1.1 Innledning

Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag til en ny arbeids- og velferdsforvaltning og foreslår bevilgning av budsjettmidler i 2005 til å starte opp gjennomføringen av reformen.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er i dag organisert gjennom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten i kommunene. Gjennom statsetatene og sosialtjenesten kanaliseres stønader og tjenester på totalt rundt 265 mrd. kroner, og det uføres til sammen om lag 16 000 årsverk.

Som bakgrunn for proposisjonen vises det til tidligere vedtak i Stortinget og til St.meld. nr. 14 (2002-2003). Det vises videre til at Regjeringen i august 2003 oppnevnte et utvalg med mandat å utrede ulike organisasjonsmodeller. Samtidig ble det opprettet en referansegruppe for utvalget med medlemmer fra brukerorganisasjonene, arbeidslivets organisasjoner, KS, statsetatene og andre berørte parter. Utvalget la fram sin utredning - NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning - 29. juni 2004. Utredningen ble sendt på høring med frist i november 2004.

Det er i 2004 rundt 700 000 personer i yrkesaktiv alder som helt eller delvis står utenfor arbeidslivet og mottar ytelser fra det offentlige på grunn av sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer. Det har vært en sterk vekst i de sykdomsrelaterte stønader de senere årene. Økningen i sykefraværet stoppet opp i 2004, og nivået falt på slutten av året. Antall personer som mottar tidsbegrenset uførestønad eller uførepensjon, er fortsatt stigende. Det uttales at dette er en utvikling som ikke er bærekraftig.

I NOU 2004:13 konkluderes det med at innelåsing på stønader og sen innsats av aktive, arbeidsrettede tiltak er en viktig medvirkende årsak til svak måloppnåelse når det gjelder tilbakevending til arbeid, og at dagens oppdelte organisering har bidratt til dette. Regjeringen er enig i dette og ser en organisatorisk reform som et avgjørende grep for å få til raskere innsats av aktive tiltak.

Etter Regjeringens syn markerer også satsingene i arbeids- og velferdspolitikken knyttet til et inkluderende arbeidsliv, fattigdomsbekjempelse, integrasjon av innvandrere og reaktivisering av uføretrygdede at det eksisterer et reformbehov. Det legges vekt på at arbeids- og velferdspolitikken også skal favne personer i yrkesaktiv alder som ikke uten videre kan komme i arbeid.

Det framholdes at en ny arbeids- og velferdsforvaltning må videreutvikle den nære kontakten med arbeidsgivere både for å fange opp hva som er arbeidslivets kompetansebehov, og for å utnytte bedriftene som en effektiv arena for læring.

Det redegjøres for hovedkonklusjonene i NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning og for høringsinstansenes vurdering av organisasjonsmodell.

Regjeringen foreslår at det etableres én førstelinjetjeneste for hele tjenestespekteret i arbeids- og velferdsforvaltningen. Førstelinjetjenesten skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. Det skal være et arbeids- og velferdskontor i hver kommune som er brukernes kontaktsted for hele tjenestespekteret. Det statlige ansvaret skal samles i én etat; arbeids og velferdsetaten. Kommunene skal beholde sitt ansvar for oppgaver etter lov om sosiale tjenester, og økonomisk sosialhjelp skal fortsatt være en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse i kommunal regi.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en gjennomgang av attføringspolitikken for Stortinget med vurdering av alle stønader, tiltak og tjenester som er rettet mot personer i arbeidsdyktig alder som har problemer i forhold til arbeidsmarkedet.

1.2 Om dagens arbeids- og velferdsforvaltning

Det gis i proposisjonen en kort beskrivelse av dagens arbeids- og velferdsforvaltning.

Om trygdeetaten uttales bl.a. at den har som formål å bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet og å sikre enkeltmenneskers rettigheter til stønader og tjenester etter folketrygdloven og de andre ordningene trygdeetaten forvalter.

Trygdeetatens oppgaver og tjenester kan grupperes innen følgende hovedområder:

• – arbeid og rehabilitering

• – familie og pensjon

• – helsetjenester

Det redegjøres for trygdeetatens organisering, finansiering, ansatte, brukere og klage- og ankebehandling.

