4.1 Makt- og demokratiutredningens diagnose

Makt- og demokratiutredningen reiser viktige spørsmål knyttet til forholdet mellom staten og kommunene.

Sentrale elementer i statens styring av kommunene er regelverk, finansiering og plassering av ansvarsområder.

Selv om kommunene er pålagt å ivareta et tjenesteområde og dette i betydelig grad er lovregulert, kan variasjonene i kommunale valg i forbindelse med oppgaveløsning være store.

Utredningen viser til at det fra midten av 1980-tallet ble gjennomført reformer som skulle øke den lokale handlefriheten. Det ble innført et nytt inntektssystem - med større vekt på rammeoverføringer. Kommuneloven av 1992 skulle gi større frihet i lokale styreformer og større spillerom for lokalt tilpasset tjenestetilbud. "Virkningene er likevel blitt en stadig sterkere begrensning av lokal autonomi gjennom mer standardiserte krav til kommunene." (sluttboken s. 107)

Ifølge utredningen er tendensen at det lokale selvstyret begrenses til saker med spesifikt lokalt innhold, slik som organiseringen av kultur- og idrettstiltak, teknisk sektor, byggesaker, geografiske plasseringer og arealdisponering. Utredningen hevder at i spørsmål av nasjonal betydning blir kommunene mer administrative instanser.

Statlig rettighetslovgivning har bidratt til å gjøre forventninger om offentlige tjenester om til rettskrav. Utredningen viser til rettigheter knyttet til opplæring, pasientrettigheter og rett til ulike sosial-, helse- og omsorgstjenester. Det vises til at domstolene kan overprøve kommunale prioriteringer. De som har fått juridisk medhold eller når fram gjennom massemedia eller har sterke støttespillere, oppnår mer enn de passive. Deler av rettighetslovgivningen har dermed ifølge utredningen hatt nye og utilsiktede former for ulikhet som konsekvens. Kommunenes ansvar for nye tjenester har ifølge utredningen ikke blitt fulgt opp med tilstrekkelig økte ressurser.

Offentlig sektor i Norge har et betydelig ansvar for tunge velferdsoppgaver. Innbyggerne har et behov for trygghet for en viss langsiktighet i løsningen av disse oppgavene. Det kan gi et press for å sikre dette ved hjelp av lovgivning.

En gjennomgang av utviklingen viser ulike tendenser i den statlige styringen av kommunesektoren. På den ene siden er styringen på visse områder blitt sterkere. Kravene til saksbehandling og prosessrettigheter for kommunenes innbyggere er blitt betydelig utvidet. En del lovgivning kan beskrives som lovfesting av eksisterende praksis. Det kan likevel antas at slik lovfesting vil medføre økt oppmerksomhet og sterkere oppfølging av kommunenes virksomhet og slik sett stramme inn kommunenes handlingsrom.

Den statlige juridiske styringen av kommunesektoren kan ha ulike former. Den kan i større eller mindre detalj lovfeste ulike plikter og standarder for kommunene, som ikke uten videre er individuelle rettskrav. Staten kan imidlertid også gi rettigheter til enkeltindivider om et bestemt tjenestetilbud som individet kan forfølge ved klageordninger og i siste instans få prøvet for domstolene.

Det har skjedd flere mindre justeringer av ansvarsforholdene mellom forvaltningsnivåene de siste 15-20 årene. Av viktige endringer bør imidlertid nevnes at en i begynnelsen av perioden gjennomførte endringer som flyttet ansvar fra fylkeskommunene til kommunene.

Utviklingen i de senere år har ikke gått i retning av å legge flere velferdsoppgaver til kommunene. Fylkeskommunenes oppgaver er kraftig redusert.

4.2 Ressursnivået

Utredningen påpeker at kommunene er pålagt en rekke nye oppgaver og økte standardkrav og hevder at kommunene ikke har blitt tilført tilstrekkelig økte ressurser. Dermed er ifølge utredningen kommunenes økonomi blitt mer anstrengt, med sterkere krav til effektivisering og forslag om større kommuner for å utnytte stordriftsfordeler. Utredningen viser til at misnøyen med staten har økt i de siste 25 årene.

