3.1 Sammendrag

3.1.1 Om årsakene til avvikene

Tabell 3.1 viser regnskapet til Forsvarssektoren for 2004, samt avvik i mill. kroner og pst. mellom Forsvarets militære organisasjons totale bevilgning til disposisjon og endelig regnskap på kapittelnivå. Hovedtabell (mill. kroner).

1 Inkluderer overføringer fra 2003, samt totale merinntekter i 2004. Det vises i denne sammenheng til Forsvarsdepartementets merinntektsfullmakt, jf. romertallsvedtak II Merinntektsfullmakter i Budsjett-innst. S. nr. 7 (2004-2005). Merinntektene i 2004 er i tabellen fordelt på motsvarende utgiftskapitler iht. etablert praksis.

Det har vært praksis i Forsvarssektoren at de kapitteleiere som genererer merinntektene også får overført disse til påfølgende budsjettår, med mindre en omgruppering gjennomføres. Forsvarsdepartementet har fra og med 2005 gitt direktiv til Forsvarets militære organisasjon om at informasjon om merinntekter skal legges frem for departementet så tidlig som mulig, og at anvendelsen av merinntekten fastsettes uavhengig av hvilken virksomhet som har generert den.

Forsvarsdepartementet vil likevel påpeke at for de fleste kapitler i forsvarssektoren er aktiviteten gjennomført innenfor, eller nær, de tildelte økonomiske rammer for 2004.

2 Kolonnen for avvik i kroner representerer hele forsvarssektoren, og summen på 955 mill. kroner er derfor ikke samsvarende med summen på 941 mill. kroner tilknyttet Forsvarets militære organisasjon som er beskrevet i innledningen.

3.1.2 Innledning

Hensikten med dette kapitlet er å beskrive årsakssammenhenger og forklaringer til merforbruket. Regjeringen ser alvorlig på det uhjemlede merforbruket i Forsvaret som fremkommer i Forsvarets regnskap for 2004. At et slikt merforbruk kunne oppstå, og først bli identifisert etter at regnskapsåret var avsluttet, er ikke tilfredsstillende. Dette understreker behovet for å iverksette en rekke rettede tiltak for å bedre budsjettstyringen, på utvalgte områder i Forsvaret.

3.1.3 Årsaker til merforbruket i 2004

Det alt vesentlige av merforbruket har skjedd innenfor Forsvarets logistikkorganisasjon og Hæren der det har vært utilstrekkelig økonomistyring og kontroll i 2004.

Et sentralt ansvar som tilligger den enkelte kapittel­eier, er å sikre at virksomheten er tilpasset de rammer som til enhver tid er gjeldende. Kapitteleierne skal holde oversikt over forbruk, tilse at personell- og organisasjonsdata er korrekte, at antall bestillere, attestanter og anvisere er regulert og ansvarsmessig balansert mot hverandre, samt at oversikt over samlet forpliktelsesbilde er etablert. Kapitteleieren skal organisere sitt personell i forhold til det behov og de utfordringer virksomheten står overfor. Dette inkluderer et særlig ansvar for at personellet innehar nødvendig kompetanse, ikke minst innenfor økonomi og -styringsfeltet. Stillingsfullmakter for grenstabene er delegert til kapitteleierne, slik at kapitteleier har fullmakt til å omdisponere mellom økonomistillinger og andre stillinger.

Det har vært mangelfull oversikt over inngåtte forpliktelser og eget forbruk. Denne manglende oversikten medførte at prognosene for årsresultatet var feil og bidro til at tiltak for å holde virksomheten innenfor tilgjengelige økonomiske rammer, ikke ble iverksatt. Prognosene hadde uakseptable store avvik sammenlignet med faktisk resultat.

Forsvarssjefen skriver i årsrapporten om gjennomføringen av virksomheten i Forsvarets militære organisasjon i 2004:

"FMO gikk inn i driftsåret 2004 med en erkjennelse om at man stod foran en meget stram økonomisk situasjon, med en tildeling som var basert på forutsetninger om store omorganiseringer og gevinstrealiseringer, spesielt innenfor personell- og EBA-området. Samtidig medførte implementeringen av nytt lønns- og regnskapssystem store kompetanse- og kapasitetsmessige utfordringer innenfor økonomiforvaltningen.

I tillegg skulle horisontal samhandel gjennomføres over kapittel 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon, og dette medførte en ny og utfordrende finansieringsform for FMO."

Dette er forhold som har bidratt til å gjøre utfordringene større, men dette var kjent helt fra starten av regnskapsåret. Når regnskapet allikevel ble avsluttet med et betydelig merforbruk, kan dette bl.a. forklares med manglende fokus på oppfølging av spesielt relasjonen mellom tildeling, forpliktelser og prognoser i de deler av Forsvarets militære organisasjon som hadde stort merforbruk.

Det har vært betydelig forskjell mellom forsvarsgrenene mht. hvor mange som har hatt fullmakt til å forplikte forsvarsgrenene økonomisk gjennom attestasjonsanvisning og bestillingsfullmakt.

Tabell 3.2 Fullmakter

Det er tydelige tegn på at det har eksistert urealistiske forestillinger omkring kostnadene knyttet til leveranser fra Forsvarets logistikkorganisasjon til kundene, særlig knyttet til kunder i Hæren. Det har vært lite fokus på kundedialog i budsjetteringssammenheng. Fokus og oppfølging av forpliktelsene gjennom året, ville gitt større mulighet til å endre kursen på et tidligere stadium og dermed forhindret merforbruket. Manglende bruk av tilgjengelig verktøy for å lage prognoser hos så vel leverandør som kunde, har bidratt sterkt til den situasjonen som har oppstått.

Horisontal samhandel (internfakturering) har vært benyttet som styringsmetode siden 1992. Før 2004 foregikk horisontal samhandel innenfor de respektive grenkapitler med kostnadsregistrering internt på kapittelet. Fra 2004 ble det innført internprising og det ble etablert et eget kap. 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon. Det er på det rene at horisontal samhandel ikke kan gjennomføres optimalt uten god systemstøtte og gode muligheter for å følge opp status og fremdrift på inngåtte avtaler. Dette var imidlertid kjente utfordringer som hadde vært mulig å løse på en bedre måte, selv uten denne systemstøtten, ved manuelle rutiner. Fra januar 2005 er elektronisk understøttelse for fakturering innført.

Tildeling, gitt til forsvarssjefen i Forsvarsdepartementets iverksettingsbrev, basert på Stortingets budsjettvedtak, er etatens hjemmel for bruk av midler. I iverksettingsbrevet for 2004 var det presisert at dersom det oppstod avvik mellom ambisjoner/oppdrag og tildelinger, skulle virksomheten holdes innenfor rammen av tildelte midler, og aktivitet reduseres tilsvarende. Både Sjøforsvaret og Luftforsvaret reduserte på denne bakgrunn sin aktivitet i august 2004.

