Vedlegg 13: Brev fra generalmajor Lars J. Sølvberg til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 7. mars 2005
- Oversendelse av redegjøring vedr. aspekter knyttet til styring i Hæren
- Vedlegg 13.1: Redegjøring fra generalinspektørenfor Hæren til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 7. mars 2005
Generalinspektøren for Hæren (GIH) viser til henstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen v/Carl I Hagen under høringen i Stortinget 21. februar og herved oversendes min redegjøring vedrørende det reduserte og mer avgrenset handlingsrommet Generalinspektørene har fått de senere årene.
Jeg vil sterkt beklage at det utkastet som ble fakset over til Stortinget fredag 4. mars inneholdt faktiske feil under punkt 2.1 GIHs rolle. Disse feilene skyldes manglende kvalitetsikring i min stab og er nå rettet opp i vedlagt redegjøring. For meg er det viktig å presisere at den redegjøringen som nå oversendes er riktig og at jeg som Generalinspektør står fullt og helt inne for innholdet.
Til: Kontroll- og konstitusjonskomiteen
Fra: Generalinspektøren for Hæren
Dato: 07.03.2005
2. BAKGRUNN
3. ANSVAR
4. STYRINGSEVNE
5. GIHs VURDERING/KONKLUSJON
VEDLEGG. INSTRUKS FOR GENERALINSPEKTØREN FOR HÆREN
Nedenstående redegjøring er utarbeidet og framsendt i henhold til henstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen v/Carl I Hagen under høringen i Stortinget 21. februar, og er ment som svar på hans spørsmål om å beskrive det reduserte og mer avgrensede handlingsrommet Generalinspektøren har fått de senere årene.
GIH er styrkeprodusent, og som sådan ansvarlig for at Hærens oppsetninger organiseres, bemannes, utrustes og utdannes/trenes til status KLAR, hvoretter operativ sjef bruker disse i operasjoner. I egenskap av rollen som styrkeprodusent er GIH foresatt for Hærens avdelinger, med ansvar for å gi oppdrag og tildele ressurser innenfor gitte rammer til undergitte sjefer.
GIH er FSJs fremste faglige rådgiver i spørsmål om styrkeproduksjon i Hæren samt innen utvikling og anvendelse av landmilitære styrker.
GIH er undergitt FSJ, og inngår fom. 01.08.2003 organisasjonsmessig i Forsvarsstaben (FST), ledet av Sjef FST - som én stab for ett integrert nivå (nivå 1). GIHs stab (Hærstaben) inngår i FST, og skal iflg. intensjon være en integrert del av denne.
GIH mottar sine oppdrag som ansvarlig for Hæren gjennom den årlige FSJs virksomhetsplan, og omsetter disse i egen virksomhetsplan, bl.a. med oppdrag til undergitte sjefer, etter forutgående oppdragsdialog og styringsdialog mellom nivå 1 (GIH) og nivå 2 (DIF-sjefer). FSJ som etatssjef får sine oppdrag gjennom FMINs iverksettingsbrev - basert på Stortingets beslutninger.
Hæren har de seneste årene gjennomgått en fundamental restrukturering, ut over den omstilling formattert bl.a. gjennom St.prp. nr. 45 - med en kulminasjon i 2004, og med full virkning fra 2005. Fom. 01.01.2004 styrer GIH sitt ansvarsområde (Hæren) gjennom tre styringslinjer, ved:
– Sjef Hærens styrker (HSTY)
– Sjef Hærens transformasjons- og doktrinekommando (TRADOK)
– Sjef Hærens jegerkommando (HJK)
Disse er Hærens DIF-sjefer (nivå 2); redusert i antall fra ti til tre fom. 2004, hvilket i vesentlig grad reduserte GIHs kontrollspenn, samtidig som Sjef HSTY i noen grad fikk utvidet sitt (fra 12 til 15 bataljoner, samt RSF). GIH har bare én operativ avdeling (HJK) direkte underlagt seg.
GIH er embetsmann, og utnevnes til stillingen i statsråd (GM Lars J. Sølvberg beordret til tjeneste som GIH 06.12.2002, tiltrådte 01.03.2003). For stillingen som GIH foreligger kontrakt/arbeidsavtale mellom GM Sølvberg (GIH; arbeidstaker) og FSJ Frisvold (arbeidsgiver); udatert, men gjeldende fom. 01.03.2003, formelt sett dog først etter godkjenning (ved påtegning) fra FD, datert 25.09.2003, hvilket - formelt sett - innebar at den ikke var gyldig i mellomliggende periode. Ny arbeidsavtale er datert 21.09.2004, med henvisning til instruks av 23.03.2000 og oppdrag iht. FSJs virksomhetsplan 2004-2007, av 06.02.2004. Som vedlegg til lederlønnskontrakt (arbeidsavtale) er formulert et sett med resultatkrav, som skal ligge til grunn for årlig vurdering av FSJ.
