3.1 Innledning

"Rettsliggjøring" er et begrep som blir brukt i den offentlige debatt i stadig flere sammenhenger. Begrepet dekker en rekke ulike problemstillinger - både med direkte og mer indirekte betydning for makt- og demokratiforholdene i Norge.

Rettsliggjøring er et sentralt tema i Makt- og demokratiutredningens sluttrapport og er også det tema som drøftes av de fleste av høringsinstansene. Rettsliggjøring innebærer at forhold som tidligere lå innenfor de folkevalgtes kompetanseområde, flyttes over til rettslige organer, og at det politiske organets makt begrenses tilsvarende.

Utredningen legger til grunn at sosiale og kulturelle problemer i økende grad blir formulert som rettskrav. Stadig flere områder og detaljer i samfunnslivet blir regulert gjennom lover og direktiver. Domstolene og andre rettslige organer øker sin beslutningskompetanse på bekostning av politikk og forvaltning. Rettsliggjøring innebærer at rettsorganene får økende betydning på bekostning av folkevalgt myndighet, og at skillet mellom lovgivning og lovanvendelse blir visket ut. Det norske rettsvesenet er også preget av en omfattende internasjonalisering, der EUs regelverk og internasjonale konvensjoner gjøres bindende for norsk lov.

Utredningen belyser norsk retts økende internasjonalisering og hevder at denne utviklingen bidrar til at domstolenes makt øker på bekostning av det representative folkestyret:

"Maktpolitisk betyr dette både at norske domstoler har styrket sin posisjon i forhold til politiske organer og at domsmakt flyttes fra nasjonale til internasjonale rettsinstanser. Dermed er lovgivningsmakten - Stortinget - svekket i to retninger. Dette er myndighetsforskyvninger som Stortinget selv aktivt har medvirket til."

(sluttrapporten s. 32)

Flertallet i utredningsgruppen framhever både EØS-avtalen og internasjonale avtaler om menneskerettigheter som særlige eksempler på denne utviklingen.

Utredningens drøfting av en rettsliggjøringsprosess er ett av de punktene der det klarest er kommet til uttrykk en dissens i utredningens arbeid. Uenigheten knytter seg blant annet til bruken av demokratibegrepet. Mens utredningens flertall omtaler makt i folkevalgte organer som "grunnlagsdemokrati" og rettigheter som "tilleggsdemokrati", er utredningsmedlem Hege Skjeie av den oppfatning at demokratisk styre også omfatter rettigheter som ikke uten videre lar seg gjøre til gjenstand for endringer gjennom flertallsvedtak.

3.2 Synspunkter fra høringsinstansene

De fleste høringsuttalelsene behandler temaet rettsliggjøring og forholdet mellom folkevalgte organer og rettsbeskyttelse av individer. De fleste av disse konsentrerer sine innspill omkring problemstillinger om rettsbeskyttelse av individer og av sårbare grupper, og refererer til Hege Skjeies særuttalelse i debatten. Flertallet av de som uttalelser seg på dette feltet er i større eller mindre grad uenige i Makt- og demokratiutredningens konklusjoner. Mens enkelte av disse også er uenige i den faktiske beskrivelsen, er det felles for disse høringsuttalelsene at de fremhever rettsbeskyttelse av enkeltmenneskers rettigheter som en styrke for demokratiet. På denne bakgrunn mener flere av høringsinstansene at det bildet som tegnes av en rettsliggjøring av politikken må nyanseres. Det ses i denne sammenheng som uheldig at Makt- og demokratiutredningens konklusjoner sidestiller menneskerettslige forpliktelser med andre rettslige normer i vurderingen av ulike makt- og demokratiutfordringer ved rettsliggjøringen av samfunnet. Det fremholdes at utredningens behandling av menneskerettighetslovgivningen slik den kommer fram i sluttdokumentene, ikke er belagt gjennom empiriske studier eller omfattende analyser. Videre kritiseres utredningen for å ta det for gitt at negative konsekvenser av bruk av rettighetsfesting i amerikansk politikk og rettsliv er relevant også for menneskerettighetenes betydning i Norge.

3.3 Rettsliggjøring som maktforskyvning

Den forrige Maktutredningen fokuserte på forvaltningens utøvelse av makt og ga grunnlag for en bekymring for at forvaltningens makt i for stor grad fratar Stortinget mulighet for styring på områder som burde ligge innenfor Stortingets politiske handlingsrom. Et viktig poeng her var overføring av skjønn til forvaltningen gjennom ramme- og fullmaktslover. Den foreliggende Makt- og demokratiutredningen retter søkelyset i en annen retning og peker på det den ser som domstolenes og andre rettslige organers økte makt på bekostning av de folkevalgtes makt - forstått som både Stortinget og de lokale folkevalgte organer. Utredningen kaller denne maktoverføring til rettslige organer for en rettsliggjøring av samfunnet og hevder at skillet mellom lovgivning og lovfortolkning er i ferd med å viskes ut.

"Rettsliggjøring" kan også sies å ha en videre definisjon som ikke direkte innebærer maktforskyvning, men som indirekte kan påvirke sentrale samfunnsnormer og -strukturer. Makt- og demokratiutredningen bruker begrepet "amerikanisering" om en økende tendens i samfunnet til å søke rettslige løsninger på konflikter som ikke tidligere ville blitt ansett for å ha (først og fremst) rettslige elementer (sluttboken s. 124). Utredningen peker på at rettsliggjøring kan være nødvendig som en konfliktregulator i mindre homogene samfunn (som USA), men hevder at rettsliggjøringen samtidig blokkerer for kompromisser og omforente løsninger.

