5.1 Forsvarets regnskap for 2003

5.1.1 Sammendrag

Ved revisjonen av regnskapet for 2002 for Forsvarets militære organisasjon (FMO), ble det avdekket vesent­lige mangler innen områdene lønn, anskaffelser, kjøp av konsulenttjenester og lager. Tilsvarende anmerkninger ble også tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 2000 og 2001, jf. Dokument nr. 1 (2001-2002) og Dokument nr. 1 (2002-2003).

Ved behandlingen av Dokument nr. 1 (2003-2004) understreket kontroll- og konstitusjonskomiteen det uheldige i at Riksrevisjonens påpekninger fra tidligere år ikke var fulgt tilstrekkelig opp, jf. Innst. S. nr. 143 (2003-2004).

- Forsvarets økonomisystem

Forsvaret forventer en betydelig gevinst som følge av innføringen av et nytt felles system for lønns- og regnskapsfunksjonen fra 1. november 2003.

Riksrevisjonen har avdekket en del generelle svak­heter og manglende interne kontrolltiltak ved implementeringen av nytt system. Det kan stilles spørsmål ved om kravet til kompetanse om bruken av nytt system og ny regnskapsorganisasjon med nye rutiner var tilstrekkelig utredet før implementeringen. Ved avslutningen av 2003 ble det bl.a. registrert mangler eller sviktende rutiner på flere områder.

- Generelt om regnskapet

Til tross for at FMO har satset betydelige ressurser på å få avlagt et regnskap som skulle tilfredsstille økonomireglementet for staten er det betydelige mang­ler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet.

Regnskapsførende enheter (underregnskaper) som i første omgang ikke omfattes av nytt økonomisystem, har pr. 31. desember 2003 postert alle sine balanseposter i regnskapet noe som bl.a. fører til at regnskapet ikke viser et riktig bilde av Forsvarets tilgodehavende og gjeld.

Videre er det betydelige saldoer på Forsvarets balan­sekontoer inkludert åpne poster i mellomregnskapet. På grunn av manglende balansespesifikasjoner er det ikke mulig for revisjonen å uttale seg om hvor mange av de åpne postene som burde ha vært inntekts- eller utgiftsført i bevilgningsregnskapet for 2003.

Det er foretatt en rekke avskrivninger både i lønnssystemet og i regnskapet uten at man har kunnet legge frem dokumentasjon eller oversikt over de avskrivningene som er foretatt av avdelingene.

Det er oppstått problemer i forbindelse med omorganiseringen av kasse- og regnskapsfunksjonen med nye rutiner. Det er registrert over 600 inkassosaker, over 2 000 inkassovarsler og mellom 7 500 og 10 000 purringer som pr. ultimo mars 2004 ikke var behandlet. Årsakene til problemene skyldes systemfeil og mang­lende opplæring.

- Lønn

Etter at nytt lønnssystem ble innført er det foretatt svært få kontroller med hvorvidt riktig lønn er utbetalt i november og desember. Det er foretatt sporadiske kontroller av store beløp og negativ lønn, men kontrollistene er ikke signert og arkivert. Man kan ikke bekrefte at det for denne perioden er utbetalt korrekt lønn til alle ansatte i Forsvaret.

Det oppsto en rekke feil ved konvertering av faste data fra kildesystemene og inn i nytt lønnssystem grunnet manglende oppdatering på konverteringstidspunktet. Et betydelig antall feil ble avdekket etter at konverteringen var foretatt.

I november og desember ble det utbetalt et stort antall lønns- og reiseforskudd. Det er ikke mulig å kontrollere om forskuddene er trukket inn.

Rettmessige krav om refusjoner er ikke blitt sendt til trygdekontorene i tide, og har blitt foreldet. Det har ikke vært opprettet egen konto for registrering av refu­sjoner i regnskapet. Innbetalingene har blitt postert på konto for uidentifiserte innbetalinger som ved årets slutt viser en saldo på ca. 33 mill. kroner. Beløpet gjelder refusjoner fra forskjellige trygdekontorer og er ikke godskrevet de aktuelle avdelingene.

Det kan pr. 31. desember 2003 ikke bekreftes at hovedbok og data fra lønnssystemet er avstemt.

- Inntekter

Det er ikke mulig å bekrefte at alle inntektene er blitt postert i regnskapet. Det er heller ikke tilfredsstillende sporbarhet mellom hjelpesystemene og regnskapssystemene. Kravet til sporbarhet vil bli ivaretatt før ved neste prosjektleveranse til økonomisystemet.

- Horisontal samhandel (internfakturering)

Regnskapsføringen av horisontal samhandel mellom forsvarets enheter praktiseres svært ulikt i forsvarsgrenene noe som påvirker regnskapet, og som har ført til manglende sporbarhet. Interne retningslinjer har også vært i strid med bevilgningsreglementets kontantprinsipp.

- Anskaffelser

Et flertall av driftsanskaffelsene lyses ikke ut på anbud. Det forekommer utstrakt bruk av direkte kjøp som er begrunnet med eneleverandørsituasjon eller hastesak uten tilfredsstillende dokumentasjon. Lokale leverandører benyttes fremfor rammeavtaler som For­svaret har inngått. Ved enkelte enheter i FMO er registreringsprotokollene fremdeles mangelfulle. Regelverkets krav om skatteattester og HMS-egenerklæringer er heller ikke tilfredsstillende oppfylt.

Det kan ikke legges frem samlet oversikt over gjennomførte anskaffelser i 2003 med fordeling mellom de ulike anskaffelsesprosedyrene. Iverksetting av nye retningslinjer har blitt utsatt i flere år i påvente av nytt anskaffelsesregelverk for Forsvaret.

Det har ikke vært mulig for Riksrevisjonen å gjennomføre en tilfredsstillende revisjon av investeringsanskaffelsene grunnet feil og mangler i datagrunnlaget i Forsvarets investeringsdatabase. Forsvaret har heller ikke avstemt tallene i investeringsdatabasen mot regnskapet i 2003.

Av regnskapet for FMO kommer det ikke frem opplysninger om totalkostnader pr. prosjekt, med to unntak. Dette er ikke i henhold til økonomireglementet.

I St.prp. nr. 1 (2002-2003) opplyses det at investe­ringsprosjektene vil bli videreført i den grad de bidrar positivt til den vedtatte strukturen. Ved bevilgningen i 2003 fikk Forsvaret redusert investeringsrammen noe, og i tillegg reduserte Stortinget investeringene med ca. 1 mrd. kroner i løpet av året. Etter det Riksrevisjonen er kjent med er det ikke terminert noen prosjekter i 2003 ut fra endrede forutsetninger. Forsvaret har i 2003 kun foretatt en tilpasning av eksisterende ramme til årets budsjett, med andre ord er prosjekter kun frosset i tid.

I henhold til St.prp. nr. 45 (2000-2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005 er det en målsetting å redusere driftskostnadene og øke investeringene. Stikkprøver viser at anskaffelser av driftsmessig karakter belastes bevilgningene for investeringer, post 45.

- Lager

Revisjonen har avdekket at det ikke har skjedd ve­sentlige endringer vedrørende oppfølgingen av Egenkontrolldirektivets intensjoner. Egenkontrollplaner og dokumentasjon av eventuelle tellinger manglet eller viste ikke omfanget. Visitasjonsprotokollen som skal fungere som sjefens styringsverktøy, var i mange tilfeller ikke opprettet eller ført etter intensjonene. Forholdene er tatt opp en rekke ganger de senere årene. Forsvarsdepartementet opplyste bl.a. som svar på antegnelsene i 2002, at Forsvarets logi­stikkorganisasjon ville få i oppdrag å gjennomgå de sidene av materiellforvaltningen som ble funnet mindre tilfredsstillende.

Revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets hurtig reaksjonsstyrke og dens underavdelinger, enhe­tene i Irak og Afghanistan, var ikke gjennomførbar da materiellister ikke var mulig å frambringe.

Riksrevisjonen har heller ikke kunnet gjennomføre en tilfredsstillende revisjon av materiellavhending grunnet manglende sporbarhet mellom penge- og materiellregnskapet.

Forsvarsdepartementets svar:

Ovennevnte forhold er tatt opp med Forsvarsdepartementet som i brev av 11. juni 2004, 25. juni 2004 og 8. juli 2004 blant annet svarte:

- Forsvarets økonomisystem

Departementet bekrefter at det ved innføringen av nytt økonomisystem i FMO og tilhørende organisatoriske endringer oppsto flere feil som førte til mangler i regnskapet for 2003. Departementet er ikke tilfreds med denne situasjonen og vil følge opp Riksrevisjo­nens merknader og påpekninger. Forsvaret vil og skal iverksette tiltak for å utbedre de feil og mangler som er anvist. Forsvarssjefen har blant annet gitt ut en egen ordre med oppdrag om konkrete tiltak med klare tidsfrister.

- Generelt om regnskapet

Departementet bekrefter de problemene som er påpekt ved regnskaps- og årsavslutningen for 2003. Dette omfatter manglende sporbarhet og avstemming av underliggende regnskap, mangelfull dokumentasjon av posteringer som er foretatt direkte i det avlagte regn­skapet, inn- og utbetalinger som ikke er belastet be­vilgningsregnskapet, og manglende dokumentasjon av avskrivninger.

Problemene ved betaling av fakturaer skyldes at Forsvaret har undervurdert utfordringene ved omleggingen og at man var ikke godt nok forberedt på rutinene for samvirke. Forsvaret har iverksatt en rekke tiltak for å rette på dette.

- Lønn

Departementet oppgir at manglende metode og rutiner for å avdekke feilberegnet eller feilbehandlet lønn skyldes uklare ansvarsforhold, manglende forståelse av roller og systemtekniske svakheter. De systemtekniske svakhetene er nå utbedret, og det er iverksatt tiltak for å utarbeide og dokumentere rutinene for intern kontroll i lønnsadministrasjonen.

Ved kildesystemene med påfølgende overføring av dataene til økonomisystemet, oppsto det problemer da datakvaliteten på leveringstidspunktet var for dårlig. Forsvaret arbeider kontinuerlig med å bedre kvaliteten på dataene som legges inn.

- Inntekter

Fakturagrunnlaget til transaksjonene dannes utenfor økonomisystemet noe som skaper problemer for sporbarheten. Systemunderstøttelse for dette vil bli løst ved neste prosjektleveranse. For å ivareta kravet til sporbarhet er det iverksatt en midlertidig løsning med manuelle rutiner på lokalt nivå.

- Horisontal samhandel (internfakturering)

Departementet bekrefter de utfordringer og mangler Riksrevisjonen beskriver, og vil understreke viktigheten av at Forsvaret så snart som mulig får på plass nødvendige løsninger. Forsvarssjefen har iverksatt nye faktureringsrutiner for horisontal samhandel i FMO. Det skal utvikles og realiseres en datavareløsning for fakturering av horisontale transaksjoner i god tid før avslutningen av regnskapsåret 2004.

Departementet mener at den midlertidige ordningen forsvarssjefen iverksatte i mai 2004, er akseptabel i påvente av neste prosjektleveranse til økonomisystemet.

- Anskaffelser

Forsvarets logistikkorganisasjon inngår et stort antall kontrakter, og det er ikke til å unngå at noen brudd på regelverket oppstår. Departementet ser imidlertid alvoret i situasjonen ved at dette er forhold Riksrevi­sjonen har påpekt i flere år, og vil overfor den militære organisasjonen, og forsyningsorganisasjonen spesielt, presisere viktigheten av et klart regelverk, en enhetlig systemstøtte og kontroll med gjennomføringen.

Årsaken til at forsvarets investeringsdatabase ikke er avstemt i 2003 er at de ikke har fått tilgang til et detaljert, bekreftet, offisielt regnskap. Avstemmingen kan gjennomføres kort tid etter at logistikkorganisasjonen har fått tilgang til det offisielle regnskapet. Arbeidet vil bli gitt høy prioritet.

Det er regnskapsmessige utfordringene ved innføring av nytt regnskapssystem. For tiden har For­svarets logistikkorganisasjon ikke et enhetlig produksjonssy­stem som fanger opp og fordeler gjennomføringskostnadene på de enkelte prosjektene. Det arbeides med løsninger som vil gi rapporter med nødvendig regnskapsmessig informasjon om det enkelte prosjekt.

I forbindelse med de årlige budsjettbehandlingene og Stortingets behandling av budsjettene utarbeides det "fryslister". Dette er lister som tilpasser materiellporteføljen i de årlige budsjettene, og i mindre grad terminering av prosjekter for tilpasning til endret struktur. En oppdatert materiellportefølje for tilpasning av strukturen utarbeides som en del av iverksettingsbrevet for perioden 2005-2008.

Det er iverksatt et arbeid for å utarbeide klarere retningslinjer for å differensiere gjennomføringskostnader og investeringskostnader.

- Lager

Forsvarets logistikkorganisasjon gjennomgår området egenkontroll for lagerområdet for å etablere felles prosedyrer som sikrer at regelverket overholdes.

Det opplyses at Forsvarets innsatsstyrke Hæren på kontrolltidspunktet hadde ca. 2 000 transaksjoner som ikke var regnskapsmessig mottatt. Årsaken var mang­lende kontroll på materielltilførsel og udokumenterte leveranser av materiell. Det opplyses at enhetene i Irak og Afghanistan ikke har hatt tilgang til tilfredsstillende materiellregnskapssystemer.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen har ikke tilstrekkelig grunnlag til å kunne ta stilling til om regnskapet for 2003 er fullstendig, nøyaktig og pålitelig. Regnskapet for Forsvarets militære organisasjon kan derfor ikke godkjennes for 2003.

De senere årene har det vært flere merknader til For­svarets regnskap, og Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om ikke FMO burde hatt noe lengre frist for implementeringen av de omfattende endringene i forbindelse med nytt økonomisystem. Manglene ved systemet og rutinene har ført til at regnskapet, lønnssystemet, inntektene og den horisontale samhandelen til For­svaret mangler sporbarhet og dokumentasjon.

Forsvaret er en betydelig aktør på anskaffelsesmarkedet og det er derfor kritikkverdig at ikke regel­verket på området følges bedre. Riksrevisjonen har, i likhet med tidligere år, flere merknader til anskaffelsesvirksomheten. Dette gjelder mangelfull dokumenta­sjon av anskaffelsene, manglende oppdatering av rutiner i forhold til nytt regelverk, eksempel på anskaffelse som ikke er tatt i bruk etter forutsetningene og manglende tilpasning av prosjektporteføljen til ny struktur.

Forsvaret forvalter betydelige lagerverdier, og Riks­revisjonen har gjennom flere år påpekt manglende kontroll av beholdningene. Det kan også stilles spørsmål ved om kontrollene er gjennomført.

Forsvarsdepartementet har svart:

"Bakgrunn

(…)

Departementet ser alvorlig på de forhold som Rr har påpekt og registrerer at det gjelder forhold knyttet til både systemet som sådant og selve iverksettingen, organiseringen samt kompetanseutviklingen forut for selve innføringen.

Hensikten med innføringen av det nye lønns- og regn­skapssystemet var at Forsvaret snarest mulig skulle kunne innfri minimumskravene i Reglement for øko­nomistyring i staten. Dette har ikke tidligere vært mulig, og Forsvaret fikk i 1998, på bakgrunn av svak­heter ved eksisterende systemer, forlenget over­gangsordning for tilpasning til økonomiregelverket med ny frist til 31. desember 2002. Målet om å innfri kravene i regelverket, og derigjennom forbedre styringen av Forsvaret, har derfor hatt høy prioritet. Selv om det oppsto overgangsproblemer vil det nye systemet - i tillegg til å tilfredsstille økonomiregelverket - være et funksjonelt system som bidrar til en kvalitativt god og effektiv lønns- og regnskapsforvaltning.

De mangler Rr har påpekt er nå enten rettet opp, eller det er gitt tidsfrister for oppfølging. (…) I sum skal til­takene rette opp forhold som fremkommer av Rrs antegnelser.

Kompetanse er en viktig forutsetning for å kunne utøve tilfredsstillende forvaltning. (…) Flere av de iverksatte tiltakene er rettet inn mot å nå denne målsettingen.

(…)

Forsvarets økonomisystem

Forsvarets økonomisystem har tidligere ikke tilfredsstilt minimumskravene i Reglement for økonomistyring i staten. I tillegg har Forsvarets samlede regn­skap, som pr. 1. august 2003 omfattet mer enn 80 regnskapsførende enheter, ikke tidligere vært dokumentert avstemt. Det har derfor vært et overordnet mål å tilfredsstille kravene i økonomiregelverket, og derigjennom forbedre styringen av Forsvaret raskest mulig.