Gjennomføringen av Leveranseprosjekt 1 (LP 1) i Program Golf var et nødvendig og riktig tiltak for at Forsvaret skulle kunne tilfredsstille minimumskrav for eksternregnskap i Økonomireglementet for staten. Samtidig er LP 1 en svært viktig brikke i arbeidet med omstillingen, ikke minst for å nå de vedtatte nedbemanningsmålene for Forsvaret. I Budsjett-innst. S. nr. 7 (2004-2005) sier Forsvarskomiteen at "gjennomføringen av LP 1 skulle sette Forsvaret i stand til å realisere gevinster, samt å etablere en stabil plattform for et fremtidig FIF (Felles integrert forvaltningssystem) for effektiv planlegging, bruk og styring av Forsvarets samlede ressurser." For Forsvaret, som for enhver organisasjon som implementerer et stort administrativt styringssystem, vil det gå noe tid før nye rutiner og prosesser er modnet og gir full effekt. I deler av Forsvarets militære organisasjon har det vært for lav kompetanse i attestasjons- og anvisningsprosessen, noe som har ført til feilkonteringer og forsinkelser i fakturaflyten. Dette har igjen bidratt til manglende oversikt, særlig i Hæren og i Forsvarets logistikkorganisasjon, over forbruk i forhold til tildeling gjennom året.

3.1.4 Nærmere om merforbruket i Hæren

Regnskapsmessig merforbruk i Hæren i 2004 beløper seg til 425 mill. kroner. I Forsvarssjefens årsrapport heter det at:

"Hovedproblemene ifm. Hærens økonomistyring og budsjettkontroll relateres til ansvars- og myndighetsforhold og tilgjengelig styringsinformasjon. Oppfølgingen av omorganiseringen i Hæren gjennom etablering av styringslinjer med klare ansvars- og myndighetsforhold, herunder styring/begrensning av fullmakter til bestilling, attestasjon og anvisning, har ikke vært god nok. Videre har evnen og kompetansen til å etablere et fullstendig kostnadsbilde, med utgangspunkt i tildeling og forbruksstatus i lønns- og regnskapssystemet og oversikt over/styring av Hærens samlede forpliktelser (personellkostnader, EBA-leie, horisontal samhandel, driftsanskaffelser mv), ikke vært tilstrekkelig."

Hæren har m.a.o. ikke hatt tilfredsstillende økonomistyring og kontroll i 2004. Det har ikke vært tilstrekkelig oversikt over inngåtte forpliktelser og eget forbruk. I deler av organisasjonen var det også for lav kompetanse i attestasjons- og anvisningsprosessen, noe som har ført til feilkonteringer og forsinkelser i fakturaflyten. Kompetanse til å etablere et fullstendig kostnadsbilde med utgangspunkt i tildeling og forbruksstatus i lønns- og regnskapssystemet har ikke vært tilstrekkelig. Dette har medført at prognosene for årsresultatet ble feil, og at tiltak for å tilpasse aktiviteten ikke ble iverksatt tidsnok.

Hæren ble i 2004 omorganisert i tråd med omstillingen av Forsvaret. Denne omfattende omorganiseringen ble igangsatt samtidig med implementeringen av ny lønns- og regnskapsløsning. Det ble også innført horisontal samhandel på tvers av kapitler mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene. Totalt medførte dette meget store styrings-, kapasitets- og kompetansemessige utfordringer. Dette ble ytterligere forsterket av at lønnskostnader, pga. feil i personell- og organisasjonsdatabasene, ble belastet feil kapittel. Avdelingene fikk derfor en forsinkelse på en måned for å kunne få det riktige økonomiske bildet på lønnssiden. Ansvaret for å sikre korrekte personell- og organisasjonsdata er tillagt den enkelte avdelingsleder med personellansvar, under den enkelte kapitteleier.

Hærens avdelinger har også hatt et betydelig høyere aktivitetsnivå enn det budsjett og tildeling ga rom for. Hærens driftsbudsjett har tidligere år vært delvis finansiert av tæring på overskuddslagre. I 2004 bortfalt denne muligheten, ved at Forsvarets logistikkorganisasjon i sin helhet ble skilt ut fra forsvarsgrenene og Forsvarets lagre overført til Forsvarets logistikkorganisasjon, uten at aktivitetsnivået i tilstrekkelig grad ble justert mot tilgjengelige ressurser.

Totalt sett viser dette at problemene i Hæren bl.a. var manglende evne til å føre korrekte personell- og organisasjonsdata, uklare ansvars- og myndighetsforhold, samt manglende oversikt over Hærens samlede økonomiske forpliktelser.

3.1.5 Nærmere om merforbruket i Forsvarets logistikkorganisasjon

Regnskapsmessig merforbruk i Forsvarets logistikkorganisasjon utgjør 543 mill. kroner, og fordeler seg med 149 mill. kroner på bevilgningsfinansiert virksomhet, og 380 mill. kroner på virksomhet som er kundefinansiert gjennom horisontal samhandel mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og forsvarsgrenene.

I henhold til Forsvarssjefens årsrapport var hovedårsakene til Forsvarets logistikkorganisasjons merforbruk i 2004 bl.a. følgende:

"- Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene har ikke hatt tilstrekkelig dialog på alle nivåer med tanke på økonomiske konsekvenser relatert til kundenes høye aktivitetsnivå. Det har ikke vært avklart om en leveranse har vært innenfor eller utenfor inngått leveransekontrakt, eller om pris på et eventuelt tilleggsoppdrag.

- Etterslep i behandling av fakturaer og stort fakturavolum har skapt et kapasitetsproblem.

- Forsvarets logistikkorganisasjon har ikke hatt systemstøtte og tilstrekkelige rutiner for planlegging, gjennomføring og oppfølging av horisontal samhandel, herunder også oppfølging av kundefordringer. Dette medførte at prognosene var for optimistiske, noe som ble oppdaget så sent at det ikke var mulig å iverksette korrigerende tiltak. Kombinert med et betydelig etterslep i faktureringen og utilstrekkelig dialog med kundene om hvor store innbetalinger som faktisk kunne forventes før årsskiftet, ble resultatet en stor underdekning i den horisontale samhandelen.

- Forsvarets logistikkorganisasjon har ikke hatt tilstrekkelige rutiner for å sammenholde prognosene for planlagte inntekter (eksterne og horisontal samhandel) med planlagte utbetalinger for å sikre at kapittel 1740 totalt sett kunne balansere."

Forsvarets logistikkorganisasjon har m.a.o. ikke hatt tilfredsstillende økonomistyring og kontroll i 2004. Det har ikke vært tilstrekkelig oversikt over inngåtte forpliktelser, eget forbruk og forventede og realistiske inntekter fra kundene. I deler av organisasjonen var det også for lav kompetanse i faktureringsprosessen. Kompetanse til å etablere et fullstendig kostnadsbilde, med utgangspunkt i tildeling og forbruksstatus i lønns- og regnskapssystemet og oversikt over/styring av samlede forpliktelser (personellkostnader, leie av eiendommer, bygg og anlegg, horisontal samhandel, driftsanskaffelser mv.), har ikke vært tilstrekkelig.

