2. Status i moderniseringsprosessen
Forsvaret er på god vei med å omstille sin virksomhet. Stortinget har gjennom behandling av Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004) gitt føringer for den videre moderniseringen av Forsvaret for perioden 2005-2008.
Hovedmålet med moderniseringen og omstillingen er å øke Forsvarets operative evne. Målet er å etablere et forsvar som er bedre i stand til å reagere raskt med relevante kapasiteter, for å håndtere uforutsigbarhet innenfor et bredt oppgavespekter både nasjonalt og internasjonalt. Forsvaret må være i stand til å levere operativ evne med kapasiteter best mulig tilpasset den aktuelle situasjon. Dette gir handlefrihet og fleksibilitet til å kunne håndtere et mer sammensatt trussel- og risikobilde.
Det gjenstår fremdeles viktige steg i moderniseringen av Forsvaret, men gjennom omleggingen har Forsvaret lykkes med å dreie ressursinnsats fra drift til investering, og fra støttevirksomhet til operativ virksomhet. Resultatet er økt operativ evne og forbedret stridsevne og kampkraft. I dag er evnen til å samvirke og operere med styrker fra andre land i henhold til definerte krav til reaksjonstid og anvendelighet, hjemme og ute, forbedret for alle forsvarsgrenene.
Store deler av Forsvarets personell er blitt berørt, enten ved at arbeidsplassene deres har falt bort eller ved at virksomheten har blitt omorganisert. Det er en betydelig utfordring for både Forsvaret som organisasjon og for den enkelte ansatte å implementere omstillingen samtidig som kritiske aktiviteter skal opprettholdes. Fremdriften i omstillingen er avgjørende for at frigjorte ressurser kan omdisponeres slik et bredt flertall i Stortinget har sluttet seg til.
Omleggingen av forsvarssektoren har så langt gått etter planen på de aller fleste områder. I perioden fra 2002 er det blitt gjennomført betydelige strukturtiltak og nye tiltak er under implementering frem mot 2008. Tiltakene har vært bredt forankret i Stortinget gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001) og Innst. S. nr. 232 (2001-2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001-2002) for langtidsperioden 2002-2005, samt Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), når det gjelder den videre moderniseringen av Forsvaret i langtidsperioden 2005-2008. Det vises i denne sammenheng også til St.meld. nr. 39 (2003-2004) om Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid.
Forsvaret er i all hovedsak i rute i forhold til å kunne nå alle de sentrale omstillingsmålene. Omstillingsmålene i Forsvaret for perioden 2002-2005 ligger fast. Realiseringen av disse målene er avgjørende for den pågående kvalitetshevingen av Forsvaret.
Ved siden av å utvikle den operative strukturen, skal Forsvaret innen utgangen av 2005 ha spart minimum 2 mrd. kroner på drift sammenlignet med et alternativ med utgangspunkt i år 2000, uten omlegging. Årlig drift av Forsvarets militære organisasjon i 2005 er forutsatt å utgjøre maksimalt 19,8 mrd. kroner. Dette vil oppfylle målet om å redusere driftsbudsjettet med 2 mrd. kroner sammenlignet med et alternativ uten omlegging. Videre skal Forsvaret innen utgangen av 2005 ha redusert bemanningen med minimum 5 000 årsverk, eller ca. 24 pst. Forsvarets øverste ledelse reduseres med 50 pst., i tråd med Stortingets vedtak tilknyttet behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2001-2002). Ved utgangen av 2004 var bemanningen i forsvarssektoren redusert med 4 192 årsverk i forhold til september 2000. Utrangeringen av eiendom, bygg og anlegg går som planlagt, og Forsvaret vil med stor grad av sikkerhet nå målsettingen om å redusere med 2 mill. kvm ned til 4 mill. kvadratmeter, innen utgangen av 2005. Forsvaret hadde ved utgangen av 2004 redusert antall kvadratmeter i bruk med 1,74 mill. kvadratmeter.
Ikke minst som et resultat av et målbevisst arbeid for å nå omstillingsmålene, har beløpet som er brukt på investeringer i forsvarssektoren, økt markert. I de senere år er beløpet økt fra 6,4 mrd. kroner i 2000 til 9,4 mrd. kroner i 2004, jf. figur 2.2. Også i 2005 vil det prioriteres betydelige midler til materiellinvesteringer. Ressursene prioriteres til etablering og modernisering av den vedtatte styrkestrukturen. Målrettet bruk av investeringsmidlene for å styrke Forsvarets operative evne har vært prioritert. Kvalitet er blitt prioritert fremfor kvantitet.
