Brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 7. april 2006

Vedrørende behandlingen av MUF-sakene

Jeg viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 28. mars 2006. Komiteen peker på oppslag i media vedrørende Utlendingsdirektoratets (UDI) behandling av de såkalte MUF-sakene, og oppfølging av midlertidig forskrift fra Kommunal- og regionaldepartementet av 24. februar 2005 og fra juni 2005.

Komiteen ber videre om å få departementets vurdering av følgene av at intensjonene bak gjeldende forskrift ikke ble ivaretatt. (Med "MUF-sakene" forstås her 182 saker hvor arbeidstillatelse er innvilget i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd til nordirakere som tidligere har hatt midlertidig oppholdstillatelse som ikke dannet grunnlag for bosettingstillatelse eller familiegjenforening.)

Innledningsvis vil jeg opplyse at det i statsråd i dag er oppnevnt en uavhengig granskingskommisjon for å gjennomgå UDIs utforming av praksis og foreleggelse for departementet. Granskingen skal bestå av to deler, jf. vedlagte mandat. Kommisjonen skal videre kartlegge styringsforholdene mellom departementet og direktoratet og gi en vurdering av UDIs skjønnsrom etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Granskingen skal ses i lys av det nye styringssystemet som trådte i kraft 9. september 2005.

I den grad granskingen gir grunnlag for det, skal det gis forslag til endringer i styringsdialogen, regelverket eller retningslinjer for å sikre at departementet i forkant av eventuell praksisomlegging i direktoratet får tilstrekkelig informasjon, og at UDI forholder seg til de styringssignaler som gis gjennom lov, forskrift og instruks.

Granskingskommisjonen skal fremlegge to delrapporter. Del I skal avleveres meg innen 15. mai 2006. Rapport for granskingen med konklusjoner for del II skal avleveres meg innen 11. juni 2006. Jeg vil etter at kommisjonen har framlagt sin første rapport i mai informere Stortinget på egnet måte.

Jeg vil understreke det selvfølgelige i at underordnede organer, i dette tilfellet UDI, innretter seg etter de styringssignaler som gis gjennom lov, forskrift og instruks. Det er derfor nødvendig å foreta en grundig gjennomgang av denne saken og følgene av den. Jeg vil i dette brevet redegjøre for saken så langt vi har grunnlag for i dag, og for øvrig viser jeg til at granskingen skal igangsettes umiddelbart.

Om styringsforholdet på utlendingsfeltet

Siden 2000 har Stortinget vedtatt vesentlige endringer i styringsforholdet på utlendingsfeltet. Utlendingsnemnda (UNE) ble opprettet l. januar 2001. Et viktig hensyn bak opprettelsen av en egen klagenemnd var å avlaste departementet for et stort antall enkeltsaker. UNE behandler i dag alle klager over vedtak etter utlendingsloven som tidligere ble behandlet av departementet. Den viktigste grunnen til opprettelsen av UNE var å styrke rettssikkerheten for utlendinger. "Et nøytralt, uavhengig, domstolslignende organ som klageinstans vil sannsynligvis i større grad ha mulighet til å kunne forvalte en rettferdig likebehandling i tråd med regelverket enn det dagens ordning har" ble det uttalt i Innst. O. nr. 42 (1998-99). Politisk styring skulle skje gjennom lov og forskrift.

Senere er utlendingslovens regler om styringsforhold endret med virkning fra 9. september 2005. Bare dersom det er nødvendig for å ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, kan departementet instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan imidlertid etter dette også styre gjennom å gi generelle instrukser til UDI om lovtolkning og skjønnsutøvelse, jf. utlendingsloven § 38. For å sikre tillit til et slikt styringssystem, er det imidlertid en forutsetning at UDI rapporterer om etablering av ny praksis og planlagte praksisendringer. Dette er omtalt i Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet), hvor det heter at "det er en forutsetning at man til en hver tid er oppdatert når det gjelder praksis og mulige praksisendringer i UDI". Dette framgår også av tildelingsbrev til direktoratet av 11. januar 2005, departementets brev av 19. april 2005 og tildelingsbrev av 19. januar 2006.

