Dokument nr. 8:58 (2005-2006)

Det vises til brev av 10. mars 2006 med oversendelse av nevnte forslag til utredning.

Forslaget gjelder lokal forvaltning av arealer i strandsonen og andre områder, og konkret foreslås følgende:

• – å innskrenke fylkeskommunen og fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale plan- og arealvedtak.

• – en egen forvaltningsdomstol eller et eget forvaltningstilsyn for å behandle klager etter kommunale planvedtak.

• – å innskrenke klagetilgangen til politiske vedtak i kommunene.

Dette forslaget er svært likt tidligere forslag fremmet som Dokument nr. 8:90 (2002-2003), som ble avvist ved Stortingets behandling 18. februar 2005.

Om innsigelser generelt og strandsonen spesielt

Det er riktig som forslagsstillerne peker på, at det er kommunene som har ansvaret for at kommunale planvedtak er i tråd med nasjonale retningslinjer, og at innsigelsesretten for fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter skal sikre dette.

Miljøverndepartementet vil i denne forbindelse vise til at fylkesmannen og fylkeskommunen har en fagkompetanse på miljø og planlegging som er svært viktig i forbindelse med arealplanleggingen. De har samarbeidsplikt og skal medvirke i planarbeidet, og skal dermed bidra til de kommunale arealplanene blir best mulig. Samtidig har de et spesielt ansvar for å påse at det ikke tillates utbygging i strid med nasjonale og viktige regionale interesser. Ved å fremme innsigelse kan de ikke stoppe en plan, men de kan sørge for at planen bringes til Miljøverndepartementet til avgjørelse dersom kommunen ikke tar hensyn til innsigelsen. Innsigelsene begrunnes som regel i overordnede føringer gitt gjennom stortingsmeldinger, retningslinjer eller rundskriv.

Der kommunen tar tilstrekkelig hensyn til de nasjonale og regionale interessene i sitt planarbeid, vil kommunen selv kunne egengodkjenne planene. De fleste sakene løses lokalt, ved at kommunen og innsigelsesmyndigheten blir enige. Det er bare ca 30-40 plansaker som avgjøres av departementet årlig. Dette er en svært liten andel av de totalt 200 kommuneplaner eller kommunedelplaner og de 2000-3000 reguleringsplaner som egengodkjennes av kommunene hvert år. Tallene viser at plansystemet fungerer godt i praksis.

Etter Miljøverndepartementets oppfatning er det ikke aktuelt å innskrenke fylkesmannens og fylkeskommunens adgang til å fremme innsigelse mot kommunale planvedtak som ikke er i samsvar med nasjonale og viktige regionale interesser. I praksis har det vist seg at det er nødvendig å ha en slik mulighet for å sikre at overordnede hensyn blir godt nok ivaretatt i planarbeidet. Dette gjelder ikke minst ved regulering til utbygging i strandsonen. Det er et stadig økende byggepress mange steder, blant annet langs kysten og i fjellområdene, og det kan være vanskelig å vurdere hvor grensene går for hva som er lokale hensyn i forhold til overordnede interesser. Det er kommunene som gjennom arealplanleggingen skal avveie bruk og vern. Kommunen har ansvaret for planarbeidet, og de har også ansvaret for å påse at utbygging skjer innenfor de rammer som er gitt fra overordnet nivå, blant annet gjennom stortingsmeldinger.

I St.meld. nr. 21 (2004-2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, ble det gitt viktige arealpolitiske føringer for kommunenes planlegging, blant annet om en offensiv strandsonepolitikk. Regjeringserklæringen gir også klare signaler om å stanse nedbyggingen av strandsonen. Det legges opp til en sterkere geografisk differensiering, der vernet gjøres strengere i områder med sterkt konkurranse om strandsonen.

Det har lenge vært tverrpolitisk enighet om at det er viktig å unngå bygging i 100-metersbeltet langs sjøen, for blant annet å sikre allmenn ferdsel og friluftsliv, natur og landskap. Strandsonen er ikke bare av lokal interesse, men også av nasjonal betydning. Dette er bakgrunnen for at det har vært et lovfestet byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen helt siden 1965.

Planlovutvalget har i NOU 2003:14 fremmet forslag til nye planbestemmelser i plan- og bygningsloven. Utvalget foreslår at innsigelsesadgangen beholdes, at det presiseres i loven når det er adgang til å fremme innsigelse, og at ordningen med megling i innsigelsessaker lovfestes. Utvalget foreslår dessuten strengere regler for bygging i 100-metersbeltet langs sjøen, slik at forbudet strammes noe inn og at vilkårene for dispensasjon gjøres klarere. Det er også foreslått at det skal bli mulig - for visse områder med særlig sterkt byggepress - å overføre dispensasjonsmyndigheten fra kommunen til fylkesmannen eller fylkeskommunen. Planlovutvalgets forslag vurderes nå nærmere av Miljøverndepartementet, og det tas sikte på å utarbeide en odelstingsproposisjon i løpet av året.

Nye bestemmelser for strandsonen vil bli prioritert i dette lovarbeidet. Tidligere miljøvernministere har med egne brev til alle kystkommuner oppfordret til strengere praksis ved bygging strandsonen, og de har pekt på lovendring som en mulighet. Det er nå på tide at spørsmålet om lovendring følges opp.

Om klagebehandling av plansaker

Etter gjeldende regler er kommunens vedtak av arealdel til kommuneplaner eller kommunedelplaner ikke enkeltvedtak som kan påklages. Departementets vedtak i innsigelsessaker kan heller ikke påklages. Kommunens egengodkjenning av reguleringsvedtak kan derimot påklages og klagene avgjøres av fylkesmannen. I tillegg har fylkesmannen ansvar for lovlighetskontroll etter kommuneloven.

Miljøverndepartement mener dagens ordning der fylkesmannen er delegert myndighet til å avgjøre klager på kommunens vedtak fungerer tilfredsstillende. Systemet er i samsvar med norsk forvaltningstradisjon. Ved behandlingen av klagesaker skal fylkesmannen etter forvaltningslovens § 34 prøve alle sider av saken, både lovligheten og skjønnsutøvelsen. Fylkesmannen skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Planlegging er i stor grad et skjønn, men et skjønn som skal forholde seg til overordnede mål og rammer, slik det er pekt på foran.

Planlovutvalget foreslår å opprettholde reglene om klageadgang til fylkesmannen. Samtidig foreslås en hjemmel for å gi forskrift om alternativ klageinstans og klagebehandling. Utvalget nevner også muligheten for å etablere mer uavhengige og domstolslignende klageinstanser, men har ikke gått grundigere inn i dette. Miljøverndepartementet vil vurdere dette spørsmålet nærmere i forbindelse med oppfølgingen av Planlovutvalgets forslag.

Departementet er ikke enig i at det ved klagebehandlingen av kommunale planvedtak bare skal være mulig å prøve lovligheten av vedtakene, og ikke overprøve planvedtakene i forhold til nasjonale og viktige regionale interesser. Klageadgangen skal ivareta både nasjonale og viktige regionale hensyn, og hensynet til rettsikkerhet for grunneiere og andre. Det vil derfor virke uheldig også av rettsikkerhetshensyn å begrense muligheten til å overprøve planvedtak. En overprøving av et planvedtak ut fra nasjonale hensyn innebærer at kommunens skjønnsmessige vurdering settes til side, fordi vurderingen ikke er i samsvar med overordnede signaler. Dette kan være signaler som er gitt av Stortinget gjennom en stortingsmelding. En begrensning i klageadgangen kan derfor føre til at Stortingets egne vedtak ikke blir fulgt opp i praksis.