GIH løser sitt oppdrag som beskrevet i FSJs virksomhetsplan, og med basis bl.a. i gjeldende instruks for stillingen. Denne er samtidig vedlegg til den kontrakt/arbeidsavtale som inngås mellom den som bekler stillingen og FSJ som arbeidsgiver. Instruksen regulerer særlig a) organisasjon og kommandoforhold, samt b) ansvar og myndighet.
GIHs formelt gjeldende instruks er datert 23.03.2000 (se vedlegg) , dvs. fra før nåværende innplassering i FST, hvor GIH tilhører nivå 1, mot tidligere nivå 2. Utkast til reviderte instrukser for FSJ, Sjef FST, GIene og Sj POD ble framsendt fra Sjef FST 01.07.2004; ny instruks for GIH var ved utgangen av 2004 fortsatt ikke trådt i kraft. Dette innebærer at gjeldende instruks, derunder regulering av ansvar og myndighet, ikke er i samsvar med gjeldende organisasjon/myndighetsområde. Til endringene hører ansvar og myndighet som totalprosjektansvarlig (knyttet til materiellanskaffelser); fastlagt å tilligge GIH i gjeldende instruks, men fra 2004 overført fra GIH til FD.
Det er verdt å merke seg at det har vært og fortsatt er uenighet om hvilke plass Gi’ene har i FST (Underlagt FSJ eller Sj FST). Dette har gitt seg uttrykk i at GIH pt har en instruks som er datert til 2000, dvs før etableringen av FST.
GIHs ansvar og myndighet er regulert gjennom instruks; GIHs oppdrag blir gitt gjennom FSJs årlige virksomhetsplan; resultatkrav stilt til GIH fastsettes i vedlegg til lederlønnskontrakt. GIH er ansvarlig for driften av forsvarsgrenen (virksomhetsområdet, myndighetsområdet) Hæren. Instruksen (jf. pkt. 4.2) fastsetter at GIH (bl.a.) "utarbeider budsjettforslag, gir oppdrag og tildeler ressurser til undergitte sjefer innen sitt ansvarsområde og er således ansvarlig for driften av Hæren".
Generalinspektørenes reelle evne til å styre og kontrollere eget virksomhets-/myndighetsområde (forsvarsgren) er redusert over tid, bl.a. ved at funksjoner og myndighet er overført fra GIene til andre deler av FMO og/eller til FD, derunder fellesfunksjoner/-institusjoner. Tidligere ansvar for virksomhetsstyring, budsjettkontroll og årsresultat synes derimot å stå ved lag.
Det bør således betenkes i hvilken utstrekning en generalinspektør (kapitteleier) har nødvendige forutsetninger (ressurser, fullmakter, instrumenter, systemer) for reelt å ivareta det tillagte formelle ansvar, eller hvorvidt det i realiteten kun er på nivået FSJ (og FMIN) den tilstrekkelige myndighet faktisk finnes.
GIH er delegert en avkortet stillingsfullmakt fra FSJ som gir ham myndighet til å føre forhandlinger i hht. HA/TA om Hærens organisasjon, innenfor de overordnede føringer gitt av høyere myndighet. Dette innebærer organisering og bemanning av enheter etter HA/TAs bestemmelser. I virkeligheten er denne myndigheten kraftig beskåret fordi enhver endring av Hærens organisasjon vil ha en lokalpolitisk konsekvens som igjen kan gi seg utslag i sentrale føringer og vanskeliggjøre en optimalisering av Hærens organisering.
GIH utøver også på vegne av FSJ arbeidsgiveransvaret for Hærens personell, og svarer dermed for dennes ansvar innen feltet. Unntatt for dette er tariffspørsmål, som styres direkte fra FST/POD/AGA. Denne avdelingen styrer i en rekke tariffspørsmål direkte på DIF (dvs. for Hæren tilsvarende nivå 2). Alle tariffspørsmål har konsekvenser for disponering av Hærens driftsmidler. Det er følgelig ikke uproblematisk at POD/AGA beslutter vilkår som har direkte og betydelig innvirkning på Hærens ressursbruk - uten at dette formelt er under innflytelse av GIH som ansvarlig for de ressurssmessige konsekvensene.