Alle pålagte organisasjonsendringer er gjennomført. Forsvarets styrkestruktur bygges opp med kapasiteter og personell som vil kunne løse oppgaver både hjemme og ute, slik at de vil gi gjensidig forsterkende effekter i løsningen av de ulike oppgavene.
Forsvaret er inne i det siste året av inneværende langtidsperiode, samtidig som det har startet første året i den nye perioden. Realiseringen av ytterligere omstillingsmål som er fastsatt for perioden 2005-2008, er allerede igangsatt. Minimum 2 mrd. 2004-kroner skal forskyves fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og materiellinvesteringer, sammenlignet med 2004-nivået. Av dette skal netto minimum 600 mill. kroner frigjøres fra Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO). Antall årsverk i Forsvarets militære organisasjon skal bringes ned til anslagsvis 15 000 (eksklusive gevinster knyttet til den videre moderniseringen av FLO), Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg (EBA) skal reduseres til maksimalt 3,5 mill. kvm og husleieutgiftene pr. kvadratmeter skal reduseres med inntil 20 pst. Disse økonomiske og administrative delmålene skal gjennomføres snarest mulig, og senest innen utgangen av 2008.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at Forsvaret på slutten av 1990-tallet befant seg i en dyp strukturell krise. Det gamle invasjonsforsvaret fra den kalde krigens dager var dårlig tilpasset det nye trusselbildet og endringene i våre nærområder. Dette i tillegg til at Forsvaret ikke lenger fikk investeringsstøtte fra NATO. Lønns- og driftsutgiftene var i ferd med å ta helt overhånd. Vedtak fra 1990-tallet om bl.a. personellreduksjoner var ikke fulgt opp. Det var ikke samsvar mellom struktur og økonomiske rammer, og den operative evnen var lav.
Flertallet vil videre vise til Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001) fra regjeringen Stoltenberg. Stortinget vedtok i juni 2001 bl.a. følgende modernisering av Forsvaret:
"- Kvalitet foran kvantitet. Robuste mobile enheter som raskt kan bevege seg fra ett sted til et annet og kan reagere raskt med relevant kapasiteter, for å håndtere uforutsigbare hendelser innenfor et bredt spekter nasjonalt og internasjonalt. Vedtaket medførte omfattende nedlegginger av forsvarsanlegg og konsentrasjon av styrker.
- Salg av 2 mill. m2 bygg- og arealmasse det ikke lenger var bruk for. Ved utgangen av 2004 var antall m2 redusert med 1,74 mill. m2.
- Bedret balanse mellom drift og investeringer ved å spare 2 mrd. til drift innen utgangen av 2005. Målet er oppfylt.
- En redusert bemanning med 5000 årsverk innen utgangen av 2005. Status ved utgangen av 2004 var 4.192 årsverk."
En ytterligere justering ble foretatt i Innst. S. nr. 232 (2001-2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001-2002) der det ble inngått et forlik mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre om 118 mrd. kroner for fireårsperioden.
Flertallet viser også til Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), langtidsplanen for 2005-2008.
Flertallet er opptatt av at omstillingsarbeidet ferdigstilles i tråd med Stortingets vedtak. Flertallet vil imidlertid understreke at forutsetningen for den største omstillingen i offentlig sektor noensinne er god økonomistyring, gode regnskapsrutiner, tilfredsstillende kommunikasjonslinjer vertikalt og horisontalt og nødvendige politiske grep fra den politiske ledelsen i Forsvarsdepartementet og fra Regjeringen.
Flertallet vil videre vise til at en nødvendig forutsetning for en vellykket gjennomføring av langtidsplanen for 2005-2008 er god kontakt med de ansatte og deres organisasjoner i tråd med lover og avtaleverk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at det ikke har vært konsensus om omstillingen av Forsvaret i Stortinget, og viser til sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 7 (2004-2005) og Innst. S. nr. 234 (2003-2004) for nærmere begrunnelse for sitt syn.