Aetat har ansvar for den operative gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken og utfører bl.a. følgende oppgaver:

• – framskaffe, vedlikeholde og gjøre tilgjengelig informasjon om ledige stillinger og om arbeidssøkere

• – bistå arbeidsgivere ved rekruttering og omstilling

• – veilede aktuelle og potensielle brukere av offentlige arbeidsmarkedstjenester

• – sørge for at det framskaffes og tilbys kvalifiseringsbistand, formidlingsbistand og annen hjelp til ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere som ikke kommer i arbeid på egenhånd

• – avklare ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkeres rettigheter til økonomiske ytelser og utbetale slike ytelser til dem som har slike rettigheter

Det redegjøres for Aetats organisering, finansiering, ansatte, brukere og klage- og ankebehandling.

Ifølge sosialtjenesteloven § 4-2 skal de sosiale tjenester omfatte:

• – praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker

• – avlastingstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid

• – støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller sosiale problemer

• – plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker

• – lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid

Det redegjøres for sosialtjenestens organisering, finansiering, ansatte, brukere og klagebehandling.

Vedtak etter lov om sosiale tjenester fattes etter en individuell vurdering i hver enkelt sak.

Det framholdes at ansvarsdeling og spesialisering mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten gjør det nødvendig med samarbeid mellom etatene. Regler for samarbeid er nedfelt i lover, forskrifter og sentrale retningslinjer, og statsetatene og sosialtjenesten i den enkelte kommune har inngått formelle samarbeidsavtaler. Det redegjøres i proposisjonen for ulike bestemmelser og avtaler. Forsøk på ulike områder er også en del av en sentral strategi for utvikling av samarbeidet.

1.3 Samfunnsmessige utfordringer og reformbehov

Det framholdes at den demografiske utviklingen utfordrer velferdspolitikken på to måter. For det første innebærer en sterkt økende forsørgingsbyrde for den yrkesaktive del av befolkningen et press på arbeidskraftressursene. For det andre vil den demografiske utviklingen kunne medføre sterk økning i offentlige utgifter til pensjoner og til helse- og omsorgstjenester.

Det foretas en gjennomgang av bruken av ulike ytelser og stønader. Det generelle bildet som framkommer gjennom analysene, er at mange mottar midlertidige sykdomsrelaterte stønader og økonomisk sosialhjelp over lengre tid, og at det kan ta svært lang tid før arbeidsrettede tiltak settes inn. For en del kan attføring virke som en ekstra sløyfe i et forløp som likevel ender med uførepensjon, noe som kan ha sammenheng med at attføringstiltak blir iverksatt for sent. Det er en betydelig overgang til uførepensjon blant etatenes felles brukere. Andelen som har langvarige og problematiske forløp, er spesielt høy blant mottakere av sosialhjelp. På den annen side er antallet som ikke kommer tilbake i jobb og som blir gående lenge på passive stønader, langt høyere blant de som starter med et helseproblem. Tallmessig sett er den største utfordringen for arbeids- og velferdsforvaltningen knyttet til personer som mottar sykdomsrelaterte stønader.

Det framholdes at et brukerrettet tjenestetilbud vil si at tiltak i størst mulig grad tilpasses den enkelte, og at brukerens erfaringer og synspunkter trekkes inn i saksbehandlingen. Det vises til at det i NOU 2004:13 konkluderes med at det foreligger klare indikasjoner på at den samlede arbeids- og velferdsforvaltning ikke er organisert i henhold til viktige brukergruppers behov.

Etter Regjeringens syn viser både de faglig baserte analyser og synspunktene fra brukerorganisasjoner og øvrige høringsinstanser at det er et klart reformbehov knyttet både til langsiktige samfunnsmessige utviklingstrekk og til måloppnåelsen i dag. Etter Regjeringens syn er hovedutfordringen i dag at for mange personer i yrkesaktiv alder står helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottar stønader over lang tid.

Regjeringen mener også at lange og sammensatte stønadsforløp og den sene innsatsen av tiltak er en klar indikasjon på at dagens organisering er lite brukerrettet, og at den ikke reflekterer brukernes behov for en helhetlig vurdering og et tjenestetilbud på tvers av tradisjonelle fag- og etatsskiller. Regjeringen anser det som svært viktig at alle brukeres behov blir ivaretatt ved en nyorganisering, også de brukerne som av helsemessige eller andre grunner ikke vil kunne delta i arbeidslivet over kortere eller lengre tid eller som aldri kan komme inn i ordinært arbeidsliv. Regjeringen mener videre at en mer samlet organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen vil kunne gi effektiviseringsgevinster ved at ressursene i dagens etater utnyttes på en måte som er bedre for brukerne og samtidig mer kostnadseffektiv.

