Regjeringen vil utforme en håndbok for tjenestemottaker og familie/pårørende som beskriver rettigheter og plikter etter helse- og sosiallovgivningen og gi praktiske anvisninger for hvordan man kan forholde seg til omsorgstjenestens forvaltning. Regjeringen vil samtidig be kommunene sørge for tilfredsstillende opplysningsmateriell om hvordan tjenestetilbudet er organisert lokalt og hvor innbyggerne kan henvende seg med ulike spørsmål.

Regjeringen anbefaler kommunene å samarbeide med brukerorganisasjoner og frivillige organisasjoner om utbygging av frivillighetssentraler, eldresentre og forebyggende tiltak.

Helse- og omsorgsdepartementet vil opprette en landsdekkende kontakttelefon for eldre som er utsatt for vold.

Regjeringen vil tydeliggjøre inntektsskjermingen mot kommunale egenandeler for brukere med lav inntekt og vil i et eget rundskriv presisere at kommunene ikke kan ta betaling for trygghetsalarm eller matombringing utover inntektsskjermingen på 150 kroner per måned, dersom slike tjenester ytes med hjemmel i sosialtjenesteloven § 4-3.

1.2 Historisk utvikling

Den historiske utvikling inndeles i følgende perioder:

• – Fattigforsorg og gjenreisning (-1965)

• – Den offentlige revolusjon (1965-1980)

• – Konsolidering og reorganisering (1980-1995)

• – Fornyelse og effektivisering (1995-2005)

Det framholdes at den moderne velferdsstaten i et historisk perspektiv er svært ung. Det ideologiske grunnlaget ble etablert i fattigforsorgssamfunnet som fortsatt eksisterte i mellomkrigstiden.

Målt i årsverk ble omsorgstjenestene fordoblet fra 1970 til 1980. Antallet personer som mottok hjemmetjenester, og som oppholdt seg i aldersinstitusjoner, økte kraftig i samme periode.

I perioden med konsolidering og reorganisering (1980-1995) ble det gjennomført tre store reformer der samordning av ansvar på lokalt nivå var et sentralt siktemål: kommunehelsereformen, sykehjemsreformen og reformen for psykisk utviklingshemmede. Den kommunale omsorgstjenesten ble mer enn fordoblet som en følge av dette.

Det totale antall årsverk i omsorgstjenestene økte fra 70 000 i 1995 til om lag 93 000 årsverk i 2002. Etter dette har årsverksveksten flatet ut, men antas å ha passert 110 000 årsverk i 2005. I 1995 var det flest årsverk i institusjonsomsorgen, mens det i 2005 er om lag like mange årsverk i hjemmetjenesten som i institusjon.

Det meste av årsverksveksten har tilfalt nye unge brukere. Hjemmetjenesteinnsatsen endret seg fra i hovedsak å være et hjemmehjelpstilbud med praktisk bistand til i større og større grad bli et behandlings- og pleietilbud med utgangspunkt i en voksende hjemmesykepleietjeneste og oppfølging av fagpersonell fra den øvrige helse- og sosialtjeneste. Antall brukere som bare mottar hjemmehjelp, er blitt redusert. Færre brukere mottar hjemmetjenester, men de som får, mottar mer omfattende hjelp knyttet til opptrening og rehabilitering, behandling og pleie.

Sykehjemsdekningen har vært noenlunde stabil de siste årene. I 1989 var det 19,2 plasser per 100 personer over 80 år og i 2001 var det 18,3 plasser. Siden 1994 er det bygd om lag 25 000 nye omsorgsboliger.

Det påpekes at omsorgstjenestenes historie kan nedfelles i følgende utviklingstrekk:

• – fra fylke og stat til kommune (desentralisering)

• – fra institusjon til hjemmetjenester (avinstitusjonalisering)

• – fra særomsorg til fellesløsninger (integrering)

1.3 Dagens omsorgstilbud

Over 200 000 brukere mottok i 2005 kommunale omsorgstjenester i form av hjemmetjenester eller institusjonstilbud. Mer enn 40 000 bor i alders- og sykehjem og nesten 50 000 bor i omsorgsboliger eller andre boliger tilpasset omsorgsformål. Økonomisk utgjør omsorgstjenestene om lag 40 prosent av kommunenes samlede utgifter.

De fleste som får kommunale omsorgstjenester er over 80 år, men den sterkeste økningen det siste tiåret har vært i aldersgruppen under 67 år som nå snart utgjør av tjenestemottakerne.

Det har de siste årene skjedd en sterkere konsentrasjon av brukere med omfattende behov for tjenester.

I sykehjem og omsorgsboliger er gjennomsnittlig oppholdstid tre år. I andre kommunale boliger til omsorgsformål var botiden 6 år.

Det framholdes at flere kartlegginger viser at mennesker med rusproblemer i liten grad klarer å nyttiggjøre seg det ordinære tjenestetilbudet.