Veksten i kommunenes ressursbruk og i den kommunale sysselsetting har vært betydelig. Fra 1970 til 2001 økte sysselsettingen i kommuneforvaltningen mer enn tre ganger til om lag 425 000 årsverk. Dette var over 20 pst. av landets totale sysselsetting, mot under 10 pst. i 1970. Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling der etterspørselen etter velferdstjenester i kommunene har steget raskere enn utbyggingen av dem. Dette kobles blant annet til økningen i antall eldre og til medisinske framskritt.

Regjeringen viser til at det har vært en betydelig vekst i kommunenes ressursbruk i de siste tiårene. Samtidig er kommunenes ressursbruk omfattende og må innpasses i den totale offentlige økonomien. En betydelig vekst i pensjonsutbetalingene framover, økt behov for helse- og omsorgstjenester og en beskjeden vekst i arbeidsstyrken, tilsier at kommunesektoren må utnytte ressursene effektivt. Regjeringen viser til at vurderingen av kommunesektorens økonomi og dens innpassing i det samlede økonomiske opplegget framover mest hensiktsmessig kan gjøres i de budsjettdokumenter som regjeringen legger fram for Stortinget.

4.3 De samlede rammene

Regjeringen er opptatt av at det må være ryddige forhold mellom stat og kommune når det gjelder de økonomiske rammebetingelsene. Det må videre være ryddige opplegg knyttet til endrede ansvarsforhold. I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig med uavhengige beregninger og tvisteløsningsordninger. Kompensasjonsnivået vil i noen grad måtte vurderes ut fra rimelighetsbetraktninger. Slike avveininger bør i siste instans avgjøres av politiske organer. Ved bruk av uavhengige beregninger, må avveiningene være tydelige og politisk bestemt. Ureflektert bruk av "uavhengige beregninger" kan bidra til å svekke det samlede ansvaret for forvaltningen av landets ressurser, som bør ligge i folkevalgte organer.

Det er viktig med tydelighet i de forutsetninger som legges til grunn ved ansvarsendringer.

Fra og med arbeidet med budsjettet for 2001, har det vært en ordning med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren om det kommuneøkonomiske opplegget. Konsultasjonene er ikke formelt forpliktende for partene, men representerer en formalisert arena for dialog i forbindelse med milepælene i arbeidet med kommuneopplegget.

I høringsuttalelsen til Makt- og demokratiutredningen foreslår KS at konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS blir erstattet av en avtalebasert ordning. Dette vil ifølge KS kunne være med på å skape et ryddigere forhold mellom forvaltningsnivåene.

Konsultasjonene mellom stat og kommunesektor i Danmark resulterer i avtaler. Prosessen er nærmere beskrevet i den danske maktutredningen.

Regjeringen åpner for en gradvis utvikling av konsultasjonsordningen, for eksempel gjennom avtaler på enkeltområder. Kommunesektorens økonomi utgjør en betydelig del av det samlede budsjettopplegg. Regjeringen vektlegger at det økonomiske opplegget for kommunesektoren må ses i sammenheng med det øvrige finanspolitiske opplegg, og at Stortinget reelt får fastsette kommunesektorens rammer. Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmessig å inngå forpliktende avtaler med kommunesektoren uavhengig av budsjettprosessen for øvrig.

Forpliktende avtaler mellom stat og kommunesektor gjennom forhandlinger vil også berøre forholdet mellom Stortingets og regjeringens kompetanse. Slik den danske maktutredningen beskriver situasjonen i Danmark, blir avtalene i stor grad en sak for regjeringen, og Folketinget får en "sandpåstrøende" funksjon.

4.4 Erfaringer og vurderinger fra Sverige og Danmark

Både Norge, Sverige og Danmark kjennetegnes av at kommunesektoren er omfattende og ivaretar viktige offentlige ansvarsområder. Det er visse forskjeller i den spesifikke ansvarsfordeling, og det er forskjeller i sektorens inntektsgrunnlag i de ulike landene.

Den danske maktutredningen beskriver det danske kommunale selvstyret som under press. Den kommunale inndelingsreform fra 1970 innebar en reduksjon fra om lag 1 300 sognekommuner, 87 bykommuner og 24 amt til 275 kommuner og 14 amt. Veksten i offentlige tjenester skjedde etter dette i kommuner og amt. Utredningen beskriver en økt statlig interesse på 1990-tallet for innholdet i de kommunale tjenester. Den reelle kontrollen med amtenes sykehus er i noen grad flyttet til staten. Også i forhold til kommunene har den statlige styringen økt. Det hevdes at Folketinget i stigende grad utstyrer borgerne med rettigheter som kommunene må følge opp.

