2.1 Bakgrunn

I perioden 1998-2000 kom det en større gruppe kurdere fra Irak til Norge og søkte asyl etter reglene i lov 24. juni 1998 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 17. Hovedtyngden av søkerne kom i 1999. Etter en individuell behandling fant norske utlendingsmyndigheter at de færreste av disse søkerne hadde beskyttelsesbehov, og de fleste søknadene om asyl ble dermed avslått. Kurdere fra Irak ble imidlertid frem til 2000 gitt opphold på humanitært grunnlag siden sterke menneskelige hensyn talte for det, jf. utlendingsloven § 8 annet ledd. I februar 2000 ble denne praksisen strammet inn for irakere fra de delene av Irak som var kontrollert av de kurdiske selvstyremyndighetene (partiene PUK og KDP). Justisdepartementet utga et rundskriv som påla direktoratet å kun gi midlertidig arbeids- og oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 21 sjuende ledd (daværende femte ledd) til denne gruppen. Tillatelsene skulle ha en gyldighet av ett år, uten rett til familiegjenforening eller bosettingstillatelse (såkalt MUF-tillatelse).

I juni 2000 ble det imidlertid besluttet at ordningen med slike midlertidige og begrensede tillatelser skulle avvikles og at kurdere fra de selvstyrte områdene i Irak skulle likestilles med andre asylsøkere uten beskyttelsesbehov. Dette innebar at de skulle få avslag dersom det ikke forelå humanitære grunner som tilsa at det likevel ble gitt tillatelse.

Da de midlertidige tillatelsene begynte å utløpe i 2001, fremmet de fleste i denne gruppen ny søknad om arbeids- og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Noen av disse søknadene ble innvilget. Dette gjaldt særlig søknader fra barnefamilier. De fleste av dem som fikk behandlet sin sak, fikk imidlertid avslag på søknaden. Til tross for avslaget ble mange gitt anledning til å arbeide i Norge i medhold av utlendingsloven § 17 sjette ledd, som åpner for at asylsøkere med endelig avslag kan gis anledning til å arbeide dersom effektuering av vedtaket for tiden ikke kan gjennomføres.

Kommunal- og regionaldepartementet besluttet 6. februar 2003 at behandlingen av søknader fra irakere skulle stilles i bero som følge av den spente og uavklarte situasjonen i Irak. Etter gjenopptakelsen av behandlingen 16. januar 2004 har irakere som tidligere hadde MUF-tillatelse enten søkt om ny arbeidstillatelse, fremmet ny asylsøknad eller anmodet om omgjøring av tidligere avslåtte søknader om arbeids- og oppholdstillatelse.

2. juni 2004 instruerte Kommunal- og regionaldepartementet på ny UDI om å stille alle søknader fra personer som hadde hatt MUF-tillatelse, i bero. Bakgrunnen var at departementet arbeidet med å ferdigstille en forskrift som presiserte innholdet av "særlig tilknytning til riket" etter utlendingsloven § 8 annet ledd.

24. februar 2005 ble det gitt en midlertidig forskrift der det fremgår at lang botid i riket for irakere som hadde hatt MUF-tillatelse, ikke skulle anses som "særlig tilknytning" etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Forskriften trådte i kraft 15. mars 2005.

I høringsnotatet av 22. oktober 2004 er bakgrunnen for forskriften beskrevet slik:

"Endringen kommer som følge av departementets ønske om å presisere hvilken vekt oppholdstiden som kurdere fra Irak har opparbeidet seg etter å ha hatt midlertidige arbeids- og oppholdstillatelser uten rett til familiegjenforening eller bosettingstillatelse (såkalte MUF-tillatelser), skal tillegges i vurderingen av om disse har "særlig tilknytning til riket" etter utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriftens § 21 annet ledd. Forskriften innebærer at oppholdstid opparbeidet som følge av slike midlertidige tillatelser verken skal tillegges vekt i vurderingen av om det bør innvilges oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, eller andre ordinære tillatelser. Hensikten med forslaget er å sikre likebehandling i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda ved søknader om ordinær tillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd for denne gruppen."

Samtidig med ikrafttredelsen av forskriften ble berostillelsen av søknader fra gruppen opphevet. Forskriften § 1 lyder:

"Ved vurdering av søknad om asyl eller arbeids- eller oppholdstillatelse fra irakere som har hatt tillatelser i medhold av lovens § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 annet ledd, begrenset i medhold av § 21 sjuende ledd, skal tilknytning opparbeidet gjennom botid i riket etter at slik tillatelse ble gitt ikke tillegges vekt ved vurderingen av hvorvidt det foreligger en særlig tilknytning til riket etter lovens § 8 annet ledd."

15. juni 2005 ble det tilføyd en ny § 2 i den midlertidige forskriften av 24. februar 2005. Bestemmelsen som trådte i kraft 27. juni 2005, åpnet for at tidligere innehavere av MUF-tillatelse som var i fast arbeid, og som derfor kunne forsørge seg selv, skulle gis anledning til å søke og å få arbeidstillatelse i Norge. Da forslaget til endring i den midlertidige forskriften ble sendt på høring i april 2005, fremgikk det at det her var tale om en særordning for en helt spesiell gruppe som var godt integrert og selvforsørget gjennom eget arbeid. Departementet viste til at mange av MUF-erne var i fast arbeid, både som spesialister og som ufaglært arbeidskraft og at mange hadde vært i arbeid helt siden de kom til Norge i 1998-1999. Mange jobbet dessuten i utkantstrøk der det var behov for arbeidskraft.

Forskriften § 2 setter klare vilkår for hvem som skal omfattes av bestemmelsen, og et hovedvilkår er at arbeidsforholdet var påbegynt senest 1. april 2005. Bakgrunnen for dette kravet var å unngå at det ble etablert arbeidsforhold som ikke var reelle. Dersom søkeren tidligere hadde hatt et arbeidsforhold av minst ett års varighet i riket, var det likevel tilstrekkelig at nytt arbeidsforhold var påbegynt før 1. mai 2005, jf. forskriften § 2 tredje ledd annet og tredje punktum. Etter forskriften § 2 fjerde ledd kan slik tillatelse gis for ett år med mulighet for fornyelse. Søknadsfristen ble satt til 1. september 2005.