Den avkortede delegerte stillingsfullmakten gir også myndighet til å bemanne Hærens organisasjon innenfor den organisasjon (OPL/F) som er godkjent. Dette gjelder i midlertidig ikke stillinger fra og med obersts grad og oppover; tilsettinger på dette gradsnivået gjøres av høyere myndighet. Graden av bemanning tilligger GIH og bestemmes av gitte rammer og tilgjengelig økonomi. I selve disponeringsprosessen for personell på søknadssystemet (kapt-oblt) har imidlertidig GIH kun myndighet til å uttale seg om kandidatene, mens selve tilsettingen skjer av FSJ v/ POD/AGA gjennom FSJs disponeringsråd. Frem til nå har beordringsmyndigheten for befal på beordringssystemet (Sjt-Lt) vært delegert til GIH.
Denne avkortingen av tilsetting og disponeringsmyndighet er muligens kosteffektiv og bidrar til en likebehandling i FMO, men fratar GIH muligheten til å utvikle og bekle Hærens organisasjon etter langsiktige utviklingslinjer. Den reiser også store spørsmålstegn med GIHs mulighet til å utvikle og bekle Hæren med den kompetanse organisasjonen trenger og er best tjent med - og reduserer i vesentlig grad en sjefs mulighet til å påvirke utvelgelse og sette sammen sine ledergrupper, samt tilsette personell i nøkkelstillinger - med vekt på kompetanse og komplementaritet for størst mulig resultatoppnåelse. Forholdet må vurderes å ha konsekvenser for en overordnet sjefs evne til å håndtere forvalte sitt ansvarsområde.
Ivaretakelse av rollen som styrkeprodusent fordrer mulighet til å bemanne Hærens organisasjon med tilstrekkelig kompetanse. Mens GIH tidligere hadde full myndighet over så vel Hærens befalsskoler som krigs- og forvaltningsskoler, herunder utdanningsplaner og elevuttak, er dette i større og større grad underlagt institusjoner utenfor GIHs myndighetsområde. GIHs myndighet til å påvirke utvikling av Hærens kompetanse uthules, samtidig som ansvaret for manglende kompetanse står fast.
Redusert ressurstilgang forutsetter hard prioritering av ressursbruken. Samtidig øker kravene til kvaliteten på de avdelinger og det personell som deployeres, fordi de oppdrag Hærens personell settes til å løse er vesentlig mer krevende enn tidligere. Samtidig med denne harde prioriteringen av midler legges viktige rammevilkår for Hærens øvingsaktivitet av høyere nivå - med til dels andre målsettinger enn det som bidrar til en prioritert trening/øving av Hærens avdelinger. Dette bidrar i betydelig grad til å legge press på ressursbruken i Hærens avdelinger, og svekker muligheten til å optimalisere driftsnivået i Hæren. GIHs mulighet til å justere denne delen av driften ved en endret ressurssituasjon er liten, og undergraver dermed evnen til å styre utviklingen av ressurssituasjonen han stilles til ansvar for.
I utøvelsen av GIHs rolle som styrkeprodusent er utvikling og utrustning av Hæren en avgjørende faktor. Grunnlaget for å se dette i sammenheng med rollen som etatssjef på vegne av FSJ er at det må erkjennes at alle investeringer/anskaffelse av materiell og EBA øyeblikkelig vil få en lagsiktig driftsmessige konsekvens for forsvarsgrenen som stiller krav til å forvalte materiellet/bygningsmassen. Investeringer/anskaffelser og drift må derfor vurderes i sammenheng.
Mens GIH tidligere hadde meget stor innflytelse på materiell- og EBA-investeringer, herunder planlegging og prioritering av investeringsmidlene, er GIH nå fratatt den reelle innflytelsen hva gjelder investeringene. Dette har derimot ikke gitt seg utslag i en tilsvarende reduksjon av driftsansvaret. Utvikling av system og krav som driften av materiell og EBA er underlagt, ligger også utenfor GIHs myndighetsområde.
Siden driften av materiell og bygningsmasse utgjør en meget stor andel av Hærens driftsbudsjett, fører gapet mellom GIHs manglende myndighet innen materiell- og EBA-investeringer og hans ansvar for driftskonsekvensene av de samme investeringene til en uthuling av hans reelle mulighet til å utøve myndighet innenfor sitt driftsbudsjett - samtidig som han blir sittende med et uavkortet ansvar for resultatet av det samme budsjettet.
Når den omfattende organisasjonsutviklingen i FMO startet, så FSJ behovet for sentralt styrte programområder for å monitorere og synkronisere utviklingen innenfor og mellom de enkelte forsvarsgrener, derunder særlig gjennom Program Argus. Da Forsvarets nye Felles integrert forvaltningssystem (FIF) skulle innføres, ble dette gjort gjennom Program Golf. De to programmene er organisert og styrt på nivået over GIene (Sj FST / Sj POD), mens de har styringsmyndighet direkte mot DIF-nivået (i Hæren nivå 2). Dette skaper de samme utfordringene som beskrevet under pkt. 5.2 - ved at alle tiltak som iverksettes av disse programområdene direkte mot DIF-nivået styrer bruken av ressurser, uten at GIH (nivå 1) har mulighet til reell innflytelse. Det er i seg selv ikke innlysende at GIH har kjennskap til hvilken aktivitet som er iverksatt i hans organisasjon, samtidig som han stilles til ansvar for konsekvensene av denne aktiviteten.