1.4 Internasjonale tendenser

I NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning er det gitt en oversikt over utviklingstrender i organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen internasjonalt med vekt på land som har gjennomført eller er i ferd med å gjennomføre større reformer. I proposisjonen gis det en kort oppsummering av denne oversikten supplert med opplysninger om utviklingen den seneste tiden. Det legges særlig vekt på organisering av møtet med brukeren.

Det pekes på at det i europeisk sammenheng spesielt er fem land som er av interesse. Dette gjelder etableringen av lokale jobbsentre i Danmark og Tyskland, Jobcentre Plus i Storbritannia, sentre for arbeid og inntekt (CWI) i Nederland, og tverretatlige servicesentre i Finland.

Felles for reformene internasjonalt har vært ønske om å dreie fokus fra passive ytelser til aktivitet og jobb. Et sentralt virkemiddel har i den forbindelse vært å reformere en fragmentert forvaltning til en forvaltning som i større grad tar hensyn til brukernes behov. Konkret har dette dreid seg om samlokalisering, samordning og/eller sammenslåing av ulike velferdstjenester, med særlig vekt på én dør for arbeidsrettede velferdstjenester.

Enkelte land har endret noen av stønadsordningene parallelt med de organisatoriske reformene. Finland, Storbritannia og Tyskland har for eksempel redusert skillet mellom personer med og uten opparbeidede rettigheter gjennom en egen statlig arbeidssøkerstønad for personer uten dagpengerettigheter.

De fleste landene har valgt å beholde koblingen mellom stønader og tjenester i samme organisasjon. Danmark har derimot bevisst rendyrket jobbsentrene til bare å drive avklaring, oppfølging og andre tjenester med sikte på å får flere i arbeid, mens ytelsesforvaltningen ligger i kommunene og a-kassene.

De fem landene som er beskrevet, har valgt å gå i noe ulike retninger når det gjelder organisering og ansvarsfordeling mellom staten og kommunene: Danmark har satset på en felles inngangsport gjennom jobbsentre som etableres i nært samarbeid mellom staten og kommunene. Finland har valgt å ikke etablere en felles førstelinjetjeneste, men heller samordne innsatsen i forhold til de gruppene som står lengst fra arbeidsmarkedet, i en felles, mer spesialisert tjeneste på regionalt nivå. Nederland har etablert en felles førstelinjetjeneste som gir en førsteinstansvurdering av økonomiske ytelser og enkel jobbformidling. Brukere som trenger videre oppfølging, blir henvist videre til den statlige trygdeetaten eller den kommunale sosialtjenesten. Storbritannia har valgt å etablere en bred statlig førstelinjetjeneste for nesten alle brukergrupper i arbeidsfør alder. Tyskland etablerer jobbsentre der den statlige arbeidsmarkedsetaten samarbeider med den kommunale sosialtjenesten. På forsøksbasis får 69 kommuner anledning til å overta også de statlige oppgavene.

1.5 Erfaringer fra forsøk mv.

Det vises til at det er gitt en oversikt over tidligere forsøks- og utviklingsarbeid på dette området i St.meld. nr. 14 (2002-2003) og i NOU 2004:13. I proposisjonen gis det en oppdatert oversikt over nyere forsøk og satsinger som har vært gjenstand for ekstern evaluering.

De forsøk og satsinger som omtales nærmere er:

• – Samordningsforsøket og oppgavedifferensieringsforsøk i Oslo kommune

• – Tiltaksforsøket

• – Arbeidsmarkedssatsingen i tiltaksplanen mot fattigdom

Hovedkonklusjonen som trekkes, er at samarbeid og samlokalisering i seg selv kan gi gode resultater lokalt, men at det er avdekket betydelig behov for reform når det gjelder det formelle rammeverket for det lokale samarbeidet for eksempel med hensyn til personvern og IKT.

Det uttales at forsøks- og utviklingsarbeidet ikke gir noe entydig svar på hvilken organisering som gir de beste resultatene. Erfaringene tyder også på at organiseringen i noen grad må tilpasses de lokale forhold ut fra sentralt gitte rammer.