Det foretas en gjennomgang av utviklingen av helse og funksjonsevne, og sykdommer som nevnes spesielt, er demens, lårhalsbrudd, hjerte- og karsykdommer, kronisk obstruktiv lungesykdom (kols), kreft, hjerneslag og Parkinsons sykdom. Det pekes også på spesielle utfordringer når det gjelder tannhelse og overvekt/fedme.

Det understrekes at for å sikre et omsorgstilbud for den samiske tjenestemottakeren må tilgang til kompetanse i samisk språk og kultur sikres. En hovedstrategi for Regjeringen vil fortsatt være å søke de samiske perspektivene integrert i den ordinære omsorgstjenesten.

Det påpekes at etter hvert som den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen blir eldre, vil flere ha behov for omsorgstjenester.

Det gis en omtale av norske alderspensjonister i utlandet og uttales at det ikke er noe i veien for at kommunene betaler for omsorgstilbud gitt i utlandet.

Det juridiske ansvaret for omsorg er endret fra å være et ansvar for familien til å bli et offentlig ansvar. I en undersøkelse i 1985 ble det samlede omsorgsarbeidet utført av familie, naboer og venner beregnet til vel 100 000 årsverk. Flere studier påpeker stor stabilitet i omfanget av familieomsorg. Det uttales at omsorgstjenestene i dag sannsynligvis står for en større andel av omsorg enn den familiebaserte omsorgen. Ifølge levekårundersøkelsen for 1995 ga 16 prosent av den voksne befolkning eller om lag 400 000 personer regelmessig ulønnet hjelp eller tilsyn til syke, barn med nedsatt funksjonsevne eller eldre utenfor egen husholdning. Eldre som mottar hjelp fra kommunale hjemmetjenester, får mer hjelp fra døtre og sønner enn eldre som ikke får hjemmehjelp og hjemmesykepleie.

Andelen årsverk per bruker over 80 år har i perioden 1998-2005 endret seg i tilnærmet takt med den demografiske utviklingen, men det er en tendens til at årsverksveksten i perioder ikke har holdt tritt med brukerveksten.

Det framholdes at andelen ansatte med høgskoleutdanning i helse- og sosialfag er lav, og at omsorgstjenesten er kjennetegnet ved å ha en svært høy andel personell uten formell helse- og sosialfaglig utdanning.

Statens helsetilsyn har påpekt at mange kommuner ikke har et tilfredsstillende tilbud om sosial kontakt og aktivitet i omsorgstjenesten. Dette tilsier behov for personell med kompetanse som supplerer det rent helsefaglige personellet, slik som vernepleiere, aktivitører, ergoterapeuter og sosialarbeidere.

Det er en omfattende bruk av deltidsstillinger i omsorgstjenesten. I 2005 arbeidet bare 33 prosent av personellet i omsorgstjenesten i kommunene over 30 timer i uken, mens 40 prosent arbeidet under 19 timer i uken. Som en illustrasjon vil omgjøring av deltidsstillinger til hele stillinger gi inntil 14 000 nye årsverk hjelpepleiere/omsorgsarbeidere og 5 000 årsverk sykepleiere i kommunene. Statistisk sentralbyrå (SSB) har beregnet at om lag 24 prosent av hjelpepleierne ønsker mer arbeid, mens tilsvarende tall for sykepleierne var 14 prosent.

Antall personer i institusjoner for eldre har fra 1992 til 2005 vist en liten nedgang. Samtidig har boforholdene i dagens institusjoner blitt bedre og gir større rom for privatliv. 95 prosent av rommene i dagens alders- og sykehjem er i dag enerom.

Tallet på omsorgsboliger har i perioden 1997-2005 økt med nærmere 20 000. Sett i forhold til veksten i tallet på eldre har dekningsgraden for omsorgsboliger økt fra tre til elleve per 100 innbyggere på 80 år og over.

Det har også vært en vekst med om lag 4 500 sykehjemsplasser i perioden 1997 til 2005, mens antall aldershjemsplasser er betydelig redusert. Siden veksten i antall innbyggere over 80 år har vært sterkere enn veksten i antall sykehjemsplasser, er sykehjemsdekningen noe redusert i perioden 1997-2005.

Per 2005 er det ifølge SSB i overkant av 15 000 personer som mottar heldøgns omsorgstjenester i omsorgsboliger.

Departementet har sammen med landets fylkesmenn utarbeidet en prognose som tilsier at samlet dekning av sykehjem, aldershjem og omsorgsboliger vil være 32,5 prosent av antall eldre over 80 år i 2007. Av dette vil dekningsgraden for sykehjemsplasser være 18,5 prosent, for aldershjemsplasser 1 prosent og for omsorgsboliger 13 prosent.

Eneromsdekningen i sykehjemmene er nå 95 prosent.

Sosial- og helsedirektoratet vurderte i 2005 at svært mange kommuner har for lav legedekning i sykehjem til å innfri de krav direktoratet stiller til god kvalitet.