I brev av 19. april 2005 til direktoratet sier departementet blant annet følgende om hvilke punkter det skal informeres om:

• – Større praksisendringer som UDI beslutter å gjennomføre på bakgrunn av endringer i asyltilstrømningen (tildelingsbrevet R 2-2)

• – Praksisendringer som berører en større gruppe asylsøkere, og som følge av vesentlige endringer i et annet lands (opprinnelsesland etter transittland) politiske forhold eller sikkerhetssituasjon

• – Praksisendringer med store økonomiske konsekvenser, eksempelvis utgifter til saksbehandling, asylmottak, sosialhjelp eller helsetjenester

• – Tilfeller der man i forbindelse med vurderingen av å endre praksis har sett at endringen vil gi Norge en praksis som vesentlig fraviker praksis i andre nordiske/europeiske land (mer liberal eller mer restriktiv)

• – Praksisendringer som vil føre til en ikke ubetydelig økt tilstrømning av asylsøkere fra visse land eller grupper

• – Praksisendringer som vil kunne føre til en ikke ubetydelig økning i antallet søknader om oppholdstillatelse

• – Endringer i praksis i UDI på grunn av positive vedtak i UNE

• – Praksis som kan utvikle seg på områder som ikke er regulert av utlendingsloven

• – Praksis som blir dannet på grunn av en ny type saker og der denne praksisomleggingen antas å få betydning for en større gruppe søkere etter hvert

• – Praksis som det vil være et særlig behov for å klargjøre og forklare for allmennheten.

• – Praksis i UNE i på områder der departementet har instruert UDI om lovtolkning eller skjønnsut­øvelse.

• – I tillegg må UDI, som lagt inn i tildelingsbrevet, orientere departementet om behov for retningslinjer eller endringer av lov og forskrift, der dagens regelverk fremstår som lite hensiktsmessig eller stivbent.

Det er i denne konkrete saken ikke rapportert om praksisendringer fra UDI før i ettertid.

Av media de siste dagene ser jeg at gratulasjonsbrevet fra Trygve Nordby til meg av 20. oktober 2005 trekkes fram, der han om MUFerne sier følgende: "En spesiell utfordring i denne sammenheng er Nord-irakere med tidligere midlertidig opphold (MUF): I 2000 fikk i underkant av to tusen kurdere fra Nord-Irak midlertidig oppholdstillatelse uten rett til familiegjenforening. For de fleste i denne gruppen er det funnet en løsning gjennom en midlertidig forskrift for de som har fast arbeid. Resten av gruppen vil forbli en verkebyll dersom det ikke etableres varige løsninger. Vi vil gjerne få bidra med innspill til hvordan dette og andre tilfeller med langvarig opphold uten utsikter til varig løsning kan håndteres i tråd med intensjonene i regjeringsplattformen." Jeg viser til det som står foran og anser ikke dette som en rapportering i henhold til brevet av 19. april 2005.

Komiteen spør om departementet mener at UDIs vedtak i MUF-sakene er gyldige, selv om intensjonen bak gjeldende forskrift ikke ble fulgt

For å kunne besvare komiteens spørsmål, er det nødvendig å redegjøre kort for bakgrunnen for regelverket for disse sakene. Ved beslutning av 15. juni 2005 tilføyde Regjeringen Bondevik II en ny § 2 i midlertidig forskrift av 24. februar 2005 om irakere som tidligere har hatt midlertidig og begrenset arbeidstillatelse i Norge. Paragraf 2 åpner for at irakere som tidligere har hatt såkalt MUF-tillatelse (midlertidig oppholdstillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse eller familiegjenforening) og som er i fast arbeid, kan gis ordinær arbeidstillatelse etter utlendingsloven § 8 første ledd. Da utkast til forskriftsbestemmelsen ble sendt på høring i april 2005, ble det uttalt at det her var tale om en særordning for en helt spesiell gruppe som er godt integrert og selvforsørget gjennom eget arbeid. Det fremkom videre at departementet ønsket å åpne for at de såkalte MUFerne skulle få en utvidet rett til arbeidstillatelse i Norge. I høringsbrevet uttales videre: "I og med at tillatelsene utelukkende vil knyttes opp mot et arbeidsforhold i Norge, vil tillatelser til denne gruppen ikke medføre en utgiftspost eller belastning for det norske samfunnet." Forskriften setter klare vilkår for hvem som omfattes av bestemmelsen. Hovedvilkåret er at søkeren er i et arbeidsforhold som senest ble påbegynt 1. april 2005. Dersom søkeren tidligere har hatt et arbeidsforhold av minst ett års varighet i riket, er det likevel tilstrekkelig at nytt arbeidsforhold er påbegynt før 1. mai 2005. Tillatelse etter forskriften gis for ett år med mulighet for fornyelse. Søknadsfristen var l. september 2005.