I Samordningsforsøket er mye oppnådd gjennom samlokalisering og systematisk utviklingsarbeid lokalt. Dette har skapt muligheter for å ta raskere kontakt på tvers av etatene, og flerbrukerne har fått ett fysisk sted å forholde seg til. Den viktigste effekten til nå synes å være at man ikke lenger har noen andre å henvise klientene til, og at man derfor må finne en løsning sammen.

Forsøkene har også avdekket at nedbygging av mange av barrierene for det lokale samarbeidet må gjøres sentralt gjennom en bedre organisering og tilrettelegging. Spesielt oppleves det at det er et klart reformbehov knyttet til personvernloven og muligheten for innsyn i hverandres datasystemer. Den tredelte ledelsesstrukturen som er et resultat av begrensninger som ligger i forvaltningsloven, oppleves ikke som noe stort problem i dag, men mange peker på at dette kan bli mer problematisk i en situasjon der en må foreta valg ut fra stramme prioriteringer.

Både samordningsforsøket og arbeidsmarkedssatsingen i Fattigdomsplanen har avdekket at det er en stor utfordring å få en del av de aktuelle målgruppene over i det ordinære arbeidsmarkedet.

Det understrekes at i forbindelse med iverksettingen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning vil fortsatt systematisk forsøks- og utviklingsarbeid være viktig for å sikre at en oppnår de mål som er satt. Ikke minst vil det være viktig med en systematisk utprøving og evaluering av hva som skal til for å at flere kommer i arbeid, og for at utstøtingen fra arbeidslivet reduseres.

1.6 Mål for en organisatorisk reform

Regjeringen legger til grunn følgende mål for arbeidet med en organisatorisk reform av arbeids- og velferdsforvaltningen:

• – Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad

• – Enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov

• – En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

Regjeringen legger stor vekt på arbeid som verdi i seg selv og ser på arbeid som den beste garantien mot fattigdom og store sosiale forskjeller. Det understrekes at arbeid gir sosial forankring, mulighet for å bidra til fellesskapet og ikke minst mulighet for læring og realisering av egne evner.

Det framholdes at for noen kan ulike kombinasjoner av deltidsarbeid og trygd gi gode løsninger. I tillegg til å fokusere på arbeid som mål i arbeids- og velferdspolitikken mener Regjeringen det også er viktig å stimulere til tilrettelagt arbeid for dem som ikke kan komme i ordinært arbeid.

Å sette brukernes behov i sentrum betyr for Regjeringen et offentlig apparat hvor organisering, arbeidsmåter, rutiner, ledelse, personalpolitikk og administrativ kultur gjennomsyres av respekt for brukeren som menneske og enkeltindivid, og gir brukeren mulighet til medvirkning og innflytelse på sin egen sak. Ivaretakelse av rettssikkerhet, likeverdig behandling og personvern er grunnleggende deler av en slik brukerretting. Regjeringen legger til grunn at brukermed-virkning, både på system og individnivå, skal bli en sentral del av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Regjeringen vil foreslå at det i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen lovfestes en plikt som skal bidra til å sikre brukermedvirkningen i ny organisert forvaltning.

For Regjeringen er det viktig å understerke at den nye arbeids- og velferdsforvaltningen skal ivareta alle grupper brukere. For at dette aspektet skal komme tydelig fram i arbeidet med en organisatorisk reform av arbeids- og velferdsforvaltningen, setter Regjeringen et tydelig mål om at en skal ha en helhetlig forvaltning. Tjenester og oppgaver innen pensjons- og familieområdet skal også ivaretas i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Regjeringen legger videre til grunn at det i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen settes høye krav til at forvaltning og produksjon av arbeids- og velferdstjenestene skal skje på en mest mulig effektiv måte.

Regjeringen vil formulere følgende sentrale krav til organiseringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen:

• – Ansvaret for virkemidler knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne må samles i størst mulig grad.

• – Det må ikke skapes nye grensesnitt som gir nye samordnings og åpner for nye kasteballsituasjoner.

• – Brukere som trenger det, må raskt få avklart sine behov og få et samordnet tjenestetilbud.

• – Brukerne må få et tilgjengelig kontaktsted lokalt for alle arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester.