Horisontal samhandel på tvers av kapitler ble innført før det var etablert en elektronisk systemunderstøttelse for fakturering. Dette innebar at faktureringsarbeidet måtte utføres manuelt av medarbeidere som ikke var godt nok kjent med slike rutiner, noe som skapte problemer på kompetansesiden og etterslep i faktureringen. Horisontal samhandel er kompetansekrevende. Med bakgrunn i behovet for å etablere rutiner for kundefinansiering av Forsvarets logistikkorganisasjon innenfor Forsvarets militære organisasjon, er det fra 2002 blitt gjennomført sentrale og lokale kurs innen horisontal samhandel. Kursene har vært rettet mot både kunder og leverandører, og alle som har hatt behov for kompetanseheving, har fått tilbud om å delta. Det er derfor grunn til å understreke at det ikke er horisontal samhandel som styringsmetode, men manglende fokus på oppfølging av kostnadsbildet som er medvirkende årsak til merforbruket. Fra januar 2005 er elektronisk understøttelse for fakturering innført.

Det har vært en mangelfull dialog mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og enkelte kunder på ulike nivåer. Dette, kombinert med urealistiske forestillinger omkring kostnadene knyttet til leveranser fra Forsvarets logistikkorganisasjon, har bidratt til å gi et feil bilde av situasjonen. Ovennevnte har medført at prognoser for årsresultat ble feil, og tiltak for å tilpasse aktiviteten ble derfor ikke iverksatt tidsnok.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:8 (2004-2005) uttaler at de anser merforbruket på cirka 1,15 mrd kroner som kritikkverdig. Komiteen er enig i dette.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, finner det sterkt kritikkverdig at Forsvaret først i januar 2005 oppdaget et merforbruk i forhold til tildelte midler for budsjettåret 2004 på 1 156 mill. kroner.

Komiteen har merket seg at departementet ser svært alvorlig på overskridelsene. Komiteen finner det særlig alvorlig at merforbruket fremkom i januar 2005 til tross for at bevilgningene på flere av de kapitler og poster som er overskredet ble til dels kraftig justert ved Stortingets behandling av Innst. S. nr. 60 (2004-2005), jf. St.prp. nr. 21 (2004-2005), omorganiseringsproposisjonen for budsjettåret 2004. Komiteen vil vise til at dette betyr at den endelige nysalderingen for 2004 ble vedtatt i Stortinget uten at man var kjent med store avvik fra det vedtatte budsjettet.

Komiteen mener at overskridelsene på 2004-budsjettet også må sees i sammenheng med regnskapet for 2003, som ble underkjent av Riksrevisjonen. Komiteen viser også til Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet for Forsvarsdepartementet gjennom flere år, der det er tatt opp flere kritikkverdige forhold.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, tar til etterretning meldingens beskrivelse av årsakene til den uhjemlede overskridelsen på 2004-budsjettet, men vil tilføye at meldingen preges av enkle forklaringer og en tilsynelatende mangel på vilje til å søke de bakenforliggende årsakene til merforbruket. Flertallet vil peke på noen punkter og vil i den forbindelse også vise til komiteens spørsmål til departementet med svar til komiteen datert 18. mai 2005. Spørsmål med svar er vedlagt innstillingen.

Flertallet mener den mangelfulle styringen med Forsvarets økonomi gjennom flere år må tilskrives en kultur for bruk av penger som ikke harmonerer med vanlig budsjettdisiplin i statsforvaltningen. Flertallet vil vise til at det norske forsvaret under den kalde krigen fikk finansiert store investeringer og materiell­anskaffelser gjennom bl.a. NATOs infrastrukturprogram. Flertallet mener det er kritikkverdig at statsråden ikke på et tidligere tidspunkt har grepet fatt i og endret Forsvarets holdning til budsjettrammer og pengebruk.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti tar til etterretning meldingens beskrivelse av årsakene til den uhjemlede overskridelsen i 2004. Disse medlemmer viser til at årsaksforklaringene i meldingen baserer seg på årsaksforklaringene i forsvarssjefens årsrapport. Disse medlemmer viser til at forsvarssjefen har gjort et svært grundig arbeid med å finne de faktiske og reelle årsakene til merforbruket, og til at alle deler av Forsvarets Militære Organisasjon (FMO) har fått gi innspill til rapporten.

Disse medlemmer viser videre til at departementet i sitt arbeid har konkludert med at forsvarssjefens årsaksforklaringer er riktige. At det er enighet mellom departement og etat om årsakene bidrar til å underbrygge konklusjonene, og gir et godt utgangspunkt for det pågående arbeidet med å gjennomføre tiltak.

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:8 (2004-2005) bemerker at FMOs enheter har et selvstendig ansvar for å ha oversikt over enhetens samlede forpliktelser. Disse medlemmer er enige i dette. Disse medlemmer mener det åpenbart ikke har vært god nok oppfølging av dette i Hæren og i FLO, men vil understreke at det ikke har vært tilsvarende overforbruk i tidligere år, og ikke tilsvarende overforbruk i andre deler av organisasjonen i 2004. Det er således ikke grunnlag for å hevde at Forsvaret har "en kultur for bruk av penger som ikke harmonerer med vanlig budsjettdisiplin i statsforvaltningen," slik flertallet gjør.

Disse medlemmer vil videre vise til at Forsvaret så sent som 19. desember 2004 rapporterte til departementet at de samlet sett ville gå i balanse. Disse medlemmer kan således ikke se at departementet eller statsråden hadde mulighet for å gripe inn og stoppe merforbruket.

Komiteen viser til at meldingen understreker det faktum at det har vært mangelfull oversikt over inngåtte forpliktelser og eget forbruk. Denne manglende oversikten medførte at prognosene for årsresultatet var feil, og bidro til at tiltak for å holde virksomheten innenfor tilgjengelige økonomiske rammer, ikke ble iverksatt. Prognosene hadde uakseptable store avvik sammenlignet med faktisk resultat. Meldingen har gjengitt et avsnitt fra forsvarssjefens årsrapport om virksomheten i Forsvarets militære organisasjon i 2004, der forsvarssjefen sier at:

"FMO gikk inn i driftsåret 2004 med en erkjennelse om at man sto foran en meget stram økonomisk situasjon, med en tildeling som var basert på forutsetninger om store omorganiseringer og gevinstrealiseringer, spesielt innenfor personell - og EBA-området. Samtidig medførte implementeringen av nytt lønns- og regnskapssystem store kompetanse- og kapasitetsmessige utfordringer innenfor økonomiforvaltningen.

I tillegg skulle horisontal samhandel gjennomføres over kap. 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon, og dette medførte en ny og utfordrende finansieringsform for FMO".

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Høyre, finner det bemerkelsesverdig at Forsvaret til tross for dette tilsynelatende ukritisk økte aktivitetsnivået i 2004.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at Hæren og FLO ikke hadde tilstrekkelig oversikt over egne forpliktelser og at dette medførte at de ikke før etter budsjettårets utløp oppdaget sitt merforbruk. Dette flertallet viser til at øvrige deler av Forsvaret hadde bedre oversikt over egne forpliktelser, og at de justerte egen virksomhet slik at de unngikk merforbruk.