Undersøkelser viser at det er svakheter i enkelte kommuner når det gjelder organisering av helsetjenester til brukere av omsorgstjenestene. I mange kommuner er det ikke etablert rutiner for samarbeid mellom fastlegene og omsorgstjenesten i form av møter, oppdatering av medikamenter eller hjemmebesøk.

Eldre med sammensatte helseproblemer utgjør en økende andel av helsevesenets pasienter. I Norge er nesten åtte prosent av befolkningen over 75 år. Eldre over 75 år står for 11 prosent av totale antall innleggelser ved norske sykehus og utgjør 22,5 prosent av liggedøgnene ved sykehusene.

Det framholdes at god omsorg oppstår i samspillet mellom personell, og mellom personell og bruker, og at omsorgstjenestene i dag står overfor utfordringer knyttet til stor avgang fra sektoren til andre sektorer, attføring eller uførepensjon, en omfattende bruk av deltidsstillinger, få menn og få ledere. Det understrekes at utfordringene krever løsninger knyttet til både en økning av kapasiteten og en heving av kompetansen.

1.4 Framtidige behov

Det framholdes at utviklingen av omsorgstjenestene vil kreve økt kompetansenivå og større faglig bredde med blant annet vekt på rehabilitering, opptrening og aktiv omsorg. Mange av brukerne vil ha behov for individuell plan og bedre tilrettelegging for brukermedvirkning og brukerstyring. Det påpekes at større mestringsevne og mer individualistiske verdier kan bety at morgendagens eldre vil være mer aktive når det gjelder egen innsats for sine levekår og sin velferd.

Det framholdes at framtidig etterspørsel etter omsorgstjenester vil avhenge av i hvilken grad økt levealder innebærer flere leveår uten sykdom og funksjonsnedsettelse eller om folk lever lenger enn før med sykdom og nedsatt helse. Det uttales at det i planleggingssammenheng er en nøktern vurdering å ta utgangspunkt i hypotesen om utsettelse av sykelighet, det vil si å legge til grunn en forholdsvis stabil og ue­ndret periode med alvorlige funksjonstap på slutten av livet. Ved forlenget levealder innebærer dette flere friske leveår.

Framtidas eldre vil ha høyere materiell standard enn tidligere generasjoner eldre. Det uttales at med bedre økonomi blant eldre bør det legges til rette for at eldre i større grad kan ta ansvar for sin egen boligsituasjon.

Det påpekes at økt alkoholforbruk kan bli en stor utfordring for de framtidige omsorgstjenestene.

Fordi antall eldre over 75 år og spesielt de eldste over 80 år vil stige de neste tiårene, vil antallet personer med demens i Norge kunne dobles til om lag 130 000 innen en periode på 30-40 år. Det store antallet personer som berøres av demenssykdommene, stiller personell og tjenesteapparat overfor store utfordringer med å planlegge og tilrettelegge et faglig forsvarlig og individuelt tilrettelagt tjenestetilbud

Departementet mener det spesielt er behov for et bedre tilbud til unge personer med demens og hos personer med Downs syndrom, både i spesialist- og kommunehelsetjenesten.

Det framholdes at den største delen av mottakerne av omsorgstjenester er kvinner, og at sosial utjevning og tiltak for å bedre hverdagen for eldre kvinner vil være svært viktig og utgjøre en stor utfordring for medisinen og spesialisthelsetjenesten.

Antall personer over 67 år vil mer enn fordobles fra 2000 til 2050. Veksten i antall eldre i gruppen 80-89 år vil særlig finne sted fra rundt 2020. For gruppen 90 år og eldre skjer det allerede en kraftig vekst de nærmeste årene. Det var 4,7 personer i yrkesaktiv alder per eldre i 2000. Dette forholdstallet reduseres til 3,5 i 2030 og 2,9 i 2050.

Det uttales at den største utfordringen for omsorgssektoren i de nærmeste tiårene vil være å skaffe til veie nok fagutdannet arbeidskraft. Basert på visse forutsetninger om fruktbarhet, levealdervekst og innvandring anslås det at økningen i arbeidskraftbehovet i omsorgssektoren vil være 54 000 årsverk fram mot 2030 og nesten 133 000 årsverk fram mot 2050. Det drøftes hvordan endringer i helsetilstand, funksjonsevne og familieomsorg vil kunne slå ut for arbeidskraftbehovet. Det understrekes at all planlegging for omsorgssektoren må ta utgangspunkt i at demens er en vesentlig og sterkt voksende årsak til behovet for omsorgstjenester.

Det framholdes at krav og forventninger om økning i standarden på tjenestene vil kunne få større konsekvenser for personellbehovet enn de demografiske utfordringene omsorgstjenesten står overfor.

Det uttales at den demografisk sett stabile perioden de neste 15 år først og fremst bør benyttes til å ruste opp tjenestetilbudet for å møte framtidige utfordringer.