Direktoratet satte ikke i gang behandlingen av saker etter den midlertidige forskriften før § 2 trådte i kraft. Da § 1 ble vedtatt, var det allerede annonsert at det ville komme en ny bestemmelse som ville gi rett til arbeidstillatelse for dem i arbeid. Fra august 2005 begynte søknadene å komme inn, og direktoratet startet sin behandling.

Per 15. januar 2006 hadde nesten 700 personer søkt tillatelse etter den midlertidige forskriften.

Over 500 søknader ble innvilget i medhold av forskriften § 2. UDI innvilget mer enn 175 søknader der vilkårene i forskriften § 2 ikke var oppfylt. Arbeidstillatelse ble i disse tilfellene gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. Denne bestemmelsen gir utlendingsmyndighetene en skjønnsmessig adgang til å gi arbeids- og oppholdstillatelse selv om vilkårene for slik tillatelse ellers ikke er oppfylt. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

"Når sterke menneskelige hensyn taler for det, eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket, kan arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse gis selv om vilkårene ikke er oppfylt. Kongen kan fastsette nærmere regler ved forskrift."

I utlendingsforskriften §§ 21 og 24 er det fastsatt særlige regler om hvem som henholdsvis skal og ikke skal gis tillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd, men det fremgår klart av forskriften at disse bestemmelsene ikke er uttømmende, jf. utlendingsforskriften § 21 tredje og femte ledd og § 24 annet ledd.

I interne retningslinjer utarbeidet i oktober 2005 nevner UDI en rekke eksempler på forhold som kan komme i betraktning i vurderingen av om det foreligger "sterke menneskelige hensyn" i forhold til søkere som ikke oppfyller kravene i forskriften § 2, blant annet:

• – søkeren tjener ikke så mye som 70 kroner timen, og jobber kun deltid

• – søkeren har mistet arbeidet fordi UDI ikke ga midlertidig arbeidstillatelse da praksis var slik, slik at søkeren uforskyldt ikke var i jobb på det tidspunkt som skal legges til grunn etter den midlertidige forskriften § 2

• – søkeren er blitt syk og har ikke lenger mulighet til å jobbe

• – søkeren har aleneomsorg for barn

• – søkeren er ufør

• – søkeren er en eldre person eller kvinne som det er urimelig å forvente skal jobbe.

I to e-poster datert 22. desember 2005 fra Utlendingsnemndas direktør Terje Sjeggestad til direktør Trygve G. Nordby, ble det uttrykt betenkeligheter til UDIs praksis fra nemndas synsvinkel. Vedlagt e-posten var til sammen tre ikke undertegnede notater. Ett av notatene avsluttes slik:

"Det bes om at ledelsen vurderer å diskutere ovennevnte problemstillinger med direktoratet, eventuelt informere departementet. (Jeg har god grunn til å tro at departementet ikke er informert om direktoratets praksis på dette punkt.)"

I brev av 23. januar 2006 informerte Utlendingsdirektoratet Arbeids- og inkluderingsdepartementet om sin praksis. Saksbehandlingen var på dette tidspunkt nærmest ferdig. 844 personer hadde søkt om arbeidstillatelse etter den midlertidige forskriften og 523 personer hadde fått tillatelse etter forskriften § 2. Direktoratet opplyste i brevet at 176 personer hadde fått subsidiær tillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd.

Det fremgår av brevet:

"… Alle søknadene som ikke har blitt innvilget etter forskriftens § 2, har blitt undergitt en subsidiær behandling etter utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 femte ledd. Under behandlingen har det blitt vurdert om forskriftens § 1 er til hinder for tillatelse.

Direktoratet er imidlertid av den oppfatning at forskriftens § 1 ikke er til hinder for vurdering av om det foreligger sterke menneskelige hensyn i saken.

Det har også blitt tatt tilbørlig hensyn til Utlendingsnemndas tidligere avslag i klager og omgjøringsanmodninger i asylsaker og fornyelsessaker. I flere av sakene som har blitt behandlet etter forskriftens § 2 har direktoratet allikevel innvilget søknadene til tross for tidligere avslag i UNE.

I søknadene som har blitt innvilget har det bl.a. foreligget forhold som direkte har vært knyttet til søkerens arbeidsforhold eller arbeidsevne. Det har da vært naturlig å vurdere om sterke menneskelige hensyn foreligger i forhold til kravet om arbeide i forskriftens § 2. …"

Departementet reagerte på brevet, først gjennom et kontaktmøte 2. februar 2006 og senere gjennom møter og brev.

8. mars 2006 ble den videre behandling av saker etter den midlertidige forskriften stilt i bero i direktoratet. På dette tidspunktet forelå det 39 ubehandlede saker.

Departementet sendte 10. mars 2006 et brev til Utlendingsdirektoratet med en rekke detaljerte spørsmål om praktiseringen av den midlertidige forskriften § 2, om praksis i tilknytning til utlendingsloven § 8 annet ledd og om de økonomiske konsekvensene av denne praksisen.

Det fremgår av svarbrev av 13. mars 2006, som er undertegnet av direktør Manuela Ramin-Osmundsen:

"Etter å ha foretatt en grundig gjennomgang av direktoratets håndtering av den midlertidige forskriften, ser vi flere forhold som fremstår som kritikkverdige. Etter vår vurdering har direktoratets praksis ikke vært i samsvar med de tydelige politiske intensjonene som kom til uttrykk i forbindelse med forarbeidene til forskriften. Selv om utlendingslovens § 8.2 gir adgang til å gi arbeids- eller oppholdstillatelse selv om vilkårene ikke er oppfylt, når sterke menneskelige hensyn taler for det, er dette en vurdering som ikke kan foretas uten å se hen til eksplisitte politiske føringer. Dette gjelder spesielt etter at endringer i lovens § 38 trådte i kraft 09.09.05, som ga departementet adgang til å instruere UDI om lovtolkning og skjønnsutøvelse.

Da asylavdelingen og daværende direktør gjorde sine vurderinger, var fokuset først og fremst rettet mot et oppriktig ønske om å finne en løsning for en avgrenset gruppe irakere som hadde oppholdt seg i Norge i 6-7 år og som i lang tid hadde blitt opplevd som en verkebyll. Den humanitære dimensjonen veide tyngst. Forholdet til intensjonene bak forskriften ble i liten grad vurdert.