Disse medlemmer merker seg at det redegjøres for status i den pågående omstillingsprosessen i Forsvaret, og at det forsikres om at de sentrale omstillingsmålene vil bli nådd, selv etter merforbruket i 2004 og årsakene til dette. Disse medlemmer stiller seg derimot undrende til at styringsproblemene i 2004 ikke diskuteres grundigere i forhold til omstillingen. Det er grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt omstillingen og dens krav i seg selv kan ha medvirket til mangelfull kontroll og merforbruk. Det synes for disse medlemmer åpenbart, bl.a. med basis i FSJs redegjørelse i sin årsrapport, at de særlige omstillingsutfordringene i FLO og Hæren i 2004 sto ovenfor, innvirket på deres evne til og mulighet for budsjettstyring. Disse medlemmer viser til Innst. S. nr. 145 (2004-2005), som siterer Generalinspektøren for Hæren (GIH) fra høringen i kontroll- og konstitusjonskomiteen, 21. februar 2005, der generalmajor Lars J. Sølvberg uttalte:
"(…) f.eks. at vi fra Hærens side har hatt stor deltakelse både på Balkan, i Midtøsten og i Sentral-Asia i 2004 av meget kompleks natur. Det er klart at disse store oppgavene, sammen med en total reorganisering, har gjort at inngangsdataene har vært ualminnelig kompliserte. Når da systemene ikke er i stand til å avspeile disse endringene, får vi åpenbart styringsvanskeligheter".
Disse medlemmer har merket seg at GIH var alene i Forsvarets øverste ledelse om å ta et umiddelbart, konkret initiativ for, gjennom en gransking av virksomhet og disposisjoner i egen organisasjon, å finne årsaker til det uventete merforbruket, som en forutsetning for å rette feil og unngå gjentakelse, og disse medlemmer har merket seg at dette initiativet verken er gitt honnør, eller at Forsvarets militære eller politiske ledelse har ønsket å ta del i kunnskapen, i dens arbeid med å finne årsaker og rette mangler.
Disse medlemmer merker seg også at departementet ikke inkluderer slitasje og omstillingstretthet i FLO i sin orientering til Stortinget. I sin årsrapport vurderer FSJ dette som en betydelig usikkerhetsfaktor i forhold til å holde god økonomisk kontroll. I denne rapporten framgår det også at store organisatoriske endringer i Hæren, samtidig som nytt, felles forvaltningssystem ble implementert og horisontal samhandling var under innføring, og totalt sett medførte meget store styrings-, kapasitets- og kompetansemessige utfordringer.
Disse medlemmer merker seg kommentarene til Norges offisersforbund i den åpne høringen, 18. mai 2005, der det bl.a. framholdes som relevant å vurdere om den omfattende omstillingsprosessen - som prosess - har vært i likevekt, og om den er gjennomført på basis av en tilstrekkelig tidsplan, med en tydelig ledelse og med den nødvendige koordinering. Disse medlemmer savner en vurdering av disse sidene ved moderniseringsprosessen, og mener at det ville kunne kaste lys over problemer med uhjemlet merforbruk i 2004.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er overrasket over at viljen til selvransakelse i forhold til den måten Forsvarets omstillingsprosess gjennomføres på og tempoet i prosessen synes å være svært liten. Disse medlemmer viser til at selv om man ønsker omstilling, bør man ha vilje til både å gjennomgå framdrift og gjennomføring med et selvkritisk blikk. Disse medlemmer vil peke på at et eksempel på dette er at man i FLO gjennomførte en omfattende nedbemanning samtidig som det ble innført systemendringer både i forhold til regnskap og internfakturering. Dette bidro i seg selv til å gjøre prosessene sårbare. Etablert nøkkelpersonell med god kunnskap forsvant samtidig som helt nye systemer ble introdusert. Disse medlemmer er av den oppfatning at dette tilsier at man burde ha vært mer forsiktig med å nedbemanne så raskt som man har valgt å gjøre.
Disse medlemmer mener også at det er grunnlag for å spørre om man fjernet arbeidskraft og personell før oppgavene faktisk forsvant, noe som igjen førte til merarbeid på de gjenværende ansatte og mer bruk av eksterne konsulenter med de ekstra kostnader det innebar. Disse medlemmer vil i den sammenheng vise til at en sammenlignende studie om det danske og norske forsvaret viser at man i Norge har hatt dobbelt så høye kostnader til ekstern arbeidskraft.