Som et anslag antydes det behov for om lag 60 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger fram til 2030.

Forutsetningene om befolkningens helsetilstand vil ha stor betydning for utviklingen i utgiftene til pleie og omsorg i årene framover. Framskrivinger viser at omsorgstjenestens utgifter vil øke fra 3,4 prosent av BNP i 2005 til 4,7 prosent i 2030 og 6,4 prosent i 2050, under forutsetning av at perioden med nedsatt funksjonsevne på slutten av livet er uendret, men utsettes ved forlenget levealder. I et alternativ med utvidet sykelighet som følge av forlenget levealder vil utgiftene utgjøre hele 10,5 prosent av BNP i 2050. Hvis derimot helseutviklingen fører til at befolkningen i gjennomsnitt får en kortere periode med stort omsorgsbehov, kan det bli en forholdsvis moderat økning i de relative utgiftene, og det vil til og med kunne bli en nedgang i disse fram mot 2020.

Sterk vekst i de offentlige omsorgstjenestene har ikke ført til en reduksjon av familieomsorgen. Det uttales at det største potensialet for framtidas familieomsorg ligger i likestilling og økt deltakelse fra menn.

1.5 Kvalitetsutvikling, forskning og planlegging

Det framholdes at utfordringene den lokale omsorgstjenesten står overfor, forutsetter langsiktig planlegging av bygningsmessige investeringer, personellinnsats, kompetansebehov, utdanningskapasitet og tilret-telegging av fysiske og sosiale omgivelser. Planarbeidet må foregå både på kommunalt og statlig nivå og forutsetter et tett samspill mellomstatlige fagmyndigheter og kommunesektoren. Det understrekes som viktig at økonomiske og juridiske rammebetingelser og planforutsetninger er forutsigbare, og at omsorgstjenestene fortsatt ses som en del av hele den kommunale virksomheten.

For å møte utfordringene for framtidas omsorgstjeneste er Regjeringens hovedstrategi å utnytte den demografisk sett stabile perioden de nærmeste 15 år til å forebygge omsorgsbehov og planlegge og gjennomføre en gradvis utbygging og effektivisering av omsorgstjenesten, før den raske behovsveksten setter inn for alvor. De viktigste grepene vil være en fortsatt høy utdanningskapasitet og investering i kompetanse, forskning, teknologi og løpende oppgradering av bolig- og bygningsmasse.

Regjeringen vil understreke betydningen av å ha en lokalt og demokratisk forankret omsorgstjeneste, som gir god ressursutnyttelse gjennom smidig tilpasning til lokale forhold og behov, et tett samspill med lokalsamfunnet, og avgrense etterspørselen etter spesialisthelsetjenester ut fra prinsippet om laveste effektive omsorgsnivå.

Regjeringen har tatt initiativ til et samarbeid mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene i kommunesektoren om utvikling av kvalitet i helse- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren i kommunene. Regjeringen vil understreke betydningen av å utvikle kvalitetskrav og etablere kvalitetssystemer. Etter Regjeringens vurdering vil politisk behandling av kravene til kvalitet kunne styrke det systematiske kvalitetsutviklingsarbeidet, og øke det lokale engasjementet.

Regjeringen vil satse på felleskapsløsninger for å løse de store velferdsoppgavene gjennom å styrke det offentliges ansvar og rolle innen helse- og omsorgstjenestene. Regjeringen har store betenkeligheter med kommersialisering og mener en konkurranseutsatt tjeneste i for stor grad blir styrt ut fra andre motiver og hensyn enn å ivareta tjenestemottakernes interesser.

Regjeringen er opptatt av at bruk av standarder i kommunal tjenestetildeling ikke må føre til et økt behov for å kjøpe tilleggstjenester. Regjeringen vil sikre at tjenestemottakerne får den individuelle behandlingen de etter loven har krav på.

Regjeringen vil styrke kommunenes mulighet til å lære av hverandre og styrke egen forvaltningskompetanse i omsorgstjenestene.

IPLOS er en systematisering av lovpålagt informasjon som kommunene tidligere har dokumentert på ulike måter. Det framholdes at slik informasjon er nødvendig for vurdering av ressurser og behov hos den som søker eller mottar tjenester. IPLOS er innført som et obligatorisk rapporteringssystem for alle kommuner fra mars 2006. Det uttales at systemet vil gi ny og unik styringsinformasjon om omsorgstjenesten, og at det er et mål at IPLOS skal medvirke til god saksbehandling og riktige tjenester i forhold til den enkeltes behov.

Regjeringen legger til grunn at økt brukermedvirkning og individuell tilpasning av tjenester gir best mulighet til å møte morgendagens samfunn. Det framheves at økt brukermedvirkning kan sikres både gjennom god saksbehandling, enkeltvedtak og klagemuligheter, og gjennom brukerrepresentasjon, tilsyn og ombudsordninger. Regjeringen mener det er viktig at framtidas tjenestetilbud gir brukeren og den som gir hjelp, frihet til å utforme tjenesteinnholdet i samarbeid, og ønsker å åpne for større mangfold i måten tjenestene innenfor omsorgssektoren organiseres på. Regjeringen ønsker også å utvide mulighetene til å få hjemmetjenester og assistanse i form av brukerstyrte tjenester.

