2. Folkestyret
- 2.1 Makt og demokrati
- 2.2 Valgdeltakelse
- 2.3 Rollen til politiske partier
- 2.4 Deltakelse utenom valg til representative folkevalgte organer
- 2.5 Nye politiske styringsformer
- 2.6 Deltakelse og innflytelse for interesseorganisasjoner
- 2.7 Forholdet mellom storting og regjering
- 2.8 Komiteens merknader
Flertallet i Makt- og demokratiutredningen presenterer et bilde av at folkestyret forvitrer. Utredningen hevder at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre, dvs. et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer, er i tilbakegang. Folkestyret som regjeringsform hevdes å være i forvitring snarere enn i omforming. Utredningen påpeker at demokrati ikke bare bygger på makt gjennom folkevalgte organer, men også på rettigheter og rettsgarantier, ulike former for deltakelse utenom valg, og påvirkningsmuligheter som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Ifølge flertallet er dette former for tilleggsdemokrati som supplerer folkestyret som formelt beslutningssystem, men som ikke kan erstatte det.
Makt- og demokratiutredningens diagnose av det norske demokratiets virkemåte og utviklingstrekk er, om den legges til grunn, en alvorlig utfordring for vårt politiske styringssystem.
Regjeringen viser til at alle mennesker er likeverdige, uavhengig av individuelle kjennetegn, egenskaper og gruppetilhørighet. Utgangspunktet er at bare et demokrati som legger til grunn at alle borgere skal ha lik rett til deltakelse og innflytelse, kan ivareta denne respekten for folks likeverd.
Regjeringen legger vekt på å desentralisere beslutninger og gjøre det mulig med reell politisk innflytelse for alle. Regjeringen påpeker at makt og ansvar hører sammen. Den instans som har makt, må også ta ansvaret for konsekvensene av maktutøvelsen. Når makt og demokratiutviklingen i Norge skal vurderes, har Regjeringen tatt utgangspunkt i at denne må måles mot hvordan makt og ansvar er sammenkoblet, og i hvilken grad den ivaretar demokratiets respekt for alles likeverd. Demokrati er mer enn flertallsstyre, og Regjeringen understreker at visse begrensninger på flertallsstyret tilhører de grunnleggende forutsetninger for et demokrati. Individuelt rettighetsvern og rettsikkerhetsgarantier er viktige elementer i denne sammenheng.
Det er et grunnleggende demokratisk utgangspunkt at hvert enkelt individ har visse rettigheter som ikke noe flertall skal kunne frata vedkommende. Prinsippet om flertallsavgjørelser som byggesteinen i et demokrati må derfor modereres både i retning av å sikre samfunnet mot at permanente mindretall oppstår, og at alle individer sikres et sett grunnleggende rettigheter. Videre vil en sentral utfordring for et demokratisk system være hensynet til senere generasjoner. Våre etterkommere har ikke stemmerett i dag. Deres interesser må likevel ivaretas.
Samtidig er det en grunnforutsetning for et reelt demokrati at det finnes en levende debatt der argumenter brynes mot hverandre. Slik kan en finne fram til gode vedtak som sikrer alles interesser på en rimelig måte.
Regjeringen finner det viktig å slå fast at visse begrensninger på flertallsstyret tilhører de grunnleggende forutsetninger for et demokrati. Hvor stort omfanget av bindinger på flertallsavgjørelser bør være, og hvordan slike bindinger bør håndheves, er sentrale spørsmål i et demokrati. Økte begrensninger kan være et demokratisk problem, men de trenger ikke være det.
Holdningsdata viser at tilliten til det demokratiske system i Norge generelt er høy. Men et fungerende demokrati trenger også aktive borgere som deltar i det politiske systemet. En nærmere analyse av politisk deltakelse, både gjennom valgdeltakelse, partimedlemskap og andre former for politisk deltakelse, står derfor sentralt.
I sluttboken fra Makt- og demokratiutredningen sies det blant annet at valgdeltakelsen er sunket jevnt ved både riks- og lokalvalg, og mest for dem med lav utdanning og inntekt.
Det har vært en relativt jevn nedgang i valgdeltakelse ved kommune- og fylkestingsvalg, fra over 70 pst. for begge valg i 1975 til under 60 pst. i 2003. Når det gjelder deltakelsen ved stortingsvalg, er utviklingen mindre jevn. I de tre siste valgene har deltakelsen vært på vel 75 pst., mens deltakelsen i de foregående valg i perioden var på vel 80 pst. Deltakelsen ved folkeavstemningene har vært stor, særlig i 1994 da den var på 89 pst. Det vil si mer enn 13 prosentpoeng høyere enn ved stortingsvalget året før.
Makt- og demokratiutredningen hevder at det er blitt en økt sosial ulikhet i valgdeltakelsen knyttet til inntekt og utdanning. Likhet i mulighet for deltakelse er en demokratisk kjerneverdi og økt sosial ulikhet kan dermed være bekymringsfullt. Men i Valglovutvalgets oppsummering av utfordringene for det representative demokratiet, konkluderes det annerledes: "Det er et klart demokratisk fremskritt at det, over tid, har skjedd en sosial utjevning av valgdeltakelsen." (NOU 2001:3 punkt 5.3)
På samme måte som utredningen er Regjeringen bekymret for en synkende deltakelse i lokale valg.
Regjeringen understreker at et fungerende lokaldemokrati er viktig. Det gir en nærhet mellom offentlig makt og innbyggerne og er en viktig kanal for rekruttering av kandidater til nasjonale verv. Det er på denne bakgrunn grunn til bekymring for den lave valgdeltakelsen ved lokale valg. Regjeringen understreker videre at det er viktig for demokratiets legitimitet at alle grupper deltar, slik at et bredest mulig spekter av interesser kan bli ivaretatt. Deltakelsen blant unge ved valg er lav. Mindre enn 40 pst. av velgere under 30 år avgav stemme i 2003.
Regjeringen erkjenner at den lave valgdeltakelsen blant unge er en utfordring. Det er også en utfordring, både for lokale og nasjonale myndigheter, å ta på alvor innspill fra unge (med og uten stemmerett) og å ivareta og dra nytte av det engasjementet som er rettet både mot lokale, nasjonale og globale utfordringer.
Forslag om å senke stemmerettsalderen til 16 år er kommet fram i høringsrunden. Regjeringen fastholder de vurderinger som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) og tilrår ikke senket stemmerettsalder.
Oppbyggingen av politiske partier har vært sentral i utviklingen av det representative demokrati. Makt- og demokratiutredningen beskriver hvordan de politiske partiene er i ferd med å eldes ved at det er de middelaldrende og eldre som i størst grad deltar i valg og er partimedlemmer. Siden 1990 har det samlede antallet partimedlemmer blitt halvert. Sosial bakgrunn betyr mye mindre for valg av parti enn det gjorde før. Det er lite stabilitet i partivalg over tid. Partiene er ikke lenger kanaler for bred og langsiktig mobilisering.
Reduksjonen i antall partimedlemmer synes å være felles i de fleste europeiske demokratier, og kan i noen grad tilskrives økende individualisering.
Regjeringen viser i meldingen til en egen studie i regi av Makt- og demokratiutredningen "Hva skjer med partiene?" (Heidar og Saglie 2002).
Valglovutvalget har i NOU 2001:3 vist til at partiutviklingen bedømmes ut fra massepartiet som ideal. Debatten preges av fortidens idylliserte bilde, der alle var aktive og utøvde innflytelse på politikken. Det konkluderes med at argumentene for tesen om partienes forfall er svake og faktagrunnlaget tynt. Partiene har så langt ifølge Valglovutvalget, kanskje i overraskende stor grad, maktet å tilpasse seg et samfunn med omfattende og raske endringer.
Regjeringen understreker verdien av politiske partier og viser til at et demokratisk system uten politiske partier ikke ville fungere godt. Imidlertid er det ikke slik at det bare er politiske partier som kan ivareta viktige hensyn. Et levende demokrati er etter Regjeringens vurdering også avhengig av at aktive samfunnsborgere, forskere og andre, gjennom det offentlige ordskiftet, hjelper til med å trekke langsiktige linjer i politikken.
Makt- og demokratiutredningen viser til at deltakelse i opprop, demonstrasjoner og ulike former for direkte påvirkning av beslutningstakere har økt.
Ifølge Medborgerundersøkelsen som har kartlagt folks deltakelsesmønster, er det relativt få som har deltatt i politiske aksjonsgrupper eller liknende (6 pst.) eller deltatt i offentlige demonstrasjoner (9 pst.) Men betydelig flere (nesten 40 pst.) har i løpet av det siste året vært i direkte kontakt med enten en politiker, offentlig tjenestemann, media eller advokat for å få til en forbedring i samfunnet.
Funnene fra Makt- og demokratiutredningen tyder på en endring i deltakelsesform. Det har vært en viss reduksjon i valgdeltakelse, særlig ved lokalvalg, og en betydelig reduksjon i partimedlemskap. Andre deltakelsesformer har økt i omfang.
Det kan etter Regjeringens vurdering være for snevert å vurdere demokratiets levedyktighet kun etter direkte deltakelse i de representative kanaler. Å beskrive øvrige demokratiske kanaler bare som "tilleggsdemokrati" kan i noen tilfeller være misvisende. Også et representativt demokrati er avhengig av at saker reises og synspunkter debatteres. Brukersynspunkter, direkte kontakter og lokal organisering og engasjement er viktige også i et demokrati som er basert på representativt demokrati.
Regjeringen understreker betydningen av ulike alternative politiske deltakelsesformer, men fastholder at det er behov for de helhetsavveininger som kan skje ved mer tradisjonell politisk deltakelse, gjerne gjennom politiske partier.
Et levende demokrati er avhengig av interesse for politiske saker. Det vises i Makt- og demokratiutredningens sluttrapport til at 20 pst. av de spurte svarte at politikk var viktig for dem. Omkring 40 pst. sa at de ikke var interessert i politikk og at de fulgte lite med, mens 20 pst. hevdet at politikk ikke spilte noen som helst rolle for dem. Ifølge utredningen tyder tallene likevel på at den generelle politiske interessen snarere har økt enn gått tilbake siden 1960-tallet.
Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling i statlig styring der statseiendom har blitt privatisert, statlige tiltak har blitt fristilt og offentlig virksomhet blir styrt etter mønster av private bedrifter. Foretak som tidligere gav offentlige tjenester til politisk styrt pris, er nå omdannet til markedsrettede selskap. Bak dette ligger det som beskrives som et liberalt styringsønske. Reformene skal ved effektivisering og konkurranse gi bedre tilbud til lavere pris og komme forbrukerne og klientene til gode. Markedsstyringen innebærer mindre detaljstyring av de løpende oppgavene, men samtidig økt styring gjennom lovverk og tilsyn. En mer overordnet politisk styring fører til at markedet og uavhengige aktører - som sentralbanken, rettsvesenet og tilsynsorganene - overtar oppgaver som tidligere har ligget innenfor den hierarkiske styrte forvaltningen og de politiske institusjonene.
Konsekvensene av de forvaltningsmessige reformene er, ifølge Makt- og demokratiutredningen, at det administrative handlingsrom har blitt utvidet på bekostning av politisk ledelse. Ifølge utredningen skal politikken fastsette de overordnede rammene. I praksis forskyves imidlertid makt til organer som ikke er underlagt folkevalgt kontroll, og som bare til en viss grad svarer på innbyggernes ønsker som forbrukere og klienter. Dette skulle i teorien kunne avlaste offentlige budsjetter. I praksis er det ifølge utredningen imidlertid oppstått fiktive markeder der produsentmakt dominerer over forbrukerinteresser. Som eksempel hevdes det at frislippet av produksjon og overføring av elektrisk kraft er en markedsløsning som prismessig ikke har vært til forbrukernes fordel.
Utredningen viser videre til at reformer kan ha omstillingskostnader og utilsiktede virkninger. Viktige mål for offentlige tjenester - som rettssikkerhet, likebehandling og betryggende saksgang - er vanskelige å måle og kan bli skadelidende i effektiviseringsprosessen når forenklede målestandarder legges til grunn.
Makt- og demokratiutredningen har reist en viktig debatt om omleggingene av styringsfilosofi og -praksis. Det har særlig de senere år skjedd betydelige endringer i måten offentlig myndighet utøves på for å oppnå samfunnsmessige mål. I høringsrunden er det flere som har tatt opp og deler de bekymringene som utredningen reiser.
Det tradisjonelle utgangspunktet for forvaltningen i Norge er et hierarkisk styresett der makten utgår fra regjeringen. Neste nivå er departementene, mens alle etater er underordnet et departement. Det opprinnelige generelle utgangspunktet er at direktorater og etater er underlagt full styringsmulighet fra overordnet departement, også i enkeltsaker. Argumentene for et slikt strengt hierarki er at den gir direkte gjennomslag for prinsippet om at all offentlig makt utgår fra folket. Flertallet på Stortinget har mulighet for å gripe inn på nær sagt ethvert punkt.
Meldingen viser til at det etter hvert har vokst fram en større skepsis til effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon og hvordan statens myndighetsutøvelse burde være. Offentlig sektor har blitt omdannet, ved fristilling av etater, ved selskapsomdannelser og ved at tjenesteproduksjon har blitt konkurranseutsatt. Innbyggernes valgfrihet har blitt økt, og deres rettigheter til ulike offentlige tjenester har blitt styrket. Økt bruk av markedsløsninger har medført behov for uavhengige organer for å sikre forbrukerinteresser.
Regjeringen understreker at tradisjonell hierarkisk sentralstyring på en del områder bør avløses av styring som desentraliserer makt. Samtidig reiser slike former for desentralisering viktige utfordringer knyttet til maktmisbruk, for eksempel ved utnyttelse av monopolmakt. Redusert hierarkisk styring må balanseres ved for eksempel en effektiv konkurranselovgivning, tilsynsorganer og økt (for)brukermakt. Det er derfor ikke slik at enhver tilbaketrekking av direkte politisk engasjement innebærer en reduksjon av folkestyret. Mindre direkte politisk detaljstyring kan tvert imot bedre realisere de overordnede målsettingene for folkestyret om effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og bedre tjenester og mer makt for den enkelte.
Regjeringen viser til at det har vært en demokratisk debatt om styringsformene. Endringene i de senere år har bygget på en oppfatning om at statlige intervensjoner kan hindre fornuftig forretningsmessig drift og at dette politiske hensynet (god avkastning på offentlig kapital) har blitt vektlagt sterkere enn tidligere. På en del områder som for eksempel elektrisk kraft, tele, post og jernbane er offentlige monopoler avløst av konkurranse ved etablering av markeder, og statlig virksomhet (som tidligere hadde monopol) er omgjort til konkurranseutsatte selskaper. På et vis kan utviklingen beskrives som politisk tilbaketrekning. Men det kan også beskrives som en selvbinding om ikke å kunne gripe inn i enkeltbeslutninger slik at den langsiktige effekten i forhold til verdiskaping blir positiv. Høyere verdiskaping kan bidra med midler til høyere prioriterte politiske formål.
I en demokratisk debatt vil det være ulike syn på offentlig virkemiddelbruk og offentlige målsettinger. Men Regjeringen understreker at en klargjøring av hvilke oppgaver som bør prioriteres for offentlig virksomhet, og bindinger knyttet til intervensjoner i enkeltsaker på enkelte områder, ikke bør vurderes som en svekkelse av det demokratiske folkestyret. Dette er en bevisst og ønsket utvikling. I tillegg betyr ikke mindre statlig eierskap mindre demokrati.
Produksjon av velferdstjenester er en sentral offentlig kjernevirksomhet. Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling der velferdsstatens tradisjonelle kjerneytelser blir privatisert, ved at det inngås kontrakter med private aktører om å levere velferdstjenester. Det skjer en omlegging fra tradisjonell hierarkisk styring til å ta i bruk markedsmekanismer for å utnytte ressursene bedre. Utredningen peker på at det er skjedd en grunnleggende endring i samhandlingen mellom ulike samfunnssektorer. Det offentlige samarbeidet også tidligere med frivillige organisasjoner og private aktører, men avtalene var ofte uformelle og kontrollen mer indirekte. Kontraktskulturen medfører økt vekt på økonomisk og juridisk kontroll.
Konkurranseutsetting krever at offentlige myndigheter nøye vurderer omfang og kvalitetskrav til tjenestene. Dette kan være tids- og ressurskrevende. Men det kan også bidra til å rendyrke en mer genuint politisk rolle for folkevalgte organer. Fra fokus på drift og tekniske spørsmål som lett kan komme i fokus ved tradisjonell forvaltningsstyring, kan folkevalgte i større grad stille krav til kvalitet og det omfang som skal dekkes for innbyggerne.
Det er etter Regjeringens syn viktig med en debatt om hvordan oppgaver og makt tas ut av den løpende behandlingen i tradisjonelle forvaltningsenheter.
Makt- og demokratiutredningen har fokusert på viktige problemstillinger i forhold til offentlig myndighetsutøvelse. Det er viktig å beholde politisk kontroll og ansvar for myndighetsutøvelse. Faglige vurderinger må få komme fram. Men det er en politisk oppgave å avveie de faglige hensynene. Regjeringen viser til at den vil vektlegge dette i det videre arbeidet med innrettingen av tilsynsarbeidet.
Sentralt i den forrige maktutredningen var vektleggingen av den makt som interesseorganisasjoner hadde. "Korporatisme" er en betegnelse for samspillet mellom private interesser og offentlig sektor innen utvalg, styrer, råd og komiteer. Dette har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei. Ifølge Makt- og demokratiutredningen sto dette perspektivet sentralt i den forrige maktutredningen, blant annet gjennom tesen om "den segmenterte stat" som vektlegger sterke sektorkoblinger mellom interesseorganisasjoner, fagdepartement og stortingskomité.
I stortingsmeldingen som fulgte opp den forrige maktutredningen, jf. St.meld. nr. 44 (1982-1983), ble det poengtert at det var viktig at folkevalgte organer viste evne og vilje til å motstå press fra ulike sektorinteresser.
Den nye Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling i retning av avsegmentering av politikken. Dette gjelder blant annet landbrukspolitikken, der stortingskomiteen er nedlagt og bondeorganisasjonenes posisjon ifølge utredningen er svekket. Selv om de organiserte interessene fortsatt står sterkt og det fremdeles blir fattet sentrale beslutninger i korporative samarbeidsorganer, er omfanget av korporative organer betydelig redusert. Antall styrer, råd og utvalg ble halvert fra midten av 1970-tallet til midten av 1990-tallet. Utredningen vektlegger at nærings- og interesseorganisasjoner i dag i større grad signaliserer sine standpunkter gjennom massemedier og ved lobbyvirksomhet direkte overfor Stortinget. Slike påvirkningsformer karakteriseres ved at evnen og ressursene til å gjøre seg gjeldende er ulikt fordelt. De krever ifølge utredningen artikuleringsevne, organisasjonsmakt, kontaktnett og kjøpekraft.
Mer direkte forsøk på å påvirke Stortinget kan ses i sammenheng med utviklingen av forholdet mellom Stortinget og regjeringen. Mindretallsregjeringer og et mer aktivt storting kan gjøre det mer hensiktsmessig for interessegrupperinger å rette sin innsats mot Stortingets organer.
Det er nyttig med innspill om konsekvenser av ulike tiltak. Slike innspill kan komme fram i tradisjonelle åpne høringsrunder, høringer på Stortinget eller medieoppslag. Det er imidlertid viktig å unngå å treffe forhastede vedtak på bakgrunn av et ufullstendig beslutningsmateriale. Det tilligger regjeringen et ansvar for å bringe fram et slikt materiale, og det gir Stortinget et ansvar for ikke å fatte bindende vedtak før tilstrekkelig underlag foreligger.
Stortingsmeldingen som fulgte opp den forrige maktutredningen, pekte på at forholdet mellom folkestyret og de offentlig ansattes medbestemmelse også utgjorde en del av det bildet som Maktutredningen tegnet av svekkede muligheter for folkevalgt helhetsstyring. Meldingen framhevet da at i den prinsipielt viktige avveiningen mellom bedriftsdemokratiet og det politiske demokratiet måtte folkestyrets prinsipper overordnes i tilfeller av konflikt. Det ble slått fast at "det vil være lite i pakt med demokratiske prinsipper om de som var ansatt i offentlig virksomhet skulle ha særlig rett til innflytelse i viktige landsomfattende, regionale eller lokale spørsmål ut over dem de har på linje med andre borgere".
