1. Innledning
Pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet ved å sikre inntekten til de som ikke kan forventes å forsørge seg ved eget arbeid som følge av alderdom, varig nedsatt funksjonsevne eller tap av forsørger. Målet om trygghet omfatter grunntrygghet og standardtrygghet. Grunntrygghet innebærer at alle pensjonister er garantert en minste inntekt som pensjonist, uavhengig av tidligere inntekt. Formålet er å forhindre fattigdom. Standardtrygghet innebærer at pensjonen skal stå i forhold til inntekten som yrkesaktiv, slik at den enkelte ikke går for mye ned i materiell levestandard som pensjonist.
Grunnsikring og standardsikring ivaretar dermed svært ulike oppgaver, og fram til folketrygden ble innført, omfattet den offentlige alderstrygden bare en grunnsikring av relativt beskjeden størrelse. Med innføringen av folketrygden i 1967 ble det offentlige ansvaret utvidet til også å omfatte deler av standardsikringen, ved at alle yrkesaktive skulle tjene opp en pensjon som sto i forhold til inntekten som yrkesaktiv. Samtidig skulle alle pensjonister fortsatt være sikret en minstepensjon uansett tidligere arbeidsinntekt.
Innføringen av folketrygden, og den sterke økningen som er skjedd i minstepensjonen over tid, har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard. Omfanget av absolutt og relativ fattigdom blant alderspensjonistene er kraftig redusert. Dette har ikke minst kommet de alderskullene til gode som har hatt liten eller ingen pensjonsopptjening i folketrygden. Samtidig har sterk vekst i den yrkesaktive befolkningen bidratt til å begrense veksten i de samlede pensjonsutgiftene regnet som andel av verdiskapingen i samfunnet. Alt i alt synes de opprinnelige målsettingene med folketrygden å ha blitt innfridd på en god måte.
Folketrygden er også et viktig redskap for å nå fordelingspolitiske mål. Regjeringen legger vekt på at folketrygden skal videreføres som en offentlig obligatorisk velferdsordning med en god fordelingsprofil. Dette skal ivaretas gjennom en god minstesikring og en forbedret ordning med pensjonsopptjening i forbindelse med omsorgsfravær. Folketrygden skal være bærebjelken i det framtidige velferdssamfunnet. Det fordrer at pensjonssystemet er økonomisk bærekraftig over tid.
Pensjonskommisjonens rapport viser imidlertid at folketrygden står overfor økende utfordringer:
– Disse utfordringene knytter seg særlig til pensjonssystemets langsiktige bæreevne. Økonomien i folketrygden vil komme under økende press som følge av svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige ytelser og stigende levealder blant pensjonistene. Mens en 67-åring i gjennomsnitt kunne forvente å leve i 14 år da pensjonsalderen ble senket til 67 år i 1973, vil dette kunne øke til 22 år i 2050. Uten reformer i dagens system vil dette kunne bidra til mer enn en dobling av folketrygdens utgifter til alderspensjoner fram til 2050 regnet som andel av verdiskapingen i samfunnet, fra 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2003 til 15 pst. i 2050.
– De problemene dette reiser forsterkes av at pensjonssystemet i dag gir for svake insentiver for eldre arbeidstakere til å fortsette i arbeid. Et framtidsrettet pensjonssystem bør derfor gi større insentiver til å stå i arbeid enn dagens system, samtidig som det gir mer fleksibilitet med hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt.
– Siden 1970 har også folketrygdens rolle i standardsikringen blitt svekket. Forholdet mellom høyeste og laveste alderspensjon i folketrygden har falt fra 4,2 i 1970 til 2,2 i dag. Besteårsregelen og taket på antall opptjeningsår bidrar samtidig til å gjøre sammenhengen mellom inntekt som yrkesaktiv og pensjon unødvendig komplisert, og åpner for store forskjeller i pensjonsutbetalingene til personer som har hatt samme livsinntekt uten at dette ofte har noen klar fordelingsmessig begrunnelse.
– Over tid har det også skjedd store endringer i familiemønsteret, med nye samlivsformer og mindre stabile parforhold, uten at det har skjedd noen samlet gjennomgang av hvordan dette bør påvirke regelverket i folketrygden.