Regjeringen Stoltenberg besluttet i 2001 å etablere Program Golf for nettopp å styrke økonomistyringen i Forsvaret, og tilfredsstille økonomiregelverket. Dette arbeidet er videreført av denne regjeringen, med støtte fra et flertall på Stortinget. Tidspunktet for innføringen av Program Golf Leveranseprosjekt 1 (LP-1) ble fastsatt for å kunne ha en avstemt åpningsbalanse for 2004. Innføringen av LP-1 medfører en betydelig forbedring og effektivisering av Forsvarets lønns- og regnskapsfunksjon.

Departementet er ikke tilfreds med at det oppsto omfattende problemer i forbindelse med innføringen av nytt lønns- og regnskapssystem, og etableringen av FRA og FLA. Det er derfor iverksatt tiltak for å rette opp dette. Selv om det oppsto overgangsproblemer, vil det nye systemet - i tillegg til å tilfredsstille økonomiregelverket - være et funksjonelt system som bidrar til en kvalitativt god og effektiv lønns- og regnskapsforvaltning.

Rr påpeker at konsekvensene ved implementeringen av ny kontoplan ikke var tilstrekkelig utredet. Ny kontoplan ble innført 1. november 2003. Departementet er ikke tilfreds med at det oppsto problemer i overgangen mellom ny og gammel kontoplan. Imidlertid vil dette ikke representere et tilsvarende problem i 2004, fordi skiftet av regnskapssystem er gjennomført slik at man nå tar utgangspunkt i den samme kontoplanen gjennom hele året.

Det har i 2004 pågått et omfattende arbeid med å rette opp feil i grunnlagsdata (stamdata), (…).

Som omtalt ovenfor er det iverksatt en rekke tiltak for å rette opp påpekte feil og mangler. (…)

Generelt om regnskapet

Det har vært mangler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet for 2003. Departementet ser alvorlig på at regnskapet ikke viser et riktig bilde av For­svarets tilgodehavende. Problemene rundt mangelfulle balansespesifikasjoner og dokumentasjon, er viktig å rette opp. (…)

Holdninger til og kompetanse innen økonomiforvalt­ning i FMO må forbedres, bl. A. gjennom omtalte opplæringstiltak. (…)

For å redusere antallet ubetalte fakturaer nedsatte for øvrig FSJ en egen "inkassogruppe" i FRA i mars/april 2004. Resultatet av dette var en betydelig nedgang i antallet forfalte fakturaer fra 12 000 til 3 500 pr. 13. september 2004. (…)

Lønn

Rett etter innføringen av nytt lønns- og regnskapssystem 1. november 2003, ble det foretatt svært få kontroller av lønnsutbetalingene for november og desember, og kontrollistene ble ikke signert og arkivert. Videre oppstod det, som følge av dårlig datakvalitet, en rekke problemer knyttet til konverteringen fra de gamle kildesystemene til nytt lønnssystem.

(…)

En rekke tiltak er igangsatt og gjennomført for å utbedre de påpekte mangler.

(…)

For å sikre at felles rutiner blir etablert og fulgt opp, ble det 1. september 2004 ansatt en egen koordinator i Forsvarsstaben/Personell Operasjoner Drift (POD) for å sikre en tilstrekkelig koordinering mellom FRA, FLA og Program Golfs Drifts- og videreutviklingsorga­nisasjon (DVU). Videre er det etablert en fast møtestruktur med møter en gang pr. måned mellom FLA, FRA og DVU. Det foretas også en gjennomgang av ulike brukerroller, for å sikre at hver bruker har riktige tilganger i systemet. Det foregår i tillegg løpende korreksjoner av feilposteringer innenfor regnskap og rekalkulering av lønn. (…)

Inntekter

For å kunne dokumentere at inntektene i regnskapet er fullstendig, ble det i 1. kvartal 2004 iverksatt manuelle rutiner som skal sikre sporbarheten på utgående faktura. Dette planlegges ivaretatt elektronisk i Program Golf Leveranseprosjekt 2 (LP-2). Ny funksjonalitet som planlegges implementert i LP-2, skal være avklart før prosjektet igangsettes. (…)

Horisontal samhandel

FSJ iverksatte i brev av 5. mai 2004 nye fakturerings­rutiner for horisontal samhandel (HS) for å sikre lik og enhetlig regnskapsføring av slike transaksjoner. Innen avslutningen av regnskapsåret 2004 vil det bli etablert en egen dataløsning for fakturering av HS-transaksjoner. Elektronisk faktura er under utarbeidelse, og system for å håndtere sporbarheten i horisontal samhandel, vil bli implementert innen 31. desember 2004.

Anskaffelser

Departementet ser det som svært viktig at Forsvaret følger de lover og retningslinjer som gjelder for offentlige anskaffelser. Det presiseres likevel at For­svarets investeringer, (…), i stor grad er unntatt fra EØS-regelverket om anbud. Dette er et unntak som Stortinget har understreket betydningen av, bl.a. av hensyn til norsk forsvarsindustri. Flere av Forsvarets anskaffelser, og spesielt de store, vil fortsatt måtte være såkalte direkte kjøp, (…). Alle anskaffelser skal uansett tilfredsstille de krav som stilles til dokumentasjon.

Direkte kjøp kan kun gjennomføres i de tilfeller der departementets vilkår for dette er innfridd, jf. Nytt Anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF), som ble iverksatt 1. september 2004. Alle anskaffelser der det kan være tvil om hvorvidt vilkårene er oppfylt, skal forelegges departementet for vurdering. De anskaffelser som kommer inn under lover og regelverket om offentlige anskaffelser, skal følges opp iht. Rrs anførsler.

I ARF klargjøres mange av de problemstillinger Rr tar opp (…)

FMO høsten 2004 gjennomfører kurs i det nye anskaffelsesregelverket for alt relevant personell.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er omorga­nisert bl.a. for å styrke innkjøpskompetansen, noe som medfører at all kompetanse knyttet til materiellanskaffelsesprosesser nå er samlet i en egen FLO/Materielldivisjon.

Rr har anmerket at investeringsprosjekter ikke er terminert i 2003 når endrede forutsetninger har inntruffet. (…) Dette er konsekvenser som Stortinget konkret tar stilling til gjennom behandling av langtidsproposi­sjonene. I mange tilfeller utsettes derfor prosjekter i påvente av ny langtidsproposisjon og vedtak i Stor­tinget om reduserte strukturer. I 2003 var St.prp. nr. 42 (2003-2004) om Den videre moderniseringen av For­svaret 2005-2008, under forberedelse. I tilknytning til utarbeidelsen av proposisjonen, og i etterkant av Stortingets behandling av denne i juni 2004, er det nedlagt et betydelig arbeid med å tilpasse materiellinveste­ringsporteføljen.

Rr har påpekt at Forsvarets investeringsdatabase (FID) ikke er avstemt mot regnskapet. Departementet understreker at FID er et fleksibelt planleggingsverktøy, for strategisk og dynamisk styring av materiellinvesteringene i Forsvaret. (…) FID er således ikke et regnskapssystem som bør nyttes i revisjon av For­svarets regnskap, men FID må, for å ha korrekte grunnlagsdata, oppdateres med nødvendig regnskapsinformasjon.

Det er videre, som oppfølging av det nylig utviklede Konsept for fremskaffelse av materielle kapasiteter i forsvarssektoren, nedsatt en egen arbeidsgruppe for å vurdere videreutvikling av FID til et enda bedre og mer fleksibelt porteføljestyringssystem. (…)

Det vurderes, etter anmodning fra Stortinget, å opprette en ny etat under FD med et helhetlig ansvar for den utøvende delen av Forsvarets investerings- og innkjøpsvirksomhet. Dette er ytterligere et tiltak som vil kunne sikre departementet bedre strategisk styring over anskaffelsesprosessene.

Departementet ser det som uheldig at Prosjekt 5103 Observasjonsutrustning GSV ennå ikke var satt i drift, jf. Brev av 11. juni 2004. Utstyret er nå tatt i bruk, men fortsatt mangler noe funksjonalitet på utstyret.

Lager

Departementet ser alvorlig på Rrs påpekning av at det ikke har skjedd vesentlige endringer vedrørende oppfølging av Egenkontrolldirektivets intensjoner. (…)

Fokuset på intern- og egenkontroll vil derfor bli intensivert. FLO/Konsernstab gjennomgår nå området egenkontroll for å etablere felles prosedyrer som skal sikre at regelverket overholdes. (…) I tillegg vil det bli foretatt hyppigere kontroller i forhold til hvorvidt felles prosedyrer faktisk blir fulgt.

FD vil innen 1. januar 2005 utgi et Overordnet direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret. Basert på dette arbeides det parallelt med revisjon av Tjenestereglement for Forsvaret TfF kl 7 - Materiellforvaltning. Arbeidet med revisjonen, som er forankret i FLO/Materielldivisjonens ledelse, er godt i gang og skal etter planen ferdigstilles innen utløpet av 2004. Samtidig har FD igangsatt et arbeid med å gjennomgå For­svarssjefens logistikkdirektiv."

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har i forbindelse med antegnelsene til statsregnskapet for 2000, 2001 og 2002 tatt opp flere kritikkverdige forhold vedrørende Forsvarets regnskap. Kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket i behandlingen av Dokument nr. 1 (2003-2004) at de ser alvorlig på de forholdene revisjonen har avdekket og finner det uheldig at Riksrevisjonens påpekninger fra tidligere år ikke er fulgt tilstrekkelig opp, jf. Innst. S. nr. 143 (2003-2004).

Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at svakhe­tene og manglene ved Forsvarets regnskap er så omfattende og gjennomgående at regnskapet for 2003 ikke kan godkjennes. Dette omfatter mangelfull intern kontroll, mangelfulle avstemminger, mangel på revisjonsspor og brudd på gjeldende regelverk. Det er også kritikkverdig at Program Golf Leveranseprosjekt 1 ikke har levert et system som tilfredsstiller kravene til økonomiregelverket i staten. En del av manglene kunne vært unngått hvis implementeringen hadde vært planlagt og gjennomført på en bedre måte.

Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet ser alvorlig på de forholdene som er påpekt, og at flere forhold er rettet opp eller det er gitt tidsfrister for konkrete tiltak på områdene regnskap, lønn, inntekter, horisontal samhandel, anskaffelser og lager. Departementet understreker at i sum skal tiltakene bidra til å tilfredsstille kravene i økonomiregelverket og være et funksjonelt system som skal sikre en kvalitativt god og effektiv lønns- og regnskapsforvaltning.

Forsvarsdepartementet har følgende avsluttende merknader til de samlede antegnelsene under For­svarsdepartementet, Forsvarets regnskap for 2003 og Forsvarsbyggs regnskap for 2003:

"Departementet vil understreke at en ser alvorlig på at Forsvarets regnskap for 2003 ikke er blitt godkjent. Det er iverksatt og blir nå gjennomført en rekke tiltak som i sum skal rette opp de påpekte forholdene. Alle tiltak som er beskrevet, er blitt eller vil bli gjenstand for oppfølging gjennom den løpende styringsdialogen, og handlingsplanene for FMO og FB vil bli løpende oppdatert og fulgt opp gjennom iverksettingsbrevene og de formelle etatsstyringsmøtene. Departementet vil for­malisere handlingsplanene ved at disse oppdateres og utgis som en del av det årlige iverksettingsbrevet til etatene.

I tillegg til de pålegg departementet har iverksatt gjennom etatenes handlingsplaner for å påse at til­takene følges opp, har vi også besluttet å iverksette følgende:

• 1. Det iverksettes en ekstern gjennomgang av alle rutinene for forvaltning i Forsvarets militære organisasjon. (...)

• 2. Det inngås avtale om kjøp av revisjonstjenester (...) Ordningen innføres i forståelse med Riksrevi­sjonen.

• 3. Forsvarsdepartementets arbeid med oppfølging av riksrevisjonssaker er fra 1. august 2004 styrket ved intern overføring av stillinger i FD.

• 4. Det avsettes 10 mill. kroner i St.prp. nr. 1 (2004- 2005) til ekstraordinær kompetanseheving innenfor forvaltning, økonomi og regnskapsfunksjoner i FMO.

• 5. Evne til økonomistyring og evt. anmerkninger fra Riksrevisjonen får betydning for fremtidig karriereutvikling. (...)

• 6. Det etableres en stilling som økonomidirektør i Forsvarsstaben. (...)

• 7. Tiltakslisten for oppfølging av antegnelser fra Rr (...) blir ytterligere formalisert ved månedlig skriftlig rapportering og møter mellom FD og etatene, for å påse at pålagte tiltak er iverksatt i henhold til plan. (...)"

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen ser positivt på de tiltak som er, eller som vil bli iverksatt. Riksrevisjonen vil følge opp de varslede tiltakene i revisjonen av 2004-regnskapet.

5.1.2 Komiteens behandling av saken

- Korrespondanse

I forbindelse med komiteens behandling av saken har det vært en omfattende korrespondanse med både forsvarsministeren og forsvarssjefen. Komiteen har også mottatt en rekke henvendelser.

Forsvarsministeren ble første gang den 22. november 2004 tilskrevet for blant annet å redegjøre nærmere for følgende forhold:

• – Økonomistyring

• – Inkassosaker mv.

• – Lønnsutbetaling

• – Inntekter

• – Anskaffelser

• – Lager

• – Forsvarsbygg

• – Program Golf

Komiteen mottok 3. desember 2004 svar fra statsråden.

Komiteen tilskrev også finansministeren 22. november 2004 hvor han ble bedt om å redegjøre for og utdype sitt svar i Stortingets spørretime 20. oktober 2004 hvor han blant annet uttalte:

"Det har aldri vært bedre økonomisk styring i For­svaret enn under denne statsråd".

Komiteen mottok svar 24. november 2004.

Komiteens brev samt forsvarsministerens og finansministerens svarbrev ligger som vedlegg til innstillingen (Vedlegg 1-4).

Komiteen tilskrev forsvarsministeren igjen den 24. januar 2005. Her viste komiteen til tidligere korrespondanse samt uttalelser fra statsråden, forsvarssjefen og andre innen Forsvarets organisasjon samt oppslag i media hvor man kunne "få inntrykk av at de feil og mangler Riksrevisjonen påpekte når det gjaldt regn­skapet for 2003 i betydelig grad også vil fremkomme i 2004". Komiteen ba derfor statsråden om "å utdype de svar hun ga komiteen i brev 3. desember 2004 - hvilken effekt man kan se av de tiltak som er iverksatt?". Komiteen ønsket også opplyst om noe av det bebudede overforbruk i 2004 skyldes etterslep fra 2003, og i så tilfelle hvor store beløp dette dreier seg om.

Komiteens brev av 24. januar 2005 samt for­svarsministerens svar av 28. januar 2005 følger vedlagt (Vedlegg 5 og 6).

I forbindelse med invitasjoner til den åpne kontrollhøringen 21. februar 2005 fant komiteen det nødvendig å be om statsrådens vurdering av hvorvidt forsvarssjefen, generalinspektøren for Hæren samt admini­strerende direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) var å betrakte som ansatte i Forsvarsdepartementet eller ytre etat. Bakgrunnen var at det i § 5 i reglementet for åpne kontrollhøringer skilles mellom disse kategoriene. I statsrådens svarbrev av 4. februar 2005 uttaler hun bl.a. følgende:

"Generalinspektøren for Hæren og administrerende direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon er ansatt i virksomheten Forsvarets militære organisasjon, altså i ytre etat.

(…)

I forhold til økonomistyringen i Forsvarets militære organisasjon, er Forsvarssjefen etatssjef, altså sjef for ytre etat."

Med bakgrunn i denne avklaringen ble for­svarssjefen, generalinspektøren for Hæren og admini­strerende direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon invitert separat til den åpne kontrollhøringen 21. februar 2005.

Som oppfølging av kontrollhøringen 21. februar 2005 ba komiteen i brev 23. februar 2005 om å få oversendt Forsvarsstabens skriv til Forsvarsdepartementet datert 18. november 2003 samt statsrådens svarbrev av 8. januar 2004. Komiteen mottok 25. februar 2005 Forsvarsstabens brev med vedlegg av henholdsvis 18. november og 9. desember 2003 til Forsvarsdepartementet samt departementets svar av 8. januar 2004 med vedlegg. Grunnet feil gradering fra forsvarssjefens side erstatter brevet av 9. desember 2003 det opprinnelige brevet av 18. november 2003. Vedlagt innstil­lingen følger statsrådens brev av 25. februar 2005 med vedleggene av 9. desember 2003 og 8. januar 2004 (Vedlegg 7). De graderte vedleggene til brevet av 9. desember 2003 ble senere avgradert, jf. brev av 4. mars 2005 til komiteen.