Dette viser et behov for at det i organisasjonen skjerpes inn hvilken betydning politiske beslutninger og føringer skal ha. Vi kan ikke leve med en situasjon der det kan stilles berettigede spørsmål ved direktoratets respekt for politiske beslutninger.

Det er dessuten helt åpenbart at direktoratet skulle ha informert departementet om hvilken praksis man planla å legge til grunn, i forkant av at sakene ble behandlet. Det følger av de instrukser som departementet har gitt vedrørende informasjon om praksis i saker etter utlendingsloven. …"

Departementet ba i sitt brev av 10. mars 2006 om en utdyping av følgende redegjørelse fra UDI i et vedlegg til virksomhetsplanen:

"Hovedbestemmelsen i den midlertidige forskriften § 2 gir lite rom for skjønn, og mange søkere falt derfor utenfor denne bestemmelsen. Som det fremgår av tallene ovenfor fikk imidlertid mange av søkerne tillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. Dette ble resultatet i flere saker, selv om utlendingsloven § 8 annet ledd tidligere hadde vært vurdert og ikke ført til innvilgelse verken i direktoratet eller UNE. Årsaken til dette er at den midlertidige forskriften i seg selv ble ansett som en ny omstendighet som gjorde at vurderingen av sterke menneskelige hensyn i utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 femte ledd ble en annen enn den ellers ville ha blitt."

I svarbrevet av 13. mars 2006 kommenterte UDI den tidligere redegjørelsen slik:

"Bakgrunnen for tilnærmingen var at den midlertidige forskriftens § 2 er en ny sakstype med nye vilkår, der vurderingene skjer på et nytt og annet grunnlag enn det disse sakene tidligere har vært vurdert etter. Når det gjelder lovens § 8 annet ledd er det en unntaksbestemmelse som gir utlendingen mulighet for en skjønnsmessig vurdering av om tillatelse bør gis, til tross for at han eller hun ikke fyller vilkårene for den det er søkt om. Etter forarbeidene er formålet med bestemmelsen å fange opp spesielle tilfeller hvor det fremstår som klart urimelig å avslå tillatelse, og direktoratet la til grunn at forhold som at vilkårene for tillatelsen det er søkt om, ikke er oppfylt, og bakgrunnen for dette, kan være relevante momenter i den helhetsvurderingen som må foretas av om sterke menneskelige hensyn tilsier at det allikevel bør gis en tillatelse. Vurderingen av kriteriet "sterke menneskelige hensyn" vil da kunne få et noe annet innhold enn de vurderingene som tidligere er gjort i forbindelse med asylsøknadene og de etterfølgende sakene om opphold på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 8 andre ledd og forskriften § 21 andre ledd. Direktoratet presiserer i den forbindelse at vurderingene ble gjort ut fra forutsetningen i den midlertidige forskriftens § 1 om at tilknytning opparbeidet gjennom botid her etter innvilget MUF-tillatelse ikke skulle tillegges vekt. …"

Som vedlegg til brevet fulgte to praksisnotater, datert henholdsvis 6. og 13. oktober 2005 samt kopi av 15 vedtak fattet siden 1. januar 2006.

Lovavdelingens uttalelse av 21. mars 2006

Arbeids- og inkluderingsdepartementet ba i brev av 13. mars 2006 Justisdepartementets lovavdeling om bistand til å vurdere enkelte spørsmål knyttet til Utlendingsdirektoratets (UDI) håndtering av en spesiell gruppe saker. Lovavdelingens uttalelse forelå 21. mars 2006. Tolkningsuttalelsen omhandlet bare spørsmålet om hvorvidt vedtakene om å gi oppholdstillatelse kan være ugyldige og kan omgjøres av den grunn.

Lovavdelingen konkluderte med at de hensyn UDI har lagt vekt på er lovlige i en vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd, som gir adgang til å gi oppholdstillatelse på grunnlag av "sterke menneskelige hensyn". Utlendingsloven § 8 annet ledd gir anvisning på bruk av skjønn, og etter Lovavdelingens syn ligger de helhetsvurderinger som er foretatt av UDI innenfor de skranker som § 8 annet ledd oppstiller, idet disse skrankene i alle fall er beskjedne. Lovavdelingen fant derfor ikke grunnlag for å fastslå at UDI har gått utenfor sin kompetanse og at vedtakene av den grunn skulle være ugyldige.

Lovavdelingen fant at det ikke forelå noen instruks fra departementet til UDI i den midlertidige forskriften i seg selv om anvendelsen av § 8 annet ledd, men presiserer i uttalelsen at en slik instruks uansett ikke ville fått følger for vedtakenes gyldighet. En instruks innebærer som utgangspunkt bare en plikt for UDI til å rette seg etter instruksen, men ingen begrensning i den kompetansen som følger av § 8 annet ledd.

Lovavdelingen har i sin uttalelse ikke tatt stilling til hvorvidt UDI har handlet i strid med politiske signaler eller instrukser, eller i hvilken grad UDIs saksbehandling og praksis er kritikkverdig. Lovavdelingen understreker at tolkningsuttalelsen er begrenset til en rettslig vurdering av om vedtakene er ugyldige og at det er viktig å skille mellom politisk klarering og rettslig kompetanse.

Tolkningsuttalelsen fra Lovavdelingen følger som vedlegg 4 til innstillingen.

I pressemelding av 24. mars 2006 fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet fremgår det:

"Arbeids- og inkluderingsdepartementet ble i januar orientert om at UDI har gitt midlertidig opphold til en gruppe nord-irakere (såkalte MUFere). Avgjørelsen er ikke i samsvar med intensjonene bak gjeldende forskrift, og innebærer at regelverket om sterke menneskelige hensyn i utlendingsloven § 8, annet ledd er blitt praktisert mer liberalt i forhold til MUF"ere enn i forhold til andre grupper. UDI informerte ikke departementet i forkant om denne praksisendringen. Departementet iverksatte umiddelbart undersøkelser for å belyse saken i sin fulle bredde, og for å sikre en praksis som er i samsvar med regjeringens uttrykte politikk."

