Vedlegg 1: Brev fra Kultur- og kirkedepartementet v/statsråden til kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, datert 28. februar 2006
Jeg viser til komiteens brev av 15. februar 2006 der det er stilt spørsmål i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om kirkeøkonomien. Komiteens spørsmål er gjengitt nedenfor med mitt svar under hvert spørsmål.
Gjennomgangen av kirkeøkonomien 1999-2003 viser en karakteristisk forskjell i den økonomiske utviklingen for fellesrådene i kommuner med lavt befolkningsgrunnlag i forhold til andre fellesråd. Tall fra Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon (KA) viser at de 130 minste kommunene (de med færre enn 2500 innbyggere) i gjennomsnitt har 1,1 mill kroner i kommunale tilskudd pluss tjenesteyting.
Hvordan er forholdet mellom inntektene og de lovpålagte oppgavene for disse kommunene?
Har disse kommunene tilstrekkelige midler til å kunne gjennomføre de lovpålagte oppgavene på en tilfredsstillende måte?
For kommunene er de lovpålagte utgiftene til Den norske kirke regulert i kirkeloven § 15. Vedlikeholdet og driften av kirker og kirkegårder, med det personell som er påkrevet i denne sammenheng, er de mest utgiftskrevende elementene i kommunenes lovpålagte oppgaver. Utgiftsbehovet til disse formålene vil variere mellom kommunene etter antallet kirkebygg og kirkegårder i kommunen, kirkebyggenes alder, størrelse, bruk m.m. Variasjonen i utgiftsbehovet kan derfor være stor mellom to eller flere kommuner, selv om dette er små kommuner etter innbyggertall. Gjennomsnittlige overføringer til kirken pr. kommune er dermed lite egnet som kriterium for å vurdere forholdet mellom kommunens inntekter og de lovpålagte utgiftene til kirken. Dette må i tilfelle vurderes konkret for hver enkelt kommune. Tilsvarende kan det heller ikke ut fra gjennomsnittslige overføringer pr. kommune utledes et generelt svar på om de aktuelle kommunene har tilstrekkelige midler til å kunne gjennomføre de lovpålagte oppgavene på en tilfredsstillende måte.
I meldingen er det lagt vekt på å synliggjøre de relative forskjellene i de kommunale overføringene til kirken, målt over tid og mellom kommunegrupper. Som det framgår av meldingen, er det overføringene fra de minste kommunene (kommunegruppen med færre enn 2 500 innbyggere) som har hatt den relativt sett svakeste veksten i forhold til overføringene fra andre kommuner. Dette utviklingstrekket er viet særlig oppmerksomhet i meldingen, der det er understreket behov for forsøks- og utviklingsarbeid som kan bidra til en mer funksjonsdyktig kirkeforvaltning i disse kommunene.
Jeg viser ellers til mitt svar under spørsmål 6, som har berøringspunkter til spørsmål 1.
I statsbudsjettet for 2006 ble kommunenes frie inntekter økt med 5,7 mrd kroner.
I hvor stor grad har denne økningen kommet kirken til gode i den enkelte kommune?
Departementet er kjent med at den kirkelige arbeidsgiver- og interesseorganisasjonen KA gjennomførte en økonomiundersøkelse blant de kirkelige fellesrådene i januar 2006 der fellesrådene bl.a. ble bedt om å vurdere den økonomiske virkningen for kirken av at kommunenes frie inntekter ble økt i 2006. Etter det departementet kjenner til, har ca. 50 pst. av fellesrådene besvart spørreundersøkelsen. Ut fra de svar som foreligger, har KA anslått at de kommunale overføringene til kirken har økt med ca. 3 pst. i gjennomsnitt fra 2005 til 2006. Undersøkelsen gir imidlertid ikke svar på hvor stor del av den samlede veksten som kan henføres til økningen i kommunenes frie inntekter i 2006. Med godt over 400 kommuner og fellesråd vil det naturlig være en rekke ulike forklaringsfaktorer bak endringene i de kommunale overføringene fra ett år til et annet.
Det hefter ellers en viss usikkerhet ved slike spørreundersøkelser om veksten i de kommunale overføringene til kirken ved inngangen til et budsjettår.
I den nye tjenesteordningen for proster er det lagt til grunn at disse skal bruke 50 prosent av stillingen til lederoppgaver. Dette vil innebære en tilsvarende reduksjon i prostenes prestetjeneste.