Komiteen har ved flere anledninger fått bekreftet fra statsråden at det kompliserte lønnssystemet i Forsvaret er aktivitetsdrivende og at en overdreven aktivitet får store konsekvenser i form av økte kostnader. Det alt vesentlige av merforbruket er skjedd innenfor Forsvarets logistikkorganisasjon og Hæren, der det ifølge meldingen har vært utilstrekkelig økonomistyring og kontroll i 2004.

Komiteen vil vise til at Hæren i 2004 gjennomgikk en meget omfattende omstillingsprosess, som førte til at Hæren ble delt i to søyler: Hærens styrker og TRADOK (Transformasjons- og doktrinekommandoen). I tillegg kommer Hærens Jegerkommando.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, vil bemerke at omstillingen av Hæren, gjennom program Jupiter, i sin helhet ble gjennomført uten Stortingets godkjennelse. Flertallet tok den allerede gjennomførte omstillingen til etterretning ved behandlingen av langtidsplanen for 2005-2008. Flertallet vil imidlertid bemerke at det ikke innebærer en absolutt godkjenning av den måten Hæren ble omorganisert på.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Hæren selv tok initiativ til sin omorganisering gjennom program Jupiter, og at Stortinget besluttet disse endringene i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003-2004). Disse medlemmer viser til at permanente endringer ikke ble gjennomført før Stortinget hadde gjort nødvendige vedtak, og at de nå er gjennomført i tråd med stortingsvedtak.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har registrert at Hærens avdelinger har hatt et betydelig høyere aktivitetsnivå enn det budsjett og tildeling ga rom for, og at problemene i Hæren bl.a. var manglende evne til å føre korrekte personell- og organisasjonsdata, uklare ansvars- og myndighetsforhold, samt manglende oversikt over Hærens samlede økonomiske forpliktelser.

Komiteen har videre merket seg at Hæren hadde 717 personer med attestasjonsfullmakt, noe som vanskeliggjorde en samlet og helhetlig oversikt over forpliktelsene. Komiteen har registrert at forsvarssjefen har gitt beskjed om å redusere antall personer med bestillingsfullmakt, attestasjonsrett og anvisningsfullmakt til et forsvarlig minimum. Komiteen tar det til etterretning.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har merket seg at Hæren 14. januar 2005 inngikk en avtale med et kommunikasjonsbyrå om å bistå med gransking av økonomistyringen. Ifølge Dokument nr. 3:8 (2004-2005) har Riksrevisjonen avdekket at regelverket for offentlige anskaffelser ikke ble fulgt da kontraktene ble inngått. Anskaffelsene er heller ikke tilstrekkelig dokumentert. Ifølge Riksrevisjonen er kontraktene heller ikke returnert i signert stand. I avtalene framgår heller ikke den økonomiske forpliktelsen for Forsvaret. Ifølge forsvarsstaben vil den totale forpliktelsen for Forsvaret beløpe seg til om lag 3,5 mill. kroner.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti,forutsetter at dette ikke går utover den operative evnen i Forsvaret. Flertallet vil for øvrig bemerke at det fortsatt er uklart om deler av det som i 2004 var belastet Hæren i realiteten var utgifter som skulle vært utgiftsført under Internasjonale Operasjoner.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at det gjennom høringer i kontrollkomiteen er fremkommet hvilke utgifter Hæren har utgiftsført på seg selv, men som burde vært ført på andre kapitler. Disse medlemmer viser til at betydelige deler av FLOs merforbruk skyldes at Hæren innen årsskiftet ikke hadde betalt regninger fra FLO, og at dette bidrar til igjen å øke den delen av merforbruket som skyldes aktivitet i Hæren.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at det generelt sett ikke har vært mulig å få rede på hvor store kostnadene til internasjonale operasjoner har vært i forhold til virksomheten nasjonalt. Dette har vanskeliggjort oversikten over økonomien i Forsvaret, særlig for Hærens del. Disse medlemmer viser i den sammenheng til en studie som sammenligner det danske og det norske forsvaret hvor det uttales:

"Danmarks pragmatiske tilnærming er at i de fleste tenkelige operasjoner vil enten USA eller UK være tungt inne. Fokus for Danmark er derfor å sørge for interoperabilitet primært med disse to landene. Andre samarbeidsland kommer i andre rekke. Det er åpenbart at jo klarere slike prioriteringer man tar, jo enklere blir det å begrense kostnader."

Disse medlemmer viser til at slike prioriteringer fører til at Danmark for eksempel ikke ønsker å delta i EU-s felles kampgrupper, slik Norge planlegger å gjøre.

Komiteen har merket seg at hva angår overskridelsene i Forsvarets Logistikkorganisasjon, kan deler av denne tilskrives ubetalte regninger fra Forsvarets Militære Organisasjon, deriblant Hæren. Komiteen har videre merket seg at FLO ikke fikk iverksatt tilfredsstillende fakturering før høsten 2004. I forsvarssjefens årsrapport framgår det at dette skyldes manglende forståelse/kompetanse i organisasjonen. I tillegg til mang­lende systemløsning og rutiner for gjennomføring og oppfølging av horisontal samhandling.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, vil uttrykke skepsis til den strukturtenkningen som ligger bak Horisontal Samhandling/internfakturering. Flertallet er usikre på om "New Public Management-teorien" er en modell som passer for en kommandoorganisasjon som Forsvaret nødvendigvis må være.

Flertallet har merket seg at Forsvaret er stykket opp i et uttall markedsområder der militære avdelingssjefer tidvis er kunder, leverandører, anbydere, leietakere og eiere. Innenfor rammen av Forsvaret som streng monopolvirksomhet, er det skapt fiktive markeder der de enkelte avdelinger skal handle med hverandre for å oppnå de gunstigste prisene. Flertallet vil bemerke at et marked forutsetter konkurranse. Siden det ikke finnes noen konkurranse, bestemmer leverandørenes priser fritt. Store ressurser og arbeidskraft brukes til å sende interne fakturaer og betale disse.

Flertallet vil i tillegg vise til at horisontal samhandel betyr uklare kommandolinjer. Flertallet mener at Forsvaret må ha klare kommandolinjer, dette som en forutsetning i tilfelle en krisesituasjon. Det vil være vanskelig å skille hvilke tiltak som hører inn under operativ virksomhet, styrkeproduksjon og logistikk.

Flertallet har merket seg at Kystvakt Nord på Sortland har seks forskjellige eiere som hver og en har sitt isolerte oppdrag å utføre uten at den helhetlige forsvarsproduksjonen ivaretas. Dette er en fragmentering som kan føre til en mangel på oversikt, inkludert en økonomisk oversikt. Særlig skillet mellom operativ virksomhet og logistikk kan skape uklarheter, noe som vil kunne gjenspeile seg gjennom budsjettering og regnskaper.

Flertallet vil også vise at operative oppdrag blir vanskeliggjort på grunn av ulike prioriteringer mellom to tilsynelatende likestilte ledere. Flertallet mener det er viktig å undersøke om denne fragmenteringen er i ferd med å bli selve hovedproblemet når det gjelder økonomisk styring i Forsvaret og vil be departementet evaluere horisontal samhandel.