Regjeringen vektlegger at offentlig tilsatte og deres organisasjoner må gis medinnflytelse i praktiske og administrative spørsmål som angår deres egen arbeidsplass og arbeidssituasjon, men at dette må skje innenfor de rammer folkestyret setter.
Makt- og demokratiutredningen har reist viktige problemstillinger knyttet til forholdet mellom storting og regjering. Ansvarsfordelingen mellom storting og regjering blir ifølge utredningen uklar, og varierende stortingsflertall gjør det vanskelig for regjeringen å føre en stabil politikk som velgerne kan forholde seg til.
I tillegg til å trekke fram utfordringer og problemer i forbindelse med demokratisk deltakelse og problemer med nye styringsformer, reiser Makt- og demokratiutredningen viktige spørsmål knyttet til forholdet mellom den utøvende makt, regjeringen, og den lovgivende og bevilgende makt, Stortinget.
Det er ifølge Makt- og demokratiutredningen et brudd i den parlamentariske styringskjeden. Utredningen hevder at det er liten eller ingen sammenheng mellom valgresultat og regjeringssammensetning. Dette er situasjonen i land med forholdstallsvalg og mange partier i nasjonalforsamlingen. Forholdet mellom partigruppene gjør det mulig å tape valget, men allikevel vinne regjeringsmakten. Ved norske regjeringsdannelser har ifølge utredningen forhandlinger og avtaler mellom partigruppene vært viktigere enn valgutfallet. Regjeringsansvar fører gjerne til et enda større tap av velgeroppslutning.
Regjeringen viser til at Makt- og demokratiutredningen har reist viktige utfordringer knyttet til uklare ansvarsforhold mellom regjering og storting og at det påligger begge statsmakter å ta tak i disse utfordringene.
Makt- og demokratiutredningen viser til at det i Norge har vært mindretallsregjeringer eller koalisjonsregjeringer siden Arbeiderpartiet mistet sitt absolutte flertall ved valget i 1961. Mindretallsregjeringer må samle støtte hos andre partier på Stortinget for å få sin politikk igjennom. Dermed må de inngå kompromisser som endrer den politikken partiet ble valgt på. Dersom regjeringen består av en koalisjon mellom flere partier, vil partiene endre politikk etter forhandlinger både mellom koalisjonspartiene og med støttepartier i Stortinget. Endringer i politikken skjer gjerne i lukkede forsamlinger.
Utredningen hevder at mindretallsregjeringer er sårbare for stortingsmakt. Stortinget kan endre mindretallsregjeringens politikk i ulike retninger avhengig av skiftende flertall i sakene. Det vil være tilfellet så lenge regjeringen ikke setter sin stilling inn på et bestemt resultat. Ansvarsfordelingen mellom storting og regjering blir uklar, og varierende stortingsflertall gjør det vanskelig for regjeringen å føre en stabil politikk som velgerne kan forholde seg til. Stortingets aktivitet i forhold til regjeringen er økt gjennom spørreordninger, åpne høringer, instrukser og muligheten for representantene til å sette fram private forslag (dokument 8-forslag).
Utredningen hevder at partiene i regjeringsposisjon må opptre på to arenaer samtidig - på en valgarena der de henvender seg til velgerne, og på en samarbeidsarena omkring regjeringsmakt. Mindretallsparlamentarismen styrker Stortingets mulighet til å overstyre regjeringen og underminerer regjeringens evne til å sørge for langsiktig stabilitet i politikken. Den fører ifølge utrederne til at Stortinget griper inn med større tyngde i selve den utøvende makt.
Den foreliggende meldingen gjennomgår erfaringer med mindretallsregjeringer. Regjeringen påpeker at også mindretallsregjeringer har vist seg å kunne fungere godt. Videre kan også kompromisser og forlik være positive og i større grad enn rendyrkede gjennomslag for et partis synspunkter representere velgernes "midtstandpunkter". Problemer kan oppstå hvis regjeringen ikke får rammebetingelser som sikrer mulighet for stabilitet og langsiktighet i styringen. I en del tilfeller er det fare for at Stortinget kan gjøre vedtak som er lite utredet. Det kan skje i forbindelse med budsjettforlik under stort tidspress og i forbindelse med anmodningsvedtak.
Det blir understreket at det er behov for klare ansvarsforhold mellom regjering og storting.
Bjørn Erik Rasch gir i boka Kampen om regjeringsmakten en gjennomgang av årsaker til og erfaringer med mindretallsparlamentarisme (Rasch 2004). Synspunktene er nærmere presentert i meldingen.
På bakgrunn av grunnlovsforslag fremsatt 18. juni 2004 for behandling i stortingssesjonen 2005-2009, drøfter meldingen ønskeligheten av å innføre en ordning med innsettingsvedtak. I flere land er det ordninger der parlamentet voterer over statsministerkandidater eller hvor regjeringserklæringen utløser en tillitsvotering.
Det er etter Regjeringens syn uklart hvorvidt en ordning med innsettingsvedtak vil bidra til bedre parlamentariske forhold.
To grunnlovsforslag om oppløsningsrett ligger til behandling for stortingssesjonen 2005-2009.
På bakgrunn av foreliggende grunnlovsforslag drøfter Regjeringen innføring av en oppløsningsrett slik at nyvalg utskrives. Ulike utforminger av en slik rett med eksempler fra andre land beskrives, og det skisseres fordeler og ulemper.
Det er vanlig i parlamentariske demokratier å ha en eller annen form for oppløsningsrett som medfører nyvalg. Det typiske er at retten til oppløsning er tillagt regjeringen, men den kan også ligge i parlamentet selv. Det kan imidlertid være ulike former for begrensninger på bruken av oppløsningsrett.
Regjeringen uttaler at hvis Stortinget går inn for en ordning med krav til innsettingsvedtak, må det vurderes om en skal ha en ordning med oppløsningsrett hvis en ikke klarer å oppnå flertall for et innsettingsvedtak.
Stortingets makt i forhold til regjeringen kan analyseres ut fra formelle muligheter og ut fra praksis. Muligheter for utøvelse av makt kan være konstant, men bruken kan variere.
Forhåndsinstrukser er formelle stortingsvedtak truffet i plenum der Stortinget pålegger regjeringen å gjøre noe (eller ikke å gjøre noe), i saker som det i utgangspunktet er opp til regjeringen å avgjøre. En form for instruksjoner er de såkalte "anmodningsvedtak". Dette er vedtak som nesten uten unntak begynner slik: "Stortinget ber Regjeringen …" 20-30 år tilbake i tid var det gjerne fra null til fire-fem slike vedtak i året. I de senere år har det blitt langt flere anmodningsvedtak. I sesjonen 2003-2004 var det 182 vedtak.
Ordningen med og bruken av anmodningsvedtak er drøftet i Dokument nr. 14 (2002-2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget peker på at det er flere argumenter mot utøvelse av instruksjonsmyndighet som tilsier varsomhet i bruken.
Regjeringen har merket seg de vurderinger som er kommet fram når det gjelder bruk av anmodningsvedtak. Regjeringen understreker at den vil følge opp Stortingets vedtak ut fra de forutsetninger som kommer fram i kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling, jf. Innst. S. nr. 210 (2002-2003). Regjeringen er enig i Stortingets prinsipielle tilslutning til en restriktiv bruk av anmodningsvedtak.
Hvis Stortinget velger å realitetsvurdere forslag, er det viktig at lovtekniske spørsmål og forholdet til menneskerettslige forpliktelser og internasjonale avtaler for øvrig blir vurdert. Regjeringen er i tråd med gjeldende praksis innstilt på at aktuelle departementer teknisk kan påta seg en slik kvalitetssikring om Stortinget ønsker dette. Regjeringen legger videre til grunn at ifølge Stortingets forretningsorden bør statsråden ha hatt anledning til å uttale seg før komiteen avgir realitetsinnstilling.
I lys av gjennomgangen av forholdet mellom storting og regjering ser Regjeringen fordeler ved at private forslag med budsjettkonsekvenser oversendes regjeringen. Det kan bidra til et bedre beslutningsunderlag og mer helhetlige vurderinger.
En egen utredning i rapportserien fra Makt- og demokratiutredningen (Rasch 2001), drøfter en endring av avstemningsreglene ved rammevedtakene for statsbudsjettet før jul.
Meldingen peker på at budsjettreformen av 1997 med gjennomføringen av samlede rammevedtak før jul i stor grad synes å ha vært vellykket. Regjeringen mener at det likevel kan være grunnlag for å vurdere dagens budsjettordninger nærmere. Et siktemål kan være å vurdere nærmere ordninger som kan gi mer konsekvent overholdelse av rammer gjennom året.
Systemet med samlede rammevedtak ved budsjettårets start gjelder imidlertid ikke for de budsjettvedtak som Stortinget fatter i løpet av budsjettåret. Regjeringen mener at dagens praksis i for stor grad svekker rammevedtaksprinsippene og at det kan være positivt med den disiplinering og de begrensninger som ligger i økte krav til etterlevelse av de rammene som ble fastsatt ved budsjettets start. En mulighet kan være å kreve at alle forslag om bevilgningsendringer må behandles sammen med forslag om inndekning. En annen mulighet kan være å begrense forslag om bevilgningsendringer til behandlingen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett om våren og nysalderingen på høsten. Et sammenfall i tidspunkt for behandling av bevilgningsforslag i gjennomføringen av budsjettet, kan kombineres med samlet votering av bevilgningsendringer på disse to tidspunktene. Det kan unntaksvis oppstå behov for bevilgningsendringer utenom disse tidspunktene, men en kan tenke seg at det settes opp prosedyrer som gjør dette vanskeligere.
Regjeringen vektlegger i meldingen at det er viktig å arbeide med de regelsett og ordninger som regulerer samhandlingen mellom den utøvende makt og den lovgivende og bevilgende makt og at det påligger begge statsmakter å ta tak i disse utfordringene. Regjeringen påpeker at hvis Stortinget ønsker å arbeide videre med denne typen spørsmål, for eksempel i form av et utvalg, vil regjeringen kunne delta i dette arbeidet i den grad det er ønskelig.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, har merket seg Makt- og demokratiutredningens påstand om at "den mest sentrale endringen av maktforholdene i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre - et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer - er i tilbakegang. Folkestyret som regjeringsform er i forvitring snarere enn omforming."