Hvilken innvirkning vil dette ha på den samlede prestetjenesten i lokalmenighetene?
Et viktig mål ved den nye tjenesteordningen for prostene er å styrke deres rolle som leder av prestetjenesten. Etter den nye tjenesteordningen blir ikke lenger prostene utnevnt til et bestemt sokneprestembete ved siden av prosteembetet, noe som understreker og forsterker lederrollen til prosten. Fortsatt skal imidlertid prostene utføre tjeneste som menighetsprester. Det er vedkommende biskop som i hvert enkelt tilfelle fastsetter eller regulerer omfanget av prostens tjeneste som menighetsprest.
Det er ikke i tjenesteordningen for prostene bestemt at prostene skal bruke 50 pst. av arbeidstiden til lederoppgaver. I gjennomføringen av tjenesteordningen, særlig i de større prostiene, kan nok dette være et egnet normativt utgangspunkt. Den faktiske fordelingen mellom ordinær prestetjeneste og prosteoppgaver for øvrig må imidlertid baseres bl.a. på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Virkningen for menighetenes betjening vil være et viktig vurderingskriterium i denne sammenheng.
Med bakgrunn i de nye tjenesteordningene for prostene og menighetsprestene er det over statsbudsjettet i årene 2004-2006 bevilget til sammen 10 mill. kroner for styrking av prosteembetene. Ikke minst i lys av den omstilling og omorganisering av prestetjenesten som nå er iverksatt, vil styrking av prestetjenesten bli vurdert i sammenheng med de årlige budsjettene.
I St.meld. nr. 14 (2000-2001) ble tatt opp spørsmålet om å regulere kommunenes utgiftsforpliktelser i en egen forskrift, for slik å presisere kommunenes ansvar. I innstillingen til meldingen, Innst. S. nr. 187 (2000-2001), ble det anbefalt at det ble utarbeidet en veiledning om forståelsen av og rekkevidden av kommunenes plikter. En utførlig veiledning ble på dette grunnlaget utarbeidet av Kultur- og kirkedepartementet og sendt kommunene og menighetene på nyåret 2002. I meldingen sier departementet at en går ut fra at det i kommunene og i kirken i dag er en bred og felles forståelse av kirkelovens bestemmelser og de forpliktelser som loven legger på kommunene.
Hva er gjort for å kvalitetetssikre at det eksisterer en slik bred forståelse?
Da kirkeloven ble iverksatt fra 1. januar 1997, videreførte loven de utgiftsforpliktelser kommunene hadde hatt tidligere. Loven etablerte imidlertid et nytt forhold mellom kommune og kirke ved at valgte kirkelige organer bl.a. fikk forvaltningsansvaret for kirkeøkonomien. De kirkelige fellesrådene ble lovfestet som forvaltningsorganer med ansvar, oppgaver og myndighet som tidligere hadde ligget til kommunene. Selv om kirkeloven videreførte viktige prinsipper om kommunenes økonomiske ansvar for kirkens virksomhet, ble det i årene etter at kirkeloven ble innført, reist spørsmål både fra kirkelig og kommunalt hold om hvordan kirkeloven og forholdet mellom kommune og kirke i praksis var å forstå. Dette gjaldt også rekkevidden av kommunenes utgiftsforpliktelser etter kirkeloven § 15.
Departementet går ut fra at det i kommunene og i kirken i dag er en bred og felles forståelse av kirkelovens bestemmelser og de forpliktelser som loven legger på kommunene. Et selvstendig moment for at departementet legger dette til grunn, er at kirkeloven nå har virket i snart ti år. De spørsmål om den rettslige og praktiske forståelsen av den nye loven som naturlig ble reist i årene etter 1996, har mistet mye av sin aktualitet. Flere rundskriv, og da særlig den veiledning som departementet utarbeidet i 2002, ved siden av regelmessig kurs- og rådgivningsvirksomhet, bl.a. fra KA, har bidratt til dette. Verken kommunale myndigheter, Kirkerådet eller KA, biskopene eller bispedømmerådene har overfor departementet reist tvil om det i dag er en slik bred og felles forståelse av kirkelovens bestemmelser.
Det er kommet signaler fra KA om at inntektene til fellesrådene har gått ned i 2004, og at trenden som er skissert i meldingen fra 1999-2003 dermed er snudd.