1.7 Regjeringens forslag til en ny arbeids- og velferdsforvaltning

Regjeringen foreslår en gjennomgripende endring av arbeids- og velferdsforvaltningen, men med en ansvarsdeling mellom stat og kommune som i dag. Regjeringen vil beholde økonomisk sosialhjelp som en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse i kommunal regi. Etter Regjeringens syn er det klare grunner som taler for at det politiske ansvaret for arbeidsmarkedspolitikken forblir nasjonalt, og for en fortsatt direkte nasjonal forankring av folketrygdens pensjons- og stønadsordninger.

Kommunene skal fortsatt være en viktig medspiller i arbeids- og velferdspolitikken og beholder etter forslaget sitt ansvar for oppgaver etter lov om sosiale tjenester. Det foreslås å etablere en førstelinjetjeneste med lokale arbeids- og velferdskontorer som dekker alle kommuner. Disse skal være brukerens kontaktsted for alle arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester. Førstelinjetjenesten vil bli etablert som et samarbeid mellom stat og kommune regulert i lokale avtaler. Som et underlag for avtaleinngåelsen lokalt vil KS bli invitert til å inngå en rammeavtale. For å støtte opp under en avtalebasert prosess om etableringen, og for å markere at reformen forplikter både stat og kommune, foreslås at lokale avtaler og et minimum av samlokalisering gjøres obligatorisk med hjemmel i lov.

For å legge til rette for fleksible løsninger tilpasset lokale behov foreslår Regjeringen at det skal legges lovmessig til rette for interkommunalt samarbeid om oppgaver etter sosialtjenesteloven og for at stat og kommune skal kunne utføre visse oppgaver for hverandre.

Regjeringen foreslår å legge ned dagens trygdeetat og Aetat og å bygge opp en ny statlig arbeids- og velferdsetat.

Regjeringen vil også gå igjennom helserefusjonsområdet med sikte på forenkling og bedre organisering for å legge til rette for fokus på kjerneoppgavene og arbeid spesielt.

Det redegjøres for drøfting av og forslag til organisasjonsmodell i NOU 2004:13.

Til grunn for Regjeringens vurdering av modell for den framtidige arbeids- og velferdsforvaltningen, ligger bl.a. en avveining av de generelle verdier og hensyn som angår forholdet mellom stat og kommune. Det vises i denne sammenheng bl.a. til St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå. og St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004.

Etter Regjeringens syn vil en del store kommuner med kompetanse og økonomisk bærekraft kunne ha forutsetninger for å ivareta visse oppgaver på det arbeidsmarkedspolitiske området. Det vil først og fremst gjelde ansvar for oppfølging og kvalifisering av personer som har sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at det etableres en lovhjemmel for oppgavedifferensiering slik at det vil være mulig å gi kommuner større ansvar for arbeidsmarkedstiltak for personer der kommunen har inntektssikringsansvaret. Differensieringen vil avgrenses til de største kommunene. Regjeringen vil også etter at den nye organisasjonen er på plass, vurdere om det skal gjennomføres forsøk med sikte på å fremme aktivisering gjennom kommunalt medfinansieringsansvar for inntektssikringsordninger og tjenester.

I en drøfting av om det skal innføres større statlig ansvar for økonomisk sosialhjelp konkluderes det med at Regjeringen vil beholde økonomisk sosialhjelp som en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse i kommunal regi. Det uttales at et fortsatt kommunalt ansvar for den økonomiske sosialhjelpen vil legge bedre til rette for en helhetlig og samordnet hjelpeinnsats for stønadsmottakere med sammensatte behov, og at en statlig overtakelse av den økonomiske sosialhjelpen vil skape nye samarbeidsutfordringer mellom en statlig etat og andre kommunale sosialtjenester og nye samordningsflater i forhold til andre kommunale tjenester.

Det vises til at det i NOU 2004:13 ble anbefalt at det arbeides videre med å utforme en statlig arbeidssøkerstønad med sikte på å fange opp de av dagens sosialhjelpsmottakere som kan ta arbeid, dvs. arbeidssøkere uten dagpengerettigheter og personer med behov for arbeidsrettede tiltak. Regjeringen vil som del av en generell virkemiddelgjennomgang vurdere nærmere om det skal innføres en arbeidssøkerstønad og evt. andre aktuelle virkemidler.

Regjeringen legger stor vekt på å få etablert en felles førstelinjetjeneste som er brukerens inngangsdør til alle tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det understrekes at én felles statlig etat vil gjøre det enklere å etablere en fullt integrert førstelinjetjeneste med klare og enhetlige ansvarsforhold på det statlige ansvarsområdet.