Med henvisning til den avholdte høringen den 21. februar 2005 ba komiteen den 23. februar 2005 for­svarssjefen om å redegjøre nærmere for sine og For­svarsstabens reaksjoner på Forsvarsdepartementets svarbrev av 8. januar 2004 samt hvorvidt det var på tale med ny skriftlig kommunikasjon med departementet. Forsvarssjefens svar til komiteen av 28. februar 2005 følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 8).

Som oppfølging av korrespondansen mellom komiteen, departementet og forsvarssjefen sendte komiteen 2. mars 2005 ytterligere spørsmål til statsråden. Komiteen ba her om å få redegjort for blant annet de interne dialogene mellom forsvarsministeren, forsvarssjefen og Forsvarsstaben i forhold som blant annet fremkom i brevet fra Forsvarsstaben av 18. november 2003 (senere erstattet med brev av 9. desember 2003). Komiteens brev av 2. mars 2005 samt statsrådens svar av 4. mars 2005 med vedlegg følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 9 og 10).

Komiteen mottok 4. mars 2005 også til orientering kopi av brev av 2. mars 2005 fra Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet med mer overordnede kommentarer til rapporten utarbeidet av Granskningsutvalget for økonomistyring i Hæren (se nedenfor). (Vedlegg 11)

I nok et brev fra statsråden av 4. mars 2005 i forbindelse med avgradering av vedleggene til brevet av 9. desember 2003 opplyser statsråden at det i forbindelse med departementets svarbrev av 8. januar 2004 er flere henvisninger til tidligere korrespondanse; Forsvarsstabens (ARKUS") brev av 12. desember vedlagt For­svarsbyggs brev av 28. november 2003 og FDs brev av 5. november 2003. Statsrådens brev med ovennevnte vedlegg følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 12).

Komiteen ba den 18. februar 2005 om å få oversendt den bebudede rapporten utarbeidet av Gransknings­utvalget for økonomistyring i Hæren. Oppdragsgiver var generalinspektøren for Hæren. Rapporten ble oversendt komiteen 25. februar 2005. Den ble senere avgradert.

Komiteen mottok 7. mars 2005 (erstatter tidligere oversendelse av 4. mars 2005) fra generalinspektøren for Hæren, generalmajor Lars J. Sølvberg "Redegjørelse vedr. aspekter knyttet til styringen av Hæren" (Vedlegg 13).

Under komiteens høring 4. mars 2005 ble det avtalt at utdypende informasjon på enkelte områder skulle gjøres tilgjenglig for komiteen. Komiteen mottok 9. mars 2005 Oppfølging Del I fra forsvarsministeren. Vedlagt fulgte Forsvarsstabens brev av 7. mars 2005 til Forsvarsdepartementet med detaljerte og mer utfyllende kommentarer til " Rapport til Generalinspektøren for Hæren fra granskningsutvalget for økonomistyring i Hæren" med vedlegg, jf. også vedlegg 11. Statsrådens brev av 9. mars 2005 med vedlegg følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 14).

- Åpne kontrollhøringer

Som ledd i komiteens behandling av saken ble det 21. februar og 4. mars 2005 avholdt åpne kontrollhøringer.

Tema for høringene var de forhold som fremkommer i Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2004-2005) - 1. Ekstrakt av Norges statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard for budsjetterminen 2003 - 2. Antegnelser til statsregnskapet og saker til orientering. Sak 1 under Forsvarsdepartementet - For­svarets regnskap for 2003, samt den korrespondansen som har vært mellom komiteen og statsråden i nevnte sak. Når det gjaldt høringen den 4. mars 2005 ønsket komiteen i tillegg å fokusere ytterligere på de forhold som fremkom under høringen 21. februar 2005.

Følgende deltok på den åpne kontrollhøringen 21. februar 2005:

Forsvarsminister Kristin Krohn Devold

Med bisitterne:

• – Assisterende departementsråd Morten Tiller, For­svarsdepartementet

• – Ekspedisjonssjef Fridthjof Søgaard, Forsvars­departementet

• – Forsvarssjef, general Sigurd Frisvold

• – Generalløytnant Svein Ivar Hansen, sjef for For­svarsstaben

• – Oberst Arild Dregelid, sjef for virksomhetsstyring i Personell, operasjoner og drift (POD), For­svarsstaben

• – Administrerende direktør Erik Hernes, Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

• – Generalmajor Lars J. Sølvberg, generalinspektør for Hæren

Forsvarssjef, general Sigurd Frisvold

Med bisitter: Generalløytnant Svein Ivar Hansen, sjef for Forsvarsstaben.

Generalmajor Lars J. Sølvberg, generalinspektør for Hæren

Med bisitter: Major Mirjam Fadnes.

Adm. dir. Erik Hernes, Forsvarets logistikkorga­nisasjon (FLO)

Med bisitter: Sjef Controlling FLO, John Andre Jakobsen.

• – Norges Offisersforbund ved forbundsleder Peter A. Moe

• – Befalets Fellesorganisasjon (BFO) ved leder Didrik Coucheron

• – Krigsskoleutdannede Offiserers Landsforening (KOL) ved leder Tor Erik Drangsholt

• – Forsvarets Sivile Tjenestemenns Landsforbund (FSTL) ved leder Edvin Værøy og 2. nestleder Dan Sørensen

• – Norsk Tjenestemannslag (NTL) ved forbundssekretær Dag Westhrin og leder Tone Rønoldtangen, NTL landsforening 101.

Følgende deltok på den åpne kontrollhøringen 4. mars 2005:

Forsvarsminister Kristin Krohn Devold

Med bisitterne:

• – Assisterende departementsråd Morten Tiller, For­svarsdepartementet

• – Ekspedisjonssjef Fridtjof Søgaard, Forsvarsdepartementet

• – Forsvarssjef, general Sigurd Frisvold

• – Generalløytnant Svein Ivar Hansen, sjef for For­svarsstaben

• – Generalmajor Egil Johansen, sjef for Personell, operasjoner og drift (POD), Forsvarsstaben

Forsvarssjef Sigurd Frisvold

Med bisitterne:

• – Generalløytnant Svein Ivar Hansen, sjef for For­svarsstaben

• – Generalmajor Egil Johansen, sjef for Personell, operasjoner og drift (POD), Forsvarsstaben

Stenografiske referat fra høringene ligger som vedlegg til innstillingen.

5.1.3 Komiteens merknader

Det å føre kontroll med regjering og forvaltning er en av Stortingets viktigste oppgaver. Kontrollen skal sikre at Stortingets vedtak og forutsetninger etterleves. Den skal bidra til å hindre maktmisbruk og til å rette opp feil og mangler i forvaltningen. Kontrollen har også som oppgave å etterprøve om de beslutningsgrunnlag Stor­tinget får seg forelagt, er korrekte og dekkende.

Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen ikke har funnet grunnlag for å godkjenne Forsvarets regnskap for 2003. Den redegjørelse for Forsvarsdepartementets bruk av over 30 mrd. kroner som regnskapet skulle være, er ikke av en slik kvalitet at den kan danne grunnlaget for myndighetenes kontroll.

Komiteen viser til forsvarskomiteens enstemmige merknad i Innst. S. nr. 92 (2003-2004) om endringer på statsbudsjettet for 2003, hvor man uttalte:

"Komiteen har videre merket seg at departementet har måttet redusere 2003-budsjettet innenfor de store budsjettkapitlene på grunn av til dels store overskridelser i 2002. Komiteen vil vise til at dette svekker årets budsjett og vil be om at Forsvaret forsøker å overholde budsjettene når omdisponeringsproposisjonen er vedtatt. I motsatt fall vil forsvarsbudsjettet måtte slite med et kontinuerlig etterslep."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at forsvarssektoren, jf. Innst. S. nr. 92 (2003-2004), som helhet hadde et mindreforbruk i 2002. Det samlede bildet for forsvarsbudsjettet var således et mindreforbruk i 2002.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteens kontrollhøringer om regnskapet for 2003 og opplysninger om betydelige bud­sjettoverskridelser i 2004 i tillegg til de omdispo­neringer som er innarbeidet under Stortingets behandling av endringar i løyvingar m.v. i forsvarsbudsjettet for 2004, jf. Innst. S. nr. 60 (2004-2005), understreker ytterligere inntrykket av manglende styring og kontroll fra forsvarsledelsens side. 235 mill. kroner av overskridelsene gjelder etter det opplyste, etterslep fra 2003.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig folkeparti har merket seg at overskridelsene etter det opplyste, ikke gjelder etterslep fra 2003, jf. statsrådens brev til komiteen av 28. januar 2005 pkt. 2.

Disse medlemmer viser til statsrådens forkla­ring rundt de 235 mill. kronene. Basert på statsrådens svar konkluderer disse medlemmer med at de 235 mill. kronene ikke er årsaken til eller en del av overforbruket i 2004. Statsrådens svar i komitéhøringen den 4. mars 2005 lød:

"I det gamle systemet ble en regning som en avdeling sendte til en annen avdeling, ført i et mellomregnskap når regningen ble sendt. Og den mottakende avdeling ville ikke føre regningen før den ble betalt. Det var det som gjorde at vi hadde et såkalt mellomregnskap. Samtidig visste den enheten som hadde kjøpt en tjeneste, at det ville komme en regning. For å ta et eksempel med Hæren: Hæren hadde et mindreforbruk i 2003 på litt over 50 mill. kr Det skyldtes bl.a. at deres andel av dette mellomregnskapet var 40 mill. kr, men regningen måtte gjøres opp i begynnelsen av 2004, altså ble de 50 millionene som var mindre forbrukt i 2003, overført og kunne benyttes til å betale den andelen av mellom­regnskapet som ble gjort opp i 2004. Dette har vært vanlig praksis i mange år, og Stortinget har aldri vært informert om summen av slike mellomværender som oppstår i tidsrommet mellom føring i ulike avdelinger."

Disse medlemmer viser til Regjeringens ansvar for at bruk av midler skjer i henhold til Stortingets vedtak og forutsetninger, og at det foreligger interne kontrollrutiner som ivaretar styring med økonomien.

Disse medlemmer viser også til brev av 3. desember 2004 der det fremgår at omfanget av midler som årlig foreslås omdisponert på forsvarsbudsjettet, jf. omgrupperings­proposisjonene til Stortinget, har de siste årene gått ned. I 2000 var netto endring i forhold til vedtatt budsjett 1,3 pst, mens den i 2004 bare er 0,18 pst. Disse medlemmer merker seg også at For­svarsdepartementet har lykkes i å unngå store overføringer av midler fra et budsjett til det neste. Overføringene fra 2001 til 2002 var på i underkant av 1,8 mrd. kroner (6,5 pst. av omgruppert budsjett), mens overføringen fra 2003 til 2004 var på ca. 400 mill. kroner (1,4 pst. av omgruppert budsjett). De siste årene har utviklingen derfor vært svært positiv.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Regjeringens ansvar for at bruk av midler skjer i henhold til Stortingets vedtak og forutsetninger, og at det foreligger interne kontrollrutiner som ivaretar styring med økonomien.

Flertallet viser til at gjennomgangen av Riksrevisjonens anmerkninger for 2001, 2002 og 2003 avdekker en klart negativ utvikling.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at det er forskjellige antegnelser i årene 2001-2003, selv om det er noen gjengangere. I denne sammenheng viser disse medlemmer til høringen 4. mars 2005 der for­svarsministeren uttalte at:

"Av utfordringer framover blir det nå å få på plass de nye fasene i program Golf. Det skal håndtere intern­regnskap, lagersystem, horisontal samhandel - områder som Riksrevisjonen også har hatt påpekninger til, og som vi ikke får løst fullgodt før vi får de nye fasene av Golf-programmet på plass, slik vi tidligere har rede­gjort for."

Disse medlemmer har videre merket seg at det har oppstått nye, kritikkverdige forhold, mens andre antegnelser ikke er gjentatt. Dette viser at det på noen områder har vært en positiv utvikling.

Når det gjelder Riksrevisjonens vurdering av For­svarsdepartementets regnskap for 2003, har komiteen merket seg generelle systemsvakheter og mang­lende interne kontrolltiltak for eksempel ved implementeringen av nytt økonomisystem. Det er stilt spørsmål ved hvilke krav til kompetanse som er stilt til brukerne av det nye systemet. Manglende dokumenta­sjon av grunnlaget for avskrivninger, svekker muligheten for etterprøving. Alvorlige mangler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet som mang­lende dokumentasjon for ompostering av bilag og betydelige saldoer på balansekonti, har gjort det umulig å få et riktig bilde av den økonomiske situasjon.

Komiteen har merket seg opplysninger om at man i løpet av 2004 har tatt tak i spørsmålet om manglende sporbarhet. Ifølge generalløytnant Svein Ivar Hansens utsagn i komiteens høring

"(...) er (det) ingen tvil om at vi tar situasjonen for 2003 meget alvorlig. Vi har gjennom 2004 jobbet kontinuerlig med å forbedre ikke minst sporbarheten i systemet. Og jeg mener at vi i hvert fall er godt på vei til et mye, mye bedre resultat for 2004 når det gjelder sporbarhet, enn det vi var i 2003".

Komiteen har imidlertid ikke grunnlag for å ha noen kvalifisert mening om tiltakene vil være tilstrekkelige for å sikre sporbarhet for fremtiden.

Komiteen har videre merket seg et uakseptabelt høyt antall inkassosaker, inkassovarsler og purringer i 2003. 600 inkassosaker, 2 000 inkassovarsler og mellom 7 500 og 10 000 purringer slik det beskrives i Riks­revisjonens anmerkninger, kan ikke forklares med store omstillinger. Forholdet bidrar ikke til å styrke tilliten til økonomistyringen i Forsvaret.

Komiteen har i forbindelse med komiteens høring registrert opplysningen fra statsråden om at alle inkasso­saker dreier seg om krav fra virksomheter utenfor Forsvaret.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at antallet inkassosaker i Forsvaret nå er betydelig redusert. I desember 2004 var antallet redusert til 40 registrerte saker (0,07 mill. kroner), jf. skriv fra statsråden datert 28. januar 2005. Disse medlemmer har videre merket seg at statsråden i skriv datert 3. desember 2004 understreker at tallene også omfatter fakturaer som, på vanlig måte, må behandles nærmere, og videre at For­svaret mottar undertiden, som andre virksomheter, mangelfulle eller ufullstendige regninger som krever innhenting av tilleggsinformasjon, avklaring i forhold til fakturautsteder mv.

Komiteen vil understreke betydningen av at offentlig virksomhet opptrer på en måte som inngir tillit til samarbeidspartnere. Det er ikke akseptabelt at næringsdrivende skal måtte gå til inkasso for å få sitt rettmessige oppgjør for leverte varer eller tjenester.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har imidlertid merket seg at dette blant annet er fakturaer Forsvaret bestrider riktigheten av, jf. skriv av 28. januar 2005.

Komiteen har merket seg statsrådens uttalelse om at:

"Min oppfatning er at det ikke gir et korrekt svar bare å skylde på systemene, fordi at man har her ulike pro­blemer på ulike kapitteleiere til ulik tid og at det derfor ikke gir en presis fremstilling av virkeligheten. Mange av de feil som har vært begått enkelte år, har det vært mulig å unngå, og tiltak som har vært iverksatt, har gjort at man ikke har gjentatt dem for framtiden, Jeg synes derfor at det blir for upresist å skylde på sy­stemene."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at forsvarsministeren har det overordnede ansvar for For­­-s­varets virksomhet. Gjennom integrering av for­svarssjefen i Forsvarsdepartementet har man forsterket det politiske ansvaret mer enn det som er vanlig i andre departement.

Flertallet vil her spesielt understreke Forsvars­departementets overordnede ansvar for å sikre langsiktig balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang. Forsvarsdepartementet har fremholdt at det nye integrerte departementet gir en helt ny mulighet til å styre mot fastsatte strategiske omstillingsmål.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er innforstått med at forsvarsministeren alltid har hatt det hele og full overordnede ansvaret for virksomheten i forsvarssektoren. Dette ansvaret ble ikke endret som følge av Stortingets vedtak om en integrert strategisk ledelse i Forsvaret (Innst. S. nr. 342 (2000-2001)), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001). Disse medlemmer er også vel kjent med at forsvarssjefen har to roller, og at det er kun i rollen som øverste militærfaglige rådgiver at han er integrert i departementet. Forsvarsjefen skal i rollen som etatssjef være en selvstendig og synlig del av For­svaret. I den rollen har han det hele og fulle ansvar for å lede virksomheten i Forsvarets militære organisasjon, støttet av forsvarsstaben.