På en del samfunnsområder kan det synes som det er en tendens til at konflikter innen ulike samfunnsområder i økende grad blir søkt løst gjennom rettsapparatet, og at spørsmål som ikke tidligere kom for domstolene nå blir fremmet for disse. Det foreligger i liten grad empiriske undersøkelser av dette feltet, men fra flere hold hevdes det at man de siste 15 årene har sett en markert økning i antallet saker som reises mot stat og kommune, blant annet erstatningssaker.

3.4 Rettsreglers funksjon i et demokrati

Norge er et konstitusjonelt demokrati. Dette innebærer at Norge på den ene side har et flertallsstyre, bygget på prinsippet om folkesuverenitet, og på den annen side er en rettsstat, basert på Grunnlovens prinsipper om maktfordeling og om beskyttelse av mindretall og av individers grunnleggende rettigheter.

Regjeringen legger til grunn et demokratibegrep som omfatter både flertallets styringsrett og beskyttelsen av grunnleggende rettigheter og friheter. Begrepet demokrati har dermed visse innebygde spenninger som blir konkretisert i drøftelsene og vurderingene av begrepet rettsliggjøring.

Lovgivning er et av Stortingets viktigste instrumenter for styring. Rettsregler bidrar til stabilitet i styringen. Bruk av rettsregler bidrar videre til å fremme den forutsigbarhet og legitimitet i myndighetsutøvelsen som også er nødvendig for å sikre gode rammebetingelser for produktiv virksomhet. Stortinget fatter gjennom lovgivningen legitime beslutninger om fordeling og forvaltning av samfunnsressurser, oppbygging av samfunnets strukturer osv.

Både direkte gjennom rettighetslovgivning og gjennom kompetanseoverføring eller delegering til andre organer, kan Stortinget gi myndighet til å avgjøre rekkevidden av de rettslige begreper som Stortinget anvender i sin lovgivning.

3.5 Ulikheter i lovgivers og domstolenes arbeidsmåte og oppgaver

Lovgiver og domstolene har i utgangspunktet klart atskilte oppgaver. Mens lovgiver skal gi rettsregler som - i all hovedsak - skal fungere på et mer overordnet, generelt plan, skal domstolene treffe vedtak om disse reglenes anvendelse i den enkelte, konkrete sak.

Lovgiver har sin oppmerksomhet rettet mot framtidige forhold og mot den rettstilstand man ønsker å etablere. Domstolene, derimot, treffer beslutninger basert på vurderinger av fortiden når de avgjør saker på grunnlag av eksisterende regelverk og allerede inntrufne forhold.

Også domstoler inkluderer imidlertid i en viss grad vurderinger av bredere samfunnsmessige hensyn - økonomiske, sosiale og andre typer hensyn av mer generell karakter - som ledd i konkrete avgjørelser. Lovgiver kan på sin side gi svært detaljerte lover med begrenset og spesifikt anvendelsesområde, som kan bære preg av enkeltsaksbehandling.

Ulikheter i arbeidsoppgaver gir også svært ulike arbeidsformer. Lovgivning er en omfattende prosess som inkluderer ekspertutredninger, høringer og en flertrinnsprosess i Stortingets egne organer (komitébehandling, innstilling og avstemning). Disse prosedyrene bidrar til å sikre en bred og grundig kartlegging og avveining av de samfunnsmessige konsekvenser av vedtaket. Når rettsutvikling skjer gjennom domstolsavgjørelser, er prosessen langt mindre omfattende.

Domstolsbehandling er videre svært ressurskrevende for partene. Mange har i dagens samfunn ikke mulighet til å ta den økonomiske belastningen det vil være å risikere tap ved å fremme en sak for domstolene. Det vil være problematisk at økonomiske ressurser avskjærer mange fra muligheten for å delta i en rettsutviklingsprosess som skjer hos domstolene.

3.6 Hovedutfordringer for politisk styring i en rettsstat

Tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner kan innebære en forsterking av en rettsliggjøringstrend gjennom overnasjonale organers fortolkning og anvendelse av folkerettslige avtaler. Dette poenget vektlegges spesielt i Makt- og demokratiutredningen:

"Internasjonaliseringen av rettsmaterialet har i dramatisk grad redusert den folkevalgte lovgivningssuvereniteten i Norge, selv om Stortinget selv har bidratt til utviklingen."

(sluttboken s. 121)

Et synspunkt drøftet av Makt- og demokratiutredningen er at opprettelsen av mer eller mindre uavhengige organer som tilsyn, klageorganer og nemnder bidrar til rettsliggjøringen.

Domstolsliknende organer og andre organer som fatter vedtak utenfor den direkte folkevalgte beslutningskjede bidrar til rettsskapningen gjennom å fortolke og anvende regelverket på enkeltsaker.

Denne praksisen får betydning for flere ledd i den folkevalgte beslutningskjeden. Avgjørelsene kan ha til dels store økonomiske og/eller administrative konsekvenser for offentlige myndigheter, og vil derfor kunne sies å redusere rommet for politiske beslutninger. I hvilken grad dette kan sies å være tilfelle avhenger imidlertid av hvordan hjemmelsgrunnlaget for det enkelte overordnede organ er formulert. Dersom dette er presist og stort sett bare gir veiledning på en rent teknisk anvendelse av regelverket, vil man i liten grad kunne si at det politiske handlingsrom er begrenset.