I utredningen fra det svenske Demokratirådet fra 2004 gis det en lengre drøfting av forholdet mellom stat og kommunesektor i Sverige. Det hevdes at oppgavefordelingen ofte innebærer at staten bestemmer og at kommuner og landsting finansierer og iverksetter. Over 80 pst. av kommunenes oppgaver er ifølge utredningen pålagt av staten.

På mange områder har kommunene stor grad av frihet til selv å utforme virksomheten. Men på mange områder detaljstyres de av staten, både i forhold til mål som skal oppnås og i forhold til virkemiddelbruk. I visse tilfeller knyttet til rettighetslovgivning er kommunenes plikter i siste instans bestemt av domstolene. Utredningen betoner at forholdet mellom stat og kommuner medfører at beslutningsmakten er atskilt fra finansierings- og iverksettelsesansvaret. Staten kan gjøre vedtak om ytelser som kommunene ikke klarer å levere.

Kommunesektorens framtid har vært eller er under vurdering både i Sverige og Danmark.

4.5 Regjeringens vurderinger og mål

Regjeringen opprettet 12. mars 2004 en lokaldemokratikommisjon med deltakere fra alle stortingspartiene, KS og forskere under ledelse av ordfører i Stavanger Leif Johan Sevland. Det forutsettes at kommisjonen legger fram en egen delutredning vedrørende forholdet mellom staten og kommunene i form av en NOU 1. april 2005, og en endelig NOU ved utgangen av kommisjonens funksjonstid etter to år.

For Regjeringen er det et mål at kommisjonens arbeid skal mobilisere en felles politisk vilje til å gjennomføre tiltak som kan styrke lokaldemokratiet. Regjeringen viser til at delutredningen om forholdet mellom stat og kommune som vil foreligge om kort tid, vil bli sendt på høring, og varsler at den vil komme tilbake med oppfølgingen av denne.

I et lengre tidsperspektiv synes det på mange områder å være en betydelig forskjell mellom de intensjoner som storting og regjering har når det gjelder vektleggingen av kommunalt selvstyre på den ene side, og den faktiske politikk på den annen side. Forskjellene oppstår både når det gjelder finansieringsform (betydelig omfang av øremerking), legal styring (ved rettighetslover og standardkrav) og ved omfanget av kommunalt ansvarsområde. Dette er etter Regjeringens syn en alvorlig utfordring for forholdet mellom stat og kommunesektor, og for lokaldemokratiets framtid.

Den statlige styringen må i større grad preges av dialog og veiledning, ikke absolutte pålegg og krav. I minst mulig grad skal det fastsettes særskilte krav til organisering, saksbehandling, kompetanse og bemanning. Staten må også være varsom med å innføre individuelle rettigheter til særskilte grupper som går ut over kommunenes muligheter til å gjennomføre helhetlige prioriteringer. Reelle muligheter til å prioritere ressurser i samsvar med lokale behov krever redusert bruk av øremerkede tilskudd og et tilsyn som i større grad er samordnet på tvers av sektorer.

Kommunene er ansvarlige for viktige velferdsordninger og offentlige tjenester. I et samfunn med økt vekt på individuell valgfrihet, stigende privat velstand og betydelig formue samlet på statens hånd gjennom Statens petroleumsfond, er det store forventninger til kvalitet og nivå på offentlige tjenester. Det kan være liten aksept for geografiske forskjeller i tjenestetilbudet. Samtidig kan det være en konkurranse mellom ulike sektorer om å styre kommunene sterkest mulig til fordel for egen sektor. Disse forholdene presser vilkårene for det lokale selvstyret.

Etterspørselen etter offentlige tjenester er stor, og vil representere en stor utfordring i årene som kommer.

Etter Regjeringens vurdering vil statlig overtakelse av velferdsoppgaver gi dyrere velferdsordninger som er mindre tilpasset lokale behov. For å sikre framtidens velferdssamfunn kreves det et sterkt lokaldemokrati som kan møte framtidens utfordringer. Lokal handlefrihet gir lokal tilpasning til de ulike behov og utløser krea­tive løsninger. Lokalt politisk ansvar gir nærhet mellom politikere og innbyggere og gir dermed mulighet for mer fleksible tilpasninger. Statlig ansvar kan medføre en fare for at offentlig forvaltning og tjenesteytere blir oppsplittet og borgerne møter et fragmentert offentlig apparat som ikke er samordnet. Kommunene som lokalt folkevalgt organ med en bred oppgaveportefølje, gir de beste muligheter for effektiv og nær samordning av de ulike behov den enkelte har. Etter Regjeringens syn er det bare gjennom en sterk kommuneforvaltning framtidens velferdsutfordringer kan møtes.