Disse medlemmer viser til at komiteen i brev datert 28. januar 2005 er gjort kjent med at LP 1 er et viktig verktøy i arbeidet med omstillingen og nedbemanningsmålene for Forsvaret. Komiteen er derfor kjent med at innføringen av det nye regnskaps- og lønnssystemet muliggjør en effektivisering av regnskaps- og lønnsprosessene. Disse medlemmer viser videre til opplysninger under høringene om at stillingsfullmakter for grenstabene er delegert kapitteleierne, slik at kapitteleier har fullmakt til å omdisponere mellom økonomistillinger og andre stillinger. Under høringen 4. mars 2005 uttalte generalmajor Egil Johansen blant annet at:

"da man lagde den nye forsvarsstaben, fikk general­inspektøren en ramme på 23. Det har det vært snakk om fra før. Da, med en maksimalt to oberster og to avdelinger, var det noen andre føringer som ble gitt. Utover det hadde generalinspektørene fullstendig mulighet til å organisere staben ut fra sine egne behov."

Komiteen viser til at leder i Norges Offisersforbund, Peter Andre Moe, under høringen hevdet at fire av fem økonomiarbeidere er fjernet i Forsvaret de siste årene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at også når det gjelder internrevisjonen har antall stillinger blitt redusert. Flertallet antar at disse forhold har bidratt til å svekke den interne kontroll.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har videre merket seg at forsvarssjefen i høringen 21. februar 2005 uttalte at:

"(…) internrevisjonen er der, den er mindre, og den fungerer."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, finner på denne bakgrunn uttalelser som overfører ansvaret til de såkalte kapitteleiere lite overbevisende. Ifølge de opplysninger forsvarsledelsen selv gir mottar ikke kapitteleierne fullstendig informasjon om den økonomiske situasjon før ledelsen og er derfor følgelig ikke i stand til å foreta korreksjoner i forkant.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er, med basis i Reglement for økonomistyring i staten, kjent med at de som tildeles midler over et eget budsjettkapittel har og alltid har hatt et selvstendig ansvar for at disse midlene blir for­svarlig forvaltet i tråd med forutsetningene for tildelingen og at dette ansvaret således ikke ble innført i 2003. Disse medlemmer er kjent med at kapitteleierne har plikt til å innhente all den informasjon som er nødvendig for å lede virksomheten på forsvarlig vis. Disse medlemmer merker seg også - som statsråden kommenterte under høringen 4. mars 2005 - at det er kapitteleierne som skal kjenne sitt forpliktel­sesbilde, og at det er kapitteleierne som skal kjenne hvilke regninger som kommer, men som faktisk ennå ikke er registrert i regnskapet. Kapitteleiere skal således alltid ha muligheten til å oppdage faktiske avvik og uoverensstemmelser, eller underliggende indikasjoner om slike, underveis, og melde fra til forsvarssjefen/overordnede om dette. Forsvarssjefen rapporterer deretter videre til Forsvarsdepartementet gjennom etatsstyringsmøtene. Disse medlemmer legger for øvrig til grunn at regnskapet for 2004 blir behandlet som en egen sak.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til at det i forbindelse med integreringen i Forsvarsdepartementet, ble det av For­svarsdepartementet utgitt et hefte "Forsvarsdepartementet integrert fra 1. august 2003" som beskrev endringen ved departementet og dets oppgaver og an­svarsområder. I dette heftet står det blant annet:

"De strategiske funksjonene som forsvarssjefen har hatt ansvar for er nå samlet på ett sted, i departementet. Strategisk ledelse av Forsvaret handler om hvordan Forsvaret skal utvikles over tid for best mulig å kunne løse sine oppgaver på sikt, og hvordan Forsvaret skal brukes til enhver tid for best mulig å løse dagens oppgaver. (…) Forsvarsdepartementet er et regjeringskontor med ansvar for utforming og iverksetting av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Departementet er an­svarlig for overordnet styring og kontroll av underlagte etaters virksomhet. (…) Departementsråden er departementets høyeste faste embetsmann og har som hovedoppgave å være rådgiver for forsvarsministeren og avlaste statsråden i arbeidet med å lede og samordne departementets arbeid. Forsvarssjefen har nå en dobbelthattet rolle som både øverste fagmilitære rådgiver i departementet, og som etatssjef for Forsvarets militære organisasjon. Det faktum at forsvarssjefen nå er inte­grert i departementet, endrer ikke departementsrådens funksjon. Departementsråden bistås av en assisterende departementsråd, som også er stedfortreder for departementsråden. (…) Følgende er kjerneoppgaver i det integrerte departementet:

Strategisk analyse, forskning og utvikling (FoU)

Langsiktig policyutvikling og konsept- og doktrineutvikling på strategisk nivå

Perspektiv- og strukturplanlegging

Plan, budsjettering og iverksetting på mellomlang og kort sikt

Overordnet styring av virksomheten i etatene i bud­sjettåret

Operasjonspolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

Øvelsespolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

Beredskapspolicy, planlegging og styring på strategisk nivå

Krisehåndtering

Utvikling og iverksetting av sikkerhets- politikk nasjo­nalt og internasjonalt

Utvikle forsvarssamarbeid med allierte og partnerland

Strategisk personelledelse

Informasjon, kommunikasjon og pressehåndtering

Strategisk ledelse og styring av IKT-området

Organisasjonsutvikling

Forebyggende sikkerhet på strategisk nivå

Juridiske spørsmål

Internrevisjon/Controller

Internadministrasjon."

Videre ønsker disse medlemmer å vise til an­svarsområdebeskrivelser beskrevet i nevnte hefte:

"Controllerenheten skal bidra til at Forsvaret når sine mål, gjennom å gi ledelsen støtte i Forsvarsdepartementets styring og kontroll med underlagte ledd. Videre er det en overordnet oppgave å vurdere om Forsvarets interne kontroll er hensiktsmessig, tilstrekkelig, effektiv og om den fungerer som forutsatt. Controllerenheten kan også påta seg konsulent- og rådgivnings-oppgaver, delta i utviklingsarbeid, samt bistå linjen i deres egne risikovurderinger.

(...)

Avdeling for økonomi og styring har hovedansvaret for planlegging og utvikling av Forsvarets virksomhet, organisasjon og struktur innenfor den enkelte langtids­planperiode. Videre skal avdelingen drive overordnet styring og kontroll av virksomheten i underlagte etater. Dette innebærer blant annet ansvar for å konkretisere planer og budsjetter på tiltaksnivå for hele langtids­perioden, utarbeide forslag til budsjettprofil, kostnads­analyser for det kortere og lenge perspektiv, moderniserings- og effektiviseringstiltak innenfor hver enkelt planperiode, utarbeide de årlige budsjetter med tilhørende iverksettings-dokumenter, styre Forsvarets investeringsvirksomhet fra beslutning om anskaffelsen er fattet, samt overordet styringsansvar for materiell-og EBA-forvaltning."

Slik disse medlemmer ser det, viser dette at det er departementets ansvar å se til at Forsvarets drift går i balanse. Videre er det forsvarsministerens oppgave å sørge for at Forsvarsdepartementet utfører sine kontrolloppgaver. Det er etter disse medlemmers oppfatning også forsvarsministerens plikt å informere Stortinget om forhold som påvirker inneværende og kommende budsjetter. Dersom forsvarsministeren ikke finner den gitte informasjon tilstrekkelig faglig og økonomisk god nok, plikter statsråden å iverksette nødvendige tiltak for å frembringe et kvalitativt tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for fremleggelse for Stor­tinget i forbindelse med blant annet budsjettarbeid. Dersom slik nødvendig kvalitetssikret informasjon ikke kan fremlegges i forbindelse med departementets og Stortingets arbeid, må dette problem fremlegges for Stortinget. Dette innebærer slik disse medlemmer ser situasjonen at forsvarsministeren er ansvarlig for å informere Stortinget om de faktiske forhold rundt omstillingen, omstillingens utfordringer, oppdukkede problemstillinger, reaksjoner og innspill fra etaten og resultater av omstillingen både positivt og negativt. Slik disse medlemmer vurderer de fremlagte informasjoner til Stortinget og med bakgrunn i for­svarsministerens uttalelser under høringene om at hun vurderer hva som er relevant informasjon til Stortinget ut fra subjektive kriterier, kan disse medlemmer ikke se at de nødvendige informasjoner er overbrakt Stortinget.

Komiteen har merket seg uttalelsene fra general­inspektørenfor Hæren hvor han uttaler at han ikke hadde tilstrekkelig kontroll i 2004:

"Det var etter mitt syn knapt mulig for en budsjett­ansvarlig å utøve fullgod, reell kontroll i 2004. Det gjelder ikke minst for oss som har rollen som general­inspektører. Generalinspektørens evne til faktisk styring er vesentlig redusert fra få år tilbake. Blant år­sakene til det hører størrelsen og strukturen på eget stabsapparat, evnen til styring av kompetanseutvikling og bemanning, evnen til styring av materialinvestering og utrustning og innflytelsen på ressurs- og virksomhetsstyringssystemene. Det forventes at en generalin­spektør har de instrumenter som kreves for å løse sitt oppdrag og til å ivareta ansvar. Selv innen områder som er definert som styrkeprodusentens oppgave og ansvar, er dette nødvendigvis ikke lenger tilfelle."

Komiteen konstaterer at myndighet og ansvar må henge sammen.

Komiteen registrerer også at generalinspektøren hevder at Hæren ikke har tilstrekkelig fagkompetanse på økonomiområdet og at behovet for egenkompetanse knyttet til innføringen av det nye regnskapssystemet høsten 2003 ble undervurdert.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til opplysninger fremkommet under høringene og konstaterer at introduksjonen av et komplekst regnskaps- og styringssystem kombinert med sterk nedbemanning, har vanskeliggjort ytre etaters mulighet for økonomistyring. Mens man i andre virksomheter styrker ansatte både i antall og kompetanse ved innføring av nye systemer, har Forsvaret foretatt en drastisk nedbemanning av dem som skulle forestå implementeringen av systemet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti legger på bakgrunn av uttalelsen fra generalmajor Johansen i høringen 4. mars 2005 til grunn, at generalinspektørene står fritt til å innrette sin egen stab etter egne behov, dog innenfor gitte rammer hva gjelder bl.a. stabens samlede størrelse. Denne friheten gir anledning til å omprioritere personell innen de ulike fagfeltene - herunder økonomi - slik at den samlede tjenesten blir ivaretatt best mulig. Disse medlemmer merker seg at denne friheten har blitt benyttet på ulikt vis, spesifikt ved at sjø­forsvarsstaben har tre til fire mann med økonomibakgrunn i virksomhetsstyrerrollen, mens hærstaben bare har én.

Disse medlemmer har også merket seg at statsråden i brev til kontroll- og konstitusjons­komiteen av 28. januar 2005 orienterer om at det nye systemet var og vil fortsatt være et viktig verktøy i arbeidet med omstillingen og nedbemanningsmålene for Forsvaret. Videre merker disse medlemmer seg at statsråden i brev til forsvarskomiteen av 10. november 2004 redegjør for at nåværende bemanning relatert til økonomifunksjonene er dimensjonert ut fra det nye systemet, og de krav dette setter i forhold til effektive arbeidspro­sesser.

Komiteen har videre merket seg spørsmålsrunden mellom saksordfører Kjell Engebretsen og administrerende direktør Erik Hernes i Forsvarets logistikkorga­nisasjon. På spørsmål fra saksordfører om prislista og prisforståelsen var helt klar, uttaler Hernes:

"Nei, prislista er ikke helt klar. Vi begynner å få på plass prislister for alle de oppgavene som vi ser og som vi kan levere i dag. Den vil nok ikke være hundre prosent komplett, men den vil være tilstrekkelig til at generalinspektørene kan lage seg et driftsbudsjett over det aktivitetsnivået som de har på årsbasis."

Saksordfører:

"Men til nå har det vært slik at generalinspektørene kunne bestille fordi de er nødt til å gjøre det for å holde hjulene i gang i den aktivitet som skal være i gang, og så viser det seg ved årets slutt at regninga var atskillig høyere enn hva man faktisk hadde forventet?"

Hernes:

"Ja, det kan man risikere."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Stortinget forutsatte at summen skulle være null ved innføring av horisontal samhandel og konstaterer at forholdene ikke er blitt lagt til rette for et slikt resultat.

Flertallet finner prosedyrene i tilknytning til innføring av horisontal samhandling lite egnet til å styrke troen på at økonomistyringen i Forsvaret nå er brakt under kontroll.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg administre­rende direktør Erik Hernes i Forsvarets logistikkorga­nisasjon i sine uttalelser om at prislisten ikke vil være komplett:

"(…) men den vil være tilstrekkelig til at general-i­nspektørene kan lage seg et driftsbudsjett."

Disse medlemmerhar merket seg statsrådens redegjørelse under høringen 21. februar 2005, om at det har vært viktig å innføre horisontal samhandel slik at man ikke lenger skal kunne bestille fra egen orga­nisasjon, uten å ha noe korrekt bilde av hvilke kostnader som faktisk følger med. Disse medlemmer legger derfor til grunn at innføring av horisontal samhandel skal bidra til økt kostnadsbevissthet og bedre synliggjøring av kostnader i organisasjonen, og dermed er viktig i arbeidet med å rasjonalisere For­svaret.

Disse medlemmer har videre merket seg Modulf Aukans spørsmål under høringen 21. februar 2005 om det er:

"en voldsom administrasjon og store kostnader for å administrere den horisontale samhandlingen."

Der administrerende direktør i Forsvarts logistikkorganisasjon svarte:

"… til det siste vil jeg svare et ubetinget nei."

Disse medlemmer legger til grunn at det nå er lagt bedre til rette for horisontal samhandel gjennom de prosedyrer som er innført i tråd med Forsvarets mili­tære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonssaker, blant annet gjennom felles fakturerings­rutiner i hele Forsvarets militære organisasjon og innføring av nytt datastøtteverktøy i januar 2005.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at Forsvaret gjennom et mer sentralisert regnskapssystem - Forsvarets regnskapsavdeling - har overført kunnskap om den økonomiske situasjon og styringsmuligheter, og derved også et større ansvar for den daglige, detaljerte oppfølgingen, til forsvarsledelsen.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til opplysninger under høringene om at regnskapssystemet (SAP) gir ulike nivåer i Forsvarets militære organisasjon innsyn i den økonomiske situasjonen og dette ikke er eksklusivt for forsvarsledelsen. Det er imidlertid også viktig å kjenne hele forpliktelsesbildet inklusive forventede utgifter som ikke er regnskapsført, slik at en har en korrekt basis for prognoser. Den lokale økonomioppfølgingen er fortsatt organisert ved driftsenhetene, selv om man har tatt i bruk et sentralisert system. Disse medlemmer har merket seg at driftsenhetene fortsatt er ansvarlig for å kontrollere og følge opp regnskapet for egen enhet og at rapportering foregår gjennom faglinje økonomi, jf. forsvarssjefens årsrapport for 2004, vedlegg C.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstrepari, har registrert at statsråden i tilknytning til Riksrevisjonens anførsler for 2003 hevder å ha satt i gang en rekke tiltak for å bedre økonomioppfølgingen. I Forsvardepartementets svar til Riksrevisjonen heter det blant annet:

"De mangler Rr har påpekt er nå enten rettet opp eller det er gitt tidsfrister for oppfølging. Det er etablert et tett samarbeid mellom departementet og forsvarssjefen (FSJ) i den forbindelse, og det er utarbeidet en egen detaljert liste med konkrete tiltak."

Flertallet viser til at det i den grad de tiltak statsråden har bebudet er iverksatt i 2004, gjenstår det å se om de har forventet effekt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har registrert at statsråden i tilknytning til Riksrevisjonens anførsler for 2003 har satt i gang en rekke tiltak for å bedre økonomioppføl­gingen. I Forsvardepartementets svar til Riksrevi­sjonen heter det blant annet:

"De mangler Rr har påpekt er nå enten rettet opp eller det er gitt tidsfrister for oppfølging. Det er etablert et tett samarbeid mellom departementet og forsvarssjefen (FSJ) i den forbindelse, og det er utarbeidet en egen detaljert liste med konkrete tiltak."