I brev av 23. januar 2006 informerte UDI departementet om behandlingen av disse sakene. Det ble opplyst at 844 personer hadde søkt om arbeidstillatelse etter den midlertidige forskriften. UDI begynte å fatte vedtak i august 2005. Over 500 søknader ble innvilget i medhold av forskriften § 2. UDI opplyste videre at over 175 søknader ble innvilget selv om vilkårene i forskriften § 2ikke var oppfylt. Arbeidstillatelse ble da gitt i medhold av den generelle unntaksbestemmelsen i utlendingsloven § 8 annet ledd, som fastsetter at det kan gis arbeids-/oppholdstillatelse dersom "sterke menneskelige hensyn taler for det" eller når "utlendingen har særlig tilknytning til riket". Om dette skriver UDI i vedlegg til virksomhetsrapporten for 2005, oversendt departementet 19. februar 2006, at den midlertidige forskriften i seg selv ble ansett som en ny omstendighet som gjorde at vurderingen av "sterke menneskelige hensyn" ble en annen enn den ellers ville ha blitt. UDI har i ettertid opplyst at pr. 8. mars d.å. var 39 saker ubehandlet. Restansen skyldtes manglende avklaringer mht. dokumentasjon, pågående straffesaker osv. Disse sakene er nå stilt i bero.

I den midlertidige forskriften er det fastsatt i § l at tilknytning opparbeidet gjennom botid i riket etter at MUF-tillatelse ble gitt, ikke skal tillegges vekt ved vurderingen av hvorvidt det foreligger en "særlig tilknytning til riket" etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Forskriften oppstiller derimot ingen begrensninger eller retningslinjer for vurderingen av om det foreligger "sterke menneskelige hensyn" etter utlendingsloven § 8annet ledd. Lovkriteriet gir anvisning på en utpreget skjønnsmessig helhetsvurdering. Langvarig forvaltningspraksis viser imidlertid at det normalt skal mye til for at det skal gis tillatelse etter denne generelle unntaksbestemmelsen.

I interne retningslinjer utarbeidet i oktober 2005 nevner UDI en rekke eksempler på forhold som kan komme i betraktning i vurderingen av om det foreligger "sterke menneskelige hensyn" i forhold til søkere som ikke oppfyller kravene i forskriften § 2, bl.a.:

• – søkeren tjener ikke så mye som 70 kr timen, og jobber kun deltid,

• – søkeren har mistet arbeidet fordi UDI ikke ga midlertidig arbeidstillatelse da praksis var slik, slik at søkeren uforskyldt ikke var i jobb på det tidspunkt som skal legges til grunn etter den midlertidige forskriften § 2,

• – søkeren er blitt syk og har ikke lenger mulighet til å jobbe,

• – søkeren har aleneomsorg for barn,

• – søkeren er ufør,

• – søkeren er en eldre person eller kvinne som det er urimelig å forvente at skal jobbe.

Som nevnt ovenfor skal det normalt mye til før kravet om "sterke menneskelige hensyn" i utlendingsloven § 8 annet ledd er oppfylt. Retningslinjene kan tyde på at momenter som sykdom, alder og forsørgeransvar er tillagt større vekt enn hva som ellers er vanlig i en slik vurdering. I noen av disse sakene er også "arbeidsvilje" og "arbeidsevne" tillagt vekt. Dette er momenter som vanligvis ikke tillegges vekt i en § 8 annet ledd-vurdering.

Disse retningslinjene legger altså etter departementets vurdering til grunn en endret og mer liberal praksis for vurderingene etter § 8annet ledd. Det er mitt syn at denne praksisendringen skulle vært rapportert til departementet, jf. tildelingsbrev til direktoratet for 2005 og 2006 og departementets brev av 19. april 2005. Slik rapportering er ikke foretatt.

Etter at jeg ble gjort kjent med UDIs behandling av søknadene om midlertidig arbeidstillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, besluttet jeg å innhente disse sakene til departementet.