Lovtekster omfatter ofte skjønn og formåls- og forholdsmessighetsbetraktninger. Tolkningsresultatet i den enkelte sak vil derfor kunne være relativt usikkert. Regler som åpner for skjønnsutøvelse øker sjansen for at uavhengige organer fatter avgjørelser som ligger utenfor det de folkevalgte i utgangspunktet hadde tenkt.

Viktige hensyn bak etableringen av statlige tilsyn og kontrollorganer for kommunenes virksomhetsområde, er hensynet til nasjonal likhet i velferdstilbud, hensynet til den enkeltes rettssikkerhet og den enkeltes mulighet til å forutberegne sin rettsstilling, samt hensynet til å sikre at avgjørelser treffes på et uhildet og upartisk grunnlag. Videre vil hensynet til en bærekraftig utvikling og samfunnsmessig sikkerhet være viktig. Ved tilsynenes fortolkning av regelverket vil disse hensynene veie med.

Det fremgår av meldingen at Regjeringen ønsker at det statlige tilsynet gis muligheter og forutsetninger for å ivareta en sentral rolle som borgernes og brukernes garantister for at offentlig myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon holder de krav og standarder som regjeringen og Stortinget setter. Samtidig bør det etter Regjeringens mening være et mål at tilsynene ikke foretar avveininger som er politiske i sin karakter, men at slike fortsatt tilligger de folkevalgte organer og de organer som er direkte underlagt disse.

Regjeringen ser det som sentralt at en fornuftig og forsvarlig balanse trekkes mellom hensynet til fleksibilitet, borgernes rettssikkerhet og mulighet for å forutse sin rettsstilling på den ene side, og hensynet til de folkevalgtes mulighet for fortsatt direkte kontroll over sentrale politiske områder på den annen side. Den konkrete håndtering av denne avveiningen vil nødvendigvis måtte variere fra område til område.

3.6.1 Særskilte utfordringer knyttet til internasjonale avtaler

Makt- og demokratutredningens flertall setter et særskilt søkelys på det den omtaler som "overnasjonal integrasjon gjennom domstolsmakt". Norges forhold til EØS-avtalen og til internasjonale avtaler om menneskerettigheter blir fremhevet som problematisk i et makt- og demokratiperspektiv.

Innarbeiding av internasjonalt regelverk representerer etter Regjeringens syn særegne utfordringer for forholdet mellom de tre statsmakter. Særlig gjelder dette for forholdet mellom lovgivende og dømmende makt, slik Makt- og demokratiutredningens flertall har vist.

Mange av de utfordringene som knytter seg mer generelt til bruk av rettsregler i et demokrati, vil berøre de regler som utgår fra internasjonale avtaler. Internasjonale rettslige avtaler er i noen grad preget av upresise formuleringer som tolkes av internasjonale organer. Det som imidlertid skiller rettsregler basert på nasjonal lovgivning fra rettsregler som har sitt grunnlag i internasjonale avtaler, er at de sistnevnte gir atskillig mindre mulighet for omgjøring. Muligheten for å endre allerede inngåtte internasjonale avtaler og de rettsregler de fastlegger, er i realiteten svært liten og i noen grad helt fraværende. I et makt- og demokratiperspektiv representerer dette en særskilt utfordring for de folkevalgtes rom for styring. Når det gjelder beskyttelsen av enkeltindividets grunnleggende rettigheter og friheter, er det imidlertid grunn til å påpeke at begrensninger i muligheten for å endre disse langt på vei er tilsiktet. Det er viktig at visse grunnleggende rettigheter for enkeltindividet ligger fast under skiftende politiske flertall.

I det fremtidige arbeidet med internasjonale traktater ønsker Regjeringen å styrke utredningsprosessen. Nasjonale lovvedtak utredes stort sett grundig før de vedtas, blant annet på grunnlag av utredningsinstruksen, jf. kgl.res. av 18. februar 2000. Tatt i betraktning at det knytter seg større hindre til å oppheve eller endre internasjonale avtaler enn nasjonale lovvedtak, ønsker Regjeringen å sikre at internasjonale avtalers konsekvenser utredes tilstrekkelig før avtalene blir folkerettslig bindende for Norge. Det er også viktig at man fra norsk side i fremtidige internasjonale forhandlingsprosesser understreker behovet for grundige vurderinger av nye avtalers konsekvenser, både globalt og for de enkelte nasjonalstater. På denne måten vil man fra norsk side være best mulig forberedt til å kunne ratifisere nye internasjonale avtaler.

3.6.1.1 Folkerettslige forpliktelser og intern rett

Regjeringen viser til at Norge, som en liten stat generelt har et stort behov for forutsigbare internasjonale rammevilkår som fremmer stabilitet og forutsigbarhet. Norge har derfor tradisjonelt vært en pådriver for utvikling av internasjonale avtaler og felles institusjoner. Både prioriteringen fra norsk side av samarbeid innenfor FN-systemet, OSSE, Europarådet og EØS, må ses i lys av vårt ønske om å bidra til stabile og sikre rammer for statenes sameksistens.

Det er regjeringen som inngår internasjonale avtaler på vegne av Norge. I henhold til Grunnloven § 26 annet ledd er Stortingets samtykke til slik avtaleinngåelse nødvendig i saker av "særlig viktighed" og i alle tilfeller der iverksettelse av avtalen krever en ny lov eller stortingsbeslutning, for eksempel et bevilgningsvedtak.