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonens gjennomgang av regnskapet for 2004 vil gi informa­sjon om de iverksatte tiltak har hatt forventet effekt.

Disse medlemmer har merket seg statsrådens uttalelse under høringen 4. mars 2005:

"Noen av tiltakene har gitt dokumenterbar effekt allerede. Vi har fått en betydelig nedgang i inkasso­saker, betydelig reduksjon av feilbelastninger ved lønn, og vi har fått betydelig reduksjon i utestående, forfalte fordringer. Andre tiltak må virke over tid. Kompe­tanseheving er et eksempel på noe som vil vare over år."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser særlig til den usikkerhet som har vært i forbindelse med overskridelsen for 2003. I pressemelding fra Det norske forsvarets offisielle informasjonstjeneste av 21. januar 2005 i forbindelse med opplysningene om overskridelser i 2004 het det:

"Av dette er ca. 220 millioner kroner etterslep fra 2003 som skyldes at balansen i regnskapssystemet er utlignet i 2004. I tillegg er det utestående fordringer på ca. 80 millioner kroner".

Under høringen er imidlertid etterslepet opplyst å ha blitt kvantifisert til 235 mill. kroner og skyldes - ifølge statsråden - at man har avviklet en ordning med mellomregnskap der alle deler av Forsvaret hadde noen fakturaer knyttet til mellomregnskapet som måtte betales.

Flertallet har merket seg opplysningen om at man helt i tråd med pålegg fra Riksrevisjonen avviklet ordningen med mellomregnskap, og at dette ville avdekke et betydelig beløp som måtte dekkes. Flertallet finner det sterkt kritikkverdig at man ikke informerte Stortinget om overskridelsen og at man heller ikke synliggjorde inndekkingen i endringsproposisjonen for 2003 eller i budsjettforslaget for 2004.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser igjen til statsrådens forklaring rundt de 235 mill. kronene. Basert på statsrådens svar konkluderer disse medlemmer igjen med at de 235 mill. kronene ikke er årsaken til eller en del av overforbruket i 2004. Statsrådens svar i komitéhøringen den 4. mars 2005 lød:

"I det gamle systemet ble en regning som en avdeling sendte til en annen avdeling, ført i et mellomregnskap når regningen ble sendt. Og den mottakende avdeling ville ikke føre regningen før den ble betalt. Det var det som gjorde at vi hadde et såkalt mellomregnskap. Samtidig visste den enheten som hadde kjøpt en tjeneste, at det ville komme en regning. For å ta et eksempel med Hæren: Hæren hadde et mindreforbruk i 2003 på litt over 50 mill. kr Det skyldtes bl.a. at deres andel av dette mellomregnskapet var 40 mill. kr, men regningen måtte gjøres opp i begynnelsen av 2004, altså ble de 50 millionene som var mindre forbrukt i 2003, overført og kunne benyttes til å betale den andelen av mellom­regnskapet som ble gjort opp i 2004. Dette har vært vanlig praksis i mange år, og Stortinget har aldri vært informert om summen av slike mellomværender som oppstår i tidsrommet mellom føring i ulike avdelinger."

Disse medlemmer mener det var på høy tid å ta Riksrevisjonens kritiske merknader til denne praksisen til følge, og er derfor tilfreds med at det nye regnskapssystemet følger kontantprinsippet.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens anmerk­ninger til statsregnskapene for 2001, 2002 og 2003 spesielt har påpekt svakheter innen områdene lønn, anskaffelser og lager.

Komiteen anser det hensiktmessig å kommentere utviklingen innen disse områdene særskilt:

- Lønn

Riksrevisjonens gjennomgang av statsregnskapet for 2001 viste betydelig bruk av overtidsbetaling. Utbetalinger i forbindelse med øvinger økte med 29 pst. fra 2000 til 2001, samtidig som det ble avdekket at flere avdelinger utbetalte øvingstillegg for forhold som hører inn under reglene om overtid. 59 personer i ledende stillinger hadde mer enn 250 timer overtid, dette på tross av at offiserer med grad oberstløytnant/kommandørkaptein og høyere normalt ikke har rett til overtid, men kan i enkelte spesielle tilfeller få godtgjort inntil 300 timer pr. kalenderår.

Komiteen viser til at departementet beklaget og bekreftet at den normale øvingsaktiviteten i 2001 ikke skulle tilsi en så stor økning som påvist, og at det lovet å følge utviklingen nøye.

Statsregnskapet for 2002 viste at overtidsutbetalingene steg fra 276 mill. kroner i 2001 til 322 mill. kroner i 2002. Antall personer i ledende stillinger med regist­rert overtid var om lag 900, hvorav 32 med over 300 timer.

I tillegg økte utbetalingene for øvinger utenfor arbeidstid fra 308 mill. kroner i 2001 til 444 mill. kroner i 2002. Mangel på øvingsplaner og rapporter vanskeliggjorde kontrollen.

Komiteen konstaterer at departementet også i tilknytning til dette årsregnskapet erkjente at det har vært enkelte brudd på lov-, avtale- og regelverk som kunne tyde på mangelfull kontroll og oppfølging, og viste til at det var satt i gang arbeid med å skaffe oversikt.

Komiteen vil bemerke at departementets svar i tilknytning til behandlingen av de to foregående regnskaper skulle tilsi en bedring av situasjonen for 2003.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er derfor tilfreds med at Riksrevisjonen ikke hadde anmerkninger til bruk av overtid og øvingstillegg i 2003.

Komiteen viser til at gjennomgangen av stats­regnskapet for 2003 imidlertid viser at Forsvarets lønnsadministrasjon ikke kan bekrefte at det for periodene november og desember 2003 er utbetalt korrekt lønn til alle ansatte. Personinformasjon med blant annet plassering i riktig stilling, er ikke oppdatert. For utbetalinger av lønns- og reiseforskudd i samme periode på henholdsvis 12,2 mill. kroner og 3,2 mill. kroner har det ikke latt seg kontrollere om beløpene er trukket inn. Rettmessige krav til trygdekontorer er ikke sendt i tide og derved blitt foreldet og refusjoner gått tapt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevi­sjonsantegnelser der det fremgår at Forsvarets lønns­administrasjon er styrket med flere ressurser, og at Forsvarets lønnsadministrasjon overtok ansvaret for lønnsforskudd og refusjoner fra 1. april 2004. Disse medlemmer har merket seg at det i tiltakslisten per 18. februar 2005 fremgår at over 60 pst. av lønnsforskuddene er utlignet og at refusjoner er à jour med 98 pst. av transaksjonene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, konstaterer at statsråden i brev av 3. desember 2004 til kontroll- og konstitusjonskomiteen redegjør for en rekke forhold som kan ha påvirket resultatet, men uten at feilene er rettet opp. Flertallet finner det foruroligende når statsråden konkluderer med at

"Arbeidet er krevende, og det vil også i årene etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer som vil kunne oppstå."

Flertallet har også registrert uttalelsen fra major Mirjam Fadnes under komiteens høring den 21. februar 2005, hvor hun fremholder at

"(...) det som har vært et problem gjennom året, og også i 2003, er at lønnsutbetaling har truffet forskjellige kapitteleiere, fordi datakvaliteten i bunnen er for dårlig - personelldataene i bunnen er for dårlig. Det har gått litt på kryss og tvers i 2003, og også i 2004, så man har fått misvisende tall."

Heller ikke denne uttalelsen gir flertallet grunnlag for å anse seg beroliget i forhold til fremtidige lønnsutbetalinger.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti konstaterer at statsråden i brev av 3. desember 2004 til kontroll- og konstitusjons­komiteen redegjør for en rekke forhold som kan ha påvirket resultatet, samt redegjør for og henviser til de tiltak som er iverksatt for å utbedre dette.Disse medlemmer har merket seg at statsråden konklu­derer med at:

"Arbeidet er krevende, og det vil også i årene etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer som vil kunne oppstå."

Disse medlemmer har også registrert uttalelsen fra major Mirjam Fadnes under komiteens høring den 21. februar 2005, hvor hun fremholder at:

"det som har vært et problem gjennom året, og også i 2003, er at lønnsutbetaling har truffet forskjellige kapitteleiere, fordi datakvaliteten i bunnen er for dårlig - personelldataene i bunnen er for dårlig. Det har gått litt på kryss og tvers i 2003, og også i 2004, så man har fått misvisende tall. "

Denne uttalelsen gir isolert ikke disse medlemmer grunnlag for å anse seg beroliget i forhold til fremtidige lønnsutbetalinger. Disse medlemmerhar merket seg at statsråden i brev av 3. desember 2004 redegjør for at dette i stor grad skyldes at det i perioden fra 1. november 2003 og frem til sommeren 2004 var store endringer i Forsvarets organisasjon, hvilket medførte at mange tilsatte fikk nye stillinger. Disse medlemmer er også kjent med at Forsvarets perso­nell ofte bytter jobb og arbeidssted som følge av en treårsrotasjonsordning.

Disse medlemmer har merket seg at statsråden i brev til kontroll- og konstitusjons­komiteen av 28. januar 2005 redegjør for at det er utviklet egne datarapporter, levert gjennom program Golf, som overvåker hvilke registreringer som er foretatt med tilbakevir­kende kraft. Dette gjør at Forsvarets militære organisa­sjon er i stand til å kontrollere i hvilken grad disse regi­streringene har effekt på regnskapet og danner grunnlaget for eventuelle korreksjoner.

Disse medlemmer vil understreke at det er kapitteleierne/avdelingssjefene som har ansvar for at de personellopplysningene som ligger i databasen for egne ansatte er korrekt, slik at lønnsutbetalinger blir korrekte og treffer riktig kapitteleier.

- Anskaffelser

Komiteen viser til at det ved gjennomgang av statsregnskapet for 2001 ble avdekket en rekke tilfeller der det ikke kunne fremlegges tilfredsstillende anbuds­protokoller og skatteattester. I kommentarer til statsregnskapet for 2002 kom det fram at et flertall av de reviderte anskaffelsene ikke var offentlig utlyst for konkurranse. I en del tilfeller kunne det ikke legges fram tilfredsstillende anskaffelsesprotokoller, skatte­attester og HMS-erklæringer. Rutiner og arkivsystemet var mangelfulle.

Komiteen registrerer at statsregnskapet for 2003 viser at et flertall av driftsanskaffelsene ikke ble lyst ut på anbud. Tilfredsstillende dokumentasjon for bruk av direkte kjøp basert på eneleverandørsituasjon, mangler. En del registreringsprotokoller er fortsatt mangelfulle, samtidig som kravene om skatteattester og HMS-er­klæringer ikke er oppfylt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at fo­rsvarsministeren i høringen 4. mars 2005 uttalte at Forsvarsdepartementet 1. september 2004 innførte et nytt anskaffelses­regelverk for Forsvaret som skal bidra til at Forsvaret for fremtiden følger gjeldende anbuds­prosedyrer. Videre merker disse medlemmer seg at det i Dokument nr. 1 (2004-2005) fremkommer at Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er omorgani­sert for å styrke innkjøpskompetansen, noe som har medført at all kompetanse knyttet til materiellanskaffelsesprosesser nå er samlet i en egen FLO/Materielldivisjon. Dette slik at en opparbeider kompetanse­heving og kan ta ut synergieffekter.

Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen ikke har hatt grunnlag for å gjennomføre en tilfredsstillende revisjon av investeringsanskaffelsene på grunn av feil og mangler i Forsvarets investeringsdatabase. Opplysninger om totalkostnader per prosjekt mangler, med to unntak.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti konstatere imidlertid at det fremgår av Dokument nr. 1 (2004-2005) at Forsvarets investeringsdatabase (FID) er et fleksibelt planleggingsverktøy for strategisk og dynamisk styring av materiellinvesteringene i Forsvaret og at Forsvarets investeringsdatabase således ikke er et regnskapssy­stem som bør nyttes i revisjon av Forsvarets regnskap.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det synes som at Stortingets forutsetninger om å redusere driftskostnadene og øke investeringene, har ført til at anskaffelser av driftsmessig karakter er belastet bevilgningene for investeringer.

Flertallet viser til statsrådens svar til Riksrevi­sjonen i forbindelse med regnskapet for 2002 hvor hun sa:

"Jeg konkluderer her med at forholdene knyttet til Forsvarets anskaffelser vil bli nøye fulgt opp i etatsstyringen av FMO i tiden fremover."

Flertallet konstaterer at resultatene så langt synes å ha uteblitt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har i denne forbindelse merket seg at nytt anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF), som avgrenser og innskjerper fullmakten til å inngå forpliktelser i Forsvaret, ble godkjent og tatt i bruk fra 1. september 2004, jf. Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonssaker.

- Lager

Komiteen har merket seg at spørsmålet om lagerkontroll var et av Riksrevisjonens ankepunkt ved behandlingen av statsregnskapet for 2001 og hvor statsråden uttalte at hun "ser alvorlig på Riksrevisjo­nens kritikk vedrørende anskaffelser og lager" og hvor det ble bebudet at forholdet skulle følges opp.

Ved gjennomgangen av statsregnskapet for 2002 ble det avdekket at 1 200 containere ved Forsyningslager Sør-Norge hadde stått i flere år uten at det var foretatt opptelling. I tillegg mottok lageret 450 containere fra et nedlagt lager i 2002 uten at det ble foretatt regnskapsmessig kontroll med materialet. Også dette forholdet ble bebudet fulgt opp.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg for­svarsministerens uttalelse under behandlingen av Innst. S. nr. 143 (2003-2004), jf. Dokument nr. 1 (2003-2004) i Stortinget 11. mars 2003, om at når det gjelder lagerhold, er alle de 1 650 containerne som Riksrevisjonen omtaler, med unntak av 156, splittet og regnskapsført, og videre at det pågikk et arbeid med å sluttføre de siste containerne.

Komiteen konstaterer at revisjonen av lagerområdet for 2003 har avdekket at det ikke har skjedd ve­sentlige endringer vedrørende oppfølgingen av Egenkontrolldirektivets intensjoner. Egenkontrollplaner og dokumentasjon av eventuelle tellinger manglet eller viste ikke omfanget av tellingene. Visitasjonsprotokoller var i mange tilfeller ikke opprettet eller ført etter intensjonene.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg opplysninger under høringene 21. februar 2005 og 4. mars 2005 om at det nå er etablert en visitasjonsprotokoll ved alle avdelinger. Videre at alle lagre i Forsvarets logistikkorganisasjon følges opp med månedlig rapportering på egenkontroll og visitasjonsprotokoll, og kvartalsvis på lagertelling, og at det for øvrige avdelinger i Forsvarets militære organisasjon er etablert plan for egenkontroll ved 92 pst. av avdelingene.

Komiteen har også merket seg at revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets hurtig reaksjonsstyrke og dets underavdelinger, enhetene i Irak og Afghanistan, ikke var gjennomførbar da det ikke var mulig å frembringe materiallister.

Komiteen har registrert statsrådens påpeking av at "(...) man i hvert fall har implementert nye retningslinjer for materiell forvaltning, at det er etablert visita­sjonsprotokoll ved alle FLOs avdelinger og de fleste av Forsvarets avdeling m.v. ...)" som tiltak for å bedre oversikten over lagersituasjonen. Dette er riktig og nødvendig. Komiteen stiller seg imidlertid kritisk til at tiltakene først iverksettes fra og med høsten 2004 - altså tre år etter at manglene ble påpekt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Forsvaret har hatt et klart regelverk om lagertelling, men at For­svaret ikke har fulgt opp sitt eget regelverk. Videre har disse medlemmer merket seg at opplysningen fra forsvarsministeren under høringen 21. februar 2005 om "at general Svein Ivar Hansen har reist rundt til alle de 70 driftssjefene for nettopp å understreke hvor viktig dette er, at det faktisk telles, og at det også har vært gjennomført kurs for driftssjefer". Disse medlemmer ser at det er behov for at ansvar gjøres gjeldende, og ser derfor positivt på at merknader fra Riksrevi­sjonen får karrieremessige konsekvenser.