Hva er tallene for 2004?
Hvilke holdepunkter gir disse tallene for å se på inntektsutviklingen til fellesrådene, og dermed også menighetene, på nytt?
Fra 2004 ble fellesrådene (kirkesektoren) omfattet av den samme kompensasjonsordningen for merverdiavgift som ble innført for kommunesektoren dette året. Fra og med 2004 ble det dessuten gjort endringer i de regnskapsmessige bestemmelsene for fellesrådene. Det ble da obligatorisk for fellesrådene å føre separate drifts- og investeringsregnskap, noe som ikke var påkrevet tidligere, og det ble innført en ny kontoplan for regnskapsføringen. For å kunne sammenholde inntekts- og utgiftsutviklingen for fellesrådene fra 2003 til 2004 må det tas hensyn til disse endringene.
På nyåret hvert år sammenfatter departementet resultatene fra fellesrådenes regnskaper i et særskilt rundskriv, tilsvarende den presentasjon og sammenfatning av kirkeregnskapene som er gitt i stortingsmeldingen kap. 2. Et rundskriv om kirkeregnskapene for 2004 er under utarbeidelse, da materialet nylig er ferdigstilt. Av materialet framgår at de kommunale overføringene til fellesrådenes drift isolert sett hadde en negativ utvikling (-1,6 pst.) fra 2003 til 2004. Dersom det imidlertid korrigeres for refusjonen av merverdiavgift, blir resultatet en økning på 3,4 pst. fra 2003 til 2004. Lønns- og prisveksten for kommunesektoren fra 2003 til 2004 er beregnet til 3,2 pst.
De samlede driftsinntektene til fellesrådene økte med 2,5 pst. fra 2003 til 2004, mens de samlede driftsutgiftene økte med 1,7 pst. Denne inntekts- og utgiftsutviklingen for driftsregnskapet må ses i lys av de regnskapsmessige endringene som fant sted i 2004. Kravet om separate drifts- og investeringsregnskap fra 2004 og endret kontoplan innebar at 2004 var et overgangsår, med noen grad av usikkerhet i sammenlikningsgrunnlaget for året før. Inntekter og utgifter som tidligere ble ført i driftsregnskapet, kan fra 2004 være ført i investeringsregnskapet. Således økte investeringsinntektene for fellesrådene i 2004 med 36 pst. i forhold til 2003, mens investeringsutgiftene økte med 63 pst. Disse økningene i 2004 er markert større enn tidligere år.
Selv om det hefter en grad av usikkerhet ved sammenlikningen av fellesrådenes regnskapstall for 2003 og 2004, kan ikke departementet se at kirkeregnskapene for 2004 gir grunnlag for å revurdere de utviklingstrekk som er beskrevet i stortingsmeldingen. Kirkeregnskapene for 2004 gir for øvrig ingen indikasjon på at situasjonen for fellesrådene i de minste kommunene har endret seg vesentlig.
I meldingen sies det at "den generelle utviklingen i kommuneøkonomien blir naturlig reflektert i kirkeøkonomien. Sett under ett må det anses som tilfredsstillende at veksten i de kommunale overføringene til kirken for årene 1999-2003 har vært høyere enn den generelle pris- og lønnsveksten i kommunesektoren."
Er det grunnlag for å være fornøyd med utviklingen sett i lys av fellesrådenes lovpålagte oppgaver?
Lønns- og prisveksten i kommunesektoren er i meldingen sett som en viktig referanse for å kunne vurdere den relative utviklingen i de kommunale overføringene til kirken. Sammenlikningen med utgiftsutviklingen i kommunesektoren er naturlig på bakgrunn av den nære sammenhengen som det er mellom kommuneøkonomien og kirkeøkonomien. Samme referanse ble benyttet i St.meld. nr. 14 (2000-2001) Børs og katedral.