Regjeringen mener kommunene fortsatt bør satse på organisasjons- og ledelsesutvikling, kompetanseheving og ny teknologi.

Regjeringen vil fortsette satsingen på styrket ledelse og myndiggjorte medarbeidere basert på erfaringene ledelsessatsingen "Flink med folk".

Regjeringen mener det er viktig å utnytte mulighetene for mer fleksible arbeidstidsordninger som ligger i arbeidsmiljøloven. Samtidig blir det pekt på at slike arbeidstidsordninger må gjennomføres innen forsvarlig former som tar hensyn til arbeidstakernes helse, sikkerhet og velferd, og i samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner. Som virkemiddel for å nå målet om færre deltidsansatte nevnes fortrinnsrett for deltidsansatte til å utvide sin stilling framfor at det foretas nyansettelser. Et annet bidrag for å redusere antall deltidsansatte som nevnes, er å gjennomføre mer fleksible arbeidstidsordninger i omsorgstjenesten.

Som viktige tema for forsknings- og utviklingsarbeid nevnes de nye eldres levekår og helse, de eldste eldres særlige behov og behandling av aldersdemens og multisykelighet, sykehjemmenes funksjoner, legetjenesten og legemiddelbruken for brukere av omsorgstjenestene, hjemmesykepleiens og hjemmetjenestenes kontinuitet og endrede oppgaver, kompetansebehov i møte med nye brukergrupper, kvinneperspektiv på helse og omsorg, metodeutvikling for forskning om psykoso­siale behov, nye boformer og smarthusløsninger, omsorgsteknologi og ny kommunikasjonsteknologi, status og utvikling av frivillig omsorg, utvikling av tiltak for pårørende og virkningen av forebyggende tiltak. I tillegg påpekes at det er behov for mer kunnskap om styring, organisering og ledelse.

For å styrke praksisnær forskning og utvikling vil Regjeringen stimulere til etablering av regionale forsk­nings- og utviklingssentre (FoU-sentre) knyttet til høgskoler som utdanner helse- og sosialpersonell. Regjeringen vil legge til rette for en gradvis opptrapping av forskningsmidler til omsorgsforskning og forskning på eldres levekår og helse, med spesiell vekt på aldersdemens. Regjeringen vil prioritere dette både gjennom den løpende innsatsen på forskning og økt satsing på omsorgstjenesten. I en oppbyggingsperiode vil det bli gitt særskilt finansiering til etablering av FoU-sentrene.

1.6 Kapasitet og kompetanse

Det framholdes at en av de viktigste utfordringene framover blir å sikre tilgang på tilstrekkelig helse- og sosialpersonell gjennom utdannings- og rekrutteringstiltak, styrking av den faglige kompetansen og tiltak som reduserer sykefravær og utstøting fra arbeidslivet.

Basert på dagens utdanningskapasitet mener departementet det ligger til rette for at de 10 000 nye årsverkene som omsorgstjenesten skal styrkes med innen 2009, i hovedsak kan dekkes av fagutdannet personell, og at det høye tallet på ansatte uten fagutdanning skal reduseres fram mot 2009.

Regjeringen legger opp til at kommunene, ut fra lokale behov og prioriteringer, kan benytte de 10 000 nye årsverkene både til å utvide kapasiteten i hjemmetjenesten og bemanne flere sykehjemsplasser. Regjeringen vil særlig peke på mulighetene som styrking av kommuneøkonomien gir til:

• – mer omsorg i omsorgsboligene

• – å styrke legedekningen og den medisinske kompetanse

• – å gi omsorgstjenesten en ny og mer aktiv profil og bygge ut dagtilbud, aktivitetstilbud og eldresentra

• – å øke antall helse- og sosialpersonell med fagutdanning, rekruttere flere faggrupper og sørge for at omsorgstjenesten får større faglig bredde

• – å styrke hele tiltakskjeden for personer med demens.

Det er utarbeidet en ny kompetanse- og rekrutteringsplan, Kompetanseløftet 2015, som skal ha et særlig fokus på omsorgstjenestene i den kommunale omsorgstjenesten.

Regjeringen vil bidra til å sette fagetiske spørsmål på dagsordenen og legge til rette for å gi ansatte i den kommunale omsorgstjenesten bedre rom for etisk refleksjon i det daglige arbeidet. For å styrke den etiske kompetansen i omsorgstjenesten vil Regjeringen i samarbeid med KS og yrkesorganisasjonene bidra til at ansatte i helse- og omsorgstjenestene har grunnleggende kompetanse i fagetikk, og utvikle modeller for å forankre etikkarbeidet organisatorisk i kommunal sammenheng. Departementet vil gjennomgå forskriften om kvalitet i omsorgstjenesten for å sikre at tjenestetilbudet som gis, er basert på god etisk fagutøvelse og at grunnleggende etiske hensyn blir ivaretatt.