Departementets gjennomgang av sakene underbygger, slik jeg ser det, at UDI har etablert en mer liberal praksis etter utlendingsloven § 8 annet ledd enn hva som ellers er vanlig, jf. ovenfor. For at UDIs vedtak skal anses ugyldige, må imidlertid UDI ha gått utenfor sin kompetanse etter loven når det gjelder tolkingen av begrepet "sterke menneskelige hensyn". Justisdepartementets lovavdeling har uttalt seg om dette, jf. deres brev av 21. mars 2006. Lovavdelingen har vurdert muligheten for å omgjøre UDIs vedtak i disse sakene. I den forbindelse er spørsmålet om vedtakenes gyldighet behandlet, og det er gitt en grundig gjennomgang av forarbeidene til utlendingsloven § 8 annet ledd og praksis omkring denne bestemmelsen. Lovavdelingen skriver:

"Vi finner altså likevel at de hensyn UDI har lagt vekt på, og som det er redegjort for foran, er lovlige i en vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Vi kan, på grunnlag av de redegjørelsene vi har mottatt, heller ikke se at de helhetsvurderingene som er foretatt, er av en slik karakter at vedtakene kan sies å ligge utenfor de skranker for UDIs kompetanse som § 8 annet ledd eventuelt måtte oppstille, idet disse skrankene i alle fall er beskjedne. Det er derfor ikke grunnlag for å fastslå at UDI har gått utenfor sin kompetanse, og at vedtakene av den grunn skulle være ugyldige."

Jeg legger denne forståelsen til grunn. For meg er det imidlertid viktig å understreke at spørsmålet om lovlighet og utforming av praksis er to forskjellige ting, jf. uttalelse fra lovavdelingen av 6. april d.å., hvor det heter: "Lovavdelingen har i sin uttalelse ikke tatt stilling til hvorvidt UDI har handlet i strid med politiske signaler eller instrukser, eller i hvilken grad UDIs saksbehandling og praksis er kritikkverdig. Lovavdelingens tolkningsuttalelse er begrenset til en rettslig vurdering av om vedtakene er ugyldige. Det er viktig å skille mellom politisk klarering og rettslig kompetanse."

Komiteen spør videre om hvordan departementet vil følge opp denne saken.

Jeg tolker dette som et spørsmål om hvordan departementet vil følge opp de 182 sakene hvor arbeidstillatelse er gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. På bakgrunn av lovavdelingens uttalelse, jf. ovenfor, legger jeg til grunn at vedtakene er gyldige. Tillatelsene er gitt for ett år, med mulighet for fornyelse. Følgelig vil spørsmålet knyttet til hvordan departementet vil følge opp de konkrete sakene først oppstå om ca. 5 måneder.

Jeg vil i tiden fram mot behandling av eventuelle fornyelsessøknader vurdere om det er grunnlag for å gi føringer i form av forskrift eller instruks med hensyn til hvilke vurderinger som skal legges til grunn når det søkes om fornyelse. Jeg vil på egnet måte informere Stortinget dersom det i denne saken gis slik forskrift/instruks. Hvilke økonomiske konsekvenser det får at 182 søknader er innvilget i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, vil avhenge av hvordan man velger å forholde seg til fornyelsesspørsmålet Det er imidlertid ingen tvil om at innvilgelse i disse sakene har medført økonomiske konsekvenser.

I brevet spør også komiteen om departementet vurderer personellmessige eller organisatoriske konsekvenser som følge av denne saken

Trygve Nordby var direktør i UDI på tidspunktet for praksisomleggingen og har sluttet i stillingen.

Når det gjelder eventuelle tjenestelige reaksjoner overfor personer som fremdeles er ansatt i UDI, tilligger det direktoratets direktør å gjøre slike vurderinger og eventuelt iverksette dette. Forøvrig viser jeg også her til at det nå vil gjennomføres en gransking.

Komiteen har videre bedt om en redegjørelse for hvilke tiltak departementet vil initiere for å ivareta intensjonen i forskrifter og andre styringssignaler fra overordnet departement

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har underliggende virksomheter av svært ulik karakter, formål og organisering. Det er fastsatt generelle interne retningslinjer for styring av underliggende virksomheter i departementet. Retningslinjene regulerer styringsdialogen mellom departementet og dets underliggende virksomheter, krav til innhold i tildelingsbrev og rapportering og departementets overordnede kontrollansvar. For styringen av UDI gjelder i tillegg til de generelle retningslinjene for etatsstyring egne rutiner for styring av praksis.