Flertallet fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen foreta en total evaluering av systemet med horisontal samhandel i Forsvaret."

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at konkurranseutsetting og privatisering av offentlige kjerneoppgaver bidrar til oppstykking av ansvarsforhold, dårligere styringsgrunnlag og svekket folkevalgt kontroll. Forsvaret er etter disse medlemmers mening særlig uegnet til stykkpristankegangen som ligger til grunn for horisontal samhandel. Erfaringene med systemet så langt viser også at dette ikke fungerer etter intensjonen. Disse medlemmer merket seg at forsvarsministeren under høring med komiteen antydet at det kunne være aktuelt å gå bort fra denne organiseringen på sikt. Disse medlemmer mener at arbeidet med en ny struktur må komme i gang snarest på bakgrunn av de dårlige erfaringene man har med økonomistyringen under dette regimet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at verken Forsvarsdepartementet, forsvarssjefen eller Riksrevisjonen på noe tidspunkt har gitt uttrykk for at det ikke er mulig å få til god økonomistyring og regnskapsføring samtidig som horisontal samhandel praktiseres.

Disse medlemmer viser til at horisontal samhandel har vært praktisert i årevis i Forsvaret. Det nye i 2004 er at FLO har fått et eget budsjettkapittel og at horisontal samhandel gjennomføres mellom dette og andre kapitler.

Disse medlemmer viser videre til at horisontal samhandel har en rekke fordeler. Horisontal samhandel bidrar til å regulere etterspørselen etter tjenester. Etter disse medlemmers oppfatning hadde det ikke vært mulig å redusere mengden EBA uten en modell med husleie, som er horisontal samhandel mellom FMO og Forsvarsbygg. Dette fordi den som definerer behovet for EBA (eiendommer, bygg og anlegg) selv må betale regningen, og derfor mer kritisk vurderer hvor stort behovet faktisk er. Det samme gjelder for tjenester fra FLO.

Disse medlemmer viser videre til at Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:8 (2004 - 2005) viser til at det har vært en positiv utvikling innen horisontal samhandel i 2004. Dette ved at det er innført lik praktisering av horisontal samhandel, bedre retningslinjer, datavarehusløsning for å sikre bedre kostnadsoversikt, anvisningsblankett for internfakturering, tilfredsstillende faktureringsrutiner som sikrer sporbarhet i regnskapet og flere andre forhold. Riksrevisjonen ser positivt på disse tiltakene.

Disse medlemmer mener dette viser at praktiseringen av horisontal samhandel nå er vesentlig bedre. Disse medlemmer viser til at forsvarsministeren og forsvarssjefen på høring i forsvarskomiteen ga uttrykk for at praktiseringen av horisontal samhandel gjennomgås med sikte på å få til ytterligere bedringer. Disse medlemmer ser positivt på dette arbeidet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, har merket seg den tilsynelatende ukontrollerte bruken av private konsulenter i Forsvaret i de senere år.

Komiteen vil vise til merknader i Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004) og vil be departementet innskrenke bruken av konsulenter til det som er nødvendig for helt spesiell kompetanse i særskilte tidsbegrensede situasjoner.

Komiteen vil videre be departementet foreta en gjennomgang av den sammenblandingen det har vært mellom konsulenter i FLO/Materiell og organisasjonens eksterne kunder og ber departementet påse at det er ryddige forhold mellom Forsvaret og konsulenter. Komiteen ser alvorlig på det forhold at store kunder innen norsk forsvarsindustri leier ut kompetanse til FLO/Materiell, og dermed blir sittende på begge sider av bordet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil vise til at det i forbindelse med integreringen i Forsvarsdepartementet, ble gjort en omstrukturering av dets oppgaver og ansvarsområder. Blant annet fremkom det gjennom organisasjonsbeskrivelsen at:

"De strategiske funksjonene som forsvarssjefen har hatt ansvar for er nå samlet på ett sted, i departementet. Strategisk ledelse av Forsvaret handler om hvordan Forsvaret skal utvikles over tid for best mulig å kunne løse sine oppgaver på sikt, og hvordan Forsvaret skal brukes til enhver tid for best mulig å løse dagens oppgaver." … " Forsvarsdepartementet er et regjeringskontor med ansvar for utforming og iverksetting av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Departementet er ansvarlig for overordnet styring og kontroll av underlagte etaters virksomhet." …."Departementsråden er departementets høyeste faste embetsmann og har som hovedoppgave å være rådgiver for forsvarsministeren og avlaste statsråden i arbeidet med å lede og samordne departementets arbeid. Forsvarssjefen har nå en dobbelt-hattet rolle som både øverste fagmilitære rådgiver i departementet, og som etatssjef for Forsvarets militære organisasjon. Det faktum at forsvarssjefen nå er integrert i departementet, endrer ikke departementsrådens funksjon. Departementsråden bistås av en assisterende departementsråd, som også er stedfortreder for departementsråden."…"Følgende er kjerneoppgaver i det integrerte departementet:

• – Strategisk analyse, forskning og utvikling (FoU)

• – Langsiktig policyutvikling og konsept- og doktrineutvikling på strategisk nivå

• – Perspektiv- og strukturplanlegging

• – Plan, budsjettering og iverksetting på mellomlang og kort sikt

• – Overordnet styring av virksomheten i etatene i budsjettåret

• – Operasjonspolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

• – Øvelsespolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

• – Beredskapspolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

• – Krisehåndtering

• – Utvikling og iverksetting av sikkerhets- politikk nasjonalt og internasjonalt

• – Utvikle forsvarssamarbeid med allierte og partnerland

• – Strategisk personelledelse

• – Informasjon, kommunikasjon og pressehåndtering

• – Strategisk ledelse og styring av IKT-området

• – Organisasjonsutvikling

• – Forebyggende sikkerhet på strategisk nivå

• – Juridiske spørsmål

• – Internrevisjon/Controller

• – Internadministrasjon"

Videre ønsker disse medlemmer å vise til de foretatte ansvarsområdebeskrivelser:

"Controllerenheten skal bidra til at Forsvaret når sine mål, gjennom å gi ledelsen støtte i Forsvarsdepartementets styring og kontroll med underlagte ledd. Videre er det en overordnet oppgave å vurdere om Forsvarets interne kontroll er hensiktsmessig, tilstrekkelig, effektiv og om den fungerer som forutsatt. Controllerenheten kan også påta seg konsulent- og rådgivnings-oppgaver, delta i utviklingsarbeid, samt bistå linjen i deres egne risikovurderinger."

"Avdeling for økonomi og styring har hovedansvaret for planlegging og utvikling av Forsvarets virksomhet, organisasjon og struktur innenfor den enkelte langtidsplanperiode. Videre skal avdelingen drive overordnet styring og kontroll av virksomheten i underlagte etater. Dette innebærer blant annet ansvar for å konkretisere planer og budsjetter på tiltaksnivå for hele langtidsperioden, utarbeide forslag til budsjettprofil, kostnadsanalyser for det kortere og lenge perspektiv, moderniserings- og effektiviseringstiltak innenfor hver enkelt planperiode, utarbeide de årlige budsjetter med tilhørende iverksettings-dokumenter, styre Forsvarets investeringsvirksomhet fra beslutning om anskaffelsen er fattet, samt overordet styringsansvar for materiell- og EBA-forvaltning."