Når Norge blir part i en internasjonal konvensjon, regulerer avtalen forholdet mellom Norge og de øvrige stater som er part i avtalen. Fra tidspunktet for ikrafttredelse av en folkerettslig avtale for Norges del, er Norge folkerettslig forpliktet til å oppfylle avtalens krav. Tradisjonelt angår hovedtyngden av folkerettslige regler forholdet mellom statene som sådanne, og regulerer ikke forholdet mellom stat og individ.

Menneskerettighetskonvensjonenes hovedformål er nettopp å stille opp visse grunnleggende plikter for staten overfor individene - og å gi individene en motsvarende rett overfor staten. Gjennomføringen av menneskerettighetsregler i intern rett er derfor mer aktuelt enn for en del andre folkerettslige avtaler.

Når det gjelder de folkerettslige reglenes forhold til intern rett, må det skilles mellom monistiske og dualistiske rettssystemer. I monistiske rettssystemer blir folkerettslige regler automatisk en del av intern rett når staten inngår nye rettslige avtaler. I Norge gjelder det dualistiske prinsipp om at folkeretten og nasjonal rett er innbyrdes uavhengige rettssystemer. Dette betyr at det må en særskilt gjennomføringsakt til for at konvensjonens regler kan anvendes direkte i norsk rett.

Det er først når en folkerettslig regel er blitt del av intern rett at den kan påberopes direkte av eller mot enkeltpersoner og anvendes som grunnlag for rettslige avgjørelser. Selv om Norge bygger på et dualistisk prinsipp, vil folkerettsforpliktelser uansett kunne være en viktig tolkningsfaktor ved avgjørelse av interne rettsspørsmål.

Folkeretten stiller i utgangspunktet ikke krav til hvordan en stat skal gjennomføre bestemmelsene i intern rett.

I Norge anvendes i hovedsak disse formene for gjennomføring: Konstatering av rettsharmoni (passiv transformasjon), transformasjon og inkorporasjon.

I praksis kan norsk gjennomføringsmåte i stor grad sies å være preget av passiv transformasjon, det vil si at man konstaterer rettsharmoni mellom de(n) aktuelle folkerettslige regel/regler og den interne rett. Denne metoden legger til rette for en rask norsk ratifikasjon, som igjen kan bidra til å oppmuntre andre land til å videreutvikle folkeretten og ratifisere den aktuelle konvensjon.

3.6.1.2 Betydningen av internasjonale avtaler for Stortingets handlingsrom

På samme måte som ved vedtak av nasjonale lover, bindes Stortingets handlingsrom ved inngåelse av internasjonale avtaler som gir Norge juridiske forpliktelser overfor andre stater eller overfor enkeltindivider eller organisasjoner.

Når Stortinget velger å gi samtykke til ratifikasjon av en internasjonal avtale, er det et uttrykk for at Stortinget deler regjeringens vurdering av at inngåelsen av avtalen samlet sett vil tjene norske interesser. Dermed blir den reelle begrensningen i Stortingets handlingsrom i utgangspunktet liten, ettersom det ikke kan antas å foreligge vesentlige konflikter mellom avtalens innhold og norske interesser slik Stortinget ser det.

Norske myndigheters frihet til å utforme politikk vil alltid innskrenkes i kjølvannet av forpliktende internasjonalt samarbeid. Dette må avveies mot gevinsten ved samarbeid. En stor del av norsk verdiskaping er knyttet til ressursforvaltning og eksport, og er derfor svært avhengig av internasjonalt avtaleverk. Dette gjelder blant annet for olje-, gass- og fiskerisektoren.

En god gjennomføring av internasjonale normer om menneskerettigheter i norsk rett fordrer etter Regjeringens syn en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom nasjonal lovgiver, nasjonale domstoler og det internasjonale overvåkningssystemet. Hensynet til å opprettholde en god maktbalanse mellom lovgivende og dømmende myndighet også på dette feltet, tilsier at det politiske handlingsrom ikke svekkes unødig.

Utviklingen globalt går i retning av stadig større grad av internasjonalt samarbeid gjennom forpliktende avtaler og regelverk. Dette innebærer at man fra norsk side i mange sammenhenger vil måtte ta stilling til innarbeiding av internasjonale avtalers regelverk i norsk nasjonal lov. Inkorporasjon er en av de muligheter man har i norsk rett for å innarbeide internasjonalt regelverk i nasjonal lovgivning. Ved en rekke anledninger kan spørsmålet dermed i framtiden tenkes å komme opp om slik inkorporasjon i så fall skal suppleres med en forrangsregel for de aktuelle bestemmelser av internasjonalt opphav.

Det er Regjeringens oppfatning at en forrangsregel bør reserveres for helt spesielle tilfeller, slik praksis har vært i Norge.

Ved inkorporering bør hovedregelen være at den inkorporerte regel gis rang som ordinær lov, og at de generelle nasjonale rettsregler om lovfortolkning gis anvendelse. På denne måten ønsker Regjeringen å øke forutsigbarheten og klarheten i rettssystemet, og dermed unngå en uheldig utvikling i retning av maktoverføring fra lovgivende til dømmende myndighet. Spesielt sett i lys av en del internasjonale organers dynamiske utvikling av internasjonalt regelverk - til dels i retninger som var helt utenfor hva lovgiver ved inkorporasjon rimeligvis kunne forvente - er det grunn til å understreke behovet for å være mest mulig konsistent ved gjennomføringen av de folkerettsregler Norge er bundet av. Etter Regjeringens syn innebærer dette en forsiktighet når det gjelder den framtidige bruk av forrangsbestemmelser ved inkorporasjon av internasjonale konvensjoner.

