14. Økonomiske og administrative konsekvenser
De økonomiske konsekvensene av Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er usikre, og bygger på et sett med forutsetninger. Usikkerheten vil generelt øke jo lenger fram i tid en gjør beregninger for. Modernisert folketrygd er imidlertid mer robust mot endrede demografiske forutsetninger enn dagens system, gjennom innføring av delingstallet.
Forslagene vil ha relativt liten effekt på pensjonsutgiftene i de første årene etter 2010 sammenliknet med å videreføre dagens system. På sikt vil forslagene innebære en gradvis større innsparingseffekt som følge av innføringen av delingstall og endret indeksering.
Innføringen av delingstall innebærer en jevnere byrdefordeling mellom generasjonene hvis levealderen øker over tid. Den enkelte kan motvirke effekten av delingstallet ved å arbeide noe lenger. Pensjonskommisjonen har anslått at forslaget isolert sett vil innebære 18 pst. lavere alderspensjon ved pensjonering ved 67 år i 2050 enn om dagens system videreføres. For folketrygdens utgifter til alderspensjon kan delingstallet isolert sett innebære en innsparing på 15 pst. i 2050. Endret indeksering vil berøre alle alderspensjonister fra 2010, og er isolert sett anslått å innebære en innsparing på 8 pst. i 2050. De samlede virkningene av delingstall og endret indeksering vil være noe lavere enn summen av virkningene hver for seg som følge av samspillseffekter. Endrede opptjeningsregler vil isolert sett bidra til en liten økning i folketrygdens utgifter sammenliknet med dagens system.
Et siktemål med Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er å stimulere til høy yrkesaktivitet. Dette kommer blant annet til uttrykk i ordningen for fleksibel pensjon, der pensjonen justeres etter alderen ved uttak, slik at den blir høyere desto lenger en person er yrkesaktiv. Det er videre foreslått større grad av proporsjonalitet mellom inntekt og pensjon og at inntekt i alle år som yrkesaktiv teller med i pensjonsopptjeningen.
Samlet sett har Pensjonskommisjonen anslått at forslaget til modernisert folketrygd vil kunne medføre en reduksjon i utgiftene til alderspensjon i 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge på om lag 20 pst. sammenliknet med å videreføre dagens system. Innsparingene kan forklares med økt verdiskaping (6 pst.), færre alderspensjonister (7 pst.) og lavere gjennomsnittlig pensjon (7 pst.). Anslagene er usikre, og virkningene vil avhenge av hvordan den enkelte vil tilpasse seg det nye systemet. Pensjonskommisjonen anslo at pensjonsreformen samlet sett ville gi en bedring av statens budsjettbalanse på 2-3 pst. av BNP for Fastlands-Norge på lang sikt. Nye beregninger fra Statistisk sentralbyrå kan tyde på at reformen vil bidra til sterkere økning i sysselsetting og verdiskaping, og dermed økt skattegrunnlag, sammenliknet med tidligere beregninger. Pensjonsreformen vil i så fall gi en sterkere bedring av offentlige finanser.
Forslagene fra Pensjonskommisjonen må ses på bakgrunn av den anslåtte meget sterke veksten i utgiftene som dagens system innebærer. Selv med de foreslåtte innstrammingene er pensjonsutgiftene anslått å dobles som andel av BNP for Fastlands-Norge, og økningen vil fortsatt være sterkere enn i de fleste andre OECD-land.
Pensjonskommisjonens forslag om fleksibel pensjon i folketrygden fra 62 år fra 2010 innebærer at personer som helt eller delvis omfattes av dagens regelverk også kan velge pensjoneringstidspunkt ut fra individuelle ønsker og behov. Den årlige pensjonen justeres slik at folketrygdens utgifter over tid blir om lag upåvirket av pensjoneringstidspunkt. Den enkeltes pensjon blir høyere jo senere pensjonen tas ut. Innføringen av fleksibel pensjonering innebærer at fem nye årskull kan ta ut alderspensjon i folketrygden fra 2010. Reformen kan dermed øke antall alderspensjonister i folketrygden i de første årene etter 2010, og således bidra til noe økte utgifter i folketrygden i 2010 og de nærmeste etterfølgende årene. Økningen vil avhenge av hvor mange som velger å ta ut pensjon fra folketrygden før fylte 67 år. De økte utgiftene de første årene etter 2010 vil i hovedsak motsvares av reduserte utgifter til alderspensjon senere.
Utgiftsveksten de første årene etter 2010 vil avdempes ved at insentivene til å vente med å ta ut pensjon blir sterkere, og at en del derfor vil vente med å ta ut pensjon. Utgiftsøkningen på kort sikt må også ses i sammenheng med den vurderingen som skal foretas av statens bidrag til AFP-ordningen.