Slik disse medlemmer ser det, viser dette at det er departementets ansvar å se til at Forsvarets drift og investeringsvirksomhet går i balanse. Videre er det forsvarsministerens oppgave å sørge for at Forsvarsdepartementet utfører sine kontrolloppgaver. Det er etter disse medlemmers oppfatning også forsvarsministerens plikt å informere Stortinget om forhold som påvirker inneværende og kommende budsjetter. Dersom forsvarsministeren ikke finner den gitte informasjon tilstrekkelig faglig og økonomisk, plikter statsråden å iverksette nødvendige tiltak for å frembringe et kvalitativt tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for fremleggelse for Stortinget i forbindelse med blant annet budsjettarbeid. Dersom slik nødvendig kvalitetssikret informasjon ikke kan fremlegges i forbindelse med departementets og Stortingets arbeid, må dette problem fremlegges for Stortinget. Dette innebærer slik disse medlemmer ser situasjonen, at forsvarsministeren er ansvarlig for å informere Stortinget om de faktiske forhold rundt omstillingen, omstillingens utfordringer, oppdukkede problemstillinger, reaksjoner og innspill fra etaten og resultater av omstillingen både positivt og negativt.

Slik disse medlemmer vurderer den oppståtte situasjonen hvor forsvarssektoren i 2004 hadde et uhjemlet merforbruk på 1 156,3 mill. kroner, skyldes dette manglende styring fra forsvarsministerens side. Videre skyldes det manglende overblikk og kontroll hos de avdelinger i Forsvarsdepartementet som er satt til å føre tilsyn med utviklingen og kontrollen av drift og investeringer i Forsvaret. Disse medlemmer ser med bekymring på at Forsvarsdepartementet ikke innser ansvaret for den oppståtte situasjonen og frykter at den videre driften og omstillingen av Forsvaret vil være skadelidende av dette for resten av langtidsperioden.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:8 (2004 - 2005) uttaler følgende:

"Til tross for at det er lagt til rette for god styringsdialog mellom departementet og FMO, konstaterer Riksrevisjonen at FMO i 2004 endte opp med en betydelig overskridelse, ca. 1,15 mrd. kroner, av gitte bevilgninger."

Flertallet tar dette til etterretning. Flertallet vil videre vise til at Riksrevisjonen bemerker følgende:

"Riksrevisjonen vil bemerke at FMOs enheter uansett har et selvstendig ansvar for å ha oversikt over enhetens samlede forpliktelser."

Flertallet vil likevel bemerke at Forsvarsdepartementet har et overordnet styringsansvar.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er forundret over at det i Forsvarsdepartementet ikke ble reagert på at aktivitetsnivået i Hæren var høyere enn det som var tilpasset budsjettrammen. Disse medlemmer lærte gjennom denne meldingen og dialogen med forsvarsministeren og representanter fra Forsvarsdepartementet, at et sentralt ansvar som tilligger den enkelte kapitteleier, er å sikre at virksomheten er tilpasset de rammer som til enhver tid er gjeldende. Videre skal kapitteleierne holde oversikt over forbruk, tilse at personell- og organisasjonsdata er korrekte, at antall bestillere, attestanter og anvisere er regulert og ansvarsmessig balansert mot hverandre, samt at oversikt over samlet forpliktelsesbilde er etablert. Etter disse medlemmersforståelse skal kapitteleieren organisere sitt personell i forhold til det behov og de utfordringer virksomheten står overfor. Det disse medlemmer da undrer på, er: Hvor kommer da det overordnede ansvaret tilhørende Forsvarsdepartementet inn i denne sammenheng? Disse medlemmer har ikke tidligere vært vant til å forholde seg til denne type fiktiv ansvarsoverføring. Det er ingen tvil om at det er forsvarsministeren og Forsvarsdepartementet som har det hele og fulle ansvar for den økonomiske situasjonen i Forsvaret. Det er sågar selvpålagte rutiner og ansvarsområder innunder ulike avdelinger av Forsvarsdepartementet som skal tilse at de budsjetter som blir vedtatt i Stortinget blir fulgt opp. Det er videre ingen tvil om at forsvarsministeren uoppfordret plikter å informere Stortinget om situasjoner og hendelser som tilsier at de vedtatte budsjetter ikke vil bli holdt. Det er derfor etter disse medlemmers syn ikke interessant at disse såkalte kapitteleiere ikke har hatt kontroll med sine budsjetter, da det er Forsvarsdepartementets oppgave å besørge nødvendig kunnskap, teknologi, kapasitet og styring.

Disse medlemmer registrerer at Regjeringen bebreider FLO for ikke å ha tilstrekkelige rutiner og kontroll. Dette er etter disse medlemmers mening like søkt som å forsøke å tilegne tidligere sjef for FLO ansvaret for situasjonen. På samme måte som Hæren ikke hadde tilstrekkelige prisdata for leveranser, hadde ikke Forsvarsdepartementet tilrettelagt et godt nok system for horisontalsamhandel for FLO. Etter disse medlemmers mening er det også i FLOs situasjon en klar mangel på styring og kontroll fra Forsvarsdepartementets side. Disse medlemmer vil for øvrig vise til Innst. S. nr. 145 (2004-2005) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen og de merknader og det forslag som der ble fremsatt av Fremskrittspartiet. Disse medlemmer vil derfor i denne sammenheng ikke fremme noe forslag til vedtak i så henseende.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet merker seg at departementet i sin rede­gjørelse for overordnede årsaker til merforbruket, vesentlig tilskriver dette utilstrekkelig økonomistyring og kontroll innenfor to kapitler - kap. 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og kap. 1731 Hæren. Disse medlemmer savner en grundigere drøfting av underliggende årsaker til denne svikten i de to kapittelområdene, for derved om mulig å avdekke om resultatene der primært er årsak til Forsvarets merforbruk.

Disse medlemmer viser til at tabell 2 bygger på det avlagte regnskapet til Forsvarssektoren for 2004, samt avvik - som for FMOs del er basert på forsvarssjefens årsregnskap. Det er i denne sammenheng nødvendig å påpeke at Hærens merforbruk i forsvarssjefens påfølgende er redusert med 91 mill. kroner, som ikke framkommer i denne tabellen. Disse medlemmer savner en orientering om hva merforbruket i Hæren konkret består i, ut over å hevde at det skyldes en betydelig økning i aktivitet i forhold til tildelte ressursrammer. Disse medlemmer registrerer at FSJ i sin årsrapport angir tre hovedårsaker til merforbruket i Hæren, derunder

"et høyt aktivitetsnivå med omfattende og kostnadskrevende operative leveranser samtidig som muligheten for innsparinger innen øvrige deler av virksomheten var begrenset […]".

Det må forstås som at FSJ ikke anser at Hæren hadde et betydelig høyere nivå enn forutsatt. Disse medlemmer savner også en klargjøring av om departementet anser det for høye aktivitetsnivået som pålagt eller egengenerert.