Menneskerettskonvensjonene har som formål å sikre individene mot visse inngrep eller forsømmelser fra statens side. Grunnleggende rettigheter og friheter utgjør viktige presiseringer av hva et politisk flertall legitimt kan beslutte. Det er Regjeringens syn at nasjonal gjennomføring må ha dette formålet klart for øye. Dette innebærer at regulering som omfatter vurdering av samfunnsordninger mer generelt, i større grad må være omfattet av det nasjonalpolitiske styringsrom enn regulering som direkte berører individer.

På samme måte som i dansk rett, har Den europeiske menneskerettskonvensjon de senere år hatt spesiell gjennomslagskraft i norsk rett. Når norske domstoler drøfter forholdet til menneskerettighetsbestemmelser, er det i stor grad denne konvensjonens bestemmelser som danner grunnlag for analysene. Årsakene til dette er nok først og fremst konvensjonens overvåkningssystem. Gjennom domstolen i Strasbourg kan saker som har vært behandlet i det norske rettssystemet fremmes for en internasjonal domstol som har kompetanse til å felle en rettslig bindende dom overfor Norge.

Fram til nå har EMD truffet avgjørelse i om lag 100 saker mot norske myndigheter. Av disse er om lag 85 pst. avvist av domstolen. EMD har hittil felt dom i saker mot Norge i 13 tilfeller, herav 11 fellende og 2 frifinnende.

Inntil nå har ingen av avgjørelsene i EMD hatt som direkte konsekvens at norsk lovgivning må endres. I et flertall av avgjørelsene er det domstolenes praksisut­øvelse som har vært nærmere vurdert.

De senere år er bestemmelser i EMK blitt prosedert for Høyesterett i en lang rekke saker, hvorav knapt 2/3 omhandler strafferettslige spørsmål og i overkant av 1/3 omhandler saker av sivilrettslig karakter.

Regjeringen legger til grunn at norske domstoler vil være varsomme med å overprøve lovgivers tolkning av en internasjonal konvensjon, så lenge de norske bestemmelsene bygger på en forsvarlig tolkning av de relevante konvensjonsbestemmelsene. Særlig bør dette gjelde dersom det dreier seg om bestemmelser som er vage, og dersom lovbestemmelsen bygger på verdi­prioriteringer og forholdet mellom konvensjonsbestemmelsen og den nasjonale lovbestemmelsen har vært vurdert av lovgiver.

3.6.1.3 Nærmere om EØS-retten og rettsliggjøring

Den norske tradisjonen for teknisk utforming av lover og forskrifter kjennetegnes blant annet ved at reglene ofte er relativt kortfattede. Nærmere presiseringer gjøres i forarbeider, forskrifter osv. EØS-reglene er ofte mer detaljerte. For å oppfylle EØS-avtalens krav kan det derfor være nødvendig å utforme regler som sett med norske øyne virker unødig omfattende.

Den norske tradisjonen med å bruke forarbeider som en sentral rettskilde ved fortolkning av bestemmelser i regelverket skiller denne fra EU/EØS-retten. På områder som reguleres av EØS-avtalen, vil det i siste instans være EFTA-domstolens rettskildebruk som er avgjørende for resultatet. Dette innebærer at lovgiver i noe mindre grad enn tidligere kan basere seg på å gi førende signaler gjennom forarbeidene.

3.7 Komiteens merknader

Komiteenhar merket seg at Makt- og demokratiutredningen bruker begrepet rettsliggjøring om at forhold som tidligere lå innenfor de folkevalgtes kompetanseområde, flyttes over til rettslige organer, og at det politiske organets makt begrenses tilsvarende.

Sosiale og kulturelle problemer blir i økende grad formulert som rettskrav. Domstoler og andre rettsorganer øker sin kompetanse på bekostning av politikk og forvaltning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre,viser til at den forrige maktutredningen fokuserte på forvaltningens utøvelse av makt på bekostning av Stortinget. I den foreliggende utredningen rettes søkelyset mot domstolenes og andre rettslige organers økte makt på bekostning av de folkevalgtes makt. Flertallet har merket seg at demokratiutredningen hevder at skillet mellom lovgivning og lovfortolkning er i ferd med å viskes ut og at økende rettsliggjøring utgjør et demokratisk problem. Flertallet har i denne sammenheng merket seg at utredningen legger til grunn at flere individuelle rettigheter kan synes å medføre en økende tendens til å søke rettslige løsninger fremfor å søke kompromisser og omforente løsninger innenfor politiske organer og forvaltningen for øvrig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at stadig økende rettighetslovgivning kan medføre at det skapes press mot offentlige budsjetter ved at det kan være vanskelig å innfri alle enkeltkrav på samme tid. Flertallethar merket seg at det er en fare for at det først og fremst er ressurssterke mennesker som har mulighet til å nytte disse rettighetene effektivt gjennom rettsapparatet eller ved bruk av media. Flertallet viser til at dette kan skape nye og utilsiktede sosiale konsekvenser.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartieter av den oppfatning at situasjonen i dagens Norge viser at det er behov for en større grad av rettighetslovgivning fordi det er mange utsatte grupper som ikke i tilstrekkelig grad får flere av sine grunnleggende rettigheter oppfylt fordi det blir prioritert annerledes blant annet i folkevalgte organer. Det er derfor helt avgjørende at sentrale rettigheter blir sikret gjennom en større grad av rettighetslovgivning.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet peker på at lovfestede rettigheter har gitt makt til de maktesløse, har sivilisert samfunnet og er en forutsetning for samfunnsmessig likestilling. Rettigheter til helsehjelp og utdanning har bidratt vesentlig til verdiskaping i landet. De er dessuten fremmet av politiske partier og er vedtatt etter politiske prosesser.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil fremheve at staten bør fastsette minimumsstandarder som er grunnleggende for folks velferd, uansett hvilken kommune de bor i. Utover dette bør storting og regjering gi kommunene frihet. Grunnleggende rettigheter først, deretter mest mulig frihet til lokale prioriteringer. Disse medlemmer kan ikke se at det innebærer et problem for folkestyret at innbyggerne tilkjennes grunnleggende rettigheter. Heller ikke kan det være et problem for folkestyret at den enkelte innbygger klager på offentlige vedtak som gjelder personen selv, og som gjelder basale rettigheter. Disse medlemmer vil i den sammenheng påpeke at grunnleggende rettigheter overfor den kommunale velferdsforvaltningen i svært liten grad blir gjenstand for tvist i rettsapparatet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartieter likevel enige i at dagens utilstrekkelige offentligebudsjetter gjør det vanskelig å innfri alle rettigheter samtidig. Disse medlemmer mener derfor at det må foretas en omfordeling fra privat til offentlig sektor.