Denne utviklingen gir seg utslag i at partier og organisasjoner ikke lenger er kanaler for bred og langsiktig mobilisering. De folkevalgte er relativt lite representative for dem de skal representere. Regjeringen står ikke til ansvar overfor befolkningen i valg, fordi det ikke er valgutfallet som avgjør regjeringens skjebne og fordi partiprogrammene er redusert til utgangspunkt for betydelige kompromisser.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vil vise til at områder som tidligere var offentlig styrt, overlates til markedsaktører. Fristilling og privatisering preger utviklingen. Politiske organers beslutningsmakt er betydelig redusert over tid.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, deler langt på vei denne vurderingen av utviklingen i det norske samfunn. Samfunnet er konstant i endring. Dette fordrer andre virkemidler, vilje til omstilling og stiller nye krav til beslutningstakere og offentlig forvaltning. Selv om endringer i offentlige virkemidler, slik Regjeringen påpeker, i seg selv ikke behøver å bety en svekkelse av folkestyret, konstaterer komiteen at en rekke av de endringer som har funnet sted har ført til en reduksjon i den politiske innflytelse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at når det har vært redusert politisk innflytelse, så har det skjedd ved at mer makt og innflytelse er overført landets innbyggere, noe disse medlemmer anser som svært positivt. Det at innbyggerne bestemmer og velger selv i et forbruker- eller brukermarked er langt mer demokratisk enn det folkevalgte representative demokrati. Det er bedre å styre sin borger- og kundemakt selv enn å delegere den til en representant. Det har også foregått endringer hvor det offentliges makt som tjenesteleverandør har falt bort ved at tjenesten utøves av private, men hvor det offentlige beholder sin makt som kunde eller bruker. Dette er også positivt fordi den offentlige styring da vil skje gjennom det å være kunde eller bruker, noe som også medfører et større krav til det offentlige om mye bedre og mer nøyaktig å definere hvilke tjenester som ønskes, både når det gjelder kvalitet og kvantitet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vil vise til at virksomhet i stat og kommune er blitt ført over til egne selskaper og bedrifter uten at det er sikret direkte medvirkning fra folkestyret over tid. Rundt om i fylker og kommuner har det dukket opp forvaltningsbedrifter og kommunale selskaper med uklar tilknytning til det politiske system. Flertallet tar ikke stilling til de enkelte selskapsdannelser - noen har vært vellykkede - andre ikke. Det kritikkverdige er at dette har skjedd uten at det har vært gjennomført noen grunnleggende diskusjon om hvilke oppgaver staten skal ivareta, hvorledes disse skal utføres og hvordan folkevalgt innflytelse kan sikres i de ulike former for offentlig virksomhet.
Komiteen viser til saksordførers uttalelse under komiteens høring med statsminister Kjell Magne Bondevik:
"På den annen side savner jeg i stortingsmeldingen en drøfting av forvaltningsreformene i forhold til folkestyret. Det som vel er en del av debatten i dag, er jo at en del av de reformene som har vært gjennomført, har ført til at man har problemer med den folkevalgte forankring i de beslutningene som tas, og det skaper uro hos dem som skal nyte godt av disse tjenestene. Da tenker jeg på alt fra helsereformen til en rekke andre forvaltningsreformer, som på mange måter har både positive, men også negative elementer. Synes ikke statsministeren at det nå hadde vært tidspunktet for å ta en gjennomgående drøfting av forvaltningsreformer slik vi ser dem for framtiden, målt opp mot folkestyret og det representative demokratiet, istedenfor at vi i og for seg bare har fokus rettet mot å være mer effektive i forhold til den enkelte tjenesteproduserende enhet."
Komiteen noterer statsministerens svar hvor han sier seg enig i at det er en viktig debatt.
"Det kan godt tenkes at det kunne vært grundigere drøftet i meldingen. Da er det også viktig at vi går konkret inn i hvilke reformer vi her tenker på".
Etter komiteens syn er det av avgjørende betydning at folkets representanter beholder styringen over utviklingen. De folkevalgtes oppgave er å ivareta fellesskapets interesser og foreta en avveining av interesser med sikte på samfunnets helhetlige behov. Ansvarsforholdene må derfor være klare og forholdene må legges til rette for at de folkevalgte kan utføre sin oppgave på vegne av fellesskapet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, finner imidlertid at dette per i dag ikke alltid er tilfellet. Særlig i aksjeselskapene har det vist seg å være uklart hvor langt folkevalgt innsyn og innflytelse rekker. Vi må være varsomme med å delegere bort for mye folkevalgt styring, og vi må unngå at innsynskanalene for allmennheten blir smalere.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser også til at fristilling av statlige tiltak, privatisering av statseiendom og organisering av offentlig virksomhet etter mønster fra det private næringsliv, en omlegging fra service til butikktankegang, øker det administrative og økonomiske spillerom på bekostning av det politiske.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartietmener at det er positivt at makt blir overført fra politiske organer til forbrukere og brukere, da dette medfører økt valgfrihet for den enkelte innbygger.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil vise til at offentlig sektor i dag styres på en annen måte enn før. Gjennom økt delegering, fristilling og mer overordnet styring får en bedre måloppnåelse og mer effektiv ressursbruk enn hva som var tilfellet med tidligere tiders detaljstyring. Videre er det gjennomført reformer som har gitt øket brukervalg og brukerinnflytelse, og som i sum har gitt den enkelte større råderett over egne liv og egne valg. Disse medlemmer er derfor ikke enige i at disse reformer har medført noen svekkelse av folkestyret.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at folkevalgte organ må gjenspeile den befolkningen de velges fra. Det må legges bedre til rette for kjønnsbalanse og etnisk representasjon på alle folkevalgte nivåer og i offentlige utvalg, styrer og råd. Dette må gjøres både ved å stille krav til partiene og ved å legge til rette for at for eksempel folk med omsorgsansvar og/eller funksjonshemminger kan påta seg politiske verv.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartietvil peke på at sterke fellesskapsløsninger har vært og er en forutsetning for demokratiet. En moderne offentlig sektor må være så god at den hele tiden utvikles til å bli et naturlig førstevalg. Flertallet vil peke på at utviklingen av offentlig sektor dreier seg om å etablere prosesser og stille til rådighet ressurser for utvikling av nye tjenester, nye og bedre måter å gjøre ting på, og sterkere vekt på kompetanseheving. Modernisering av offentlig sektor må skje gjennom at brukere og ansatte jobber sammen. En moderne offentlig sektor som har stor legitimitet i befolkningen er en forutsetning for demokratiet.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet vil påpeke at den rådende styringsideologien, New Public Management, ikke har bidratt til å nå dette målet. Tvert imot har den, etter disse medlemmers mening, medført konkurranseutsetting, stykkprisfinansiering, innsatsfinansiering og bestiller- utførermodellen. Resultatet har vært store kostnader både på budsjetter, personer og organisasjoner. Makt- og demokratiutredningen har tatt opp temaet konkurranseutsetting. Forsker Didrik Seip har konkludert med at "de fleste av de norske konkurranseeksperimentene har vært mislykket". Derfor må New Public Management, etter disse medlemmers mening, endres til fordel for en styringsideologi som bygger opp under et sterkt fellesskap.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at styring ikke bare er et middel, men også et mål. Vi må utvikle styringsorganer som ikke bare er redskaper for å nå felles mål, men også er ansvarlige overfor folket. Myndigheten må ligge hos fellesskapets organer. Kontrollen må ligge hos dem som utgjør fellesskapet.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre kan ikke være enige i at styring skal være et mål i seg selv. Den styring som nyttes på de ulike områder må være et virkemiddel for å nå felles mål, ikke et mål i seg selv.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vil videre understreke nødvendigheten av at kontrollorganer kan medvirke i former som sikrer at folkevalgte kan følge med og utøve eventuell kritikk. Utformingen av retningslinjer for utøvelse av verv som offentlig oppnevnt i styrer og råd, er et virkemiddel i den sammenheng.
Etter flertallets syn er det på tide at spørsmål om folkevalgtes reelle kontrollmuligheter blir tatt opp til helhetlig vurdering. Det er nødvendig for utviklingen av det demokratiske samfunn, sentralt som lokalt.
Dersom Stortinget skal kunne revidere og kontrollere forvaltningen av statens økonomiske interesser, må det ha organer til å hjelpe seg. Utviklingen i retning av økt desentralisering og bruk av markedskonkurranse som virkemiddel i offentlig sektor, styrker behovet for dette.
Komiteen vil vise til at Riksrevisjonen er Stortingets viktigste kontrollorgan utenfor Stortinget selv. Riksrevisjonen spiller en viktig rolle både i forhold til oppfølgingen av departementenes regnskap og også som den instans Stortinget ved plenumsbeslutning kan pålegge å utføre kontrolloppgaver.
Komiteen vil understreke betydningen av Riksrevisjonens selvstendige stilling. Selv om Stortinget i plenum kan instruere Riksrevisjonen til å utføre en oppgave, må det ikke kunne herske tvil om at Riksrevisjonen selv er suveren til å bestemme hvorledes oppgaven skal utføres. Riksrevisjonen er og må fremstå som uavhengig.
I tillegg til den tradisjonelle regnskapsrevisjonen, er forvaltningsrevisjon en av Riksrevisjonens høyest prioriterte oppgaver. Gjennom slike prosjekter settes Stortinget i stand til å vurdere de langsiktige konsekvensene av fattede vedtak og fremme forslag om nødvendige korreksjoner der dette synes påkrevd.
Komiteen viser videre til at også de andre kontrollorganene som Sivilombudsmannen og EOS-utvalget bidrar vesentlig med kunnskap til Stortingets behandling av viktige spørsmål. Disse organene, så vel som de øvrige ombudsembeter, har dessuten en viktig funksjon i å sikre innbyggernes rettigheter i møte med den offentlige forvaltning og derved bidra til å gi vår samfunnsform legitimitet.
De senere årene er det opprettet en rekke tilsynsorganer. Komiteen har merket seg statsministerens vurderinger under komiteens høring:
"Der igjen vil jeg si generelt at jeg tror vi trenger tilsyn, men det som er viktig, er at storting og regjering igjen makter å være mest mulig presise i lovgivningen på ulike områder som vi gir lover for, slik at tilsynenes oppgave i praksis blir det de er i teorien, nemlig tilsyn med at dette blir fulgt opp i praksis. Tilsynene skal ikke begynne med utstrakt skjønnsutøvelse som skaper politikk."