Disse medlemmer viser til at kapitteleierne for FLO og Hæren, hhv. adm. dir. Erik Hernes og general inspektør Lars J. Sølvberg, ble ansvarliggjort og fristilt fra sine stillinger som følge av overskridelsene. Det er for disse medlemmer noe uklart hva som er begrunnelsen for dette, all den tid dette ansvarsprinsippet ikke er gjort gjeldende for andre kapitler, for eksempel kap. 1710 (Forsvarsbygg og nybygg og nyanlegg) og kap. 1792 (Norske styrker i utlandet). Disse medlemmer registrerer at departementet ikke har redegjort for forsvarssjefens tilbud om å stille sin stilling til disposisjon da merforbruket ble kjent, og statsrådens beslutning om å be FSJ sitte, samtidig som to ledere på lavere nivå i realiteten ble fjernet fra sine stillinger. Disse medlemmer merker seg også at beslutningen om å stille de to angjeldende kapitteleiere til disposisjon ble fattet allerede 18. januar 2005, før FSJs regnskap forelå (oversendt 21. januar 2005), og før hans vurdering av årsaksforholdene gjennom FSJs årsrapport var klar (framlagt 15. februar 2005).

Disse medlemmer vil bemerke at departementet ikke forholder seg til rapporten fra Granskingsutvalget for økonomistyring i Hæren. Riksrevisjonen, i sin gjennomgang av FDs regnskap for 2004, går vesentligere grundigere inn i en problematisering av sannsynlige årsaksforhold enn det denne stortingsmeldingen gjør. Disse medlemmer merker seg at departementet verken orienterer Stortinget om at denne uavhengige gransking er foretatt, eller hvilke konklusjoner som trekkes her. Disse medlemmer mener at uenigheter om årsaksforhold burde vært redegjort for, slik at Stortinget på selvstendig grunnlag kunne ta stilling til det faglige innholdet i disse rapportene.

I etterkant av budsjettoverskridelsene for 2004, har det pågått en diskusjon om bemanningen i Forsvarets økonomifunksjoner og tilgjengelige styringsredskap. Disse medlemmer viser til Innst. S. nr. 145 (2004-2005) fra konstitusjons- og kontrollkomiteen, der komiteens flertall peker på at forsvarssjefens internkontroll er blitt redusert. Flertallet i denne komiteen uttaler i merknadsform at:

"uttalelser som overfører ansvaret til de såkalte kapitteleierne lite overbevisende. Ifølge de opplysninger forsvarsledelsen selv gir mottar ikke kapitteleierne fullstendig informasjon om den økonomiske situasjonen før ledelsen og er derfor følgelig ikke i stand til å foreta korreksjoner i forkant."

"(…) introduksjonen av et kompleks regnskaps- og styringssystem kombinert med sterk nedbemanning, har vanskeliggjort ytre etaters mulighet for økonomistyring. Mens man i andre virksomheter styrker ansatte både i antall og kompetanse ved innføring av nye systemer, har Forsvaret foretatt en drastisk nedbemanning av dem som skulle forestå implementeringen av systemet."

Reduksjonen i antall ansatte økonomifunksjoner i Forsvaret, herunder også i Hæren, er en ikke usannsynlig del av årsaksforklaringen på merforbruket i 2004, etter disse medlemmers mening. Kompetanse og funksjonalitet i den sentraliserte forvaltningen er heller ikke diskutert. Disse problemstillingene burde vært viet oppmerksomhet i meldingen.

Disse medlemmer mener videre at problemstillinger knyttet til leveranser fra Golf-prosjektet er høyst relevante for vurderingen av årsaksforholdene bak merforbruket i 2004, men merker seg at departementet ikke legger vekt på dette. I meldingen framgår det at Stortinget er grundig orientert om LP1, senest i budsjettproposisjonen for 2005. Disse medlemmer vil påpeke at St.prp. nr. 1 (2004-2005) ble oversendt Stortinget 10. september 2004, dvs. fire måneder før de praktiske erfaringene med LP1 fra regnskapsåret 2004 til fulle var kjent. Per april 2005, da St.meld. nr. 29 (2004-2005) ble lagt fram, var erfaringsgrunnlaget for å vurdere Golf/LP1 derfor vesentlig større enn på det tidspunkt St.prp. nr. 1 (2004-2005) ble lagt fram, og Regjeringen hadde derved en mulighet til å oppdatere Stortinget - med informasjon komiteen anser som relevant også for behandlingen av St.meld. nr. 29 (2004-2005). Blant annet i lys av denne fra departementet avgrensede beskrivelse av status for og erfaringer med Golf/LP1, synes årsaksredegjørelsen for merforbruket i 2004 også å være ufullstendig, med særlig manglende vilje til å gå inn i problematikken rundt felles forvaltningssystem.

Disse medlemmer vil vise til at også at FSJ i sin årsrapport framholder som en forklaring på FLOs problemer knyttet til kundedialog, som på kundesiden spesielt berører Hæren, at

"FLO har ikke hatt nødvendig systemstøtte for praktisering av HS, da dette først kommer midlertidig i datavarehusløsningen og endelig i Program GOLF LP 2."

- hvilket er informasjon som ikke framkommer i St.meld. nr. 29 (2004-2005).

Disse medlemmer har videre merket seg at Granskingsutvalget for økonomistyring i Hæren i sin rapport peker på et sammensatt årsaksforhold, hvor ulike årsakselementene i stor grad har virket sammen, men der

"Utvalget vil likevel generelt påpeke svakhetene og feilene ved Forsvarets støttesystem for økonomi- og regnskap som det antagelig mest tungtveiende."

Disse medlemmer viser i denne sammenheng til Innst. S. nr. 178 (2002-2003), jf. Dokument nr. 8:55 (2002-2003)- forslag fra stortingsrepresentantene Per Ove Width, Odd Roger Enoksen og Kjetil Bjørklund om at Regjeringen må legge fram en sak for Stortinget om arbeidet med effektivisering av økonomi- og logistikkledelse i Forsvaret. Dette ble fremmet på bakgrunn av indikasjoner på at løsningen som ble valgt ikke ville bli dyrere og gi færre effektiviseringsgevinster enn det Stortinget ble forespeilet. Gjennomgangen av økonomien i Forsvaret for 2004 og Riksrevisjonsrapporten for Forsvarets økonomi i 2003 viser at bekymringene var velbegrunnet.

Disse medlemmer viser til at program Golf aldri samlet sett har vært behandlet av Stortinget. Programmet er nå delt i flere faser hvorav LP1 er gjennomført mens LP2 planlegges gjennomført uten at dette vil komme som egen sak til Stortinget. Dernest blir det sagt at man løpende vil vurdere gjennomføring av de neste fasene.