Kontroll- og konstitusjonskomiteen rettet 28. mars 2006 en henvendelse til arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen. I brevet ba komiteen om å få departementets vurdering av følgene av at intensjonene i gjeldende forskrifter ikke ble ivaretatt gjennom UDIs behandling av MUF-sakene. Komiteen ba om å få oversendt relevant korrespondanse mellom direktoratet og de involverte departementene. Komiteen spurte videre om departementet mente at UDIs vedtak i MUF-sakene var gyldige, selv om intensjonen i gjeldende regelverk ikke var fulgt. Videre ble det stilt spørsmål om hvordan departementet ville følge opp saken, hvorvidt departementet vurderte personellmessige eller organisatoriske konsekvenser av saken og hvilke tiltak departementet ville initiere for å sikre seg at underliggende direktorat i fremtiden ville ivareta intensjonen i forskrifter og andre styringssignaler fra overordnet departement. Brevet følger som vedlegg 1 til innstillingen.

I svarbrev fra arbeids- og inkluderingsministeren av 7. april 2006 (vedlegg 2) blir det opplyst at det i statsråd samme dag ble oppnevnt en uavhengig granskingskommisjon for å gjennomgå UDIs utforming av praksis og foreleggelse for departementet. Det fremgår:

"Granskingskommisjonen skal fremlegge to delrapporter. Del I skal avleveres meg innen 15. mai 2006. Rapport fra granskingen med konklusjoner for del II skal avleveres meg innen 11. juni 2006. Jeg vil etter at kommisjonen har framlagt sin første rapport i mai informere Stortinget på egnet måte.

Jeg vil understreke det selvfølgelige i at underordnede organer, i dette tilfellet UDI, innretter seg etter de styringssignaler som gis gjennom lov, forskrift og instruks. Det er derfor nødvendig å foreta en grundig gjennomgang av denne saken og følgene av den. Jeg vil i dette brevet redegjøre for saken så langt vi har grunnlag for det i dag, og for øvrig viser jeg til at granskingen skal igangsettes umiddelbart."

Arbeids- og inkluderingsministeren uttaler videre:

"Etter at jeg ble gjort kjent med UDIs behandling av søknadene om midlertidig arbeidstillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, besluttet jeg å innhente disse sakene til departementet.

Departementets gjennomgang av sakene underbygger, slik jeg ser det, at UDI har etablert en mer liberal praksis etter utlendingsloven § 8 annet ledd enn hva som ellers er vanlig (…)."

Arbeids- og inkluderingsministeren redegjør i svarbrevet også for styringsforholdet på utlendingsfeltet. Det blir blant annet vist til at Utlendingsnemnda (UNE) ble opprettet 1. januar 2001 og at et viktig hensyn bak opprettelsen av en egen klagenemnd var å avlaste departementet for et stort antall enkeltsaker. Det fremgår videre at utlendingslovens regler om styringsforhold ble endret med virkning fra 9. september 2005. Bare dersom det er nødvendig for å ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, kan departementet instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan imidlertid etter dette også styre gjennom å gi generelle instrukser til UDI om lovtolkning og skjønnsutøvelse, jf. utlendingsloven § 38. For å sikre tillit til et slikt styringssystem, er det imidlertid en forutsetning at UDI rapporterer om etablering av ny praksis og planlagte praksisendringer.

Arbeids- og inkluderingsministeren understreker at det i denne konkrete saken ikke er rapportert om praksisendringer fra UDI før i ettertid.

2.2 Granskingskommisjonens sammensetning og mandat

Det følger av pressemelding 7. april 2006:

"Det er i statsråd i dag oppnevnt en uavhengig granskingskommisjon som skal gjennomgå Utlendingsdirektoratets (UDI) håndtering av 182 saker, hvor arbeidstillatelse er innvilget i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd til nord irakere som tidligere har hatt såkalt MUF-tillatelse.

Direktør Manuela Ramin-Osmundsen har søkt om permisjon fram til granskningens del 1 er avsluttet, 15. mai. Assisterende departementsråd Ida Børresen skal fungere fra i dag kl. 12.00."

Granskingskommisjonen fikk følgende sammensetning:

Hans Petter Graver, professor dr. juris, Oslo.

Bjørn Solbakken, sorenskriver, Haugesund

Inger Johanne Sundby, seniorrådgiver, Oslo

Følgende mandat ble fastsatt:

"Mandat for granskingen av 182 saker hvor tillatelse er innvilget i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd til nordirakere som tidligere har hatt midlertidig tillatelse som ikke dannet grunnlag for bosettingstillatelse eller familiegjenforening (MUF-tillatelse).

Granskingen skal gjennomgå Utlendingsdirektoratets (UDIs) utforming av praksis og foreleggelse for departementet. Granskingen skal videre kartlegge styringsforholdene mellom departementet og direktorat og gi en vurdering av UDIs skjønnsrom etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Granskingen skal ses i lys av det nye styringssystemet som trådte i kraft 9.9.2005.

I den grad granskingen gir grunnlag for det, skal det gis forslag til endringer i styringsdialogen, regelverket eller retningslinjer for å sikre at departementet i forkant av eventuell praksisomlegging i direktoratet får tilstrekkelig informasjon, og at UDI forholder seg til de styringssignaler som gis gjennom lov, forskrift og instruks.

I arbeidet kan det innhentes informasjon fra tidligere og nåværende ansatte i UDI og KRD/AID, samt andre som det antas kan bidra til sakens opplysning. Utvalget skal videre gis tilgang til forvaltningens skriftlig materiale i saken. Det bør sikres god dialog med alle berørte parter. Utvalget skal sette i gang undersøkelsene så snart som mulig.

Granskingen består av to deler:

Første del av granskingen skal være en gjennomgang av UDIs håndtering av skjønnsrommet i utlendingsloven § 8 annet ledd knyttet til 182 av de såkalte MUF-sakene, og spørsmålet om tidspunkt og innhold for varslingsplikten for direktoratet. Bakgrunnen er at direktoratet har anvendt lovens § 8 annet ledd for enkelte av de gruppene som ikke er omfattet av forskriften. av 24. februar 2005 nr.165 § 2. Granskingen skal klarlegge alt som skjedde i forbindelse med utforming av praksis i fht disse sakene, herunder den interne kommunikasjon i direktoratet.

Granskingen skal også omfatte informasjonsutvekslingen mellom UDI og AID. Utvalget skal herunder gjennomgå korrespondanse og kontakt som mellom UDI og KRD/AID i disse sakene. mht. praktiseringen av utlendingsloven § 8 annet ledd som subsidiær drøftelse etter behandlingen av søknader om arbeidstillatelse i henhold til midlertidig forskrift av 24. februar 2005 nr. 165 § 2.