- Horisontal samhandling

Komiteen har merket seg måten ordningen med horisontal samhandling har fungert på. Riksrevisjonen viser til at det er avdekket at regnskapsføringen av horisontal samhandel mellom Forsvarets enheter praktiseres svært ulikt i forsvarsgrenene, at transaksjonene føres i ulike systemer og at retningslinjene som har vært utgitt av Forsvaret, har vært i strid med bevilg­ningsreglementets kontantprinsipp.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti legger til grunn at det nå er lagt bedre til rette for horisontal samhandel gjennom de prosedyrer som er innført i tråd med Forsvarets mili­tære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riks­revisjonssaker. Disse medlemmer mener at det i tillegg er avgjørende at både bestillende enhet og leverandør (FLO) har forståelse for at tjenester og leveranser skal kostnadsfastsettes ved bestilling og at dette registreres fortløpende, slik at prognoser blir korrekte.

Komiteen viser også til uttalelse fra Edvin Værøy fra Forsvarets Sivile Tjenestemenns Landsforbund under komiteens høring den 21. februar 2005, hvor han sier at:

"Horisontal samhandel med internfakturering ble innført uten at det forelå fullverdige økonomiske og leveransemessig bindende samhandels- eller leve­ranseavtaler mellom partene. Forståelsen for systemet og kompetansen om bruk og rutiner var meget mangelfull. Vi mangler også et kostnadsbilde over innføringen av et system som krever store ressurser til å flytte tall internt i Forsvaret."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, anser sitatet ovenfor som et dekkende uttrykk for den fremstilling av innføringen av internfaktureringssystemet som er frem­kommet under komiteens høring og stiller seg sterkt kritisk til det grunnlaget man har gjennomført ordningen på.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til uttalelse fra admi­nistrerende direktør for Forsvarets logistikkorganisa­sjon som under høringen 21. februar 2005 ubetinget benektet at det skulle være store kostnader forbundet med å administrere den horisontale samhandelen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,har også merket seg opplysningene fra Forsvarets logistikkorganisasjon hvor det fremgår at over 300 mill. kroner av det påståtte merforbruk for Forsvarets logistikkorganisasjon i 2004 egentlig skulle vært belastet andre våpengrener i For­svaret.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at en ve­sentlig del av dette gjelder ufakturerte fordringer, og vil påpeke at det er Forsvarets logistikkorganisasjons ansvar å påse tidsriktig fakturering. Forpliktelsesbildet må være kjent både hos kunde og leverandør for at disse skal kunne ha riktige prognoser.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at statsrådens svar under begge høringer bekrefter et inntrykk av at statsråden først tar tak i enkeltforhold etter at Riksrevisjonen har avdekket svakheter.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har imidlertid merket seg at mange av de tiltakene som er iverksatt for å rette opp feil også bidrar til å forebygge nye feil. Disse medlemmer har videre merket seg at det har kommet til nye forebyggende tiltak i forsvarssjefens tiltaks­liste for oppfølging av riksrevisjonssaker.

Komiteen finner det urovekkende når lederne av viktige organisasjoner som Norges Offisersforbund og Befalets Fellesorganisasjon hevder at dialogen, tilliten og samarbeidet mellom organisasjonene og ledelsen i Forsvarsdepartementet er borte. Enhver omstilling er avhengig av nært samarbeid og tillit mellom ledelse og ansatte dersom den skal lykkes.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti tar til etterretning stats­rådens utsagn under høringen 21. februar 2005 om at:

"Jeg vil for egen del legge til at mitt ønske er å ha et åpent og godt samarbeid med samtlige organisasjoner. Jeg ser klart at det er et forbedringspotensial her, og jeg vil ta initiativ til å rette opp samarbeidet, i den forstand at det i hvert fall oppleves som at jeg har interesse og genuin vilje til å ha et så godt samarbeid som mulig. Fra min side har intet annet vært tilsiktet."

Og videre at:

"Vi diskuterer mange ting friskt - det skulle bare mangle. Men når det er trukket en konklusjon, og ofte skjer det formelt ved at det kommer en formell anbefa­ling fra departementsråden til meg, er vi over i en mer formell fase. Men jeg tror at alle organisasjoner som ønsker å være gode på omstilling, alle organisasjoner som ønsker å være levende, må ha det jeg kaller en brainstormingsfase, en fase som er ganske fri, men så, når beslutningen er fattet, må man selvfølgelig forholde seg til den fattede beslutningen."

Disse medlemmer tar også til etterretning for­svarssjefens utsagn under samme høring om at:

"Jeg vil også understreke at vi vektlegger et godt samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene",

samt at:

"Jeg vil sterkt ta avstand fra det som jeg oppfatter som urimelige påstander fra Norges Offisersforbund og Befalets Fellesorganisasjon, om at man ikke kan si fra internt i Forsvaret. Tvert imot har jeg oppmuntret til at man skal si fra, og jeg kommer til å fortsette med det. Det er både en rett og en plikt å si fra internt i For­svaret."

Komiteen viser til at statsråden i en rekke tilfeller understreker at hennes oppgave er å tilfredsstille de krav Stortinget har satt. Under komiteens høring uttalte hun blant annet:

"Og det hører med til bildet at Forsvaret har jobbet på spreng med å tilfredsstille de krav Stortinget satte våren 2001, i det tempoet som ble fastsatt, dvs. innen 31. desember 2005. For å kunne realisere de mål vi satte i 2001, har det vært nødvendig å ha et høyt tempo i omstillingen."

og

"Vi har valgt å gjennomføre de omstillingene som er, og i det tidstempoet Stortinget har besluttet, uten å ha perfekt informasjon om alle konsekvenser det ville medføre på forhånd. På mange måter kan man si at det har vært en "learn as you go holdning", og det har gått meget bra, men ikke perfekt."

Komiteen er enig i at statsråden skal iverksette Stortingets vedtak, men vil understreke at de vedtak Stortinget har truffet er basert på opplysninger og tilrådninger fra Regjeringen. Dersom forholdene endrer seg, at mål ikke kan eller bør nås av ulike årsaker, er det statsrådens plikt å sørge for at Stortinget blir informert og får anledning til å ta stilling til det endrede grunnlaget.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har i denne sammenheng merket seg forsvarsministerens uttalelse i høringen den 4. mars 2005:

"Jeg følte meg trygg, også i dialog med forsvars­ledelsen, på at vi innenfor de bemanningstallene vi hadde, innenfor de vedtak Stortinget hadde gjort, faktisk kunne utføre våre oppgaver. Det har det også vist seg i ettertid at vi har klart. De fleste forsvarsgrener har også klart å styre sine ressurser innenfor de tall og den bemanning stabene har fått."

Komiteen har merket seg opplysninger om at gene­ralinspektøren for Hæren i brev av 21. februar 2003 advarer mot forslaget til årsverksreduksjon i Hærstaben. Ifølge forsvarssjefen ble tilsvarende hen­vendelse oversendt fra generalinspektøren for Heime­vernet:

"Når det gjelder det aller første skrivet, ligger - eller lå - det jo i generalinspektørenes instrukser at de kunne gå forbi forsvarssjefen og ta opp ting direkte med mi­nisteren. Jeg vet at det har vært gjort en gang i for­bindelse med omorganiseringen i Heimevernet. Så sitter vel Hagen på et brev, og så gikk vel generalinspektøren for Heimevernet ut med tilsvarende. Det har altså vært tre tilfeller som jeg kjenner til, inkludert dette her."

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at i brev av 18. november 2003 (senere erstattet av brev 9. desember 2003) kommer Forsvarsstaben med innven­dinger mot nedtrekksmålet på 5 000 årsverk basert på at Forsvarets militære organisasjon var tilført nye oppgaver etter at måltallet var vedtatt. Differansen mellom nedtrekkstall og behov for ansatte på grunn av nye oppgaver opplyses å være ca. 1 100. Forsvarsstaben kon­kluderer med at:

"Dersom nedtrekksmålet ikke korrigeres for endringene beskrevet ovenfor (1 100 nye årsverk på grunn av nye oppgaver) vil det få omfattende konsekvenser for omfang og ambisjonsnivå for virksomheten FMO, og det synes ikke mulig å realisere alle målsettinger for utvikling av operative kapasiteter innen utgangen av 2005. FST er forberedt på å presentere konsekvensene etter nærmere avtale med FD."

Flertallet registrerer at innvendingene fra For­svarsstaben ble avvist i brev av 8. januar 2004, men har merket seg statsrådens uttalelser om at det i ettertid er ført en intern dialog med Forsvarsstaben om forhol­dene.

Opplysningen om at forholdene er klarlagt gjennom intern dialog, reiser spørsmål av prinsipiell art. Dersom Stortinget og dets kontrollerende organ Riksrevi­sjonen, skal ha mulighet for å følge beslutningsprosessene i Forsvaret forutsetter det at prosessene kan etterspores. Flertallet viser til at statsråden selvsagt trekker de slutninger som vedkommende mener er riktige. Imidlertid er det en forutsetning for den etterfølgende kontroll knyttet til statsrådens opplysningsplikt overfor Stortinget helt avgjørende at prosessene frem til vedtak er sporbare. Dette må være grunnleggende for all forvaltningspraksis og særlig der fagmyndighet er tillagt ytre etater. Muntlig avklaring uten tilgjengelige protokoller og redegjørelser for beslutningsprosessen umuliggjør en reell kontroll med forvaltningen fra Stortingets side og bryter med de forutsetninger vårt demokratiske system er bygd på.

Flertallet viser til rapporten fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, det såkalte Frøilandutvalget hvor det blant annet heter:

"Begrepet opplysningsplikt (eller informasjonsplikt) kan benyttes på forskjellige måter. I snever forstand sikter man til plikten til å gi korrekte og dekkende opplysninger på eget initiativ."

Og videre:

"Utvalget vil for det første understreke at opplys­ningsplikten ikke krever at den informasjon som gis skal være fullstendig, i den forstand at alle tilgjengelige opplysninger om en sak må fremlegges. Regjeringen både bør og kan foreta et utvalg. Dette er ikke minst i Stortingets egen interesse. Regjeringen må imidlertid gi en balansert fremstilling av saken, og ikke underslå informasjon som taler imot dens eget syn på saken.

Rene faktaopplysninger omfattes klart nok av opplysningsplikten, enten de taler for eller mot regjeringens forslag. Det samme må som hovedregel gjelde faglige vurderinger. I den grad regjeringen sitter inne med faglige vurderinger av klar relevans for saken, må dette komme frem, også der vurderingene ikke støtter regjeringens eget syn."

Flertallet vil understreke betydningen av at både opposisjon og regjeringsfraksjon kan stole på at det materiale Regjeringen legger fram er korrekt og dek­kende.

Statsråden har overfor Stortinget og i offentlighet, hevdet at hun hadde alt under kontroll. I Stortingets spørretime den 20. oktober 2004 slo finansminister Per Kristian Foss fast at:

"Det har aldri vært bedre økonomisk styring i For­svaret enn under denne statsråd."

Og forsvarsministeren fulgte opp:

"Jeg vil iallfall innledningsvis understreke det fi­nansministeren sa: Kontrollen med Forsvarets økonomi har aldri vært strengere."

Statsråden har også i foredrag mv. kommet med til­svarende utsagn på tidspunkter hvor at hun satt på faglige råd og informasjon om at det motsatte var tilfelle.

Flertallet har også merket seg at Regjeringen i budsjettforslaget for 2005 forutsatte at den tidligere vedtatte bemanningsreduksjon på minimum 5 000 in­-nen utgangen av 2005 iverksettes, men uten at de faglige innvendinger generalinspektørene og senere Forsvarsstaben hadde kommet med, ble brakt til Stor­tingets kunnskap.

Flertallet viser til Kåre Willochs uttalelse under Stortingets behandling av Crotale-saken (Tid.S 1972-73 s. 3742, sp 2) hvor han hevdet at:

"Den første forutsetning for at dette samarbeidet mellom storting og regjering skal kunne virke best mulig, er st Stortinget kan stole på at Regjeringen ikke skjuler noe som er av betydning for Stortingets arbeid."

Flertallet slutter seg til denne vurdering og konstaterer at statsråden i denne saken burde latt innven­dingene fra forsvarsledelsen blitt kjent for Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti registrerer statsrådens kommentarer i høringen av 4. mars 2005, hvor hun uttaler:

"Verken avsender, Forsvarsstaben, eller mottaker, Forsvarsdepartementet, mente eller mener at brevets innhold burde medføre endringer i budsjettet for 2004. Dette brevet har i enkelte medier vært framstilt som om Forsvarsstaben her advarte mot tempoet i omstillingen. Det er ikke riktig. Det var enighet om nedbemanning og omstillingskrav for 2004. På etatsstyringsmøtet mellom departementet og Forsvarsstaben 15. desember 2003, etter at Stortinget hadde vedtatt budsjettet, aksepterte Forsvarsstaben de resultatkrav som var satt for 2004. Det brevet av 18. november faktisk dreide seg om, var beregningen av nedbemanningen i hele perioden 2002-2005. Dette var særlig viktig i forhold til sluttfasen, årsskiftet 05/06."

Disse medlemmer merker seg også at sjef for Forsvarsstaben bekrefter dette, og uttalte:

"Dette brevet som jeg sendte, førte til et første skritt i en dialog som ble sluttført i løpet av våren 2004, hvor jeg føler at jeg fikk gjennomslag for de fleste av de syn som jeg hadde hevdet, og at resultatet deretter ble at jeg står igjen med de 4 461 årsverk som er reelt, de facto, med ett unntak, og det er det som har vært nevnt hele veien, de kombattante vernepliktige, som vil bli løst i 2005. Dette gjelder 2002-2005-årsverksrammen."

Disse medlemmer registrerer således at saken var en teknisk diskusjon knyttet til målet for perioden 2002-2005 og derfor ikke hadde innvirkning på bud­sjettet for 2004, og at problematikken ble løst gjennom en dialog mellom departementet og Forsvarsstaben.

Disse medlemmer har med interesse merket seg at det i en artikkel på Forsvarsnett, datert 24. juni 2003, går frem at generalinspektøren for Hæren (GIH), Lars J. Sølvberg:

"ser fram til nedleggingen av FO, og - enda mer: etableringen av FST. GIH bekymrer seg ikke over færre sentrale stillinger; han gleder seg heller til å ta fatt på transformasjonen av Hæren. […] Dette er en større endring enn de fleste nok har tatt inn over seg, framholder GIH, som er udelt positiv til endringen, selv om også hans stab er sterkt redusert. - Vi reduseres fra 55 til 23. Det er på én måte dramatisk, men tvinger oss samtidig til å tenke nytt, handle annerledes."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at når merutgiftene på nærmere en milliard ble avdekket i januar 2005 ble mangel på rolighet og resonnerende beslutningsmyndighet også avdekket i Forsvarsdepartementet og for­svarsledelsen. Det normale og fornuftige ville vært å oppnevne et hurtigarbeidende og uavhengig ekspert­utvalg til å klargjøre hvilke systemfeil i den løpende budsjettkontroll som eksisterte som var årsaken til at ingen forhåndsvarsler var fremkommet fra noen våpengrener eller fra Golf-systemet eller fra økonomi­avdelingen i departementet.

Når den øverste leder, forsvarssjefen, på en ryddig måte påtok seg ansvaret og søkte avskjed burde dette enten vært imøtekommet eller at forsvarsministeren selv gjorde det samme ved å fratre fra sin stilling. En slik handlemåte ville vært naturlig i og med at for­svarsministeren nylig hadde opplyst i og til Stortinget at økonomistyringen i Forsvaret nå var god og delvis det samme i brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen i forbindelse med behandlingen av den manglende godkjennelse av regnskapet for 2003 fra Riksrevisjo­nens side. Når så ikke skjedde og forsvarsministeren ba forsvarssjefen om å fortsette sine siste måneder (frem til avtalt fratredelse 1. april 2005) burde selvsagt an­svarsdelingen utstå til den uavhengige granskning om årsakssammenhengene forelå.

Disse medlemmer finner det således meget kritikkverdig at forsvarsministeren godtok forsvars­sjefens panikkartede utpeking av generalinspektøren for Hæren og administrerende direktør i Forsvarets logistikkorganisasjon til "syndebukker" for merforbruket i 2004. Dette ble gjort uten en forsvarlig gjennomgang av overskridelsene og vurdering av om disse to reelt sett hadde gjort en uforsvarlig jobb eller om de innenfor sin arbeidsinstruks kunne og burde ha hindret merforbruket. Disse medlemmer vil også påpeke at hvis det skulle reageres så burde det vært gjennomført med en gang enten ved at det ble reist avskjedssak eller ved inngåelse av en avtale om øye­blikkelig fratredelse. Forsvarsministerens og for­svarssjefens offent­lige utpeking av de to syndebukker og at de skulle fratre sine stillinger før de begge var gitt en rimelig tid til å forklare seg om sitt syn og sin forklaring på merforbruket, medfører en uakseptabel perso­nalpolitikk. Når de i tillegg fortsetter i sine stillinger med en undergravet autoritet og erklært mistillit fra sine overordnede blir det dobbelt ille.

