Svar på forslag fra stortingsrepresentantene Per Erik Monsen, Harald T. Nesvik og Gjermund Hagesæter om endringer i reglene om innførselsmerverdiavgift

Jeg viser til forslaget fra representantene Monsen, Nesvik og Hagesæter om endringer i reglene om innførselsmerverdiavgift.

Representantene foreslår at Stortinget skal be regjeringen fremme forslag om endringer i reglene om innførselsmerverdiavgift med sikte på å gjøre import enklere for næringslivet ved å fjerne ordningen med innførselsmerverdiavgift for næringsdrivende med fradragsrett. Det anføres at innførselsmerverdiavgift ved import er et nullsumspill som innebærer både administrasjonskostnader for det offentlige og store administrasjonskostnader og likviditetsbeslastninger for næringsdrivende som importerer varer.

Jeg vil innledningsvis vise til at det er grunnleggende trekk ved merverdiavgiftssystemet at det skal oppkreves avgift ved omsetning i alle ledd - også ved import. Dette systemet gjelder i alle land som har et merverdiavgiftssystem. I verden i dag oppkreves merverdiavgift i 136 land og antallet er stadig økende. Det å gjøre merverdiavgiftsplikten avhengig av om kjøper eller i dette tilfellet importør har fradragsrett vil innebære at man går et skritt tilbake i retning av sisteleddssystemet som man forlot i Norge ved innføringen av merverdiavgift.

For å forhindre at systemet med innbetaling av merverdiavgift ved innførsel innebærer en urimelig likviditetsbelastning for næringsdrivende importører som har fradragsrett, er det etablert et system med såkalt tollkreditt - en rentefri kreditt på innbetaling av merverdiavgiften. I 2004 ble det gjort endringer i tollkredittordningen for å gjøre den mer fleksibel og brukervennlig.

Som representantene viser til er det tidligere vurdert en omlegging av merverdiavgiften, herunder om innførselsmerverdiavgiften bør endres, jf. NOU 1991:30 Forbedret merverdiavgiftslov (Zimmer-utvalget). Utvalget konkluderte ikke, men delte seg i et flertall og et mindretall, hvor flertallet avviste alle de tre alternative modellene for å endre merverdiavgiften.

Når det gjelder toll- og avgiftsetatens rolle i avgiftssystemet er dette behandlet av utvalget under pkt 8.12 i utredningen. Heller ikke på dette punkt har utvalget trukket noen konklusjoner. Utvalget viser til at dersom et slikt fritak ved import i minst mulig grad skal gi rom for avgiftsunndragelser, er det av stor betydning at visse forutsetninger er til stede før en slik ordning settes i verk. Videre bør det av samme grunn knyttes bestemte krav til de næringsdrivende som skal omfattes av en slik ordning. En helt avgjørende forutsetning er at det kan skje en omfattende informasjonsutveksling mellom de to involverte etatene (toll- og avgifts­etaten for innførselens del, og skatteetaten for fradragsrettens del). Utvalget nevner også problemstillingene knyttet til næringsdrivende som importerer varer hvor det ikke foreligger rett til fradrag for inngående avgift (mval. § 22 jf. § 14) - dette gjelder eksempelvis varer anskaffet i reklame- og gaveøyemed.

Finansdepartementet har så langt ikke funnet grunnlag for å arbeide videre med sikte på å endre merverdiavgiftssystemet på dette punkt. Som det fremgår anså Zimmer-utvalget det helt nødvendig at flere forutsetninger var på plass før dette kunne være aktuelt, herunder etablering av et fullstendig informasjonsutvekslingssystem mellom de to etatene. I tillegg er det lagt vekt på at et system med innførselsmerverdiavgift uansett må opprettholdes for importører som ikke har fradragsrett. Dette vil være virksomheter som faller utenfor merverdiavgiftssystemet pga. omsetning under kr 50 000, omsetning som er unntatt fra merverdiavgift, virksomheter som ikke anses å drive næringsvirksomhet og vanlige forbrukere som innfører merverdiavgiftspliktige varer.