Komiteen er av den mening at tilsynene skal ivareta rollen som brukernes garantister for at statlig myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon skjer i samsvar med de normer og standarder som til enhver tid settes av storting og regjering. Men et folkestyre som grunnlag for styringssystemet forutsetter at folkets representanter i siste instans står ansvarlige for de vedtak som fattes. Dette innebærer at Stortinget må kunne føre kontroll med at statsråden og forvaltningen handler i samsvar med Stortingets vedtak og intensjoner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vil understreke at en naturlig konsekvens av statsrådens konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget må være at han/hun sikres rett til å gripe inn i forvaltningens, inkludert tilsynenes, avgjørelser i saker av samfunnsmessig viktighet. Uten en slik adgang forkludres ansvarsforholdet mellom politikk og administrasjon.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til statsministerens uttalelser i komiteens høring hvor han uttalte:
"Det er også viktig at våre tilsyn i praksis ikke får så stor uavhengighet at de foretar avveininger som bør avgjøres av politiske myndigheter."
Dette er i tråd med de vurderinger som et bredt flertall i Stortinget gjorde i forbindelse med behandling av St.meld. nr. 17 om Statlige tilsyn, jf. Innst. S. nr. 222 (2002-2003) hvor det heter:
"Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det er viktig at så vel de politiske organer som tilsynsorganene i størst mulig grad er i stand til å skille mellom faglige vurderinger på den ene side, og vurderinger som krever politisk skjønnsutøvelse på den annen, og at tilsynsvirksomheten organiseres slik at den fremmer en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom faglig tilsyn og politisk styring.
Flertallet viser til at St.meld. nr.17 (2002-2003) varsler at det i det videre arbeid skal sees nærmere på tilsynenes oppgaver og oppgavefordeling og forutsetter at større endringer og endringer av prinsipiell betydning blir lagt fram for Stortinget.
Flertallet er derfor enig i at det i det videre arbeid foretas en gjennomgang med tanke på en nærmere klargjøring av tilsynenes rolle i forhold til vedtatte lover og regelverk, samt å tydeliggjøre deres stilling vis-á-vis politiske myndigheter. I denne sammenheng vil det ikke minst være viktig å sette rammer for tilsynenes selvstendighet på en måte som ikke kommer i strid med behovet for politisk styring.
Flertallet viser til at meldingen åpner for at det foretas lovmessig avskjæring av statsrådenes instruksjonsmyndighet for visse tilsyn. For slike tilsyn kan det også være aktuelt å etablere uavhengige klagenemnder. Flertallet legger til grunn at Stortinget vil ta stilling til hvilke tilsyn dette skal gjelde for ved behandling av Regjeringens forslag til lovendringer på de enkelte tilsynsområder.
Flertallet vil understreke at statsrådene uansett vil ha ansvar for spørsmål av større betydning og av prinsipiell interesse. Flertallet mener dessuten at den enkelte statsråd uansett skal ha anledning til å pålegge tilsyn på sitt område å behandle spesifikke saker.
Flertallet legger videre til grunn at der lovmessig avskjæring av statsrådenes instruksjonsmyndighet innføres, skal det i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning være hjemmel for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynets og klageinstansens vedtak.
Flertallet er enige om at det i inneværende stortingsperiode ikke skal vedtas endringer i klagebehandlingen."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartier mener at man bør søke å få frem så klare skillelinjer mellom politikk administrasjon/faglig tilsyn som overhodet mulig, slik at også domstolene kan spille en rolle i avgjørelser av enkeltsaker som noen mener bryter med prinsippet om at like saker skal behandles likt.
Komiteen viser til at den forrige maktutredningen viet det administrative apparat betydelig oppmerksomhet. I St.meld. nr. 44 (1982-83) viste regjeringen til at
"selv departementene kan som ledd i "segmenteringen" komme til å representere særinteresser snarere enn helhetssyn. Under et slikt system har samordningsoppgaver og engasjement for helhetsløsninger lett for å bli tillagt for liten vekt. Også i utredningen hevdes det at de samordnende elementene er svekket. Dermed er også mulighetene for en politisk helhetsstyring svekket. Regjeringen mener at det må legges vekt på å kunne motvirke tendensen til svekket helhetsstyring. Det stiller krav til så vel regjeringen som kollegium, til statsministerens koordinering, til det enkelte departements politiske ledelse og til departementet som administrativ enhet."
Komiteen har merket seg at samordningsproblematikken fortsatt er et aktuelt tema og konstaterer at Makt- og demokratiutredningen peker på manglende koordinering av den statlige reformprosessen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at ansvaret for samordning på tvers av sektorer og departementer i vårt politiske system er regjeringens alene og er av stor betydning særlig fordi en uklok organisering får store konsekvenser for hele offentlig sektor.
Komiteen vil understreke betydningen av at den til enhver tid sittende regjering vier denne problemstillingen nødvendig oppmerksomhet.
Den danske Magtudredningen peker på tendensen til at det stadig utøves sterkere press på svake grupper ved at staten mer og mer blander seg inn i innbyggernes uhensiktsmessige adferd. Komiteen har merket seg at Siri Meyer i sin særmerknad er inne på noe av det samme. Hun hevder:
"Staten tar ikke bare hånd om den enkeltes helse og velferd, utdannelse, fødsel og død, kort sagt: vårt fysiske og psykiske liv fra vugge til grav. Den forsøker også å oppdra oss og forme vårt livsbegjær. Så store ambisjoner har knapt noen statsmakt hatt før".
Komiteen vil advare mot en utvikling hvor myndighetene gjennom regulering trer over grensen til den enkeltes personlige sfære.
Samtidig vil komiteens medlemmer fra Høyre� Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstrepeke på at det har vært en positiv utvikling på dette området. Valgfriheten er mye større nå enn før. Det er for eksempel betydelig større livssynsfrihet, ensrettingen i skolen er fjernet og bare for noen år siden - ved starten av den forrige maktutredningen - var homofili forbudt.
Komiteenhar merket seg at Regjeringen viser til de avveininger man står overfor mellom påvirkningsmulighet og størrelsen på den politiske enheten. De senere årene er verden blitt stadig mindre. Globalisering så vel i økonomisk, politisk som kulturell forstand, har ført til at det som skjer et sted i verden får betydning for enkeltmennesker, bedrifter og samfunn andre steder. Spørsmålet blir da i hvilken grad samfunnets politiske styre faktisk har makt til å påvirke innbyggernes livssituasjon.
Makt- og demokratiutredningen viser at de dystre spådommene på slutten av 1990-tallet som gikk ut på at globaliseringen ville føre til massearbeidsløshet, at forskjellene mellom rike og fattige ville øke, at flernasjonale storkonserner ville tømme de politiske institusjonene for makt og innflytelse, og at de rike landene ville oppleve en velferdskrise etter hvert som kapitalen fløt dit hvor kostnadene var lave og fortjenesten stor, ikke har slått til i Norge.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vil likevel peke på noen utviklingstrekk. Forskjellene mellom rike og mennesker med svakt økonomisk grunnlag har økt de siste årene. Arbeidsløsheten har bitt seg fast på et relativt høyt nivå samtidig som mange arbeidstakere er falt ut av arbeidsmarkedet. Vi ser tendenser til sosial dumping som følge av et fritt arbeidsmarked innen EØS-området. Kapitalflyten på tvers av landegrenser øker. En del bedrifter truer med eller flytter faktisk ut til land med lavere kostnader, noe som på sikt vil kreve endringer i syn og satsing på næringsutvikling. Disse tendensene skaper nye utfordringer for det politiske Norge.
Komiteen viser til at den økonomiske integreringen mellom land har kommet lengst i Europa gjennom EU-samarbeidet og EØS-avtalen. Utvidelsen av EU-samarbeidet med 10 nye land fra 1. mai 2004 stiller Norge overfor nye utfordringer gjennom en økende konkurranse fra de nye EU-landene, hvor kostnadsnivået er betydelig lavere enn hos oss og de gamle EU-landene. Erfaringene viser at økonomisk svake land som kommer med i EU-samarbeidet, får en raskere økonomisk utvikling og økt velferdsnivå. En slik utvikling vil også skape muligheter for norsk næringsliv.
Komiteen deler Regjeringens syn på at globaliseringen åpner for muligheter. Gjennom samhandling legges forholdene til rette for verdiskaping, velferd og utvikling. Videre bidrar internasjonalt samarbeid gjennom FN og andre internasjonale organisasjoner til å skape en motvekt mot de kreftene som primært vurderer den 3. verden som mulighet for profitt.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartietvil understreke de store utfordringene mot folkestyret som utgjøres av at beslutninger i økende grad tas i internasjonale sammenhenger, av organisasjoner og selskaper på internasjonalt og globalt nivå. På en rekke områder er det nødvendig med tettere internasjonalt samarbeid og samordning av politikken, blant annet for å løse globale miljøproblemer, bekjempe fattigdom, skape rettferdig handel, styrke menneskerettighetenes stilling og forebygge konflikter. Disse medlemmer mener det er avgjørende at internasjonalt samarbeid om disse problemene har en klar folkelig forankring og at det arbeides aktivt for at folkevalgte skal sikres innsyn i og ha kontroll med den politiske virksomheten på internasjonalt nivå.
Disse medlemmer vil understreke FNs rolle som global politisk arena, at organisasjonen utvikler seg til å bli en mer effektiv organisasjon samtidig som demokratiet ivaretas og maktmisbruk fra de største landene forhindres. Disse medlemmer mener Norge må bidra til å sikre en bedre maktbalanse i FNs sikkerhetsråd, og at muligheten for å bruke veto innskrenkes.