Hvorvidt inntekts- og utgiftsutviklingen for de kirkelige fellesrådene er tilfredsstillende sett i lys av fellesrådenes lovpålagte oppgaver, beror på en vurdering av hva som er det reelle utgiftsbehovet i forhold til de lovpålagte oppgavene. Dette utgiftsbehovet vil inneholde betydelige elementer av skjønn og må ellers vurderes konkret for det enkelte fellesråd, jf. svaret under spørsmål 1 over. Det er likevel departementets generelle oppfatning at fellesrådenes ansvar for at gudstjenester og kirkelige handlinger blir gjennomført etter forutsetningene, blir ivaretatt tilfredsstillende. Det samme gjelder ivaretakelsen av fellesrådenes oppgaver og ansvar innen gravferdsforvaltningen. En brukerundersøkelse som KA fikk gjennomført vedrørende gravferdsforvaltningen i 2004, synes å bekrefte dette. For øvrig er det en rekke steder etablert aktiviteter, ofte med offentlig finansiering, som går utover det som følger av de lovmessige kravene, bl.a. innen det diakonale feltet og innen barne- og ungdomsarbeidet.
Når det særlig gjelder fellesrådenes ansvar for kirkebyggene, er det konstatert at vedlikeholdssituasjonen for disse er generelt dårlig, jf. stortingsmeldingens omtale av saksfeltet. Å sette kirkebyggene i forsvarlig stand ser jeg på som en av de største utfordringene innen det kirkeøkonomiske feltet.
Ut fra de økonomiske utviklingstrekkene som er presentert i stortingsmeldingen, der utviklingstrekkene for de minste kommunene er viet særlig oppmerksomhet, er det i meldingen stilt spørsmål om de generelle betingelsene for en funksjonsdyktig og selvstendig kirkeforvaltning er til stede i de minste kommunene. Som nevnt pekes det på behovet for et systematisk utviklingsarbeid som kan bidra til å styrke kirkeforvaltningen i disse områdene.
Innføringen av den nye kirkeloven samt andre lover og regelverk har hatt påvirkning på fellesrådenes oppgaver. For eksempel var det mange kommuner som ved innføringen av den nye kirkeloven ikke hadde fellesråd eller etablert kirkelig administrasjon. Det er også innført nye økonomiforskrifter og nye arkivforskrifter, og det er foretatt opprydding i arbeids- og lønnsforhold.
Hvilke merkostnader medførte innføringen av ny kirkelov?
Hvor stor del av den økonomiske veksten som er omtalt i meldingen, skyldes permanente merkostnader som er en konsekvens av nye lover og regelverk?
I forbindelse med innføringen av den nye kirkeloven ble det fra 1997 innarbeidet 39 mill. kroner i rammetilskuddet til kommunene og bevilget et særskilt statstilskudd på 100 mill. kroner til fellesrådene. De kommunale overføringene til kirken viste særlig stor vekst fra 1996 til 1997, jf. St.meld. nr. 14 (2000-2001) Børs og katedral, der det ble redegjort nærmere for økonomiske utviklingstrekk ved innføringen av den nye kirkeloven.
Den økte ressurstilgangen til lokalkirken som kom som resultat av den nye kirkeloven, ble i årene etter 1997 reflektert gjennom en betydelig vekst i fellesrådenes administrasjonsutgifter, dvs. under utgiftsformålet kirkelig administrasjon. Merutgifter til administrativt personell, personal- og økonomiforvaltning, regnskap og revisjon, administrative systemer for arkiv m.m., inngår i dette utgiftsformålet. Utgiftsveksten til administrasjon var naturlig, da den nye kirkeloven stilte krav om en selvstendig og profesjonalisert kirkeforvaltning. Veksten under utgiftsområdet administrasjon økte med 50 pst. fra 1996 til 1997, og med 27 pst. fra 1997 til 1998. Utgiftsveksten under dette området var i de første årene fra 1997 vesentlig større enn under andre utgiftsområder (kirker og kirkegårder). Også fra 1999 til 2002 var utgiftsveksten til administrasjon noe større enn for de øvrige områdene. I perioden 2003-2004 har det imidlertid ikke vært større utgiftsvekst under dette området enn under andre utgiftsområder.
Merutgiftene for den lokale kirkeforvaltningen som den nye kirkeloven medførte, må etter dette ses i sammenheng både med økningen i de statlige overføringene fra 1997 og veksten i de kommunale overføringene til kirken fra 1997. Ellers vil merkostnader til administrasjon, økonomiforvaltning m.m. ofte ha sammenheng med de økte kvalitetskravene som generelt stilles til offentlig forvaltning og som vanskelig kan henføres til spesifikke lover eller forskrifter.