– Betydningen av arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger utover folketrygden vil trolig fortsette å øke, og dette aktualiserer behovet for å fastsette minstekrav til slike ordninger.
I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det gitt en omtale av den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen om mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet i framtida, som ble lagt fram i september 2002. Regjeringen varslet der at den ønsket å gjennomføre en bredt forankret trygghetsreform av folketrygden. Regjeringen viste i denne sammenheng til at for å gi trygghet for den enkeltes pensjon og alderdom, må pensjonssystemet være økonomisk bærekraftig. Samtidig må en pensjonsreform ivareta pensjonsrettigheter som allerede er opparbeidet.
Flertallet i finanskomiteen understreket i budsjettinnstillingen betydningen av at Pensjonskommisjonen i sitt videre arbeid la vekt på behovet for å skape et offentlig pensjonssystem som lar seg finansiere over tid og som inngir tillit hos folk flest. Det ble videre vist til at det er vesentlig at pensjonssystemet blir mer oversiktlig, slik at den enkelte lett kan få oversikt over egen pensjon, og at en reform av folketrygden bør gi løsninger som stimulerer folk flest til å stå lenger i arbeid. Et flertall i komiteen, bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mente at Pensjonskommisjonens foreløpige rapport dannet et godt utgangspunkt for det videre arbeid med et nytt pensjonssystem.
Regjeringens hovedmål for en reform er at:
– Pensjonssystemet må gi trygghet for folketrygdens framtid ved at systemet gjøres økonomisk bærekraftig.
– Pensjonssystemet må stimulere til økt arbeidsinnsats.
– Pensjonssystemet må fortsatt sikre alle pensjonister en garantert minstepensjon.
Oljeinntektene setter Norge i en gunstigere finansiell stilling enn de fleste andre land til å møte veksten i pensjonsutgiftene. Det er likevel nødvendig å gjennomføre reformer slik at velferden og økonomien er bærekraftig på sikt. En pensjonsreform er nødvendig for å gi trygghet for pensjonsutbetalingene til morgendagens pensjonister, samtidig som vi unngår at belastningen på framtidige yrkesaktive blir for stor. Det viktigste bidraget for å sikre et bærekraftig pensjonssystem er å ta vare på den viktige ressursen arbeidskraften er, blant annet gjennom at arbeidsføre eldre kan stå lenger i arbeid.
Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle utenom medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, gikk i sluttrapporten inn for en reform av alderspensjonen i folketrygden som er oppsummert i forslaget til en modernisert folketrygd. Modernisert folketrygd vil innebære den mest omfattende reformen av pensjonssystemet siden folketrygden ble innført i 1967, dvs. på nesten førti år. Et tilsvarende tidsperspektiv bør ligge til grunn for pensjonsopptjeningen i et nytt pensjonssystem, både for å sikre et forutsigbart pensjonssystem for den enkelte og for å unngå at stadige endringer i pensjonssystemet skal føre til et mer og mer komplisert og lite oversiktlig regelverk. Et slikt tidsperspektiv vil bety at pensjonsreformen vil påvirke utbetalingene fra folketrygden godt inn i det neste århundret. En vellykket pensjonsreform krever derfor bred politisk oppslutning.
Pensjonskommisjonens utredning gir etter Regjeringens syn et godt grunnlag for en pensjonsreform som sikrer trygghet i alderdommen for den enkelte, samtidig som en ivaretar samfunnets behov for et bærekraftig pensjonssystem og behovet for å stimulere til fortsatt arbeidsinnsats etter hvert som levealderen øker. Regjeringens politikk er å styrke arbeidslinjen. Vår arbeidskraft er vår viktigste ressurs og dermed grunnlaget for framtidig velferd. Det er viktig at ulike velferdsordninger, skattesystemet og pensjonsordningene stimulerer til arbeid. Det skal lønne seg å jobbe. Dette er en viktig del av Regjeringens utgangspunkt også for pensjonsreformen. I oppfølgingen av Pensjonskommisjonens arbeid har Regjeringen lagt vekt på å bygge på den brede enigheten i kommisjonen.