Disse medlemmer viser til at WTO har utviklet seg til å bli en viktig arena for beslutninger innen mange områder knyttet til handel med varer og tjenester, men hvor konsekvensene av de handelspolitiske og konkurransemessige tiltakene kan være store og strekke seg langt utover det rent handelsmessige. Disse medlemmer mener det ville være på sin plass med en gjennomgang av de konsekvenser foregående WTO-runder har hatt for samfunnsutviklingen i de ulike landene, før en utvider WTO-avtaleverket til å omfatte så mange områder som den nye runden legger opp til. Disse medlemmer peker på at måten det arbeides på i WTO innebærer at de fattige landene ofte har problemer med å hevde sine interesser og at mange beslutninger tas i lukkede rom i uformelle sammenhenger hvor det ikke er innsyn og adgang for offentligheten. Disse medlemme ber Regjeringen om å legge til rette for mer innsyn i Norges deltakelse i WTO-sammenheng og for at det skal bli en bedre offentlig debatt omkring Norges deltakelse i de framtidige forhandlingene. Dette innebærer at dokumenter i størst mulig grad skal være offentlige og tilgjengelige, men også at det fra myndighetenes side legges opp til en aktiv informasjonsformidling omkring hva som skjer i forhandlingene og hvilke posisjoner som inntas fra norsk side.
Disse medlemmer mener det er en utfordring for folkestyret at en rekke spørsmål av nasjonal betydning blir avgjort gjennom internasjonale forhandlinger hvor det er lite innsyn underveis, og hvor de folkevalgte kun blir forelagt muligheter til i etterkant å si ja eller nei til en framforhandlet avtale.
Disse medlemmer viser til at de multinasjonale selskapene besitter mye makt i kraft av sin utbredelse og økonomiske tyngde i verdenshandelen. Disse medlemmer mener Norge må bidra aktivt til økt innsyn og kontroll med disse selskapenes virksomhet, og til å sette grenser for hvilke områder disse skal ha adgang til for eksempel når det gjelder handel med tjenester.
Disse medlemmer viser for øvrig til Innst. S. nr. 118 (2003-2004) til den såkalte ”globaliseringsmeldingen” hvor en rekke spørsmål knyttet til global maktfordeling tas opp.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til Dok. Nr. 8: 37 (2001-2002), Innst. S. nr. 127 (2001-2002) hvor SV fremmet følgende forslag:
”Stortinget ber om at Regjeringen foran forhandlinger om handelsavtaler med andre land skal forelegge for Stortinget Regjeringens utgangspunkt, og viktigste forhandlingsmål, slik at Stortinget har mulighet til å forholde seg til disse forhandlingsmålene.”
Disse medlemmer viser til at en rekke spørsmål av betydning for Norge avgjøres innen EU-systemet og blir bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. Disse medlemmer viser til Dokument nr. 8:94 (2004-2005) hvor SV foreslår en mer aktiv norsk politikk for å påvirke innholdet i saker som er EØS-relevante.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at impulser fra andre deler av verden øker våre valgmuligheter, gir oss økt kunnskap om andre kulturer og tradisjoner og bidrar til å berike det norske samfunn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at det såkalte flerkulturelle samfunnet også har negative sider og bidrar i enkelte tilfeller til økt uro, kriminalitet og økte sosiale belastninger, noe man ville ha unngått med et mer homogent samfunn.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre konstaterer med tilfredshet at utviklingen på arbeidsmarkedet nå er positiv ved at det i 1. kvartal 2005 er 13 000 flere sysselsatt enn ett år tidligere og at ledigheten er på vei ned. Sammenlignet med de fleste andre land det er naturlig å sammenligne seg med har Norge et klart lavere nivå på arbeidsledigheten. Få, om noen land i den vestlige verden har en så høy yrkesdeltagelse både blant kvinner og menn som Norge. Det er derfor ikke grunnlag for å hevde at ledigheten har bitt seg fast på et relativt høyt nivå.
Disse medlemmer viser videre, når det gjelder situasjonen i dag, til at norsk økonomi går meget godt, sysselsettingen øker og arbeidsledigheten reduseres. Trenden da Samarbeidsregjeringen overtok regjeringsmakten i oktober 2001 var stigende arbeidsledighet, høye renter og sterk kronekurs. Dette har snudd som følge av at konjunkturene i verden har blitt mer positive og som følge av en målrettet og ansvarlig økonomisk politikk. I 2004 opplevde vi rekord i antallet nyetableringer, boligbyggingen steg kraftig og bedriftsledere var mer positive til fremtiden. Dette mener disse medlemmer er viktig å ta med seg i lys av at grensene mot verden aldri har vært åpnere.
Komiteen har registrert at Makt- og demokratiutredningen tegner et heller dystert bilde av det norske folkestyret. Det vises til at bare 20 pst. av befolkningen mener at politikk er viktig for dem. I Medborgerundersøkelsen, som ble iverksatt av Makt- og demokratiutredningen, uttaler imidlertid hele 67 pst. at de er ganske fornøyd med hvordan demokratiet fungerer i Norge. Tilliten til politikere og de politiske partier er betydelig lavere: 25 pst. er helt enig og 47 pst. delvis enig i påstanden om at "ee som sitter på Stortinget og bestemmer tar ikke mye hensyn til det som vanlige folk tror og mener", mens 82 pst. er helt eller delvis enig i påstanden om at "man kan aldri stole på at noe parti har tenkt å holde sine løfter".
Komiteen viser til den danske Magtudredningen som konkluderer med at borgerne har tillit til demokratiet, men er mer ambivalente til det representative system og antar at denne konklusjonen langt på vei også gjelder i forhold til det norske politiske system.
De siste årene har valgdeltakelsen gått ned. Dette gjelder både riks- og lokalvalg, men i særlig grad lokalvalg. Deltakelsen er lavest blant dem med lav inntekt og utdanning. Økt utdannelsesnivå gir gjennomgående høyere deltakelsesnivå. En stadig mindre andel av befolkningen er partimedlemmer, noe som innebærer at færre er med på å bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge mellom. Samtidig har andre deltakelsesformer økt i omfang. Dette gjelder blant annet deltakelse i opprop, demonstrasjoner og direkte påvirkning i enkeltsaker. Aksjonsdemokratiet vinner fram.
Endringen i aksjons- og deltakelsesformer stiller politikerne og de politiske partier overfor nye utfordringer. Komiteen vil understreke betydningen av at de politiske partier tar tak i disse, fanger opp endringene og bidrar til å skape nye arenaer for kontakt og utveksling av ideer utenfor det etablerte politiske miljø.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, peker på at partiene trenger modernisering og at de bør vise større vilje til samfunnskritisk debatt og deltakelse i enkeltsaker som opptar folk.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at flertallet tegner et for negativt bilde av de politiske partiene.
Disse medlemmer viser for øvrig til følgende sitat fra "Velgerne i 90-årene" av Bernt Aardal:
"Tilliten til politikere, partier og det politiske system er slett ikke synkende. Tvert imot er tilliten høyere ved valget i 1997 enn ved de to foregående valgene. På grunn av de store velgervandringene og forskyvningen mellom partiene er dette på mange måter et overraskende funn. Ikke minst står det i direkte strid med det bildet som tegnes i massemediene".
Vi trenger sterke politiske partier. Komiteen viser til partiforskerne Heidar og Saglies vurderinger slik de er gjengitt i St. meld. nr. 17 (2004-2005). Ifølge forskerne bidrar partiene til en større sosial bredde i rekrutteringen til den politiske arena. Bredden i partiprogram og de saker som velgerne blir presentert for, vil bli mindre uten partier. Levende partiorganisasjoner hemmer ledelsens muligheter til å kaste prinsippene på båten når det passer. Partiene binder sammen personer lokalt med det sentrale nivået. Sentrum forankres i noen grad i periferien, og periferien harmoniseres som regel med sentrum gjennom de politiske partiene. Partienes demokratiske potensial ligger videre i den helhetstenkning som ligger i partiprogrammene som er møysommelig utarbeidet i organisasjonen. Og sist, men ikke minst; partiene er et viktig utklekkingssted for nye ideer og forslag.
Det er imidlertid utfordringer forbundet med rekrutteringen til politisk virksomhet. Komiteen har merket seg Hege Skjeies særuttalelse hvor hun peker på de store variasjonene i kjønnenes deltakelse i partienes arbeid og illustrerer dette med 50-50-fordelingen i Arbeiderpartiets stortingsgruppe og 90-10-fordelingen i Fremskrittpartiets. På ordførernivå er mannsdominansen 83 pst., mens kvinnerepresentasjonen i Sametinget nesten er halvert siden opprettelsen på midten av 80-tallet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vil vise til at dette er en utvikling det politiske miljø har et særlig ansvar for å ta fatt i.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det må være opp til partiene selv å nominere representanter ut ifra den kompetanse som det enkelte individ har og som partiene har behov for. Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiet har innført kvoteringsregler i egen organisasjon, noe som gjør at partiet har en mer jevn kjønnsbalanse enn andre partier. Disse medlemmer vil presisere at Fremskrittspartiet ikke vil innføre denne typen regler, da man ved et slikt regelverk ser bort ifra den enkeltes kompetanse og dyktighet, men lar kjønnet være den avgjørende faktor.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til behandlingen av ny valglov våren 2002 hvor et forslag om "å utrede hvilke bestemmelser eller ordninger som kan etableres for å sikre en nødvendig kjønnsfordeling i de politiske organene" ble nedstemt av et flertall i Stortinget. Dette viser med all tydelighet uenigheten i det politiske miljø om hvilke virkemidler som bør tas i bruk for å sikre en jevn balanse mellom kjønnene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Kystpartiet vil understreke at det må være partienes ansvar gjennom sine nominasjonsprosesser å tilstrebe en god kjønnsfordeling på listeforslagene. Disse medlemmer vil imidlertid advare mot regler eller ordninger som setter velgernes valg av personer til side. Sentralt besluttede regler om kvotering vil stå i motstrid til sentrale demokratiske spilleregler om å sikre de politiske partienes handlingsrom og velgernes frihet til å velge både parti og person. Disse medlemmer ønsker derfor å åpne for å innføre et element av personvalg også ved stortingsvalg, og viser til Høyre og Kristelig Folkepartis merknader i forbindelse med behandling av den nye valgloven våren 2002.
Komiteen viser til at deltakelse og innflytelse kan finne sted på alle trinn i den politiske beslutningsprosessen.
Komiteen konstaterer at det i den politiske diskusjonen først og fremst har vært prosessene fram til vedtak som har vært gjenstand for interesse. Dette gjelder både blant politiske aktører og i media. Engasjementet for å følge opp Stortingets vedtak og forutsetninger har derimot vært mindre fremtredende. Innføringen av en årlig stortingsmelding om oppfølging av Stortingets anmodnings- og utredningsvedtak, St.meld. nr. 4, har de siste årene bidratt til å endre dette bildet noe.