For at trygdeetaten skal kunne håndtere overgangen til og driften av et nytt pensjonssystem, er det nødvendig med betydelige forberedelser, herunder tilpasninger i etatens IKT-systemer. En viktig del av disse forberedelsene er å kartlegge hvor omfattende endringer i trygdeetatens IKT-systemer som er nødvendige for å gjennomføre reformen.
På det nåværende tidspunkt er det ikke mulig å gi et sikkert kostnadsoverslag for de samlede investeringer knyttet til implementeringen av pensjonsreformen, blant annet fordi det ikke er tatt endelig stilling til den konkrete utformingen av pensjonsreformen. Av samme grunn er det heller ikke mulig i dag å angi hvor lang tid disse forberedelsene vil ta. Erfaringer fra den svenske pensjonsreformen viser at utviklingen av nye IKT-løsninger for alders- og uførepensjon kan være svært ressurskrevende i tid, penger og antall årsverk. Utviklingen av nye IKT-løsninger i Riksförsäkringsverket i Sverige har til nå kostet om lag 2 mrd. kroner.
Siden den konkrete utformingen av pensjonsreformen ikke er klar, har Rikstrygdeverket anslått kostnadene i forbindelse med gjennomføringen av pensjonsreformen basert på Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Rikstrygdeverket har på dette grunnlag anslått disse kostnadene til om lag 1 mrd. kroner. Rikstrygdeverket har videre utarbeidet en foreløpig plan for arbeidet som indikerer at forberedelsene vil ta fem år. Rikstrygdeverkets anslag for kostnader og tidsplan omfatter ikke innføring av en ny uførepensjonsordning og en obligatorisk supplerende pensjonsordning. Både tidsplan og beløp er derfor beheftet med stor usikkerhet.
IKT-utviklingsprosessen i trygdeetaten bør startes opp så snart som mulig for å sikre at pensjonsreformen kan iverksettes fra 2010. Ved å sikre tilstrekkelig tid til prosessen vil en også bidra til å begrense kostnader og risiko, samtidig som en opprettholder kvalitet og tidsplan. Iverksettelse av pensjonsreformen fra 2010 forutsetter både at nye regler er på plass i god tid og at trygdeetaten får tilstrekkelig tid til de administrative forberedelsene av reformen.
Regjeringen kommer tilbake med et konkret forslag til nødvendige tiltak og tidsplaner for implementering av pensjonsreformen etter at hovedprinsippene for pensjonsreformen er vedtatt.
Innføring av en obligatorisk supplerende pensjonsordning i arbeidsforhold i tillegg til folketrygden vil innebære økte kostnader for foretak som ikke allerede har slike ordninger. Hvor store disse kostnadene vil bli, vil avhenge av utformingen av ordningen. Regjeringen vil komme tilbake til dette når den legger fram et mer detaljert forslag til utformingen av en obligatorisk supplerende pensjonsordning etter at Stortinget har tatt stilling til hovedprinsippene for en pensjonsreform.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, vil understreke at de økonomiske konsekvensene av de forslag som foreslås er usikre, og virkningene vil avhenge av hvordan reglene konkret blir utformet og av hvordan den enkelte tilpasser seg det nye systemet.
Siktemålet med nye regler er etter flertallets mening at pensjonssystemet skal stimulere til høy yrkesaktivitet, trygge finansieringsgrunnlaget for folketrygden og bidra til en jevnere byrdefordeling mellom generasjonene. Sterkere incentiver til sen pensjonering og klarere sammenheng mellom innbetalinger og pensjon vil øke den samlede verdiskapingen fra arbeid i årene fremover. Flertallet viser til at innføring av delingstall vil innebære en jevnere byrdefordeling mellom generasjonene i forhold til at levealderen øker over tid og også sørge for at utgiftene til alderspensjon ikke øker selv om levealderen øker. Flertallet viser videre til at endret indeksering isolert sett vil innebære en innsparing på rundt 8 pst. i 2050, mens de samlede virkninger av delingstall og indeksering kan bli noe lavere enn det de er hver for seg. Flertallet viser til at endrede opptjeningsregler og innføring av bedre omsorgsopptjening vil føre til en liten økning i folketrygdens utgifter.
Etter flertallets mening vil forslagene ha relativt liten effekt på pensjonsutgiftene de første årene etter innføring sammenlignet med dagens system.
Flertallet er klar over at innføring av en obligatorisk supplerende pensjonsordning i arbeidsforhold i tillegg til folketrygden innebærer økte kostnader for foretak som ikke allerede har slike ordninger. Flertallet ber Regjeringen komme tilbake til dette i forbindelse med den konkrete utformingen av reglene. Flertallet viser for øvrig til sine merknader under kapittel 8.2 som beskriver den supplerende obligatoriske ordningen nærmere.
Flertallet tar for øvrig Regjeringens omtale til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine øvrige merknader i denne innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine respektive merknader over.
Komiteens medlem fra Kystpartiet viser til sine merknader til kapittel 3.2 og 6.2 i denne innstillingen.