Regjeringen har som utgangspunkt at det lønner seg å investere i god tilrettelegging av bygninger og botilbud, og at dette er et viktig satsingsområde i perioden før den sterke veksten i eldre innbyggere inntreffer fra rundt 2020. Regjeringen mener befolkningen på sikt bør ta større ansvar for tilrettelegging av egen bolig, og at det er behov for mer langsiktighet i vedlikehold og investeringer i omsorgstjenesten. Det framholdes at kommunene bør tilpasse sin bygningsmasse både i forhold til demensutfordringen og i forhold til å skille mellom korttidsopphold og langvarige botilbud i sykehjem og omsorgsboliger.

Det understrekes at for at personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne klare seg selv lengst mulig, er det viktig at samfunnet legges til rette. Det er et mål at kravet om universell utforming etter hvert skal gjelde for all planlegging og utbygging av boliger, nærområder, utearealer, veier- og transportsystemer, offentlige og private bygg. Det vises i denne sammenheng til Regjeringens nye handlingsplan for universell utforming som har en planperiode som går over fem år, og der målet er å skape god tilgjengelighet til bygninger, utemiljø, produkter og tjenester. Kravet til universell utforming vil bli fulgt opp gjennom Husbankens ordninger.

1.7 Bedre samhandling og medisinsk oppfølging

Regjeringen vil legge til rette for at sykehus og spesialisthelsetjenester i større grad enn i dag skal sørge for faglig oppfølging av den kommunale omsorgstjenesten og dens brukere. Regjeringen understreker betydningen av et tilstrekkelig tilbud av korttidsplasser for å sikre god flyt og samhandling mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten, for å opprettholde innsatsen fra pårørende gjennom bedre avlastning, og for å sikre at hjemmetjenesten fungerer godt.

Regjeringen mener det er viktig at tilbudet av sykehjem og omsorgsboliger med heldøgnstjenester til brukere med et varig behov også tilpasses personer med demens.

Regjeringen legger til grunn at det er kommunene som må finne en fornuftig balanse mellom tilbud av sykehjem og hjemmetjenester ut fra lokale forhold, behov og ønsker. Det understrekes at kommunenes tj­enestetilbud må dimensjoneres og utformes ut fra brukernes behov og ikke ut fra standardiserte normer og dekningsgrader fastsatt sentralt.

Regjeringen vil gå gjennom regelverket med sikte på at beboere i omsorgsboligene og sykehjem i størst mulig grad blir omfattet av felles bestemmelser som sikrer samme rettigheter og tilsynsordninger. Det vises i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 97 (2005-2006). som inneholder forslag til nytt kapittel 10A om statlig tilsyn med kommunene og fylkeskommunene i kommuneloven.

Regjeringen ønsker å styrke det allmennmedisinske tilbudet til omsorgstjenestens brukere, både pasienter i sykehjem og mottakere av hjemmetjenester. I første omgang rettes oppmerksomheten mot å bedre kapasiteten og kvaliteten på legetilbudet i sykehjemmene. Deretter vil Regjeringen gjennomgå fastlegenes ivaretakelse av mottakere av hjemmetjenester.

Sosial- og helsedirektoratet vurderte i 2005 legetjenesten i sykehjem og fant da ikke grunnlag for å anta at legedekningen i sykehjem generelt er uforsvarlig, men at svært mange kommuner har for lav legedekning til å innfri de krav direktoratet stiller til god kvalitet. Departementet vil i rundskriv til kommunene gi kriterier for fastsetting av lokal norm for legedekning i den enkelte kommune. Sosial- og helsedirektoratet skal utarbeide en faglig veileder for legetjenesten i sykehjem.

Departementet har bedt de medisinske fakultetene styrke aldersmedisin generelt og sykehjemsmedisin spesielt i grunnutdanningen. Sosial- og helsedirektoratet har fått i oppdrag å gjennomgå spesialistutdanningen i allmennmedisin med sikte på å stille minimumskrav til alders- og sykehjemsmedisin.

Fra og med 2007 foreslår Regjeringen å sette i verk tiltak for å styrke tjenestetilbudet til personer med demens og deres pårørende på følgende områder:

• – Dagtilbud til personer med demens

• – Utredning og diagnostisering av demens

• – Informasjon til brukere og pårørende

• – Pårørendeskoler og samtalegrupper

• – Opplæring og erfaringsutveksling blant personell

• – Utvikling av ulike botilbud

Regjeringen ønsker at pasientene/brukerne skal oppleve trygghet og kvalitet i overgangen mellom nivåene i helsetjenesten. Som et ledd i arbeidet med bedre samhandling mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten vil departementet følge opp med sikte på at det faglige nivået i behandlingen i sykehjemmene høynes.