Pensjonskommisjonen foreslo en modernisert folketrygd basert bl.a. på følgende:
– Nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon. Proporsjonal pensjonsopptjening skjer fra første krone. Det foreslås en øvre grense for årlig arbeidsinntekt som gir grunnlag for pensjonsopptjening på 8 G. Pensjonsopptjeningen svarer til 1,25 pst. av årlig arbeidsinntekt. Dette tilsvarer en årlig pensjonspremie på ca. 17,5 pst. Dette gir en kompensasjonsgrad i folketrygden på 54 pst. av den gjennomsnittlige lønnsinntekten før skatt ved 43 års opptjening.
– Livsløpsopptjening. Alle år i arbeid skal gi pensjonsopptjening. Dette vil skape en tydeligere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon enn i dag. Dette innebærer at dagens besteårsregel og 40-årsregel fjernes.
– Grunnsikring ved garantipensjon. Alle garanteres en pensjon fra folketrygden som minst svarer til nivået på dagens minstepensjon, uansett tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Garantipensjonen avtrappes gradvis mot opptjent pensjon i folketrygden, med 60 pst. mot inntektspensjonen utover 1 G. Det innebærer også at lave inntekter gir opptjening ut over garantinivået.
– Gunstigere pensjonsopptjening ved ulønnet omsorg for egne barn under skolepliktig alder og for syke, funksjonshemmede eller eldre. Alle får godskrevet pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på 4,5 G. Dersom man hadde høyere inntekt enn dette før man gikk ut i omsorgspermisjon, vil størrelsen på inntekten bestemme pensjonsopptjeningen. Dette gjelder opp til et tak på 6 G.
– Et robust pensjonssystem selv om levealderen øker. Dette gjøres ved en ordning med et delingstall, som jevner ut følgen av at levealderen endres. De samlede utbetalingene i løpet av tiden som pensjonist blir de samme. Hvis nye kull av pensjonister forventes å leve lenger enn tidligere kull, blir den årlige pensjonen fra folketrygden noe lavere. Den enkelte kan ved å jobbe lenger motvirke denne reduksjonen i ytelsene. Delingstallet skal være likt for kvinner og menn.
– Indeksering. Pensjonsrettighetene reguleres under opptjening i takt med lønnsutviklingen. Løpende utbetalte alderspensjoner reguleres årlig med en faktor som tilsvarer gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.
– Fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden fra fylte 62 år. Jo lenger man fortsetter i arbeid, desto høyere blir den årlige pensjonen og omvendt. Hovedprinsippet er at den enkelte selv skal dekke hoveddelen av kostnadene dersom han eller hun velger å gå av tidlig, samtidig som vedkommende får tilsvarende høyere pensjon ved å arbeide lenger. Samtidig åpnes det for fri adgang til å kombinere arbeid og pensjon fra fylte 62 år i folketrygden, uten avkorting av pensjonen mot arbeidsinntekten.
– Egen pensjonspremie vil gi tydeligere sammenheng mellom hva som betales inn og hva man får tilbake fra folketrygdens alderspensjon. Dette skal i seg selv ikke føre til endringer i det samlede skatte- og avgiftsnivået, og andre skatter og avgifter kan tilpasses slik at en oppnår dette. Premien fordeles mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.
På bakgrunn av høringsuttalelsene og den generelle debatten etter at kommisjonen la fram sin rapport mener Regjeringen at det må vurderes endringer for å styrke kvinneprofilen i modernisert folketrygd. Dette kan gjøres ved å bedre ordningen med pensjonsopptjening til personer med ulønnede omsorgsoppgaver, og ved å åpne for en videre adgang til å ta ut tidligpensjon.
I tråd med de signalene som ble gitt i forbindelse med inntektsoppgjørene i vår, gis det i meldingen en bred drøfting av ulike alternativer for å øke omfanget av supplerende pensjonsordninger i arbeidslivet. Regjeringen ønsker en konstruktiv drøfting av også dette spørsmålet i Stortinget med sikte på å komme fram til bred enighet om en samlet pensjonsreform.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen og i St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform - trygghet for pensjonene.
Komiteen viser videre til at det generelt kun er sammendrag av Regjeringens vurderinger og forslag som er gjengitt nedenfor under de enkelte punkter. Pensjonskommisjonens vurderinger og forslag, høringsuttalelser mv. knyttet til de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort nærmere for i St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform - trygghet for pensjonene.
Komiteen viser for øvrig til sine merknader nedenfor under de enkelte punkter.