Et godt lokalt selvstyre krever at kommunesektoren lever opp til forventningene om å levere gode tjenester til sine innbyggere. Hvis ikke, er det en fare for at det lokale selvstyret undergraves gjennom statliggjøring av ansvar.

Regjeringen vil kontinuerlig arbeide for å øke det kommunale selvstyret. Det kan ofte argumenteres godt for hvert enkelt styringsvirkemiddel isolert sett, særlig hvis det er nødvendig for å sikre en sektors interesser i konkurranse med andre sektorer som er beskyttet av statlig styring. Problemet er at summen av alle gode enkelttiltak binder opp så mye ressurser at det blir vanskelig å tilpasse seg begrensede totalrammer. Rommet for frie lokale beslutninger blir dermed sterkt redusert. Regjeringen understreker at det kreves vilje til å vektlegge verdien av det lokale selvstyret i de mange enkeltsaker der konflikten mellom ønsket om statlig styring og lokalt selvstyre kommer opp. Regjeringen vil vise denne viljen.

4.6 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Makt- og demokratiutredningen hevder at det har funnet sted viktige strukturelle endringer i velferdsstaten. Mens universelle ordninger, enhetlig organisering av velferdstjenestene og statlig finansiering tidligere har preget løsningene, er dette systemet nå under omforming. De brede folkebevegelsene spiller ikke lenger en sentral rolle i utviklingen. Det hevdes videre at den politiske støtten til universelle velferdsordninger blir svakere og barrieren mot mer private ordninger i trygde- og velferdssystemet blir lavere.

Rettighetslovgiving og pålagte oppgaver som ofte er begrunnet med behovet for å sikre mer likebehandling, skaper nye former for ulikheter fordi ressursknapphet umuliggjør at alle rettigheter kan innfris samtidig.

Komiteen har merket seg at utredningen viser at omdanningen av velferdsstaten har sammenheng med grunnleggende endringer i forholdet mellom offentlig og privat virksomhet. Mange tjenester som tidligere ble utført av det offentlige, finansieres i dag over offentlige budsjetter, men utføres av private selskaper. Krav om produktivitet og effektivitet settes i sentrum, markedstenkningen vinner innpass.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil peke på at den politiske støtten til universelle velferdsordninger fortsatt er sterk i Norge, jf. den sterke satsingen på barnehageplasser og pensjonsforliket.

Disse medlemmer mener målet må være å styrke kommunenes handlingsfrihet og det lokale selvstyret, slik meldingen tar til orde for.

Komiteen er opptatt av funksjonsfordelingen mellom folkevalgte organer på statlig, regionalt og kommunalt nivå og vil understreke betydningen av at denne skjer på en måte som sikrer aktiv medvirkning fra befolkningen. Nærhet og betydning av beslutningsorganenes vedtak for den enkelte er viktig i denne sammenheng. Likeledes bør spørsmål om demokratisk forankring og sikring av legitimitet i befolkningen gjennom en klar fordeling av de oppgaver som skal løses, være avklart før eventuelle nye regionale organer etableres.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet har merket seg at det eneste stedet i meldingen der uttrykket "alvorlig utfordring" er benyttet, gjelder i forholdet mellom stat og kommunesektor:

"I et lengre tidsperspektiv synes det på mange områder å være en betydelig forskjell mellom de intensjoner som Stortinget og Regjeringen har når det gjelder vektleggingen av kommunalt selvstyre på den ene side, og den faktiske politikken på den annen side. Forskjellene oppstår både når det gjelder finansieringsform (betydelig omfang av øremerking), legal styring (ved rettighetslover og standardkrav) og ved omfanget av kommunalt ansvarsområde (ved statlig overtakelse av viktige helse- og sosialtjenester), jf. gjennomgangen under punkt 4.3. Dette er etter Regjeringens syn en alvorlig utfordring for forholdet mellom stat og kommunesektor, og for lokaldemokratiets framtid".

Disse medlemmerkonstaterer at dette også er i samsvar med Makt- og demokratiutredningens konklusjoner.