En statlig etat legger etter Regjeringens oppfatning bedre til rette for effektiviseringsgevinster, bl.a. gjennom stordriftsfordeler knyttet til enhetlige løsninger på en lang rekke administrative områder som personalforvaltning, kompetanseutvikling, lønns- og regnskapssystemer, utbetalingsfunksjoner, kontrollarbeid og revisjon, grunnlagsdata og statistikk, IKT-plattform og felles personvern- og sikkerhetsløsninger.

Regjeringen legger til grunn at den nye etaten for arbeid og velferd legger til rette for å styrke forholdet til arbeidsgiver og næringsliv.

Regjeringen legger opp til at brukerne skal møte en helhetlig førstelinjetjeneste i form av lokale arbeids- og velferdskontorer. Disse kontorene skal være en gjenkjennelig inngangsdør til arbeids- og velferdsforvaltningens samlede tjenester, og de skal oppleves av brukerne som en samlet enhet. Det enkelte arbeids- og velferdskontor skal være brukerens fysiske, lokale kontaktsted i alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.

Regjeringen legger til grunn for utformingen av en ny og helhetlig førstelinjetjeneste at den skal bygge på dagens ansvarsfordeling mellom stat og kommune. Det framholdes at dette betyr at kommunene fortsatt vil ha et viktig medansvar for å få flere i arbeid og færre på stønad, og at en felles førstelinjetjeneste vil innbære et forpliktende samarbeid og en samlokalisering mellom likeverdige instanser.

Det er Regjeringens oppfatning at det er nødvendig å introdusere en rekke tiltak som

• – stiller langt tydeligere krav til stat og kommunene

• – legger til rette for et fast regulert og avtalebasert samarbeid mellom stat og kommune

• – gir tydeligere, lovforankrede forpliktelser

• – støtter opp under og legger til rette for lokale samordningsbestrebelser

• – bygger ned eksisterende barrierer mellom stat og kommune.

Det understrekes at statsetaten og kommunene skal gis stor handlefrihet til selv å finne fram til konkrete løsninger, slik at de sammen med bl.a. lokale brukerorganisasjoner og arbeidslivsparter kan tilpasse førstelinjetjenesten til lokale forhold, behov og utfordringer.

Regjeringen foreslår at den obligatoriske minimumsforpliktelsen skal være samlokalisering av den statlige representasjonen i kommunen og kommunens administrative apparat for forvaltning av økonomisk sosialhjelp. Regjeringen ser det ikke som hensiktsmessig å lovfeste inngåelse av samarbeidsavtaler mellom statsetaten og kommunen på tilstøtende kommunale tjenesteområder.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med lovproposisjon med de nødvendige lovforslag som etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning krever, og vil der vurdere nærmere behovet for lovendring for å legge bedre til rette for effektivt samarbeid og ivaretakelse av personvern og taushetsplikt.

Regjeringen vil gjennomgå lovverket med henblikk på å nærmere vurdere

• – lovforankring i alle relevante lovverk for å sikre planer som beveger seg på tvers av sektorer og nivåer

• – en eventuell sterkere plikt til samarbeid om og samordning av individuelle planer i lovverkene, evt. en plikt til felles plan som kan fungere bindende for tjenesteyterne der det er nødvendig med samarbeid på tvers

• – eventuelle presiseringer av hvem som skal ha individuelle planer.

Departementet legger til grunn at de brukere som har en tverrgående individuell plan, også skal bistås gjennom en tydelig koordinator innen arbeids- og velferdsforvaltningen.

Det understrekes at det for å oppnå de mål som er satt for reformen, er helt vesentlig at den nye statsetaten og sosialtjenesten utvikler IKT-løsninger som legger til rette for å gi individuelt tilpassede tjenester som understøtter de behov brukerne har for nye arbeidsprosesser.

Regjeringen foreslår at hovedtrekkene ved dagens klage- og ankeordninger inntil videre videreføres i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, men tar sikte på å få etablert et felles og enhetlig system for klagebehandling i den nye statsetaten. For å ivareta intensjonene om helhetlig brukertilnærming og en felles førstelinjetjeneste mellom stat og kommune vil departementet vurdere å sette i gang en særskilt utredning av et framtidig klage- og ankesystem i en reformert og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning.