Rapport fra granskingen med konklusjoner for del 1 skal avleveres arbeids- og inkluderingsministeren innen 15. mai 2006.

Annen del av granskingen knyttes til en mer generell gjennomgang av ansvarsforholdene og forankring ved utforming av praksis i UDI. I den grad granskingen gir grunnlag for det, skal det legges fram forslag til endringer i styringsdialog, regelverk eller retningslinjer som sikrer at UDIs praksis følger gjeldende lov, forskrift og instruks.

Rapport fra granskingen med konklusjoner for del 2 skal avleveres arbeids- og inkluderingsministeren innen 11. juni 2006."

I brev av 28. april 2006 til Arbeids- og inkluderingsdepartementet ba granskingskommisjonen om utsatt frist. Begrunnelsen var blant annet at kommisjonen fant det vanskelig å skille mellom mandatets to deler i fasen med informasjonsinnhenting, samt at kommisjonen sa seg villig til også å se på sakskomplekset knyttet til UDIs praksis i tilknytning til homofile asylsøkere fra Iran.

Det fremgår av svarbrevet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet av 3. mai 2006 at departementet aksepterte en utsettelse til 22. mai 2006 for den foreløpige rapporten, som så langt råd er, skal besvare del I i mandatet. Det fremgår videre at en endelig rapport med en samlet vurdering av del I og del II i mandatet skal foreligge i form av en NOU innen 1. juli 2006.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen ble informert om den utsatte fristen i brev av 3. mai 2006 fra arbeids- og inkluderingsministeren.

2.3 Granskingskommisjonens rapport

Granskingskommisjonens delrapport ble avgitt til arbeids- og inkluderingsministeren 22. mai 2006. Samme dag oversendte statsråd Bjarne Håkon Hanssen rapporten til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Delrapporten følger som vedlegg 3 til innstillingen.

Det fremgår av rapporten at kommisjonen la til grunn at den måtte anses som et forvaltningsorgan og at den utførte sitt arbeid i samsvar med reglene i forvaltningsloven. Det fremgår videre at kommisjonen la til rette for kontradiksjon i større utstrekning enn det loven krever. Kommisjonen fulgte de regler som er fastsatt for granskingskommisjoner i Justisdepartementets rundskriv G-48/75.

Kommisjonens innhenting av en fullstendig liste over de asylsøkere fra Nord-Irak som opprinnelig fikk såkalt MUF-tillatelse, viste at det totale antallet var 197 og ikke 182, som tidligere lagt til grunn.

Kommisjonene innhentet informasjon fra sakens dokumenter og fra intervjuer med personer som på ulike måter har hatt befatning med saken. Kommisjonen fikk seg forelagt samtlige 197 saker hvor tillatelse var gitt. I tillegg gjennomgikk kommisjonen en del av de sakene hvor det ble gitt avslag. Av tidsmessige grunner kunne ikke kommisjonen gjennomgå samtlige saker, men det opplyses at om lag en tredjedel av innvilgelsene ble gjennomgått.

Hovedkonklusjonen i rapporten er at UDI la opp til og gjennomførte en praksis som delvis var i strid med utlendingsloven § 8 annet ledd og departementets forskrift da direktoratet behandlet søknader fra de såkalte MUF-erne høsten 2005.

Det fremgår av rapportens sammendrag:

"Direktoratet la opp til og gjennomførte en praksis som delvis var i strid med både utlendingsloven § 8 annet ledd og den midlertidige forskriften om irakere som tidligere har hatt midlertidig og begrenset arbeidstillatelse i Norge. Det ble bevisst lagt opp til praksis som lå i ytterkant av det lovlige, uten at noen i ledelsen foretok seg noe nærmere for å få utredet hvor grensene gikk. Det ble heller ikke truffet tiltak for å sikre at saksbehandlingen holdt seg på den rette side av grensen. Departementet ble ikke orientert.

Direktoratets praksis ble utformet etter klare signaler fra direktøren om at direktoratet skulle ha en liberal tilnærming til utlendingsloven § 8 annet ledd. Dette var en generell oppfordring fra ledelsen, som også ble gjentatt i tilknytning til disse sakene. Både direktøren og avdelingsdirektøren i asylavdelingen ga dessuten sin påtegning på et praksisnotat som ga en konkretisering av momenter som skulle gi grunnlag for tillatelse. Det fremgikk av notatet at enkelte av momentene var i dårlig samsvar med departementets forskrift og rundskriv, og at en slik praksis ville "tøye grensene". Notatet måtte forstås slik at dette likevel ikke var til hinder for å gi tillatelse dersom de anviste momenter forelå."

Granskingskommisjonen har konkludert med at de retningslinjer som ble gitt for saksbehandlingen, førte til at nærmest alle søkere som ikke fylte vilkårene for arbeidstillatelse etter § 2 i den midlertidige forskriften, likevel ble gitt tillatelse, med mindre de var dømt for straffbare forhold eller dersom identiteten ikke lot seg bringe på det rene.

Når det gjelder direktør Trygve G. Nordbys rolle, uttaler kommisjonen:

"At det lot seg gjøre å få gjennomført en slik praksis i et offentlig saksbehandlingsapparat har sammenheng med flere forhold. Direktør Nordby gikk ikke grundig inn i saken eller tok initiativ til ytterligere vurderinger før han godkjente praksisnotatet av 6. oktober 2005. Til tross for at avdelingsdirektøren i sin påtegning hadde tilbudt et møte om saken, fulgte han ikke opp det. Etter eget utsagn foretok han seg intet annet enn å lese gjennom notatet og påtegningene før han ga sin godkjennelse, og har i den forbindelse vist til at han stolte på sine underordnede og deres vurderinger. Kommisjonen har forståelse for det, men i en sak som den foreliggende, med sin spesielle forhistorie, og hvor det dessuten i praksisnotatet ble tatt tydelige reservasjoner, burde han ha sørget for at spørsmålet ble underlagt en nærmere vurdering. At han unnlot det, er etter kommisjonens syn sterkt kritikkverdig. Det er også kritikkverdig at han ikke så det nødvendig å orientere departementet om at direktoratet la opp til en praksis i strid med departementets forutsetninger."