Disse medlemmer har også merket seg at Regjeringens svar på utfordringen er at det trengs vilje til å legge vekt på verdien av lokalt selvstyre i de mange enkeltsakene der konflikt mellom ønske om statlig styring og lokalt selvstyre kommer opp. Disse medlemmer vil understreke at det i tillegg til god vilje er nødvendig å vurdere:

• – En grunnlovsfesting av lokalt selvstyre

• – Økt bruk av rådgivende folkeavstemninger

• – At en større del av verdiskapingen og skatteinntektene blir værende i kommunene

• – En bevisst holdning til individfestede rettigheter på områder lokalforvaltninga har ansvar for

• – Utredninger av konsekvensene for det lokale selvstyret for alt reform- og utviklingsarbeid

• – Medvirkning fra kommunesektoren i konsekvensutredninger som har vesentlige konsekvenser for lokalt selvstyre

• – At kostnadene ved reformer i større grad blir beregnet av nøytrale instanser.

Komiteens medlem fra Venstre viser til det framlagte forslag om å grunnlovfeste det lokale selvstyret (jf. Dokument nr. 12:9 (2003-2004) Grunnlovsforslag) og vil i tillegg peke på nødvendigheten av å styrke den lokale beskatningsretten.

Komiteenmener det lokale, regionale og nasjonale demokratiet må sees i sammenheng. Et fungerende lokaldemokrati er en forutsetning for tillit og legitimitet til det nasjonale folkestyret.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartietmener at et levende lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret. Selv om vårt politiske system bygger på representative organer, er det mange politiske beslutninger som kan tas direkte av innbyggerne i en kommune. Dette kan skje gjennom økt bruk av folkeavstemninger eller andre former for direkte demokrati.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstrepartiønsker forsøk med beslutningsprosesser hvor makt overføres fra kommunestyrer til organer hvor alle kommunens innbyggere har møterett og påvirkningsmulighet. Dette kan for eksempel tas i bruk når prioriteringer på kommunebudsjettet skal avgjøres (deltakende budsjettering).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til atutviklingen har ført til at lokalpolitikken har endret karakter. Etterspørselen etter velferdstjenester har steget raskere enn utbyggingen av dem. Kommunenes virksomhet defineres i hovedsak av staten samtidig som kommunene er blitt tilført for lite ressurser til å utføre de oppgaver de er pålagt. Statlig rettighetslovgivning har bidratt til å gjøre forventninger om velferdsytelser om til rettskrav, og forventningen er større enn det som samlet sett kan innfris.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at fremtidens velferdsutfordringer bare kan møtes gjennom en sterk kommuneforvaltning.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, finner beskrivelsen av en utvikling hvor rett til velferdsgoder overlates til domstolene, som alarmerende. Et system hvor kommunenes økonomi og lokale politikeres prioriteringer blir uten betydning når velferdsgoder skal fordeles, er ikke i tråd med velferdsstatens grunnleggende prinsipp. Målet for velferdspolitikken er å sikre likeverdige velferdstilbud over hele landet. Den enkeltes økonomiske evne til å søke bistand i rettsapparatet, skal ikke være bestemmende for hvem som får hjelp. Et slik system har nye, utilsiktede ulikheter som konsekvens.

Dette flertallet forutsetter at Stortinget får til behandling en melding basert på Lokaldemokratikommisjonens utredning. Dette flertallet ser klart behovet for at styringen fra staten blir lagt om til økt dialog mellom forvaltningsnivåene slik at Regjeringa og Stortinget samordner styringen og ansvaret for kommunesektoren.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at en rekke velferdstjenester bør fellesskapsfinansieres av staten, eventuelt gjennom overslagsbevilgninger administrert av statlige velferdskontorer over hele landet (Velferdskontor fremkommer ved sammenslåing av den statlige trygdeetat og A-etat og de kommunale sosialkontor og eldreomsorgskontor) basert på rettighetslovgivning og etterprøving av en omorganisert trygdedomstol og hvor tjenesteprodusentene kan være offentlige og private som konkurrerer om oppdragene overfor de ulike brukere og/eller deres pårørende eller offentlige oppnevnte verger.

Ved en slik organisering er kvalitet og kvantitet i tjeneste sikret for brukerne uavhengige av kommunenes prioritering og økonomi.