Arbeids- og velferdsforvaltningen på sentralt hold er i dag spredt på 3 direktorater: Rikstrygdeverket, Sosial- og helsedirektoratet og Aetat arbeidsdirektoratet. Det følger av forslaget om en ny statlig arbeids- og velferdsetat som tar opp i seg oppgaver fra dagens Aetat og trygdeetat, at dagens Rikstrygdeverk og Aetat arbeidsdirektorat nedlegges, og at den nye etaten får ansvar for de direktoratsfunksjoner de har.

Det uttales at behovet for å understøtte tett lokalt samvirke mellom stat og kommune i en ny førstelinjetjeneste kan peke i retning av at de statlige direktoratsfunksjonene for hele arbeids- og velferdsforvaltningens ansvarsområde burde dekkes av samme organisasjon. Etter Regjeringens syn veier imidlertid hensynet til den interne kommunale samordningen tyngre, og den mener at direktoratsfunksjonene for den kommunale sosialkontortjenesten som i dag bør organiseres sammen med direktoratsfunksjonene for kommunenes helseoppgaver og øvrige velferds- og sosialoppgaver. Regjeringen vil derfor beholde de aktuelle direktoratsfunksjonene for sosialtjenesten i kommunene i Sosial- og helsedirektoratet.

1.8 Økonomiske konsekvenser

Det framholdes at de samfunnsøkonomiske effektene av forslaget er knyttet til hvor effektiv den nye arbeids- og velferdsforvaltningen vil være til å realisere målene for reformen, og særlig målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på stønader.

Det vises til at utredningsutvalget har beregnet nyttegevinster ved ulike grader av måloppnåelse. En måloppnåelse med forbedring på ett prosentpoeng i andelen som kommer tilbake i jobb innen ett år etter at første attføringsprosess er avsluttet, og en reduksjon av den gjennomsnittlige varigheten i stønadsforløp som avsluttes med overgang til arbeid etter yrkesmessig attføring, med 1 måned vil f.eks. til sammen gi en akkumulert nytte med nåverdi på om lag 6, 7 mrd. kroner.

De mulige økonomiske virkningene ved en organisasjonsreform kan også illustreres i form av reduserte tilgangsrater for de sykdomsrelaterte trygdeytelsene (sykepenger, rehabiliterings- og attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon). Dersom tilgangsratene reduseres simultant for de aktuelle stønadsordningene med ca. 5 prosent (2004-tilgangstall, eksklusiv sykepenger), kan den årlige budsjettvirkningen for nevnte ordninger anslås til nær 1 mrd. kroner. Det understrekes at en simultan effekt vil være lite realistisk på kort sikt.

Utredningsutvalget har også vurdert reduksjon i ulempeskostnader for brukerne ved en bedre samordning av arbeids- og velferdsforvaltningen. En reduksjon i gjennomsnittlig varighet av stønadsforløp på 1 måned vil innebære en reduksjon i ulempeskostnadene på 80 mill. kroner per år under visse forutsetninger, eller drøyt 600 mill. kroner regnet i nåverdi dersom reduksjonen holdes konstant over en periode. Det framholdes også at en ny førstelinjetjeneste sammen med en mer offensiv bruk av bl.a. nett-tjenester, telefonisk informasjon, kontakt, veiledning og rådgivning vil bety reduserte reisekostnader og tidsbruk på reiser for brukerne.

Det understrekes at det vil være beheftet med stor usikkerhet å anslå de samlede administrative effektiviseringsgevinstene av de foreslåtte tiltak. Gevinstene vil komme gradvis over en del tid etter at en har foretatt de nødvendige investeringer, bl.a. etablering av en ny basisplattform for IKT i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Det uttales at når den nye arbeids- og velferdsforvaltningen er fullt ut operativ, bør det ikke være urimelig å anta at de årlige administrative effektiviseringsgevinstene etter hvert vil kunne komme opp i 3-5 prosent av driftsbudsjettet.

Når det gjelder gjennomførings- og omstillingskostnader, uttales det også at disse er beheftet med stor usikkerhet, og at de foretatte beregningene må anses som grove kostnadsanslag som må bearbeides ytterligere.