Når generalinspektøren for Hæren i tillegg også kritiseres for raskt å oppnevne et uavhengig utvalg til å gjennomgå årsakene til merforbruket i Hæren for å kunne iverksette nødvendige tiltak for å hindre gjentagelser blir det ganske uforståelig. Det som egentlig er kritikkverdig er at ikke forsvarsministeren og for­svarssjefen raskt sørget for en uavhengig granskning av Forsvarets merforbruk i 2004 for å etablere en troverdig analyse og ansvarsklargjøring slik det er påpekt innledningsvis i disse merknader. En slik uavhengig granskning ville også klargjøre om departementet og forsvarssjef og forsvarsstab hadde organisert For­svarets og departementets virksomhet på en forsvarlig og akseptabel måte. Det må jo være klart kritikkverdig at departementet og forsvarsledelse har organisert et så dårlig økonomisystem i Forsvaret at en sprekk på nærmere en milliard kroner er ukjent for ALLE før i januar 2005 og at ALLE i desember trodde at det ville bli balanse. En slik systemfeil kan ikke være et ansvar for generalinspektøren for Hæren eller administrerende direktør i Forsvarets logistikkorganisasjon. Det er også verdt å merke seg at både forsvarsminister/departement og forsvarssjef/stab ikke har satt i verk noen uavhengig, objektiv og nøytral granskning, men kun veltet skyld på underordnede og søkt å fortelle fantasihistorien om at den øverste forsvarsledelse og departement ikke kan lastes for det skandaløse økonomisystem i Forsvaret. Hvis ikke departement og stab skal sørge for et forsvarlig økonomisystem og rapporteringsrutiner i Forsvaret, hvem skal da gjøre det? Departementet har jo selv en egen avdeling (Avdeling V) som i henhold til Virksomhetsplanen til Forsvarsdepartementet for 2004 er ANSVARLIG for å sikre en vellykket omstilling av Forsvaret, vellykket omstilling av FLO og at virksomheten blir gjennomført i henhold til vedtatt budsjett. Når det så dukker opp en uventet overskridelse på nærmere en milliard må det være denne overordnede avdeling V i departementet som IKKE har sikret at virksomheten er gjennomført i henhold til budsjett. Det må være avdeling V ledet av ekspedisjonssjef Fridthjof Søgaard som åpenbart ikke har sørget for de nødvendige budsjettstyringssystemer i sine respektive underordnede etater eller grener, men forsvarsministeren har altså frikjent sin egen departementsavdeling for derved også å frikjenne seg selv. For øvrig har også For­svarsstaben selvsagt også et overordnet ansvar for å sørge for at etater eller grener som Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon har budsjettkontrollsystemer som sikrer en adekvat budsjettoppfølging, noe som utøves gjennom avdeling for personell, operasjoner og drift (POD). I denne sammenheng kan påpekes at det i 2004 haglet med advarsler om mangler og problemer direkte til POD fra Golf-prosjektet (Prosjekt RS04) Ukentlige statusrapporter om regnskap. Ansvaret til POD er også underslått fordi det ville rammet både forsvarssjef og forsvarsstab. (Det kan også påpekes at det er noe underlig at både forsvarssjef, sjef For­svarsstaben og sjef POD alle skal fratre sine stillinger 1. april 2005.)

Ved tidspunktet for avgivelse av denne innstilling foreligger det en uavhengig granskningsrapport fra utvalget nedsatt av generalinspektøren for Hæren, en rapport fra Forsvarets logistikkorganisasjon og kommentarer til granskningsutvalgets rapport fra For­svarsstaben som i sum gir et meget uklart bilde av årsaksforhold og ansvarsforhold. Når flertallet i denne innstilling foreslår at Riksrevisjonen skal fremskynde sin behandling av Forsvarets 2004-regnskap og foreta en slags forvaltningsrevisjon av Forsvarsdepartementet så forventer disse medlemmer at alle perso­nellmessige konsekvenser og gjennomføring av slike utstår inntil Riksrevisjonen har avklart de reelle forhold vedrørende regnskapet for 2004 og mulige an­svarsforhold i den sammenheng. Gjennomføring av de muntlige varsler om fristilling eller til disposisjon for administrerende direktør i Forsvarets logistikkorga­nisasjon og generalinspektøren for Hæren før Riks­revisjonen er ferdig med sitt arbeid, vil disse medlemmer oppfatte som en provokasjon.

Disse medlemmer vil også påpeke at for­svarsministeren burde ha oversendt brevet fra For­svarsstaben av 18. november 2003 (justert til 9. desember 2003), brev fra generalinspektøren for Hæren til forsvarsministeren av 21. februar 2003 og brev fra generalinspektøren for Heimevernet 28. april 2003 til Stortinget ved forsvarskomiteen, slik at Stortinget ble gjort kjent med de alvorlige faglige innvendinger mot den raske nedbygging av Forsvaret og staber.

Disse medlemmer viser i denne forbindelse til forsvarsministerens uttalelser i høringen som klart viser at hun ikke har forstått eller var innforstått med opplysningsplikten nedfelt i bl.a. ansvarlighetsloven § 9, noe disse medlemmer finner sterkt kritikkverdig.

Disse medlemmer viser også til at komiteen ble gjort kjent med at det etter at Forsvarsdepartementet besvarte Forsvarsstabens brev av 18. november 2003 i brev av 8. januar 2004 ble det klargjort et nytt brev fra forsvarssjefen til Forsvarsdepartementet med sterke protester og advarsler om en alt for omfattende nedbygging av Forsvaret. Under høringen og etterpå ble dette bekreftet og i tillegg opplyste forsvarssjefen at det ble utarbeidet flere alternativer og ikke bare ett. I brev til komiteen av 28. februar 2005 skriver forsvarssjefen at:

"Det ble i FSJs støtteapparat konsipert et alternativt svarbrev i etterkant av FDs brev av 8. januar 2004, men brevet ble ikke realitetsbehandlet, og ikke sendt."

I det kjente alternativ med Vedlegg A (med 9 kildepunkter) fremgår det at nedbemanningen 2002-2005 burde nedjusteres med 1 088 årsverk som følge av endrede forutsetninger og nye oppdrag gitt til For­svarets Militære Organisasjon siden det opprinnelige målet på en nedbemanning av 4 400 årsverk ble fastsatt.

Noen må ha bestemt at brevet IKKE skulle sendes eller IKKE fremlegges for underskrift, altså må noen i forsvarssjefens støtteapparat ha foretatt en realitets­behandling. Under høringen ble det opplyst at brevet ikke ble sendt fordi man gjennom dialog mellom for­svarssjef, forsvarsstab og departementsledelse kom frem til en løsning. Når det ikke skjer skriftlig eller formelle møter med protokoller blir det umulig for Stortinget å føre kontroll med statsrådens embetsut­øvelse samt vurdere om den er innenfor ansvar­lighetslovens rammer og parlamentarisk akseptabel embetsutøvelse. Den forkludring av ansvar som her har skjedd bør korrigeres og disse medlemmer er derfor medforslagsstillere for at Riksrevisjonen skal foreta en forvaltningsrevisjon. Disse medlemmer stiller seg også uforstående til den bagatellisering for­svarssjefen foretok av eget støtteapparat under komiteens høring. Disse medlemmer forutsetter at de som er i fo­rsvarssjefens eget begrep "FSJs støtteapparat" ikke er så dårlig kvalifisert og uerfarne at de utarbeider flere alternative brev til Forsvarsdepartementet med samme meget gjennomarbeidede og klargjørende Vedlegg A uten noen føringer fra eller kunnskaper om for­svarssjefens reaksjon og holdning til FDs negative av­slagsbrev av 8. januar 2004. Forsvarssjefens bortforklaringer og bagatellisering av arbeidet med og forberedelser av en henvendelse i skriftlig sporbar form til departementet står etter disse medlemmers syn ikke til troende.

Disse medlemmer vil til slutt påpeke at virkeligheten med mangel på budsjettstyring og merforbruk har vist berettigelsen av advarslene fra de to nevnte generalinspektører og Forsvarsstabens brev om ned­justering av nedtrekksmålet. Det at det går alt for fort ved å nedbygge et regnskapssystem og personell FØR det nye Golf-systemet virker åpenbart. Det samme viser redegjørelsen om de endrede forutsetninger for gene­ralinspektøren for Hærens mulighet for reell styring og for det bedrøvelige faktum at generalinspektøren for Hærens formelle instruks ikke er endret etter at omstil­lingen ble påbegynt. Den personalpolitikk og behand­ling som er utvist gjennom mangel på formelle vedtak, rask behandling av arbeidsavtale og utarbeidelse av korrekte instrukser med påfølgende muntlige opplysning om at man vil bli "stilt til disposisjon" eller bli "fristilt fra et tidspunkt til å bli fastsatt senere" ville ikke blitt godkjent av arbeidsmyndighetene for småbedrifter. Den personalpolitikk i Forsvarets topp­ledelse som er avdekket i den foreliggende sak kan ha vært akseptabel i Forsvaret i tidligere tider, men er helt uakseptabel i vår tid. Når myndighetene ellers påser at private bedrifter følger lover og regler bør myndig­hetene selv gå foran med et godt eksempel. Utdaterte stillingsinstrukser og mangel på korrekte og formelt undertegnede arbeidsavtaler i rett tid bør være en selvfølge, og disse medlemmer forutsetter at også for­svarsminister og forsvarssjef sørger for at de av­dekkede og påpekte forhold rettes opp.

Disse medlemmer vil også vise til at det i den offentlige debatt i ettertid av at merforbruket i For­svaret i 2004 ble avdekket har vært drøftet hvorledes merforbruket skal dekkes inn. I denne sammenheng vil disse medlemmer påpeke at forutsetningen for regjeringspartienes budsjettforlik med Fremskrittspartiets stortingsgruppe er at de bevilgede midler til For­svaret i 2005 er det beløp som skal benyttes og brukes i 2005 basert på kontantregnskapsprinsippet. Det er varslet en sak til Stortinget om inndekningen av merforbruket, og disse medlemmer forutsetter derfor at det vedtatte forsvarsbudsjett legges til grunn for all virksomhet i Forsvaret inntil eventuelt Stortinget har vedtatt endringer. Det vil være helt uakseptabelt om departementet eller forsvarssjefen forkutter og iverksetter innsparingstiltak i det vedtatte forsvarsbudsjett basert på en mulig teoretisk og hypotetisk inndek­ningsløsning. Disse medlemmer vil for ordens skyld også opplyse at Fremskrittspartiets stortingsgruppe ikke er innstilt på at forsvarsbudsjettet for 2005 skal berøres fordi regjeringspartiene og Arbeiderpartiet i sitt forlik for 2004 underbudsjetterte den planlagte virksomhet i Forsvaret.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til de omfattende innkjøringspro­blemene som fase 1 i program Golf har hatt. Det nye lønns- og regnskapssystemet ble i sin tid presentert som en forutsetning for å styrke økonomistyringen i Forsvaret, og for å tilfredsstille krav i Statens økonomireglement. På bakgrunn av dette finner disse medlemmer det oppsiktsvekkende at feil og mang­ler i regnskapet for 2003 må tilskrives innføringen av nettopp dette systemet. Disse medlemmermener at dette underbygger tvilen som tidligere er uttrykt om dette programmets fortreffelighet med hensyn til effektivisering av økonomi- og logistikkledelse i Forsvaret.

Disse medlemmer viser til at det ikke er mulig å få full oversikt over merutgiftene til internasjonale operasjoner gjennom kap. 1792 i Forsvarsbudsjettet. I høringen 21. februar 2005 begrunnet forsvarsministeren dette med omleggingen i retning av reaksjonsevne i Forsvaret. Disse medlemmer viser til at forsvarsministeren også uttalte at:

"Det betyr at det ikke lages egne posteringer innenfor de ordinære budsjettene som er knyttet til utenlands­operasjoner. Om det er nok midler til det, blir et skjønnspørsmål."

Disse medlemmer viser videre til generalin­spektøren for Hæren, Lars J. Sølvberg, som under samme høring bl.a. sa:

"(…) f. eks. at vi fra Hæren side har hatt stor deltakelse både på Balkan, i Midtøsten og i Sentral-Asia i 2004 av meget kompleks natur. Det er klart at disse store oppgavene, sammen med en total reorgani­sering, har gjort at inngangsdataene har vært ualminnelig kompliserte. Når da systemet ikke er i stand til å avspeile disse endringene, får vi åpenbart styringsvanskeligheter."

og:

"Det vi har tatt opp i forbindelse med årsregnskapet, er at det er en del regninger, for å si det enkelt, som er feilsendt til Hæren, og som skulle vært sendt til dem som skal postere disse utenlandsregningene."

Disse medlemmer vil fremheve at økt bruk av norske styrker i utlandet er et resultat av Norges tilslutning til NATOs nye strategi "out of area". Disse medlemmer vil peke på at denne linjen ikke har enstemmig oppslutning, verken blant de politiske partiene eller blant befolkningen. Det er derfor uheldig når Forsvarets regnskapssystem ikke viser hva de norske utenlandsoperasjonene faktisk koster Forsvaret. Dette fordi store deler av kostnadene til utenlandsopera­sjonene tilknyttet de enkelte forsvarsgrener faller inn under forsvargrenenes ordinære driftsbudsjetter.

Disse medlemmer har grunn til tro at deler av budsjettoverskridelsene for Hæren i 2004 også kan tilskrives utgiftene til internasjonale operasjoner. For­svarssjefen har bekreftet dette, og den eksterne grans­kingsrapporten som generalinspektøren i Hæren iverksatte viser det samme, selv om det er uenighet om størrelsen på dette beløpet.

Disse medlemmer forventer at Forsvarets regnskaper for fremtiden synliggjør hva norsk deltakelse i utenlandske operasjoner faktisk koster.

5.1.4 Konklusjon

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, registrerer at en gjennomgang av de siste års regnskaper for Forsvaret viser at økonomistyringen er svekket år for år og konstaterer at forsvarsministeren følgelig ikke har den nødvendige kontroll og styring med viktige deler av Forsvarets virksomhet.

Forsvaret er en av statens største virksomheter og med et budsjett på ca. 30 mrd. kroner. Flertallet vil uttrykke sterk bekymring for situasjonen i Forsvaret. Etter å ha gjennomført to høringer og ha gått igjennom en rekke dokumenter, sitter flertallet igjen med inntrykk av mangelfull ledelse, utilstrekkelig økonomistyring og dårlig samarbeidsklima mellom ansatte og ledelse i Forsvaret.

Flertallet finner det påkrevd med øyeblikkelige kontrolltiltak for å sikre at økonomistyringen i For­svaret faktisk bedres. Flertallet vil derfor anbefale Stortinget om å gå til det ekstraordinære skritt og be Riksrevisjonen omgående trekke ut regnskapet for Forsvarsdepartementet for 2004 av det ordinære statsregnskapet og fremme resultatet av denne gjennomgangen for Stortinget så snart som mulig.

Flertallet ber videre om at Regjeringen umiddelbart foretar en gjennomgang av styring og økonomisystemer i Forsvarsdepartementet med sikte på å sikre seg mot fremtidige overskridelser og uorden i For­svarsdepartementets regnskap og legger resultatet fram for Stortinget i egen sak.

Flertallet har under høringene merket seg statsrådens forståelse av opplysningsplikten overfor Stortinget og vil understreke at det ikke er tilstrekkelig å forholde seg til pålegg og føringer fra Stortinget. Mottar statsråden faglige råd eller får kunnskap om vesentlige forhold som endrer forutsetningen for Stor­tingets vedtak, er det statsrådens plikt å informere Stortinget enten vedkommende har til hensikt å la opplysningene endre kursen eller ikke.

Flertallet vil videre uttrykke bekymring for For­svarsdepartementets forvaltningspraksis i forhold til kontrollmyndighetens mulighet for å etterprøve beslutninger og vil anmode Riksrevisjonen om å foreta en særskilt undersøkelse av dette.

Flertallet vil på denne bakgrunn anbefale Stor­tinget å fatte følgende vedtak:

• 1. Stortinget finner det særdeles kritikkverdig at For­svarets regnskap for 2003 ikke kan godkjennes. Alvorlige antegnelser fra Riksrevisjonen i forbindelse med regnskapet for 2002 bidrar til å styrke inntrykket av manglende økonomistyring.