Kommisjonen viser til at beslutningsprosessen "synes å være utslag av en ledelseskultur hvor beslutninger ble truffet ovenfra uten tilstrekkelig diskusjon med saksbehandlere og ledere på lavere nivåer. Faglig begrunnede innvendinger som ble fremsatt av saksbehandlere, ble ikke lyttet til av ledere på noen nivåer etter at signaler om en liberal tilnærming var gitt ovenfra."

Kommisjonen viser til at slike innvendinger ble referert oppover i systemet, men at de ikke gikk videre fra avdelingsdirektør Paula Tolonen. Hun ga heller ikke råd om at saken burde forelegges departementet.

Kommisjonen finner at ledelsen var preget av en kultur hvor det å legge seg i lovens ytterkant og "tøye grensene" verken ble oppfattet som problematisk, kritikkverdig eller i strid med tillitsforholdet mellom departementet og direktoratet. Det ble drevet et systematisk arbeid fra ledelsens side for å skape forutsetninger for tolkning av regelverket i tråd med ledelsens holdninger. Etter kommisjonens oppfatning er en slik systematisk fremming av eget syn for en gruppe av saker, klart i strid med alminnelige prinsipper for underordningsforholdene i forvaltningen.

Kommisjonen viser til at departementet stilte sterke krav til produksjon og saksavvikling og at diskusjonene på ledermøtet hadde en ensidig fokus på produksjon og saksavvikling og på mediebildet og mediestrategi. Det forhold at departementet hadde gitt en forskrift for behandling av en gruppe utlendinger som over en årrekke hadde opptatt direktoratet, og hvilke konsekvenser denne forskriften fikk for direktoratets behandling av dem, ble ikke satt opp som sak på direktørmøtet. Det fremgår at kommisjonen har fått forskjellige forklaringer om hvorvidt det likevel ble diskutert uformelt mellom direktørene. Kommisjonen uttaler at hvis en slik diskusjon ikke fant sted, viser det en uforsvarlig likegyldighet i direktoratets ledergruppe til de viktigste styringsmidler fra departementet, som samtlige av lederne må bære ansvaret for.

Når det gjelder Manuela Ramin-Osmundsens rolle, uttaler kommisjonen:

"Kommisjonen har sett på den interne kommunikasjon i direktoratet og på Manuela Ramin-Osmundsens rolle spesielt. Hun var ikke med på å legge opp direktoratets praksis i forhold til forskriften. Kommisjonen mener likevel at hun hadde kunnskap om direktoratets praksis, men at hun ikke forstod implikasjonene av dette."

Når det gjelder saksbehandlingen av MUF-sakene, fremgår det av rapporten at et vesentlig utgangspunkt i direktoratet var at sakene skulle undergis en liberal behandling. Dette var en konsekvens av ledelsens generelle holdning til anvendelsen av utlendingsloven § 8 annet ledd og til hvordan søknader fra denne gruppen skulle vurderes. Det ble ikke gitt signaler om at denne holdningen skulle endres som følge av departementets forskrift. Det ble tvert imot signalisert at loven § 8 annet ledd skulle anvendes subsidiært og at den skulle gis en liberal fortolkning. Dette fremgår av det såkalte praksisnotatet 6. oktober 2005.

Kommisjonen uttaler:

"Synspunktet "liberal praksis" var allment kjent i organisasjonen og var ikke bare knyttet til denne saken, men gjaldt som et generelt prinsipp. Det var i utgangspunktet formulert av Nordby som en grunnleggende retningslinje for all saksbehandling, og var kommet til uttrykk på flere måter. Blant annet var det kommet til uttrykk gjennom Nordbys slagord "Godt nok" for saksbehandlingen. Sakene skulle ikke utredes mer enn strengt tatt nødvendig, hvilket kunne bety at enkelte kontrollterskler ble senket, noen ganger med den følge at flere fikk tillatelser. Saksbehandlerne ble også oppfordret til å foreta en skjønnsmessig rimelighetsvurdering av det resultatet forskriften ledet til, og derunder bruke sin magefølelse. Hvis resultatet fremsto som urimelig, skulle man gi tillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd."

Kommisjonen uttaler videre:

"Den praksis som direktoratet la opp til, var åpenbart i strid med de politiske intensjonene som departementets politiske ledelse hadde. Ut fra sakens bakgrunn slik den er beskrevet ovenfor, fremstår det som klart at hensikten med forskriften var å trekke en grense mellom dem som nå skulle gis opphold, og dem som var pålagt å reise tilbake, med mindre de fikk opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Det var ikke departementets intensjon at § 8 annet ledd skulle anvendes i større utstrekning enn ellers, heller ikke etter vedtakelsen av § 2 i den midlertidige forskriften. Slik ble da heller ikke forskriften oppfattet, verken av direktoratet i høringsomgangen eller av de andre høringsinstansene. Tvert imot var det mange høringsinstanser som gikk imot den begrensningen av § 8 annet ledd som forskriften § 1 innebar, og den sortering mellom dem som skulle få opphold og dem som fortsatt skulle pålegges utreise som § 2 ledet til. Spesielt for direktoratet måtte forskriften fremstå som et negativt svar på det utspill direktoratet fremmet i brevet av mars 2004 om å gi praktisk talt alle i gruppen opphold etter § 8 annet ledd på grunn av de spesielle forhold som gjorde seg gjeldende for denne gruppen, og den tilknytning de hadde opparbeidet til riket gjennom flere års opphold."

Granskingskommisjonen viser til at resultatet av direktoratets behandling ble at nesten alle fikk opphold uavhengig av kravene i forskriften § 2, såfremt det ikke forelå kriminalitet eller identitetstvil og at det reelt sett nærmest ble gitt et generelt "amnesti" til gruppen. De sakene som ikke falt inn under forskriften § 2, ble inndelt i tre kategorier: 1) de som "nesten" oppfylte vilkårene, 2) de som ikke kunne arbeide og 3) alle andre.