Gjeldende retningslinjer om etatsstyring blir fortløpende vurdert for å sikre at de ivaretar det styrings- og kontrollbehov departementet har med sin nåværende virksomhetsportefølje. Arbeids- og inkluderingsdepartementet er et nytt departement med et langt større ansvarsområde enn det tidligere Arbeids- og sosialdepartementet. Av den grunn er det allerede gjort organisatoriske endringer som blant annet skal bidra til en helhetlig og god etatsstyring. Det er opprettet en egen budsjett- og økonomiavdeling, som blant annet skal være en generell kompetansebase for etatsstyring. Denne funksjonen har allerede blitt styrket og vil bli ytterligere styrket.

Regelverket på utlendingsfeltet er komplekst. Utlendingsdirektoratet fattet i fjor i overkant av 71 000 vedtak som ga ulike mennesker mulighet til å oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. At departementet kan instruere om generell lovtolkning og skjønnsutøvelse, innebærer ikke at departementet skal utøve en detaljkontroll av UDIs praktisering av regelverket. Et flertall i kommunalkomiteen anbefalte i forbindelse med endringen i styringsforholdene at departementets retningslinjer skulle være generelle og prinsipielle, og uten for stor grad av detaljregulering, jf. Innst. O. nr. 68 (2004-2005).

I tildelingsbrevet for 2005, datert 11. januar 2005, ble UDI pålagt å redegjøre for planlagte praksisendringer, herunder å vurdere konsekvensene av slike endringer. Dette var på et tidspunkt da de nye styringsforholdene ennå ikke var vedtatt, og departementet påla senere UDI å rapportere om planlagte praksisendringer på en rekke områder, hvorav de fleste hadde blitt omtalt i forarbeidene til lovendringene i utlendingsloven, jf. særlig St.meld. nr. 21 (2003-2004) og Ot.prp. nr. 31 (2004-2005). Blant annet ble UDI pålagt å rapportere om praksisendringer med store økonomiske konsekvenser, praksisendringer som ville kunne føre til en ikke ubetydelig økning i antallet asylsøkere fra visse land eller grupper, og praksis som det ville være et særlig behov for å klargjøre og forklare for allmennheten. UDI ble også bedt om å rapportere til departementet om behov for retningslinjer eller endringer i lov eller forskrift, der eksisterende regelverk fremstår som lite hensiktsmessig eller stivbent. Det ble uttrykkelig påpekt at rapporteringen må skje før praksisendringen er gjennomført, og at rapporteringen bør være i skriftlig form. Dette ville tilrettelegge for at departementet kunne vurdere praksisomleggingen og eventuelt velge å instruere om praksis. I tillegg er UDI pålagt å rapportere på effekten av de ulike praksisendringer som til enhver tid gjennomføres.

Som nevnt innledningsvis har regjeringen nedsatt en granskingskommisjon som skal gjennomgå UDIs håndtering av 182 saker hvor arbeidstillatelse er innvilget i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd til nord­irakere som tidligere har hatt såkalt MUF-tilatelse. Annen del av granskingen knyttes til en mer generell gjennomgang av ansvarsforholdene og forankring ved utforming av praksis i UDI.

I den grad granskingen gir grunnlag for det, skal det legges fram forslag til endringer i styringsdialog, regelverk eller retningslinjer som sikrer at UDIs praksis følger gjeldende lov, forskrift og instruks.

Jeg vil på bakgrunn av at jeg har igangsatt gransking ta forbehold om at granskingskommisjonens rapport kan gi anvisning på ytterligere tiltak og ber i så fall om å få komme tilbake til komiteens spørsmål på dette punktet når kommisjonens rapport foreligger. Det kommende granskingen vil kunne avklare om og eventuelt på hvilken måte styringsdialogen kan endres slik at departementet bedre kan sikre at direktoratet i fremtiden ivaretar intensjoner i lov, forskrift og instruks.

Når det gjelder organisatoriske konsekvenser i UDI har departementet pålagt UDI å utarbeide en handlingsplan for å sikre at direktoratets egne informasjonsrutiner, praksisutøving og internstyring sikrer etterlevelse av departementets styringssignaler. UDI har allerede påbegynt en gjennomgang av sine styringssystemer for å sikre at praksis er i samsvar med gjeldende politikk, regelverk og retningslinjer. UDI skal også gjennomgå sine rapporteringsrutiner til departementet, for å sikre at disse samsvarer med retningslinjene som er gitt. Dette framgår av brev fra UDI til departementet datert 3. april 2006. Sett i lys av den forestående granskingen vil jeg avvente denne og ikke gå inn på UDIs forslag. UDIs brev er vedlagt til orientering.

Etterspurt korrespondanse mellom UDI og de involverte departementer følger vedlagt.