Samlet utgjør kostnadene til en basis IKT-plattform og organisatoriske omstillingskostnader, med den usikkerhet som ligger i forutsetninger og anslag, nærmere 3 mrd. kroner. Det er da ikke vurdert om det vil bli merkostnader ved en langsiktig, fullverdig IKT-løsning. Det er heller ikke tatt hensyn til kostnader ved en evt. omstrukturering av det fylkesvise/regionale nivået i den statlige etaten utover samlokalisering. Videre er det i anslagene ikke tatt høyde for at samlokalisering evt. kan skje gjennom utnytting av eksisterende lokaliteter eller ved interkommunalt samarbeid, som kan bety lavere kostnader.

1.9 Gjennomføring av reformen

Dersom Stortinget avklarer valg av organisasjonsmodell våren 2005, tar Regjeringen sikte på å legge fram forslag til nødvendige lovendringer ved årsskiftet 2005/2006, slik at den formelle etableringen av en ny, felles statlig etat kan skje fra annet halvår 2006.

Departementet legger stor vekt på snarest mulig å få på plass en leder for den statlige etaten, og vil starte ansettelsesprosessen så snart Stortinget har behandlet saken.

Det vil bli lagt opp til et tett samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner om gjennomføringen. Det vil bli holdt nær kontakt med KS og de enkelte kommuner.

Regjeringen vil understreke at ingen tilsatte skal sies opp i forbindelse med gjennomføringen av organisasjonsreformen, men for noen kan det bli tale om å bytte arbeidssted. Regjeringen forutsetter også at effektiviseringsgevinstene ved omorganiseringen i hovedsak hentes ut gjennom bedre service, økt oppfølging og økt måloppnåelse.

Departementet legger ellers vekt på at den nye etaten fra iverksettingstidspunktet skal framstå med ett direktorat og med mest mulig integrerte administrative og faglige funksjoner. Samtidig skal også brukerne møte en ny etat med én ledelse og en helhetlig service. Samlokaliseringen både på sentralt, lokalt og regionalt nivå vil imidlertid måtte ta noe lengre tid.

Det tas sikte på at en felles første basisplattform for IKT-løsninger i en ny statlig etat og i en felles førstelinjetjeneste skal være tilgjengelig fra 1. januar 2007. det framholdes at etablering av en fullt ut operativ førstelinjetjeneste vil måtte skje over tid. Regjeringen tar sikte på at førstelinjetjenesten i det alt vesentlige skal være samlokalisert over hele landet innen 2010.

Departementet tar sikte på å etablere et gjennomføringsprosjekt for omorganiseringen og de ulike aktiviteter og tiltak som det er aktuelt å sette i gang for å støtte opp under de organisatoriske endringene. Noen av oppgavene, som for eksempel overordnet planlegging, kvalitetsikring, kostnadskontroll og arbeidet med nødvendige lovforslag, må ivaretas av departementet. De mer konkrete gjennomføringsoppgavene vil, inntil en ny statsetat formelt er etablert, så langt som mulig bli lagt til en interimsorganisasjon under ledelse av framtidig etatsleder. Det vil raskt bli tatt initiativ til å framforhandle en rammeavtale med KS som kan være retningsgivende for lokale avtaler om samarbeid og samlokalisering.

Det foreslås 7 mill. kroner for 2005 til forberedelse og planlegging av reformen under nytt kap. 604 Ny arbeids- og velferdsforvaltning. Bevilgningene under kap. 620 Utredningsvirksomhet, forskning mv., post 21 og kap. 2600 Trygdeetaten, post 1 Driftsutgifter foreslås redusert med henholdsvis 4,4 mill. kroner og 2,6 mill. kroner.

Hoveddelen av utgiftene er knyttet til etablering av en interimsorganisasjon som skal ha ansvar for gjennomføringsoppgavene inntil ny statsetat formelt er etablert, og til en mindre styrking av Arbeids- og sosialdepartementet for å ivareta gjennomføringsoppgaver som naturlig tilligger departementet. Det er i tillegg budsjettert med utgifter til ekstern ekspertbistand og til ulike aktiviteter av forberedende karakter.

Interimsorganisasjonens behov for særskilte fullmakter i forhold til eksisterende etater vil bli vurdert nærmere. Regjeringen vil, dersom det er behov for det, komme tilbake til Stortinget med nødvendige forslag om dette.

Behov for tilførsel av ekstra ressurser for 2005 til implementering av nødvendige tilpasninger i IKT-systemene vil bli vurdert i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2005.