  2. Stor­tinget ber Riksrevisjonen snarest mulig legge fram en egen sak for Stortinget om en gjennomgang av Forsvarsdepartementets regnskap for 2004.

• 3. Stortinget finner det kritikkverdig at Forsvars­departementet ikke har fremlagt informasjon for Stortinget om viktige faglige innvendinger knyttet til nedbemanningen av ulike fagstaber i Forsvarets ulike enheter.

• 4. Stortinget ber Regjeringen uten unødvendig opphold legge fram en egen sak for Stortinget som synliggjør hvordan Regjeringen skal gjenvinne overordnet styring med Forsvarets økonomi.

• 5. Stortinget ber Riksrevisjonen foreta en særskilt undersøkelse av Forsvardepartementets forvaltningspraksis og utarbeide en vurdering av sporbarheten i de faglige tilrådninger som gis."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Stortinget i Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001), satte ambisiøse mål for omstillingen av Forsvaret. Daværende forsvarsminister Bjørn Tore Godal innledet St.prp. nr. 45 (2000-2001) med setningen; "Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell krise." Disse medlemmer har merket seg forsvarssjefens svar i høringen 21. februar 2005 på spørsmålet om Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell krise i dag:

"Jeg vil si vi har gått en riktig vei, og vi oppnår gode resultater. Framfor alt får vi veldig positiv tilbakemel­ding fra NATO i forhold til de operative kapasitetene."

Disse medlemmer har med tilfredshet merket seg omtalen av Forsvarets økte operative evne i For­svarssjefens årsrapport for 2004, der det blant annet heter:

"Forsvarets F-16 kampfly har fått luft-til-bakkekapasitet med bedre presisjon og virkning, og kan operere i mørket. Hæren har fått beskyttelse, ildkraft og mobilitet gjennom etableringen av mekaniserte avdelinger. I tillegg har Forsvaret videreutviklet en rekke felles­kapasiteter med høy kvalitet, som spesialstyrker, deployerbare kommunikasjonsmoduler, kirurgisk enhet, air control unit og forward air controller for luft-til-bakkestøtte."

Disse medlemmer viser at det alltid knytter seg en viss risiko til omfattende omstillinger. Gitt situa­sjonen Forsvaret sto i ved inngangen til den pågående omstillingen mener disse medlemmer at omstil­lingen var og er absolutt nødvendig, og at det ville vært langt større risiko forbundet med å ikke omstille.

Disse medlemmer viser videre til at Stortinget har vært løpende orientert om den pågående omstil­lingen i Forsvaret, heri om status og utfordringer i arbeidet med å nå omstillingsmålene Stortinget har fastsatt, gjennom årlige budsjettproposisjoner, For­svarets langtidsplaner, høringer og svar til forsvars­komiteen mv. Disse medlemmer viser spesielt til den omfattende informasjonen Stortinget fikk i St.prp. nr. 1 (2003-2004) om utfordringer knyttet til ned­bemanning i Forsvaret, der det blant annet heter:

"Den frivillige personellavgangen det siste året er kraftig redusert, og er i dag nærmest stoppet opp",

og

"Personellsituasjonen er alvorlig."

I Budsjett-innst. S. nr. 7 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004), viste flertallet i forsvarskomiteen til vedtaket om en nedbemanning på 5 000 personer, og understreket nødvendigheten av at dette ble gjennomført:

"Flertallet understreker videre viktigheten av at det planlagte tempo i omleggingen opprettholdes, og at de personellmessige mål opprettholdes."

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen utgjør Stortingets viktigste korreks til forvaltningen, og at kritiske merknader gir viktige korrektiver om forbedringsbehov. Riksrevisjonen har hatt merknader til Forsvarets regnskap alle de siste ti årene. Regnskapet for 2003 ble ikke godkjent, mens regnskapene for 2001 og 2002 i sin helhet ble godkjent selv om de fikk antegnelser. Videre har Riksrevisjonen siden 1995 totalt underkjent 35 etatsregnskap og 1 departementsregnskap ifølge brev sendt fra Riksrevisjonen til kontroll- og konstitusjonskomiteen den 1. februar 2005. De ulike er: 1995; Høgskolen i Oslo, Veg­vesenet, Rikshospitalet, Statens helsetilsyn. 1996; For­svarets bygningstjeneste, Forsvarets internasjonale virksomhet, Forsvaret, Rikshospitalet, Statens helsetilsyn. 1997; Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Statens Pensjonskasse, Sjøfartsdirektoratet. 1998; UIO og NTNU, HiAkershus, HiBuskerud, HiStavanger, HiØstfold, Patentstyret, Statens helsetilsyn. 1999; Ila landsfengsel, Norges veterinærrhøyskole, HiNord-Trøndelag, Rikshospitalet- og Radiumhospitalets apotek. 2000; Aetat og Arbeidsdirektoratet, De samiske videregående skolene i Karasjok og Kautokeino, UDI, Statens kornforretning og Statens landbruksforvaltning, Rikshospitalet. 2001; Skattedirektoratet, Norges veterinærhøyskole. 2002; For­bruker­-ombudet, Patentstyret, UiOslo, HiVestfold, HiTele­mark, HiHedmark. For 2003 er det som kjent For­svarets militære organisasjon, FMO.

Disse medlemmer mener det bør være et sam­svar i styrken av Stortingets kritikk av ulike underkjente regnskap, og har i den forbindelse merket seg at underkjente regnskap aldri tidligere har medført kritikkvotum i Stortinget.

Disse medlemmer har merket seg at noen av årsaksforholdene bak ulike underkjente regnskap de siste årene har klare likhetstrekk. For eksempel hadde Aetat i 2000 problemstillinger i forbindelse med innføring av nye regnskapssystemer, jf. Innst. S. nr. 101 (2001-2002), der det heter:

"Komiteen ser med bekymring på de opplysninger som fremkommer av Riksrevisjonens undersøkelse. Det er svært uheldig at det i en så stor etat som Aetat, blir avdekket svakheter og mangler ved regnskapsavleggelsen. At deler av dette også er påtalt tidligere uten at forholdene er rettet opp tyder på at oppfølgingen fra ansvarlig ledelse er for dårlig. Videre er det etter komiteens oppfatning sterkt bekymringsfullt at Riksrevi­sjonen uttaler at den er usikker på om regnskapet for Aetat 2000 er pålitelig og fullstendig, og at Riksrevi­sjonen ikke kan godkjenne regnskapet for Aetat for 2000."

Disse medlemmer mener det er viktig at forvalt­ingen tar lærdom av slike innføringsproblemer på tvers av departementene.

Disse medlemmer har merket seg at pro­blemene knyttet til Riksrevisjonens hovedkritikk av regnskapet for 2003, som var manglende sporbarhet og dokumentasjon, hovedsakelig skyldes utfordringer i tilknytning til innføring av nytt regnskapssystem. Under høringene kom det frem at Forsvarets samlede regnskap, som fra 1. august 2003 bestod av mer enn 80 ulike regnskapsførende enheter, aldri tidligere har vært dokumentert avstemt, og at det gamle økonomisystemet ikke tilfredsstilte minimumskravene i statens økonomireglement fra 1996. Av Innst. S. nr. 126 (2003-2004), jf. Dokument nr. 3:7 (2002-2003), fremgår det at Forsvarsdepartementet i 1997 søkte om en forlenget overgangsordning for tilpassing til nytt økonomiregelverk av januar 1996, på bakgrunn av svak­heter ved eksisterende informasjonssystemer. Dette ble innvilget i 1998, med frist desember 2002. Disse medlemmer har merket seg at for å kunne innfri første trinn, som er minimumskravene i statens økonomireglement for eksternregnskapet, ble nytt lønns- og regnskapssystem innført i november 2003. Disse medlemmer mener dette var en påkrevd innføring som hastet, og viser i denne forbindelse til at både Riksrevisjonen og kontroll- og konstitusjons­komiteen tidligere har påpekt behovet for fremdrift, samt risikoen ved tidspresset som fulgte av manglende måloppnåelse i forutgående prosjekter til Program Golf, jf. Innst. S. nr. 126 (2003-2004), jf. Dokument nr. 3:7 (2002-2003), der det heter:

"Flertallet understreker at samordning av Golf med øvrige omstillingstiltak i Forsvaret er avgjørende for å nå Stortingets mål om gevinstrealisering i planperioden 2002-2005. I den forbindelse viser flertallet til at Riks­revisjonen peker på at tidspress for å innfri Finans­departementets krav skaper risiko for manglende synkronisering av FLO og Golf. Flertallet forstår det slik at Riksrevisjonen dermed på den ene siden gir kritikk for manglende fremdrift, mens den samtidig advarer om at tidspress kan medføre manglende synkronisering. Flertallet vil påpeke at tidspresset dels skyldes mang­lende måloppnåelse i forutgående prosjekter til Program Golf."

Disse medlemmer merket seg opplysningen i høringene om at en del forhold som Riksrevisjonen har kritisert først vil bli løst i den senere fasen av Program Golf, i fase 2, som skal dreie seg om internregnskapet og også noe om funksjonalitet knyttet til horisontal samhandel. Disse medlemmer har også merket seg at automatisk sporbarhet mellom penge- og materiellregnskap forventes implementert som en del av en implementering av Program Golf, Leveranseprosjekt 2, jf. Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonssaker.

Disse medlemmer viser til Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av Riksrevi­sjonen, og opplysninger i høringene om at denne gjennomgås regelmessig i Forsvarsdepartementets etats­tydingsmøter. Disse medlemmer mener at omfanget av tiltak viser at Forsvaret har tatt Riksrevi­sjonens merknader til 2003-regnskapet alvorlig. Videre finner disse medlemmer det positivt at Forsvarsdepartementet har iverksatt ytterligere ekstraordinære tiltak utover de tiltakene Forsvaret selv har iverksatt, som innebefatter innleie av ekstern hjelp for å gjennomgå så vel økonomirutiner som regnskapsførsel og revisjonsrådgivning; styrking av departementets arbeid med oppfølging av Riksrevisjonens antegnelser ved å tilføre årsverk til den oppgaven; avsetting av 10 mill. kroner til ekstraordinære opplæringstiltak i Forsvaret, presentert i høstens statsbudsjett; beslutning om at økonomiforvaltning blir viktigere for karriereutvikling i Forsvaret; opprettelse av en egen stilling som økonomisjef i Forsvaret, jf. brev fra Forsvarsdepartementet til komiteen av 3. desember 2004.

Forsvarsministeren uttalte i høringen den 21. februar 2005 at:

"det er for tidlig å konkludere på om denne oppfølgingen og disse tiltakene er tilstrekkelige til fullt ut å rette opp de feil Riksrevisjonen har påpekt. Noen tiltak vil ta tid, knyttet til så vel kompetanseheving som holdningsendringer. Om Riksrevisjonen finner tiltakene tilstrekkelige, vet vi ikke før Riksrevisjonen har revidert regnskapet for 2004."

Disse medlemmer har imidlertid merket seg at det i brev av 28. januar 2005 fra forsvarsministeren fremgår en dokumenterbar effekt i forhold til inkasso­saker og utestående forfalte regninger:

"Det var i februar 2004 registrert 670 inkassosaker (1,5 mill. kroner). I oktober 2004 var dette tallet betydelig redusert til 173 saker (0,1 mill. kroner), og i desember 2004 var dette ytterligere redusert til 40 regi­strerte saker (0,07 mill. kroner). Det var ved begyn­nelsen av 2004 registrert 12 000 utestående forfalte regninger. I oktober 2004 var dette tallet redusert til 3 000. Status ved utgangen av 2004 var en ytterligere reduksjon til ca. 2 600 (…)."

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen skriver følgende om merutgifter og mindreinntekter i 2003:

"Det er merutgifter eller mindreinntekter under noen kapitler og poster. Disse merutgiftene eller mindreinntektene er enten av mindre betydning, eller det er tilfredsstillende redegjort for dem i forklaringene til statsregnskapet eller spesialregnskapene."

Disse medlemmer konstaterer at det ikke var overskridelser som var årsaken til at Riksrevisjonen ikke kunne godkjenne Forsvarets regnskap for 2003, og har merket seg opplysningen i høringen 4. mars 2005 om at Hæren hadde et mindreforbruk i 2003 som var større enn Hærens andel av posteringsnota ba­lansekonto (p-nota) ved inngangen til 2004, hvilket innebærer at Hæren ikke hadde mindre penger til å løse sine oppgaver i 2004, enn hva det Stortinget forutsatte i budsjettet. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til statsrådens uttalelse under høringen 21. februar 2005 om at:

"de regninger som den enkelte avdeling i Forsvaret er skyldig ved årets begynnelse, håndteres alltid tidlig i året av de enkelte avdelinger slik at man normalt ikke behøver å foreta noen omgruppering i omgrupperings­proposisjonen",

og forsvarssjefens kommentar til dette der han uttalte at:

"jeg kan bare bekrefte at vi har behandlet disse 220 mill. kr på den måten som statsråden har beskrevet i dette brevet til kontroll- og konstitusjonskomiteen."

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen ikke har gitt noen uttalelse om Forsvarets regnskap for 2004, og at det dermed ikke foreligger et grunnlag for uttalelser om dette fra kontroll- og konstitusjonskomiteen på det nåværende tidspunkt, samt at Regjeringen har varslet en sak for Stortinget om årsaker til og konsekvenser av det regnskapsmessige overforbruket innenfor Hæren og logistikkorganisasjonen i 2004.

Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens uttalelse der det heter:

"Riksrevisjonen ser positivt på de tiltak som er, eller som vil bli iverksatt."

Disse medlemmer viser til at Presidentskapet i etterkant av Stortingets behandling av Frøiland-utvalget nedsatte et utvalg til å utrede alternativer til riks­rettsordningen (Dokument nr. 19 (2003-3004)). Utvalget ble ledet av Jørgen Kosmo, med deltakelse fra Carl I. Hagen, Carsten Smith, Arne Fliflet og Bjørn-Erik Rasch. Dette utvalget fremmet forslag til ny grunnlovsbestemmelse om opplysningsplikt som baserer seg på det forslaget til ordlyd om dette som ble foreslått av mindretallet i Frøiland-utvalget. Forskjellen mellom de to alternativene viser seg primært i de tilfeller regjeringen fremlegger opplysninger for Stortinget uten at regjeringen har fremmet sak til behandling i Stortinget.

Disse medlemmer viser til Dokument nr. 19 (2003-2004) der utvalget bl.a. uttaler seg om dette:

"Dette kan være i saker som Stortinget selv initierer, eller hvor regjeringen konsulterer Stortinget mer uformelt. I disse tilfellene kan det være tvilsomt om dagens konstitusjonelle sedvanerettsregel pålegger regjeringen en plikt til å gi dekkende opplysninger.

Utvalget deler mindretallets tilbakeholdenhet med å grunnlovsfeste en plikt til å fremlegge dekkende/fyldestgjørende/nødvendige opplysninger utenfor de tilfeller der regjeringen fremmer saker for Stortinget. I slike tilfeller vil det være andre mekanismer som kan i vareta Stortingets informasjonsbehov. For det første har stortingsrepresentantene et ansvar for selv å bidra til at Stortinget opplyses. En nærliggende mulighet for Stortinget vil her være å innhente opplysninger fra regjeringen. I slike tilfeller vil forespørselen fra Stor­tinget danne rammen for regjeringens opplysningsplikt. Stortinget kan på denne måten styre opplysningspliktens omfang fra sak til sak. Regjeringen har på sin side en egeninteresse i å informere Stortinget, som den i langt de fleste tilfeller vil overhold. Gjør ikke regjeringen det, har Stortinget egne sanksjonsmuligheter. Som rettslig norm er dessuten kravet til "fyldestgjørende" opplysninger vanskelig å håndheve. Utvalget vil derfor støtte den formulering som mindretallet foreslår, nemlig at regjeringen ikke skal gi "villedende" opplysninger til Stortinget."

Disse medlemmer har merket seg at forslaget til ny grunnlovsbestemmelse fra utvalget til å utrede riks­rettsordningen nå er formelt framsatt som grunnlovsforslag av representantene Kosmo, Lønning, Holten, Brørby, Solholm, Valle og Hagen i Dokument nr. 23 (2003-2004).

Disse medlemmer støtter punkt 4 i forslaget til vedtak fra komiteens flertall, da Regjeringen allerede har varslet en sak om dette i brev av 21. januar 2005 til forsvarskomiteen. Disse medlemmer støtter ikke punktene 1, 2, 3 og 5.