Departementet har i sine styringskrav til de regionale helseforetakene lagt vekt på at helseforetakene etablerer ambulante team innen geriatri, kreft, rehabilitering og ulike kroniske sykdommer og funksjonshemninger. Regjeringen viser videre til utbyggingen av distriktspsykiatriske sentre, som forutsettes å gi tilsvarende tilbud på sitt område.

Regjeringen ser styrking av informasjonsteknologi i omsorgstjenestene som en sentral del av arbeidet med å heve kvaliteten og forbedre effektiviteten i tjenesten. Det framholdes at bruk av IKT, smarthusløsninger, telemedisin og ny omsorgsteknologi kan bidra til å hindre institusjonalisering, gi brukerne større uavhengighet av hjelpeapparatet og et bedre lokalt medisinsk tilbud.

Regjeringen ønsker å sette fokus på utvikling og bruk av standarder, enhetlige og gode sikkerhetsløsninger, tilpassede fagsystemer, samt å tilrettelegge organisasjon og rutiner for elektronisk samarbeid.

Det framholdes at det er god dokumentasjon for at et geriatrisk spesialisttilbud fører til bedre funksjon og redusert behov for varige omsorgstjenester, og at det derfor er viktig at geriatriske tjenester settes inn så tidlig som mulig i pasientforløpet.

I handlingsplanen for å styrke spesialisthelsetjenester for eldre vil følgende innsatsområder bli styrket:

• – Pasientopplæring

• – Forebyggende og helsefremmende tiltak

• – Tjenestetilbudet i spesialisthelsetjenesten, herunder samhandlingstiltak overfor kommunene

• – Rekruttering av nøkkelpersonell

• – Økt tverrfaglig kompetanse og forskning

• – Gjennomgang av finansieringsordningene for å sikre at disse understøtter god klinisk praksis

Helse- og omsorgsdepartementet har startet arbeidet med en helhetlig vurdering av hele tannhelsefeltet, herunder tannhelsetilbudet til personer som mottar omsorgstjenester. Forslag til tiltak vil bli forelagt Stortinget i en stortingsmelding.

Regjeringen ønsker å sikre rehabiliteringstjenester til alle som trenger det, uavhengig av alder, diagnose og funksjonsnedsettelse. Helse- og omsorgsdepartementet vil legge fram en nasjonal strategi for habilitering og rehabilitering i helse- og omsorgstjenesten.

Regjeringen ønsker å gi folkehelsearbeidet et løft gjennom en politikk som skal bidra til flere leveår med god helse i befolkningen og reduserte helseforskjeller mellom sosiale lag, etniske grupper og kjønn.

Forebyggende tiltak de nærmeste 15-20 år, vil først og fremst være:

• – sykdomsforebyggende og helsefremmende arbeid

• – investeringer i universell utforming av boliger og omgivelser

• – sosiale og kulturelle tiltak som kan bidra til å styrke og utvikle sosiale nettverk og fellesskap

• – volds- og ulykkesforebyggende arbeid

Regjeringen legger vekt på å trygge levekårene og rettssikkerheten for personer med utviklingshemning og framholder at omsorgstjenesten spiller en viktig rolle i dette. Helse- og omsorgsdepartementet og Sosial- og helsedirektoratet vil sørge for særlig oppfølging av tjenestene til personer med utviklingshemning gjennom:

• – evaluering av praktiseringen av bestemmelsene i sosialtjenesteloven om å begrense bruk av tvang overfor personer med utviklingshemning

• – utviklingsprogrammet "Aldring og utviklingshemmede"

• – utviklingen av det nasjonale fagmiljøet på området utviklingshemning, som ble etablert i 2006

• – særlige FOU-tiltak

1.8 Aktiv omsorg

Regjeringen vil legge vekt på kultur, aktivitet og trivsel som helt sentrale og grunnleggende elementer i et helhetlig omsorgstilbud. En slik satsing vil kreve større tverrfaglig bredde i omsorgssektoren, med større vekt på sosialpedagogikk, ergoterapi, fysioterapi og sosialt arbeid.

Regjeringen vil sikre at kommunene praktiserer sosialtjenesteloven i tråd med de forutsetninger som ligger i lovens formålsbestemmelse. Det understrekes at dersom brukeren etter en individuell behovsgjennomgang etter sosialtjenesteloven § 4-3 har rett til sosiale tiltak, har kommunene plikt til å tilby dette. Departementet vurderer det som lite hensiktsmessig å konkretisere nærmere hvilken form tiltakene skal ha.

Regjeringen ønsker å legge vekt på mat og måltid som en viktig del av omsorgstjenestens virksomhet, både på sykehjem og i hjemmetjenesten.

Regjeringen mener at økt aktivisering både sosialt og fysisk gjennom et mer tverrfaglig tilbud bør inngå som en del av den framtidige omsorgstjenesten.