Egenandeler og øremerking av statlige overføringer

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at et annet utviklingstrekk bør gi grunn til ettertanke. Makt- og demoikratiutredningen hevder at misforhold mellom tilbud og etterspørsel blir møtt med krav om betalingsordninger og egenandeler, delvis for å dempe etterspørselen og delvis for å finansiere ordningene. Dette er en utvikling som bidrar til å straffe dem som har størst behov for fellesskapets støtte.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at et sterkt innslag av statlig detaljregulering og bruk av øremerkede midler som styringsverktøy bidrar til at misforholdet mellom makt og ansvar forskyver seg innover og nedover i velferdssystemet. Øremerkingen har skapt stort behov for sentralstyrte tilpasninger, rapportering og kontroll. Byråkratiet har økt og kommunenes frihet til å velge løsninger tilpasset lokale forhold, er redusert. De folkevalgte i kommunene har fått mindre mulighet til styring og til å ta ansvar. Dermed svekkes lokaldemokratiet.

Flertallet ønsker ikke en slik utvikling og mener at kommunesektoren i all hovedsak skal være rammefinansiert. Hovedregelen skal være at øremerkede tilskudd er forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsperiode eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Innlemming av øremerkede tilskudd bidrar til å øke det lokale selvstyret. Forutsetningen er imidlertid at øremerkede ordninger som innlemmes, fullfinansieres. I annet fall vil tilbudet kunne forsvinne eller forringes.

Det er bred politisk enighet om at helse- og omsorgstjenester skal være tilgjengelig i den enkeltes nærmiljø. Kunnskap om demografisk utvikling og sikring av ressurser i tråd med innbyggernes endrede behov, er derfor viktig dersom kommunene skal være i stand til å ivareta disse oppgavene.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, har i den forbindelse merket seg påpekingen av at det er velferdsstatens lavtlønnede omsorgsreservoar, som bærer byrdene når budsjettene ikke strekker til. Det er denne omsorgsressursen som effektiviseringsorienterte styringstiltak truer med å tømme når tiltakene ikke tar hensyn til omsorgens egenart og fordi de virker ytterligere utmattende.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til sin forrige merknad og påpeke at det er fullt mulig å sikre alle likeverdige velferdstjenester uten at kommunene behøver å ha noen oppgave i en slik sammenheng, med mulig unntak for å oppnevne personer til statlige styrer og utvalg som eventuelt skal foreta skjønnsmessige vurderinger i forskjellige saksområder og saker.

Komiteen viser til at 5/6 av de ansatte i omsorgssektoren i år 2000 var kvinner. Dersom kvinner for fremtiden ikke lenger i samme grad vil stille sin arbeidskraft til rådighet i denne sektoren, faller mye av grunnlaget for offentlig omsorgsarbeid sammen. Komiteen vil understreke at rekruttering til og sikring av gode arbeidsforhold for denne gruppen stiller særlige krav til fremtidsrettet satsing.

Komiteen mener at kommunene står foran store utfordringer i årene fremover i omsorgssektoren. Flere antall eldre øker behovet for omsorgspersonell. Det er særdeles viktig at rekruttering av ressurssterk ungdom ser utfordringene i denne sektoren, og tar slik utdanning.

Komiteen viser til at avtalen om kvalitetsutvikling mellom Sosialdepartementet og KS av 24. juni 2003, har som siktemål at staten og kommunesektoren i fellesskap skal sørge for å bedre kvaliteten og å etablere enklere ordninger i pleie- og omsorgstjenesten.

Overføringer til kommunene

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet,viser til at Regjeringen er opptatt av at det har vært betydelig vekst i kommunens ressursbruk i de siste tiårene. Etter flertallets syn er dette en lite fruktbar tilnærming. Det viktige spørsmål i forhold til kommunesektoren er hvorvidt det er samsvar mellom de oppgaver kommunene er satt til å ivareta og de ressurser de har til disposisjon. Lite tyder på at ressurstilførselen er tilstrekkelig. Uten vilje til å gi kommunene realistiske rammer og mulighet til å foreta egne prioriteringer, vil lokaldemokratiet tape ytterligere terreng.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg at det har vært en betydelig vekst i kommunal sysselsetting. Fra 1970 til 2001 har antall tilsatte i norske kommuner økt tre ganger, til om lag 425 000 årsverk. Endringer innen utdanningssektoren har gitt kommunene større frihet. På samme måte står kommunene i dag friere til å organisere seg administrativt. Statlige vedtak, som regulering av barnehageordningene, har derimot strammet inn det kommunale handlingsrommet.