Disse medlemmer vil understreke at Regjeringen vektlegger Program Golf som kritisk viktig for å oppnå forbedringer i Forsvarets forvaltning og regnskapssystemer. I så fall er det lite trolig at man i realiteten kan stanse gjennomføringen av de ulike fasene underveis. Disse medlemmer viser i den sammenheng til at Regjeringen i meldingen uttaler:

"For å tilfredsstille øvrige deler av økonomisystemet knyttet til internregnskapet og i merknader fra riksrevisjonen som knytter seg til dette, må de neste fasene av Program Golf først innfases."

Disse medlemmer vil peke på at dersom Regjeringen mener dette alvorlig, vil det være ytterst vanskelig å ikke godkjenne alle faser av Golf-programmet, selv om man nå gir inntrykk av å ha en selvstendig mulighet til å stanse prosjektet fra fase til fase.

Disse medlemmer mener en slik situasjon tilsier at Stortinget bør få informasjon om alle planlagte faser av Golf-programmet, samt et overslag over de totale kostnadene forbundet med gjennomføring av hele programmet. Hvis ikke dette skjer, kan Stortinget i realiteten bli satt i en situasjon hvor man ved hver korsvei tvinges til å godkjenne nye faser av programmet uten å ha fått en samlet oversikt over omfang og kostnader.

Disse medlemmer vil på denne brakgrunn fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen legge fram en samlet oversikt over omfang og antatte kostnader ved gjennomføring av det såkalte Golf-programmet."

Disse medlemmer registrerer at departementet er av den oppfatning at det var i FLO og Hæren at det var "utilstrekkelig økonomistyring og kontroll i 2004", og at det derved impliseres at styring og kontroll var tilstrekkelig i øvrige deler av FMO og sektoren for øvrig. Disse medlemmer kan ikke se at dette er dokumentert, og stiller et grunnleggende spørsmål ved kvaliteten på samlet styring og kontroll i Forsvaret. Disse medlemmer merker seg videre at det i meldingen ikke er stilt spørsmål ved respektive kapitteleieres formelle mulighet, gjennom sine fullmakter, til å utøve det styringsansvar departementet tillegger dem. I høring hos kontroll- og konstitusjonskomiteen, 21. februar 2005, framholdt GIH, Lars J. Sølvberg, derimot at:

"det knapt [var] mulig for en budsjettansvarlig å utøve fullgod - reell - kontroll i 2004. Dette gjelder ikke minst en generalinspektør. Hans evne til faktisk styring er vesentlig redusert fra få år tilbake."

Disse medlemmer merker seg at GIH da pekte særlig på at en stadig større del av beslutningene tas på overordnet nivå - i departementet, som derved har desto større ansvar for resultatene.

Disse medlemmer vil peke på at departementet systematisk synes å unnslå det ansvar som tilligger både den øverste militære og politiske ledelse - ut over det formelle, parlamentariske ansvar som innledningsvis, og nødvendigvis, tas. Disse medlemmer finner det besynderlig at departementet ikke orienterer Stortinget om ansvarsforhold mellom de ansvarliggjorte kapitteleiere og statsråden, derunder særlig rollen til Sjef Forsvarsstab (FST) og Sjef Forsvarsstab/Plan og Drift (FST/POD), men også FSJ og departementets øverste administrative ledelse. Disse medlemmer har merket seg at oppgaver og ansvar tillagt særlig Sjef FST og Sjef FST/POD overhodet ikke er nevnt i meldingen, all den tid disse bl.a. har ansvaret for så vel de sentrale institusjoner som skal utdanne og skaffe relevant forvaltningskompetanse for hele etaten og de felles styringssystemer hele FMO er pålagt å bruke, og videre er ansvarlig for den overordnede økonomistyring i FMO, på vegne av FSJ.

Disse medlemmer merker seg at departementet ikke går inn i rolle- og ansvarsdelingen i FST, hvor POD er en sentral del av FSJs styringsapparat, som bl.a. har det overordnede ansvar for all økonomistyring i FMO.

Disse medlemmer merker seg at meldingen gjør til et sentralt poeng den betydelige forskjell det er mellom forsvarsgrenene med hensyn til hvor mange som har hatt fullmakt til å forplikte økonomisk gjennom attestasjonsanvisning og bestillingsfullmakt. Disse medlemmer oppfatter dette som en relevant problemstilling, men savner en vurdering av antallet sett i forhold til de ulike forsvarsgreners størrelse og kompleksitet, og framfor alt: omfanget av horisontal samhandel med FLO, som i denne sammenheng synes høyst relevant, hvilket også FSJ påpeker i sin årsrapport. Disse medlemmer merker seg at departementet ikke finner det relevant å informere Stortinget om betydningen det svært høye antall transaksjoner mellom FLO og Hæren innenfor dette systemet har i denne sammenheng, som komiteen formoder forutsetter et betydelig antall personer med attestasjons- og anviserfullmakt, skal intensjonen med horisontal samhandel oppnås.

Disse medlemmer har merket seg at departementet framholder som en vesentlig årsaksforklaring for problemer knyttet til horisontal samhandel, at:

"Manglende bruk av tilgjengelige verktøy for å lage prognoser hos så vel leverandør som kunde, har bidratt sterkt til den situasjon som er oppstått."

Disse medlemmer forstår departementet dit hen at det anser at verktøyene finnes og fungerer, at det ikke er snakk om mulige feil og mangler ved de sentrale styringssystemene, og at årsakene derimot ligger i feilaktig eller manglende bruk av verktøyene ute i organisasjonen. Samtidig oppfatter disse medlemmer departementet dit hen, at det implisitt vedgår at systemstøtten ikke er tilstrekkelig, når det anfører (i forbindelse med horisontal samhandel), at:

"Dette var imidlertid kjente utfordringer som hadde vært mulig å løse på en bedre måte, selv uten denne systemstøtten, ved manuelle rutiner."

Disse medlemmer finner det forunderlig at departementet nærmest antyder at kapitteleiere selv skulle skjønt at det sentralt besluttende, innførte og pålagte lønns- og regnskapssystemet ikke var tilstrekkelig pålitelig, og at de derfor skulle ha gardert seg gjennom manuell regnskapsførsel i tillegg - selv om de samtidig var pålagt å bidra til årsverksmessig gevinst­realisering gjennom å fjerne økonomimedarbeidere lokalt i organisasjonen fra inngangen av 2004.

Disse medlemmer merker seg at departementet i forklaringen på merforbruket i Hæren baserer seg vesentlig på forklaringen i FSJs årsrapport, dog uten at det gjøres kjent at merforbruket der er korrigert til 333 mill. kroner. Disse medlemmer har merket seg at departementet ikke finner det relevant for Stortinget å kjenne til at FSJs forklaring på sentrale punkt ikke er sammenfallende med den forklaring FST/HST selv har formulert som sitt innspill til den samme årsrapporten, enn si hva denne divergensen består i. Disse medlemmer savner også en orientering om hva det påståtte merforbruket i Hæren består i - ut over å hevde at det skyldes en betydelig økning i aktivitet i forhold til tildelte ressursrammer. Så vidt disse medlemmer er kjent med, framgår det i FSJs årsrapport at det bl.a. skyldes faktorer Hæren vanskelig kan sies å ha hatt herredømme over, og som både er knyttet til pålagte oppdrag og til endrede forutsetninger.