Det representative demokratiet forutsetter en stor grad av samsvar mellom velgernes oppfatninger og de standpunktene representantene går inn for. Makt- og demokratiutredningen hevder at representantene gjennomgående tar mer ytterliggående standpunkter enn velgerne, og at avstanden er størst i saker partiene oppfatter som prinsippspørsmål.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, nevner som et eksempel på dette forholdet til privatisering, hvor privatiseringens politiske talsmenn er mer tilbøyelige til å gå inn for dette enn deres velgere, og omvendt.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstremener at i en slik situasjon vil kompromisser mellom partiene bidra til større sammenfall mellom vedtak og velgernes preferanser.
Komiteen vil understreke betydningen av kontakt og utveksling av kunnskap og informasjon mellom velgere og representanter.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, har merket seg at Regjeringen i kapittelet om offentlig næringsvirksomhet ikke problematiserer behovet for kontroll og sikring av at viktige disposisjoner foretas ut fra vurderinger av samfunnets helhetlige behov. Flertallet konstaterer at man hevder at utviklingen med konkurranseutsettingen av blant annet post, tele og jernbane kan beskrives som politisk tilbaketrekking. Men at det også kan beskrives som en selvbinding om ikke å kunne gripe inn i enkeltbeslutninger slik at den langsiktige effekten i forhold til verdiskaping blir positiv.
Etter flertallets syn er det ikke tilstrekkelig å hevde, slik Regjeringen gjør, at høyere verdiskaping kan bidra med midler til høyere prioriterte mål. Et sentralt vurderingstema når slike beslutninger skal tas, må være hvilken effekt en privatisering eller utskillelse av et selskap vil få for fellesskapets fremtidige mulighet for innflytelse over utviklingen på viktige områder.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil understreke at på de områder hvor det fortsatt måtte være et sterkt begrunnet behov for direkte offentlig engasjement, er det viktig å trekke et klart skille mellom statens forretnings- og forvaltningsmessige oppgaver, for å unngå sammenblanding av interesser. Disse medlemmer viser til den holdning til statens eierskap som kommer til uttrykk i St.meld. nr. 22 (2001-2002) om at privat eierskap til næringsvirksomhet best bidrar til økt verdiskaping og at der det ikke foreligger spesielle begrunnelser for statlig eierskap, bør staten avvikle sitt eierskap. Disse medlemmer vil avvise påstanden om at mindre statlig eierskap betyr mindre demokrati. Tvert imot vil disse medlemmer hevde at avviklingen av de tidligere offentlige monopolene innenfor områder som elektrisk kraft, tele, post og jernbane har gitt brukerne av disse tjenestene større valgfrihet, friere brukervalg, mindre køer og lavere pris på tjenestene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at det er det direkte statlige eierskapet som kan være særlig negativt, men at et mer indirekte eierskap ved at deler av statens overskuddskapital gjennom ulike fondskonstruksjoner også kan styrke norske arbeidsplasser, vil kunne være meget positivt.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at interesseorganisasjonenes påvirkning og innflytelse var et viktig tema for den forrige maktutredningen som viste til at samspillet mellom private og offentlige interesser i utvalg, råd, styrer og komiteer ga nyttig kunnskap til beslutningstakere.
Makt- og demokratiutredningen beskriver en utvikling fra 1960-årene der de store folkebevegelsene gradvis endret karakter fram til 1990-årene. På siden av de tradisjonelle masseorganisasjonene som ikke lenger tiltrakk seg det brede publikum, vokste det fram det Makt- og demokratiutredningen kaller "fritidsorganisasjoner".
Den viktigste endringen i samfunnslivet skjedde imidlertid i kvinnenes situasjon. Sterk økning i deltakelse både i yrkes- og organisasjonsliv gjorde kvinner i større grad til konkurrenter til menn om verv og posisjoner.
Andre utviklingstrekk det er grunn til å fremheve, er økt profesjonalisering av organisasjoner og aktiviteter.
Flertallet viser til diskusjonen om faren for at sterke organisasjoner skulle få for stor innflytelse i forhold til dem som ikke hadde samme ressurser og muligheter for å målbære sine synspunkter. I St.meld. nr. 44 (1982-83) ble det blant annet slått fast at
"Demokratiske prinsipper tilsier at avgjørelsene treffes av organer som opptrer på vegne av velgerne, ikke bare det utvalg som er medlemmer av bestemte organisasjoner."
Et godt utbygd organisasjonssystem som virker i samarbeid med myndighetene, kan gi viktige bidrag i form av påpeking av praktiske konsekvenser av ulike forslag enten det gjelder lover og regler eller forberedelser til nye reformer.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at nærings- og arbeidslivets organisasjoner står i en særstilling i norsk samfunnsliv. Ikke minst har det inntektspolitiske samarbeidet mellom staten og partene i arbeidslivet vært av avgjørende betydning for utviklingen av velferdsstaten. Det kan hevdes at de har et formalisert medeierskap innen styringssystemet. For selv om styringsmakten i siste omgang er et politisk spørsmål, kan den bare utøves med et minstemål av forståelse fra de sterke organisasjonenes side. Vi har et samfunn hvor organisasjonene har makt, og forstår å bruke den samtidig som de viser forståelse for spilleregler og rammebetingelser. Dette flertallet konstaterer at de politiske myndigheter ikke bare har avfunnet seg med det. De har sett det hensiktsmessig å trekke organisasjonene stadig sterkere inn i forpliktende samarbeid.
Men dette reiser også spørsmål om organisasjonens indre demokrati og evne til å opptre som enheter med ansvar, og om hvor den reelle makt i siste omgang skal ligge, når interesser står mot hverandre.
Disse medlemmervil understreke at dersom samarbeidet med partene i arbeidslivet skal fungere formålstjenlig, er det viktig at myndighetene forholder seg til de ulike organisasjonene på en likeverdig måte og ikke gir én enkelt organisasjon langt større innsyn, makt og innflytelse enn de øvrige.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet viser til at erfaringene med det inntektspolitiske samarbeidet er gjennomgått i innstillingen fra Holden I-utvalget, jf. NOU 2000:21, som pekte på flere eksempler på tiltak, reformer og sosiale ordninger som er forhandlet frem i lønnsoppgjørene og hvor det er konstatert uheldige økonomiske konsekvenser i ettertid. Når et oppgjør er forhandlet frem mellom partene i arbeidslivet, og det forventes at Stortinget i etterkant "strør sand på" enigheten fordi "bordet fanger", undergraves Stortingets helhetsansvar. Det endelige ansvar for å kunne disponere statens midler er tillagt Stortinget som bevilgende myndighet. Disse medlemmer vil derfor understreke hvor viktig det er at Stortinget gis reell innflytelse over forslag som har budsjettmessige konsekvenser.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vil understreke at dersom vi skal opprettholde en demokratisk samfunnsform som er tilstrekkelig effektiv, må kommandoforholdene være klare. Våre øverste valgte organer henter sine fullmakter direkte fra folket. De kan verken delegere retten til, eller ansvaret for å styre i siste instans. Men denne styringen forutsetter en evne til samspill med alle toneangivende organisasjoner som gir inntrykk av at samfunnsmakten ledes på et plan som både ligger over interessemotsetninger og tar hensyn til dem.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til den spesielle situasjonen i det norske politiske systemet hvor landets største parti er under styring av LO og hvor Arbeiderpartiet i virkeligheten ledes av lederen i LO. Dette bidrar etter disse medlemmers oppfatning til uklare forhold i det norske politiske systemet og hvor folkevalgte blir satt til side i forhold til oppfatningen til ledelsen i LO og hvor synspunkter må avklares fra de folkevalgtes side med LO før beslutninger kan tas i folkevalgte organer.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil også presisere viktigheten av at ansatte i offentlig sektor gjennom sine organisasjoner gis reell medbestemmelsesrett og innflytelse.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Kystpartiet vil understreke at i forholdet mellom bedriftsdemokratiet og det politiske demokratiet, må folkestyrets prinsipper overordnes i tilfeller av konflikt. Flertallet vil slå fast at det vil være lite i pakt med demokratiske prinsipper om de som var ansatt i offentlig virksomhet skulle ha særlig rett til innflytelse i viktige landsomfattende, regionale eller lokale spørsmål ut over dem de har på linje med andre borgere.
Det store mangfoldet av organisasjoner i Norge er viktige deltakere i samfunnsutvikling og samfunnsdebatt. De store næringslivs- og yrkesorganisasjonene har likevel gradvis fått uforholdsmessig stor makt, og mange som ikke deltar i disse har vanskelig for å nå fram. Organisasjonens talspersoner deltar stadig oftere som politiske aktører på generell basis, utover det deres rolle som partsinteressent skulle tilsi, og uten å stille til valg.
I det moderne demokrati er det uheldig hvis det oppstår for nære bindinger mellom partier og deres representanter i folkevalgte organer og bestemte interessegrupper. Dette kan føre til en sterk maktkonsentrasjon som ofte kan dyrkes i uformelle fora og de lukkede rom - med klare føringer for vedtak i folkevalgte organer. Det må ikke bli slik at organisasjoner får makt over de politiske beslutningene gjennom å knytte seg økonomisk og politisk opp til bestemte partier. Flertallet mener at da overskrides en demokratisk grense. De som har råd til å betale for seg, gis makt på bekostning av de som har færre ressurser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har videre merket seg oppblomstringen av organisasjoner uten medlemsorganisasjon eller lokallag, det Makt- og demokratiutredningen kaller "Bellona-organisasjoner". Disse organisasjonenes levedyktighet avhenger av at de klarer å tilfredsstille medlemmenes behov her og nå, de må være endringsdyktige og blir mer og mer profesjonaliserte og standardiserte. De river opp kommunikasjonslinjene mellom det lokale og det nasjonale nivået. Utviklingen viser at det er lettere å få folk med på kortvarige tiltak, i mindre forpliktende aktiviteter. Dette fører til at medlemmenes følelse av identitet og tilhørighet til organisasjonen blir svakere. Forholdet mellom organisasjonstyngde og politisk innflytelse er i ferd med å bli asymmetrisk, noe som gjør det vanskelig å forutse hvem som har reelle påvirkningsmuligheter i ulike politiske prosesser.