Disse medlemmer viser til at ordningen med fri rettshjelp må omfatte forhold mellom innbyggere og det offentlige og være så god at ikke personer med lave inntekter lider rettstap.

Komiteen viser til at antall lover som sikrer folk rett til velferdsgoder har økt betydelig de siste årene. Lovfestingen har gitt enkeltmennesker grunnlag for prøving i rettsapparatet med stat og kommune som motpart. Krav som tidligere ble undergitt en samfunnsmessig helhetsvurdering i folkevalgte organer, blir i dag vurdert enkeltvis i domstolene. Dette innebærer en fare for at de mest ressurssterke velger rettsapparatet, mens de svakere stilte lar være.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet, viser til at dette kan bidra til å svekke det lokale folkestyret, samt bidra til økte samfunnsmessige kostnader totalt sett. Flertallet ser at det kan være betenkelig at lokale folkevalgte mister ombudsmannsrollen over til ikke-folkevalgte domstoler som overprøver vurderinger disse har gjort.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil peke på at underfinansiering av kommunesektoren gjennom flere år har ført til at folkevalgte organ har problemer med å fylle ombudsrollen og ta egne initiativ. Dette økonomiske gapet, sammen med kommuensektorens små muligheter til selv å skaffe seg egne inntekter, er en trussel mot lokaldemokratiet og folkestyret.

Komiteen har merket seg statsministerens uttalelser under komiteens høring hvor han understreker betydningen av presise lovvedtak. Han uttaler:

"Det er fare for en økende grad av rettsliggjøring. Men der er det veldig viktig også å skjelne mellom følgende:

Hvis regjering og storting makter å gi lover som er presise, trenger ikke det at borgerne kan appellere til rettsapparatet for å få sine rettigheter ivaretatt, å være en svekkelse av demokratiet. Det kan tvert imot faktisk være en styrking av det, for vårt uavhengige rettsvesen er jo også en del av vårt demokrati. Hvis derimot regjering og storting i veldig stor grad gir lover som legger opp til skjønnsutøvelse, og som kan være uklare, så kan en rettsliggjøring være en svekkelse av demokratiet, for da er det andre enn folkevalgte organer som treffer en rekke avgjørelser som kanskje de folkevalgte burde ha tatt."

Komiteen vil understreke at Stortinget som eneste lovgivende organ i vårt styringssystem, har et ansvar for å fatte presise vedtak. Imidlertid, siden lovene regulerer forholdet mellom enkeltindividet og det offentlige, vil det på en rekke områder både være riktig og nødvendig med mulighet for å utøve skjønn. Mennesker er ulike og mulighetene for egenutvikling er ulik uavhengig av hvor i landet de bor. Dette tilsier at en rekke lover må inneholde et betydelig innslag av skjønn dersom lovene skal tilfredsstille menneskers behov.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil derfor anbefale tilbakeholdenhet når det gjelder rettighetsfesting av velferdsgoder og oppfordrer til en bred debatt om forholdet mellom folkevalgt prioritering og innflytelse på utbyggingen av velferdstjenestene og hvilke velferdsgoder den enkelte skal kunne kreve gjennom rettsapparatet.

Komiteen vil imidlertid påpeke at Stortinget i større grad bør være seg sitt ansvar bevisst ved lovarbeidet og ta eierskap til lovgivningen. Komiteen viser til at man ved vedtakelsen av nye lover i større grad enn i dag bør være seg bevisst at merknadsinstituttet ikke svekkes ytterligere som tolkingsfaktor. Komiteen viser også til at Stortinget som ledd i sin kontrollvirksomhet bør innta en mer aktiv rolle i forhold til å vurdere om lover fungerer etter sin intensjon.

Komiteen legger til grunn at det fortsatt må være et mål å sikre en fleksibel og overordnet samfunnsstyring uten at det innebærer fraskrivelse av sentrale og effektive virkemidler for folkevalgt maktutøvelse. Forholdet mellom statsmaktene må kontinuerlig vurderes i forbindelse med ny lovgivning. Dette gjelder særlig ved rettighetslovgivning og ved opprettelse av nye og helt eller delvis uavhengige organer for myndighetsutøvelse.