Kommisjonen viser til at utlendingsloven § 8 annet ledd gir utlendingsmyndighetene en skjønnsmessig adgang til å gi arbeids- eller oppholdstillatelse der vilkårene etter bestemmelsens første ledd ikke er oppfylt. Kommisjonen uttaler blant annet:

"… Det er i utgangspunktet overlatt til forvaltningens frie skjønn å avgjøre om en søknad skal innvilges eller ikke. Adgangen til å innvilge søknader på dette grunnlaget er imidlertid ikke helt fri. Tillatelse kan bare gis der det foreligger "sterke menneskelige hensyn" eller der utlendingen har "særlig tilknytning til riket". Det er imidlertid ikke uten videre klart om disse kriteriene er vilkår som må være oppfylt før tillatelse kan gis, eller om det bare er tale om retningslinjer for skjønnsutøvelsen. Selv om den praktiske forskjellen mellom disse to synsvinklene ikke bør overdrives, er spørsmålet ikke uten rettslig betydning.

Lovens ordlyd trekker i retning av at kriteriet "sterke menneskelige hensyn" - som er det aktuelle alternativet i denne saken - er et vilkår som må være oppfylt før en søknad kan innvilges, og den midlertidige forskriften bygger uttrykkelig på samme forutsetning. Selv om det språklig sett er mulig å tolke loven slik at kompetansen i utgangspunktet ikke er betinget av at bestemte vilkår må foreligge, er den ikke tolket slik i rettspraksis. ….

… Når det gjelder tolkingen av uttrykket "sterke menneskelige hensyn" gir loven beskjeden veiledning, men indikerer iallfall at det skal atskillig til før vilkåret er oppfylt. Det er ikke tilstrekkelig at rimelighetsgrunner taler for å innvilge søknaden. …"

Kommisjonen viser blant annet til St.meld. nr. 17 (2001-2002) Asyl- og flyktningpolitikken i Norge, der det er gitt følgende beskrivelse av hvilke hensyn som kan komme i betraktning i vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn:

"Sterke menneskelege omsyn i utlendingslova § 8 andre ledd femner om eit vidt spekter av grunnar. I nokre tilfelle er årsaka til at ein asylsøkjar får arbeids- eller opphaldsløyve at dei blir gitt vern utan at dei fyllar vilkåra for å få asyl, jf utlendinglova § 15. Det kan og mellom anna vere at dei generelle tryggleiksforholda i heimlandet til asylsøkjaren er særs vanskelege. Andre grunnar kan vere alvorlege helseproblem. Omsyn til barn er alltid eit viktig moment i vurderinga. Ei rad ulike velfersdsomsyn vil vere relevante, og det blir gjort ei brei vurdering av dei ulike omsyna, som aleine eller saman med andre omsyn kan vere avgjerande for om opphaldsløyve på humanitært grunnlag blir gitt."

Kommisjonen drøfter videre spørsmålet om Utlendingsdirektoratet ved subsumsjonen stod fritt å avgjøre om de aktuelle søknadene oppfylte vilkåret "sterke menneskelige hensyn" og oppsummerer:

"… Granskingskommisjonen legger etter dette til grunn at subsumsjonen i tilknytning til utlendingsloven § 8 annet ledd er overlatt til Utlendingsdirektoratets vurderingsfrihet, innenfor de alminnelige rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse.

Både når det gjelder subsumsjonsskjønnet og det såkalte kan-skjønnet, oppstår det spørsmål om hvilke hensyn som kunne tillegges vekt ved avgjørelsen. Man må her skille mellom situasjonen før og etter den midlertidige forskriften.

Forut for den midlertidige forskriften måtte dette spørsmålet i hovedsak løses gjennom en tolking av utlendingsloven § 8 annet ledd. Utlendingsdirektoratet måtte da kunne legge vekt på forholdene i hjemlandet, helsesmessige forhold og hensynet til eventuelle barn. Også graden av tilknytning til det norske samfunnet ville på dette tidspunktet kunne spille inn.

Den midlertidige forskriften trådte i kraft 15. mars 2005. Det fremgår av forskriften § 1 at tilknytning til riket som irakere har opparbeidet seg gjennom midlertidige og begrensede tillatelser, ikke skal tillegges vekt ved vurderingen av om det foreligger "særlig tilknytning til riket" etter lovens § 8 annet ledd. Forskriften begrenser utvilsomt kretsen av lovlige hensyn i tilknytning til dette vilkåret. Spørsmålet er om forskriften også får betydning for hvilke momenter det lovlig kan legges vekt på ved vurderingen av om det foreligger "sterke menneskelige hensyn".

Kommisjonen viser til Lovavdelingens uttalelse av 21. mars 2006 og uttaler:

"Kommisjonen er som nevnt ovenfor enig i at den midlertidige forskriften § 2 ikke stenger for en vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Kommisjonen er ikke enig i at den midlertidige forskriften ikke begrenser kretsen av lovlige hensyn i relasjon til utlendingsloven § 8 annet ledd, og viser om dette til drøftelsen ovenfor."

Når det gjelder UDIs rapportering til departementet, uttaler kommisjonen:

"Kommisjonen finner det godtgjort at departementet ikke ble orientert om direktoratets praksis før brevet 23. januar 2006. Departementet reagerte raskt og adekvat på dette brevet, først gjennom kontaktmøtet 2. februar 2006, senere gjennom møter og brev. Kommisjonen finner det derfor påfallende at direktoratet først 8. mars 2006 stanset ytterligere behandling av saker etter forskriften. Direktoratet har gitt opphold til 66 irakere i denne gruppen etter 2. februar, men det er bare gitt 6 tillatelser etter utlendingsloven § 8 annet ledd (hvorav en etter en ordinær vurdering). Det er kritikkverdig at ikke behandlingen av saker etter forskriften ble stanset umiddelbart etter departementets reaksjon 2. februar 2006."

Manuela Ramin-Osmundsen fratrådte sin stilling som direktør i UDI 22. mai 2006. Hun vil i resten av åremålsperioden stå til disposisjon for departementsfellesskapet.

Med virkning fra 29. mai 2006 fratrådte avdelingsdirektør Paula Tolonen midlertidig sin stilling som leder av asylavdelingen og gikk over i annen stilling i UDI.

Lovavdelingens uttalelse av 31. mai 2006

I brev av 29. mai 2006 fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet ble Lovavdelingen bedt om å kommentere den vurderingen Graver-kommisjonen har gjort av "lovlighetsspørsmålet" angående 197 vedtak som UDI traff med grunnlag i utlendingsloven § 8 annet ledd. Det er spurt særskilt om hvorvidt det som kan fremstå som uenighet mellom Lovavdelingen og granskingskommisjonen, kan ha sin bakgrunn i ulik tilnærming og ulikt kildemateriale.