I sammenheng med spørsmålet om merutgifter til kirkelig administrasjon, er det samtidig naturlig å vise til at det i senere tid er gjennomført tiltak som har utgiftsbesparende virkninger for fellesrådene. Statstilskuddet til fellesrådene er i de siste år i økende grad rettet mot fellestiltak som gir utgiftsreduksjoner for fellesrådene. Den sentrale forsikringsordningen for kirkebyggene og tiltak for energiøkonomisering i kirkebyggene er eksempler på tiltak som har medført vesentlige utgiftsreduksjoner for kirkesektoren.
I meldingen heter det at det har vært en økning i bevilgningene til Den norske kirke over statsbudsjettet de senere år. Budsjettveksten har i hovedsak kommet som følge av en styrking av prestetjenesten og Stortingets vedtak om innføring av en trosopplæringsreform.
Hvor mange flere nye prestestillinger regner man med at det er behov for i nærmeste framtid?
Departementet mottar regelmessig henvendelser fra Kirkerådet og Den norske kirkes presteforening, biskopene og bispedømmerådene om behovet for nye prestestillinger. Kirkerådet utarbeidet i 2001 en rapport (Bemanningsplan for Den norske kirke) om behovet for nye kirkelige stillinger, herunder prestestillinger. Rapporten ble omtalt i St.meld. nr. 7 (2003-2004) Trusopplæring i ei ny tid, jf. kap. 4 i meldingen. Rapporten konkluderte med et behov på godt over 500 nye prestestillinger de nærmeste ti år.
Departementet vil i tiden framover kontinuerlig vurdere behovet for nye prestestillinger i sammenheng både med den generelle budsjettsituasjonen og andre budsjettbehov innen kirkesektoren. Kirkemøtet og Kirkerådet har et særlig ansvar for å foreta en samlet vurdering og prioritering av kirkens ressursbehov. For departementets vurderinger vil Kirkemøtets/Kirkerådets helhetskirkelige anbefalinger bli tillagt betydelig vekt. Når det spesielt gjelder prestestillingene, viser jeg dessuten til svaret under spørsmål 3 over.
Opplysningsvesenets fond er eier av betydelige verdier i form av pengekapital og eiendommer. Fondets eiendommer omfatter presteboliger, forpaktnings- og jordleiebruk med tilhørende bygninger, skog og festetomter.
Hvor stor del av fondets verdi utgjør festetomtene hvis disse realiseres?
Ved årsskiftet 2005/2006 var verdien av Opplysningsvesenets fond anslått til rundt 6 mrd. kroner, fordelt med 4,3 mrd. kroner på eiendommer og 1,7 mrd. kroner på finanskapital (markedsverdi).
I stortingsmeldingen ble verdien av festetomtene anslått til rundt 900 mill. kroner. Etter at meldingen ble lagt fram, har Opplysningsvesenets fond foretatt en ny gjennomgang av verdien av bl.a. festetomtene. Ved denne gjennomgangen er realisasjonsverdien av tomtene vesentlig oppjustert. Fondet har beregnet realisasjonsverdien av festetomtene til rundt 1,8 mrd. kroner pr. 31. desember 2005. Dette tilsvarer ca. 40 pst. av fondets eiendomsverdier og ca. 30 pst. av fondets samlede verdier pr. 31. desember 2005.
I beregningene av realisasjonsverdien av festetomtene har fondet brukt forsiktige (konservative) verdianslag. Antallet festekontrakter under Opplysningsvesenets fond er nå rundt 10 000. Kontrakter til bolig- og fritidsformål utgjør ca. 80 pst. av dette antallet og ca. 50 pst. av den anslåtte realisasjonsverdien på 1,8 mrd. kroner for alle festetomtene. I verdianslaget er det lagt til grunn at festere av tomter til bolig- og fritidsformål innløser tomten for 40 pst. av tomtens markedsverdi (etter fradrag av den verdiøkning som skyldes festerens investeringer) i samsvar med tomtefesteloven § 37. Dette gir et mer forsiktig verdianslag enn om realisasjonsverdien ble beregnet etter tomtefestelovens regel om innløsning etter 30 ganger oppregulert festeavgift. Øvrige festekontrakter gjelder næringsformål og offentlige formål. For disse festetomtene er det antatt salgsverdi (markedsverdi) som er lagt til grunn for verdianslaget.