1.9 Partnerskap med familie og lokalsamfunn

Regjeringen mener det er avgjørende å legge til rette for at omfanget av frivillig omsorg blir opprettholdt og styrket, og vil forankre politikken i et likestillingsperspektiv der det legges til rette for at omsorgsarbeid kan kombineres med yrkesaktivitet, og at omsorgsoppgavene er mer likt fordelt mellom menn og kvinner.

Det framholdes at helse- og sosiallovgivningens bestemmelser om individuell plan er et godt verktøy for å sikre samhandlingen mellom tjenestemottaker, familie/pårørende og offentlig helse- og sosialtjeneste. Det understrekes at pårørende skal trekkes inn i arbeidet i den utstrekning tjenestemottakeren og pårørende ønsker det.

Det understrekes at et bedre samspill med familie og pårørende vil innebære bedre tilpassing og tilrettelegging av dagens tjenestetilbud. Som virkemidler for å oppnå dette nevnes åpne sykehjem, dagtilbud og avlastning.

Regjeringen ser det som svært viktig å gi frivillige organisasjoner rammer og frihet til å drive forsøksvirksomhet og utviklingsarbeid, og til å utfordre mer tradisjonelt drevne helse- og sosialtjenester til nytenkning, og til å være korrektiv der det trengs.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at både brukerne, omsorgspersonell og frivillige organisasjoner deltar i utviklingen av nye eier- og driftsformer i omsorgssektoren, basert på større grad av selvorganisering og brukerstyring.

Regjeringen vil videreføre arbeidslinjen med å få flere trygdede ut i arbeid, og få folk til å bli værende i arbeid lenger.

Det uttales at det offentlige bør legge til rette for sosiale møteplasser, og stimulere til utvikling av sosiale nettverk, men at det er sivilsamfunnet og den enkelte som i fellesskap må ta ansvar for aktivitetene gjennom sine organisasjoner, foreninger, kulturvirksomheter og mer uformelle sosiale sammenhenger.

Regjeringen tilrår at kommunene, ut fra lokale behov, nytter noe av veksten i nye årsverk til drift av eldresentre og andre forebyggende tiltak og aktivitetstilbud for å stimulere til ytterligere utbygging av tilbudet på dette området.

1.10 Finansiering

Kommunenes brutto driftsutgifter var i 2004 om lag 210 mrd. kroner. Av dette utgjorde helse- og sosialtjenesten 41 prosent.

Det foretas en drøfting av om folketrygden bør finansiere omsorgstjenesten gjennom et system der penger følger brukeren. Det framholdes at et system hvor penger følger brukeren vil kreve et omfattende klassifi­kasjonssystem, og et saksbehandlingssystem som løpende kan justere tilskuddsbeløpet ut fra endringer i den enkelte tjenestemottakers behov. Etter Regjeringens vurdering vil dette føre til økt byråkrati og fort bli et diagnostiserings- og sosialrapportsamfunn vi ikke ønsker.

Regjeringen ønsker at omsorgstjenestene også i framtida skal være forankret i kommunene, med stor nærhet til brukerne, og med mulighet til å utforme tjenestetilbudet ut fra lokale forhold. Det uttales at finansieringsordningen må stimulere til forebyggende tiltak, gi insentiver til å styrke det tette samspillet med familie og pårørende, og se tjenestetilbudet i nær sammenheng med utviklingen av et levende lokalsamfunn. Etter Regjeringens vurdering vil dette best sikres ved at man også i framtida i hovedsak baserer seg på rammefinansiering.

Det redegjøres for reglene for brukerbetaling i omsorgstjenesten. Regjeringen har vurdert ulike alternativer for mer lik brukerbetaling. Samlet sett finner Regjeringen at ulempene ved dagens ordninger ikke forsvarer å gjennomføre en omfattende reform. Det uttales at hensynet til at brukerne ikke skal komme svekket ut etter en omlegging, tilsier at dagens ordninger inntil videre bør opprettholdes.

Det vises til at Stortinget flere ganger har bedt om en vurdering av hvordan egenandelstak 2 kan utvides med kommunale egenandeler: Regjeringen mener at en innlemming av kommunale egenandeler ikke er hensiktsmessig, men at man ut fra fordelingsmessige hensyn bør behandle de kommunale egenandelene separat. Det framholdes at dette vil gi mulighet til i større grad å målrette ordningen mot de gruppene som har størst behov for skjerming.

1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen vil legge til rette for ytterligere personelløkning i omsorgstjenesten gjennom veksten i kommunenes frie inntekter. Konkrete tiltak i Omsorgsplan 2015 som går ut over dagens budsjettrammer, vil fremmes i de kommende års statsbudsjetter.

Det framholdes at de overordnede strategiene som er presentert i stortingsmeldingen, på lang sikt vil kunne dempe utgiftsveksten til omsorgssektoren.