Komiteen vil understreke at Stortinget har rett til å endre lover som er vedtatt. Over tid har Stortinget herredømme over lovgivningen. Dette innebærer at Stortingets befatning med et område som styres rettslig, konstitusjonelt ikke opphører etter at en lov er vedtatt.

Komiteen viser til at det i dag ikke skjer noen systematisk gjennomgang eller vurdering av vedtatte lover. De muligheter som foreligger til å vedta tidsbegrensete lover eller til å foreta systematiske vurderinger av om intensjonene etterleves, er ikke utprøvd i praksis. Komiteen vil anbefale at det arbeides videre med sikte på å etablere ordninger som sikrer Stortinget tilbakemelding om at vedtatte lover fungerer etter hensikten.

Komiteen ber om at behovet for forskning om virkningene av lover vurderes.

Komiteen viser i denne sammenheng spesielt til opplysninger gitt av Advokatforeningen i åpen høring med komiteen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kystpartiet finner det hensiktsmessig å skille mellom ulike former for "rettsliggjøring". Norsk tilslutning til internasjonale konvensjoner og avtaler er en kvalitativt annen type rettsliggjøring enn den som skyldes rettighetsfesting av velferdsgoder.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstrefinner det lite hensiktsmessig å legge til grunn et bastant og kategorisk skille mellom norsk tilslutning til internasjonale konvensjoner og avtaler på den ene side, og rettighetsfesting av velferdsgoder på den andre. Disse medlemmer finner det også lite hensiktsmessig å legge til grunn et bastant skille mellom menneskerettighetskonvensjoner og andre avtaleforpliktelser i en overordnet prinsipiell drøftelse av en eventuell økende rettsliggjøring.

Komiteener av den prinsipielle oppfatning at inkorporering av menneskerettighetskonvensjoner i alt overveiende grad har bidratt til å styrke demokratiet og enkeltmenneskers rettigheter overfor myndighetene.

Komiteen legger til grunn at menneskerettighetene settes i sentrum både nasjonalt og internasjonalt. Komiteen er av den grunnleggende oppfatning at det er viktig å støtte det arbeid som internasjonale organisasjoner og organer gjør for å sikre etterlevelsen av menneskerettighetene.

Komiteen konstaterer at inngåelse av internasjonale avtaler og konvensjoner reiser særlige problemstillinger. Mulighetene for å endre inngåtte avtaler er begrenset. Komiteen viser til at det er regjeringen som har ansvaret for å inngå internasjonale avtaler på vegne av Norge. For å sikre avtalene folkevalgt forankring er det derfor nødvendig at spørsmål om inngåelse av slike avtaler undergis grundig utredning og at viktige prinsipper tas opp til drøfting i folkevalgte organer før forhandlinger fullføres. Når forhandlinger er avsluttet og ratifisering skal finne sted, vil de folkevalgtes mulighet for påvirkning være ytterst begrenset.

Komiteen har merket seg uttalelser om at norske domstoler også har mistet innflytelse ved at domsmakt overflyttes til den internasjonale arena. Både EØS- avtalen og andre internasjonale avtaler binder Norge folkerettslig.

Komiteen ser de særlige utfordringer dette reiser for forholdet mellom den lovgivende og dømmende makt. Som en liten stat har imidlertid Norge en sterk tradisjon som pådriver for internasjonale avtaler og institusjoner.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, vil påpeke at internasjonal regulering bidrar til en forutsigbarhet vi alle er tjent med, samtidig som norske myndigheters frihet til å utforme politikk reduseres.

Komiteen deler også vurderingen av at det er nødvendig å styrke utredningsprosessen knyttet til internasjonale traktater før disse blir folkerettslig bindende for Norge. Komiteen understreker at inkorporeringen av menneskerettighetskonvensjonene i alt overveiende grad har bidratt til å styrke enkeltmenneskers rettsstatus i forhold til myndighetene, men ser det som ønskelig at Stortinget i større grad enn i dag gjøres bevisst de praktiske virkningene av de valg som fattes gjennom tilslutning til ulike internasjonale avtaler og inkorporering av ulike bestemmelser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstrepartiviser til at selv om det sjelden vil forekomme at norsk rett vil bli ansett å være i strid med folkerettslige forpliktelser på menneskerettsområdet, har den formelle gjennomføringen av norske menneskerettighetsforpliktelser internt inntil for få år siden hatt et noe tilfeldig preg. Blant annet ved rapportering til FNs Rasediskrimineringskomité har det tidligere blitt påpekt at Norge har manglet sentral lovgivning som sikrer gjennomføring av menneskerettighetene. Menneskerettsloven, som Stortinget vedtok i 1999, inkorporerte i utgangspunktet FNs Konvensjon om sivile og politiske rettigheter, konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, og ga disse konvensjonene forrang for norsk lovgivning.

Disse medlemmer viser til at det er et politisk valg å gi forrang til menneskerettighetskonvensjonene, og at det er en del av demokratiet. Menneskerettighetene gir en effektiv beskyttelse til den enkelte, og er samtidig instrumenter som i likhet med annen samfunnsutvikling også er i bevegelse. Dette har også norske myndigheter visst helt siden man ratifiserte de ulike konvensjonene, fordi de aller fleste har oppramsende gruppebestemmelser med åpen ende, slik at man med utvikling i tiden også kan inkludere grupper som ikke var tenkt spesifikt på da konvensjonene ble utformet. Disse medlemmer vil vise til at det ikke finnes noen eksempler på at menneskerettighetene har ført til store negative konsekvenser for norske myndigheter. De som vil begrense en inkorporering av kjernekonvensjonene på menneskerettsområdet, må også ha bevisbyrden og vise faktisk svekkelse av andre rettigheter.