Ressurssituasjonen i kommunene er en viktig faktor i det lokale selvstyret, men ikke den eneste. Disse medlemmer viser til at kommunene i 2004 og 2005 vil ha den største veksten på mange år, også i frie inntekter. Disse medlemmer vil likevel understreke at det nok aldri vil bli "nok penger" sett fra kommunesektorens side. Misnøyeropene har alltid vært der, og høyere under tidligere regjeringer enn under den sittende. En debatt der "mer penger" gjøres til eneste problem for kommunene vil føre galt av sted, og skygge for andre og vel så viktige faktorer for økt handlefrihet. Øremerking av midler og statlige detaljkrav fratar kommunene friheten til selv å prioritere sine ressurser og dermed å bruke dem på den måten som gir mest og best tjenester igjen for de ressursene (penger så vel som personell) man rår over. Det bidrar også til en skjevfordeling til de kommuner som har gjort minst på det området som Stortinget til enhver tid finner å ville prioritere, og de som har størst mulighet til å betale for egenandeler som kan utløse statlig støtte. Alle partier har i noe ulik grad bidratt til dette. Disse medlemmer mener det må bli et taktskifte i en politikk for økt lokal handlefrihet.

Komiteen vil understreke betydningen av at kommunene, representert ved Kommunenes Sentralforbund og staten, klarer å definere en felles forståelse av ressursbehovet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, har merket seg Regjeringens vurdering av spørsmålet om det bør inngås forpliktende avtaler mellom stat og kommunesektoren i forbindelse med en langsiktig plan for å rette opp den økonomiske ubalansen i kommunene. Dette til erstatning for dagens konsultasjonsordning mellom KS og staten.

Flertallet mener det er grunnlag for å arbeide mot en mer forpliktende konsultasjonsordning, ikke minst for å avveie politiske målsettinger til de økonomiske rammebetingelsene for sektoren. Etter flertallets syn bør dagens konsultasjonsordning gjøres mer forpliktende slik at de totale ressurser innenfor offentlig sektor kan utnyttes bedre.

Komiteen understreker imidlertid at det også i fremtiden må være regjering og storting som gjennom den ordinære budsjettprosessen legger rammene for kommunesektoren.

Komiteensavner en omtale av kommunens rolle som samfunnsutvikler. En sentral oppgave for framtidas kommuner kan være å utvikle evnen til å være en fleksibel og offensiv samfunnsaktør. Dette omfatter de klassiske utviklingsoppgavene innenfor planlegging, næringsutvikling, lokalt miljøarbeid ned til enkle trivselsskapende tiltak i nærmiljøet. Like sentralt er det, etter komiteens oppfatning, hvorledes et utviklingsperspektiv også kan prege både lokaldemokrati, forvaltning og tjenestetilbud og på den måten representere et helhetsperspektiv på den kommunale aktiviteten.

Komiteen mener at kommunenes brede samfunnsansvar handler om å ta utgangspunkt i kommunenes grunnleggende legitimitet som politisk institusjon. Denne er basert på at det er de som bor innenfor kommunens grenser som velger representanter til kommunens øverste organ. Derfor må hver kommune være i stand til å formulere velferds- og miljøpolitiske mål, med hele kommunesamfunnet som "oppdragsgiver".

Komiteen mener videre at kommuneorganisasjonens primære jobb er å sikre at de som bor innenfor kommunegrensene har det godt. Mange instanser, offentlige som halvoffentlige og private, medvirker til dette innen sine avgrensete ansvarsområder, men det er kommunen som har det helhetlige ansvaret for innbyggernes livsmiljø.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser videre til at de rådende ideene bak moderniseringsarbeidet i kommunesektoren de siste 10 åra, ofte kalt New Public Management (NPM), blant annet bidrar til oppstykking og krav om konkurranse og lønnsomhet i hvert enkelt ledd. Disse medlemmervil peke på at denne styringsideologien virker begrensende for en helhetlig lokalsamfunnsutvikling. Disse medlemmer merker seg at både den tradisjonelle oppfatninga av offentlig styring, Government, og NPM-prinsippet i dag blir utfordret gjennom begrepet Govern­ance, et begrep som fanger opp at det offentlige både må forholde seg til at styring skjer på ulike nivå og gjennom et komplekst samspill mellom mange aktører.