Forslagsstillerne er av den oppfatning at dette kan løses ved informasjon fra avgiftsforvaltningen til toll- og avgiftsetaten om hvilke næringsdrivende som er registrert i avgiftsmanntallet. En registrering i avgiftsmanntallet gir imidlertid bare opplysninger om den næringsdrivende som sådan, og ikke om den enkelte transaksjon. Det er nettopp et slikt informasjonsutvekslingssystem for den enkelte transaksjon EU har funnet det nødvendig å opprette, se nedenfor.

Innen EU ble all skatteoppkreving ved interngrensene fjernet i forbindelse med etableringen av det indre marked fra 1993. Fra dette tidspunktet oppkreves det altså ikke lenger merverdiavgift ved innførsel av varer fra et EU-land til et annet. Det var flere grunnleggende endringer som måtte til for å kunne etablere et indre marked uten oppkreving av merverdiavgift ved grensepassering. Det ble derfor gjort betydelige endringer i regelverket innen EU for å sikre at merverdiavgift ble oppkrevd i et land, at varen ikke ble avgiftsbelagt både i avsenderlandet og mottagerlandet, og at varen ikke ble levert avgiftsfritt både i avsenderlandet og mottagerlandet. Ved varehandel innen EU ble det etablert et system for merverdiavgift hvor den næringsdrivende mottager i forbrukslandet som hovedregel skal beregne og innberette merverdiavgiften ved anskaffelse, men slippe å innbetale denne til statskassen i sitt hjemland. Ved handel av varer fra tredjeland, eksempelvis fra Norge til EU er kontrollen og oppkrevingen av merverdiavgift basert på grenseprosedyrer. Norge er som kjent i denne sammenhengen et tredjeland fordi beskatning ikke er en del av EØS-avtalen.

Grunnen til at EU har kunnet "fjerne" innførselsmerverdiavgiften ved intern-handel er også at det er etablert spesielle IT-baserte kontrollsystemer mellom medlemslandene som også innebærer en stor grad av mulighet til å utveksle merverdiavgiftsopplysninger mellom medlemslandene knyttet til de enkelte transaksjoner over landegrensene. Norge inngår som kjent ikke i dette samarbeidet.

Slik jeg ser saken vil det være de næringsdrivendes plikt til å faktisk innbetale merverdiavgiften til toll- og avgiftsetaten på innførselstidspunktet, sammenholdt med at fradraget må gjøres etter de reglene som gjelder ved innenlandsmerverdiavgift og da overfor skatteetaten, som eventuelt er den viktigste problemstillingen. Som nevnt ovenfor har Finansdepartementet foreløpig likevel ikke funnet grunnlag for å arbeide videre med sikte på å endre merverdiavgiftssystemet på dette punkt. En slik omlegging vil ha administrative og kontrollmessige konsekvenser som vi i dag ikke har oversikt over, og bør i tilfellet knyttes til at man ser på oppgavene i forhold til begge de to berørte etatene. Jeg har derfor som tidligere redegjort for overfor Stortinget prioritert å arbeide for at dagens tollkredittordning kan bli mer velfungerende. Endringer i denne ordningen ble som kjent iverksatt i 2004, og det vil bli vurdert om dette er tilstrekkelig når den nye ordningen har fungert en stund.

Jeg er kjent med at det nå er lagt fram en rapport utarbeidet av KPMG om denne saken. Rapporten vil selvsagt inngå i departementets videre vurdering av problemstillingen fremover. Jeg understreker imidlertid at eventuelle endringer på dette området uansett innebærer betydelige systemendringer som berører flere etater, herunder må behovet for nye eller endrede IT-løsninger vurderes. Dette gjelder også betydelige pengestrømmer som det må være etablert gode kontrollordninger for, med sikte på å forhindre avgiftsunndragelser. I lys av de store kostnader og systemendringer som regelendringer på dette området vil medføre, vil jeg tilrå at man først høster erfaringer med gjeldende tollkredittordning, og ev. vurderer justeringer i denne, og at man derfor ikke nå legger opp til endringer i betalingsrutinene for innførselsmerverdiavgiften.