Komiteen vil understreke de utfordringer endringene i organisasjonssamfunnet stiller de politiske partier overfor dersom de skal klare å opprettholde, og helst utvide, sitt medlemsgrunnlag.
Komiteen konstaterer videre at vi er i ferd med å få en "lobbymakt" ved at organisasjoner bygger opp profesjonelle informasjons- og kommunikasjonsapparater med sikte på lobbying overfor beslutningstakere og gjennom massemedia. Mindretallsregjeringer og et mer aktivt storting gjør Stortinget til et attraktivt mål for interessegruppers lobbyvirksomhet. Stortinget må være seg bevisst dette faktum når beslutninger skal tas.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre vil vise til forslaget om et lobbyregister i Stortinget, framsatt av Sosialistisk Venstreparti og Venstre, jf. Innst. S. nr. 123 (2003-2004).
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener at ved en eventuell flertallsregjering kan det ventes at slik lobbyvirksomhet vil bli rettet direkte mot regjeringen og departementene, noe som ytterligere kan bidra til å holde påvirkningen i det skjulte. Det er avgjørende viktig at det er full åpenhet om påvirkning av politiske og administrative vedtak.
Flertallet vil også peke på at enkelte yrkesgrupper som for eksempel leger, økonomer og advokater utgjør en maktfaktor når viktige avgjørelser skal treffes. Kompleksiteten i samfunnet bidrar til at ekspertuttalelser veier tungt ved valg av løsninger.
Den desentralisering av velferdstjenester som har funnet sted de siste årene, bør etter flertallets syn føre til at folk trekkes med i styringen av tilbudene, enten det gjelder barnehager, skole, kulturtilbud, eldreomsorg eller helsetilbud. Deltakelse fra brukerorganisasjonene bidrar til økt forståelse og innsikt i konsekvensene av de vedtak som skal fattes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at den beste deltakelse fra folk når det gjelder styring, er full brukerstyring fra den enkelte bruker slik det er i forbrukerdemokratiet.
Komiteen anser frivillige organisasjoner, grupper og sammenslutninger som viktige aktører i samfunnet. Den enkeltes mulighet for deltakelse og innflytelse på ulike arenaer gjennom organisasjonene har betydning for å sikre et levende demokrati.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, antar at årsakene til den lave valgdeltakelsen de siste årene er sammensatte. Sammenhengen mellom hva folk oppfatter at de folkevalgte organene driver med og hva de faktisk har innflytelse på, kommer ikke alltid like klart fram. De politiske alternativene er ikke alltid klare. Mest bekymringsfullt er det imidlertid at det de siste årene har vært liten sammenheng mellom valgresultat og hvem som har dannet regjering. Avtaler mellom partiene har vært viktigere for resultatet enn valgoppslutningen for de enkelte partier. Stemmeseddelens politiske kjøpekraft er dermed redusert.
Flertallet har merket seg Makt- og demokratiutredningens vurdering av at mindretallsregjeringer så vel som flertallskoalisjoner er henvist til å opptre på to arenaer samtidig - på den valgarena der de henvender seg til velgerne, og på en samarbeidsarena i forhold til regjeringsmakten. Flertallet ser at behovet for samarbeid med ulike partier fra sak til sak har vanskeliggjort velgernes mulighet for å se rekkevidden av det enkelte partis politikk, og deler Makt- og demokratiutredningens vurdering av faren for at denne dobbeltheten skaper tvetydighet og bidrar til å utviske skillelinjene mellom partiene. Dette kan føre til redusert engasjement og over tid gi negative virkninger for det politiske system.
Flertalletkonstaterer videre at mangel på krav om støtte fra et flertall i Stortinget ved danning av regjering, har bidratt til mindretallsregjeringer med svak parlamentarisk støtte. Dette har ført til politisk slalåm som igjen har forkludret velgernes mulighet for å gjøre seg opp en mening om hvilken samfunnsutvikling de ønsker å gi sin stemme til.
Komiteen har imidlertid merket seg at statsministeren anser seg fornøyd med å styre uten fast basis i Stortinget. Under komiteens høring uttalte han blant annet:
"Jeg mener altså at mindretallsregjeringer kan styre godt. Det å hente litt vekslende støtte på sin høyre og venstre side, som i hvert fall både Sentrumsregjeringen, som jeg ledet, gjorde, og som denne regjeringen har gjort, er ikke sikkert er så galt når alt kommer til alt, fordi det kan gi flere en noe større innflytelse på politikken."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet vil påpeke at også mindretallsregjeringer har vist seg å kunne fungere godt i Norge. Mindretallsregjeringer har faktisk vært normalsituasjonen i Norge de siste 34 år, og det kan ut fra de resultater Norge som nasjon har oppnådd og rating på FNs leverkårsindeks, vanskelig hevdes at Norge er et spesielt vanstyrt land.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Kystpartiet vil vise til at kompromisser og forlik mellom flere partier kan være positive og i større grad enn rendyrkede gjennomslag for et partis synspunkter, representere velgernes "midtstandpunkter". Problemer kan oppstå hvis regjeringen ikke får rammebetingelser som sikrer mulighet for stabilitet og langsiktighet i styringen.
Disse medlemmer vil vise til at det er visse trekk ved forholdet mellom storting og regjering som er bekymringsfulle, eksempelvis dersom Stortinget kommer i skade for å treffe vedtak med store økonomiske konsekvenser uten at de er tilfredsstillende utredet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Norge har tradisjon for at mange og aktive partier stiller liste ved valg og blir representert på Stortinget. Dette har positive sider. Samtidig kan det gjøre det vanskeligere å etablere handlingsdyktige regjeringer. En regjering som må søke vekslende flertall fra sak til sak vil nødvendigvis få svekket sin handlekraft.
Flertallet finner det viktig å sikre en regjering som kan være i stand til å ivareta landets interesser. For en slik regjering er det en nødvendig forutsetning at den har et minimum av autoritet i forhold til nasjonalforsamlingen, at den kan føre en langsiktig politikk og ikke være henvist til tilfeldige samarbeidsløsninger i enkeltsaker.
En regjerings styrke vil også påvirke forholdet mellom statsmaktene. Maktforholdet mellom storting og regjering kan lett bli forskjøvet gjennom lengre perioder med regjeringer basert på et snevert parlamentarisk grunnlag. Stortingets mulighet for å overstyre regjeringen øker.
Utviklingen de siste årene viser en betydelig økning i instruksjonsvedtak fra Stortingets side. Selv om flertallet finner det udiskutabelt at det ligger betydelige initiativmuligheter i regjeringsposisjonen slik Regjeringen fremhever, deler flertallet Makt- og demokratiutredningens vurdering av at en mindretallsregjering underminerer regjeringens evne til å sørge for langsiktig stabilitet i politikken. På samme tid åpner systemet for at Stortinget griper inn med større tyngde i prosesser som normalt burde tilligge det utøvende organ.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil vise til at Norge har hatt mindretallsregjeringer sammenhengende siden 1971, bare avbrutt av statsminister Willochs flertallsregjering fra 1983-1985. Det vil selvfølgelig være både fordeler og ulemper ved både mindretalls- og flertallsregjeringer. I den inneværende stortingsperiode har den sittende mindretallsregjering vist at det er mulig å styre godt og oppnå gode resultater på tross av at den ikke har hatt et såkalt "avklart flertall" i Stortinget bak seg: En ansvarlig økonomisk politikk som har bidratt til rekordlav rente og ny vekst, en betydelig videreutbygging av velferdssamfunnet, vedtagelse av skolereform, skattereform og nå sist en meget viktig pensjonsreform. På disse og mange andre områder er det funnet samlende løsninger.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil påpeke at for å bidra til et system som sikrer at regjeringen har et flertall i Stortinget bak seg, kan det innføres en ordning med oppløsningsrett eventuelt kombinert med et positivt innsettelsesvedtak (investitur) slik det foreslås i Dokument nr. 12:2 (2003-2004) Grunnlovsforslag.
Flertalletvil understreke at det er viktig at den regjering som tiltrer har den nødvendige autoritet. Et tillitsvotum i Stortinget slik et innsettelsesvedtak vil være, vil bidra til det.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet viser videre til at det i tilfeller hvor regjeringens parlamentariske grunnlag forsvinner eller blir så svekket at det ikke kan sies å stå et styringsdyktig flertall bak regjeringen, bør være adgang til å løse opp Stortinget og foreta nyvalg.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Kystpartiet mener at et innsettingsvedtak ikke kan binde en regjering til å søke løsninger med bestemte partier, og vil derfor ha begrenset reell betydning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet vil peke på at problemene rundt mindretallsregjeringer, og såkalt stortingsregjereri som en følge av dette, kan ha uheldige konsekvenser for innbyggernes tiltro til vårt nasjonale folkestyre. Disse medlemmer vil på den annen side peke på at en mindretallsregjerings bestrebelser om bred parlamentarisk støtte i enkeltsaker, ofte vil kunne være positivt for folkestyret.
Disse medlemmer ser at oppblomstringen av antallet private lovforslag og Stortingets anmodnings- og utredningsvedtak kan gå ut over regjeringens arbeidsrom og langsiktige planlegging. Samtidig vil disse medlemmer påpeke at private lovforslag og anmodnings- og utredningsvedtakene ofte vil sørge for en vitalisering av det politiske ordskiftet både på Stortinget og i mediene. Dette kan ikke være negativt for folkestyret. Disse medlemmer mener det finnes gode eksempler på at private lovforslag og anmodnings- og utredningsvedtak som bunner i henvendelser fra organisasjoner eller enkeltpersoner, har resultert i viktig politikkutvikling. Disse medlemmer vil følgelig være tilbakeholdende med å slutte seg til en uforbeholden oppfatning om at såkalt stortingsregjereri er negativt for folkestyret.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti kan ikke se at forslag om oppløsningsrettsrett for regjeringen eller Stortinget nødvendigvis vil styrke folkestyret.For å få klarere ansvarsforhold vil disse medlemmergå inn for at en regjering må ha aktiv støtte fra et flertall i Stortinget.
Komiteen finner det ikke hensiktsmessig å gå nærmere inn i en diskusjon om utformingen av detaljene i en ordning med oppløsningsrett og investitur, men nøyer seg med å vise til at det nye stortinget vil få grunnlovsforslaget til behandling etter valget høsten 2005.