Disse medlemmer vil påpeke at inkorporering av menneskerettighetskonvensjoner og lignende imidlertid ikke innebærer en type rettsliggjøring som svekker den politiske makt. Det dreier seg om normer og minstestandarder som skal sikre respekt for og beskyttelse av menneskeverdet. En slik beskyttelse av enkeltmenneskers rettigheter innebærer etter disse medlemmers mening tvert om en styrking av demokratiet. En slik utvidelse av demokratiet til å omfatte grunnleggende rettigheter utgjør følgelig et supplement og står ikke i konkurranseforhold til andre demokratiske grunnprinsipper.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil påpeke at inkorporering av menneskerettighetskonvensjoner og lignende ikke uten videre innebærer en type rettsliggjøring som svekker den politiske makt. Det kan for eksempel dreie seg om normer og minstestandarder som skal sikre respekt for og beskyttelse av menneskeverdet. En slik beskyttelse av enkeltmenneskers rettigheter kan, etter disse medlemmers mening, tvert om bidra til en styrking av demokratiet. En slik utvidelse av demokratiet til å omfatte grunnleggende rettigheter utgjør følgelig et supplement og står ikke i konkurranseforhold til andre demokratiske grunnprinsipper.

Disse medlemmer vil imidlertid også påpeke at internasjonale konvensjoner kan ha en dynamikk som gjør at inkorporering kan innebære tilslutning til framtidige rettsforhold vi ikke senere kan ta stilling til.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er av den oppfatning at en utvikling i retning av et sterkere internasjonalt regelverk er en ønsket utvikling.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, deler imidlertid Regjeringens vurdering av behovet for økt oppmerksomhet mot utfordringer knyttet til en inkorporering av internasjonalt regelverk. Flertallet viser til at for eksempel Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) benytter en annen tolkingslære og andre tolkningsprinsipper enn norsk høyesterett. Deler av den praksis som gradvis har blitt utviklet med tilknytning til EMK, er forhold som lovgiver ikke med rimelighet kunne forvente ved selve inkorporeringen. Flertallet viser eksempelvis til tolkningen av bestemmelser i EMK vedrørende hva som regnes som "straff" eller ikke, som på flere områder skiller seg fra norsk lovgivning. Tilleggsskatt og enkelte tvangstiltak etter barnevernloven har eksempelvis ikke vært å regne som straff etter nasjonal rett. Flertallet viser til at det etter prinsippet om autonom tolkning av internasjonale konvensjoner, har utviklet seg en viss spenning mellom det norske systemet med separate strafferettslige og forvaltningsmessige prosesser for oppfølging av visse typer lovovertredelser og EMK.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet deler Regjeringens vurdering av at man bør følge et føre-var-prinsipp ved fremtidig bruk av såkalte forrangsbestemmelser, slik praksis har vært til nå. Disse medlemmer har merket seg Regjeringens drøftelse av spørsmålet om det nasjonalpolitiske styringsrom på ulike samfunnsområder. Disse medlemmer viser i denne sammenheng som eksempel til Regjeringens henvisning til Høyesteretts avgjørelse om politisk TV-reklame og de avveininger som ble gjort i denne saken. Disse medlemmer viser for øvrig til at dette spørsmålet ble drøftet da Stortinget den 30. september 2004 behandlet Ytringsfrihetsmeldingen og at Stortinget tok prinsipielt standpunkt til dette spørsmålet ved behandlingen av denne meldingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at ethvert valgt storting i sin valg­periode bør foreta en gjennomgang av alle konvensjoner Norge er folkerettslig bundet av for å vurdere om de fortsatt bør gjelde eller sies opp. Når avtaler eksplisitt må fornyes, må spørsmålet om fornyelse avgjøres av Stortinget. Disse medlemmer konstaterer at alle øvrige partier stemte imot en slik ordning 6. juni 2005.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet vil understreke at problemstillingen knyttet til rettsliggjøring er særlig aktuell i forhold til internasjonale avtaler som regulerer handel og økonomi, slik som EØS- og WTO-avtalen. I slike tilfeller vil en rettsliggjøring, etter disse medlemmers oppfatning, kunne føre til en svekkelse av demokratiet gjennom at de folkevalgtes påvirkning på utviklinga blir redusert. Samtidig vil grunnleggende rettigheter som er nedfelt i andre internasjonale konvensjoner, og i politiske vedtak og lovvedtak nasjonalt, stå i fare for å bli undergravet.

Disse medlemmer viser videre til at EØS-avtalen blir stadig mer omfattende, noe som i hovedsak skyldes at overvåkingsorganet ESA og EFTA-domstolen har inntatt en svært aktiv rolle i forhold til utvidet tolkning av grunnprinsippene i EØS-avtalen. Disse medlemmer savner en gjennomgang og analyse av denne utviklingen i meldingen, i tillegg til en vurdering av alternative måter å organisere vårt forhold til EU på. Disse medlemmer mener en i en slik sammenheng burde sett på institusjonelle rammeverk der endring av avtalen skjer gjennom reforhandling, og ikke retolkning, noe som blant annet er tilfellet for Sveits’ bilaterale avtaler med EU.