Det fremgår av Lovavdelingens uttalelse:

"I vårt brev til Arbeids- og inkluderingsdepartementet 21. mars 2006 konkluderte vi med at de hensyn UDI hadde lagt vekt på var lovlige i en vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Vi kunne heller ikke, på grunnlag av de redegjørelsene vi hadde mottatt, se at de helhetsvurderingene som var foretatt, var av en slik karakter at vedtakene kunne sies å ligge utenfor de skranker for UDIs kompetanse som utlendingsloven § 8 annet ledd eventuelt måtte oppstille, idet disse skrankene etter vårt syn i alle fall var beskjedne. Vi hadde dermed ikke grunnlag for å fastslå at UDI hadde gått utenfor sin kompetanse, og at vedtakene av den grunn skulle være ugyldige. Vi understreket i vår uttalelse at vi ikke hadde sett UDIs avgjørelser i de konkrete sakene."

Det fremgår videre:

"I vurderingen av om de eksempler på sterke menneskelige hensyn som er gitt i UDIs praksisnotat 6. oktober 2005, er lovlige hensyn, har kommisjonen uttalt følgende:

"Kommisjonen er enig med Lovavdelingen i at søkerens alder og helse vil kunne være lovlige hensyn ved vurderingen etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Mer tvilsomt er det om det også kan legges vekt på om søkeren er i inntektsgivende arbeid eller ikke, og på hva vedkommende i tilfelle tjener. Slike momenter kaster bare i liten utstrekning lys over søkerens reelle behov for å få innvilget en søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, og ligger antakelig utenfor lovens formål. Legger man til grunn at forhold av denne karakter er utenforliggende, hefter det en feil ved skjønnsutøvelsen i de sakene der slike hensyn er tillagt vekt. Og uansett om disse hensynene i seg selv skulle ligge innenfor lovens ramme, er de så perifere at det ikke i forhold til disse søkerne, som hadde fått avslag på sine asylsøknader og pålegg om utreise, kan være adgang til å legge avgjørende vekt på dem."

Tvil knytter seg først og fremst til hvorvidt de to kulepunktene i praksisnotatet som vi tok utgangspunkt i, og som gjelder tilknytning til arbeidslivet ("søkeren tjener ikke så mye som 70 kr timer, og jobber kun deltid" og "søkeren har mistet arbeidet fordi UDI ikke ga midlertidig arbeidstillatelse da praksis var slik, slik at søkeren uforskyldt ikke var i jobb på det tidspunkt som skal legges til grunn etter den midlertidige forskriften § 2"), viser til lovlige hensyn i en vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd.

Lovavdelingen er enig med kommisjonen i at de nevnte forholdene må sies å ligge i grenseområdet for hva det adgang til å legge vekt på. Vi antar således at det er plass for delte meninger om spørsmålet. Etter vårt syn vil de ikke i seg selv kunne utgjøre sterke menneskelige hensyn. Vi har imidlertid ikke ansett det utelukket å legge vekt på slike hensyn som relevante som ledd i den helhetsvurderingen som må skje etter kriteriet "sterke menneskelige hensyn" i utlendingsloven § 8 annet ledd. Som nevnt uttalte vi oss ikke om UDIs tolking av uttrykket "sterke menneskelige hensyn" var for lempelig, eller om disse hensynene var tillagt for stor vekt.

Vi er for øvrig i prinsippet enig med kommisjonen i at den midlertidige forskriften kunne begrense kretsen av lovlige hensyn i relasjon til utlendingsloven § 8 annet ledd. Den midlertidige forskriften er en del av bakteppet for vår vurdering i uttalelsen 21. mars 2006, og forskriftens betydning for hvilke hensyn som er relevante er tatt i betraktning når vi konkluderer med at hensynene nevnt i UDIs praksisnotat er lovlige - uten at uttalelsen dermed går nærmere inn på hvor stor vekt de kunne tillegges. Dette er et spørsmål som det ville være lettere å belyse etter en gjennomgåelse av praksis i aktuelle saker. "

Lovavdelingens tolkningsuttalelse følger som vedlegg 5 til innstillingen.

2.4 Åpen kontrollhøring 1. juni 2006

Som et ledd i behandlingen av saken besluttet komiteen å avholde en åpen kontrollhøring torsdag 1. juni 2006, jf. reglement for åpne kontrollhøringer.

Følgende ble invitert og møtte til høring:

• – Arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen, med bisitterne departementsråd Ellen Seip og ekspedisjonssjef i Innvandringsavdelingen, Thor Arne Aass

• – Tidligere kommunal- og regionalminister, stortingsrepresentant Erna Solberg

• – Tidligere direktør i Utlendingsdirektoratet (UDI) Trygve G. Nordby

• – Tidligere direktør i Utlendingsdirektoratet (UDI) Manuela Ramin-Osmundsen

• – Leder av granskingskommisjonen, professor Hans Petter Graver. Som bisittere hadde han med de to øvrige medlemmene av kommisjonen, seniorrådgiver Inger Johanne Sundby og sorenskriver Bjørn Solbakken.

• – Direktør i Utlendingsnemnda (UNE), Terje Sjeggestad.

Komiteen hadde også invitert de fire fagforeningene i Utlendingsdirektoratet. Følgende møtte til høringen:

• – Samfunnsviterne, representert ved hovedtillitsvalgt Marianne Ecker med spesialrådgiver Hans Christian Apenes (Samfunnsviterne sentralt) som bisitter

• – Juristforbundet, representert ved hovedtillitsvalgt Stein Wik med styremedlem Anne-Karin Storhaug som bisitter

• – Parat, representert ved hovedtillitsvalgt Erland Pettersen, med nestleder Pål Arnesen (Parat sentralt) som bisitter

• – Norsk Tjenestemannslag (NTL), representert ved hovedtillitsvalgt Bente Aavik Skarprud, med varamedlem Sigrun Mæland som bisitter.

De problemstillingene komiteen ønsket å få belyst under høringen, var:

• – Hvordan har det vært mulig at den styringskultur som Graver-utvalget beskriver har fått utvikle seg?

• – Hvordan har statsråden håndtert situasjonen, og hva vil han gjøre for å gjenreise tilliten til utlendingsforvaltningen?

Stenografisk referat fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.