HS som system for å bevisstgjøre og synliggjøre kostnader synes å være sunt og har en reell mulighet for å nettopp skape den nødvendige bevisstgjøring av sammenhengen mellom virksomhet og kostnader. I all hovedsak omsettes Hærens driftsmidler gjennom de aktiviteter som Hærens nivå-3 avdelinger utfører. HS må derfor virke på dette nivået for at hensikten skal oppnås. Dette nivåets aktiviteter er mangfoldig og kompliserte. Omleggingen til HS krever en omlegging av tankesett hos et helt system. Både avdelingene som "kunde" og FLO/FB som "leverandør". Det stilles store krav til forståelse av HS som prinsipp og det stilles store krav til de systemer som skal holde orden på ressursflyten og ikke minst det systemforståelsen til det personellet som skal betjene systemene.
HS som system er i sin tidlige fase i Hæren. Vi kan fastslå at verken Hæren som kunde eller FLO/FB som leverandør er ved det punkt at vi kan fastslå at HS fungerer. Det har neppe vært mulig å forsert denne situasjonen ytterligere. Alle parter trenger mer tid på å øke kompetansen og Forsvaret MÅ meget raskt få støttesystemene til å fungere etter hensikten.
Uavhengig av dette må HS som prinsipp gjennomgås for å vurdere hvilke konsekvenser HS har for ansvarsdimensjonen til en kapitteleier siden leverandøren gjennom HS overtar ansvaret innenfor de områder som "kjøpes" gjennom HS.
Sett i lys av det økonomiske resultatet for 2004 og de forhold som GIH og andre har påpekt som betydelige faktorer som bidro til å skape dette resultatet reises spørsmålet om GIH på et tidligere tidspunkt burde ha forutsett vanskelighetene.
Det kan fastslås at GIH og HLG gjennom hele virksomhetsåret var opptatt av den økonomiske utviklingen og dette var også et av de rutinemessige punktene til Hærens Ledergruppemøter(HLG).
Dette bildet dannet også grunnlaget for Hærens rapportering til FSJ.
Siden størsteparten av Hærens driftsmidler var fordelt til HSTY var det naturlig å vie deres rapportert særlig oppmerksomhet. Sjef HSTY rapporterte jevnlig om utfordringer ift de økonomiske prognosene og uttrykkte gang på gang usikkerhet omkring det bildet som SAP rapporterte og de uforståelige belastninger som fremkom her.
HSTY iverksatte en rekke tiltak for å redusere utgiftene, særlig har dette omfattet HS.
I ettertid kan man fastslå at verken HSTY eller noen andre klarte å forså SAP og det bildet SAP formidlet fullt ut.
Om dette hadde vært mulig med den kompetanse og systemforståelsen Hæren besitter innen SAP pt er vanskelig å si men det er mulig. Det er i ettertid likevel vanskelig å se hvordan Hæren skulle kunne forutse den situasjonen som kom og dermed truffet bedre tiltak for å motvirke resultatet.
GIHs myndighet, og dermed reell mulighet til å ha full kontroll innenfor sitt tildelte kapittel, har over tid blitt erodert og avgrenset gjennom at stadig nye styringslinjer utenfor Hæren har fått nytt eller utvidet myndighetsområde som griper inn i Hærens bruk av (egne) ressurser, og hver for seg avkorter GIHs reelle evne til å utøve myndighet innenfor sitt kapittel - til å styre. Det anses som rimelig at det må foreligge en reell mulighet for å utøve en myndighet som tilsvarer det ansvaret som tillegges en stilling for at ansvar skal kunne gjøres gjeldende.
Det synes sannsynliggjort at FMO, og i økende grad FD, over tid har etablert og innført så mange forskjellige styringsmekanismer som "forbigår" nivået GIH, og som hver for seg gir konsekvenser for kapitteleieren, at kapitteleierens (GIens) mulighet til reell styring over og kontroll med sin virksomhet er sterkt beskåret. De nye styringslinjene er innført uten at ansvaret for de ressursmessige konsekvensene er tilsvarende redusert.
Generalinspektøren for Hæren (GIH) er underlagt Forsvarssjefen, og inngår organisasjonsmessig i Forsvarets overkommando. Generalinspektøren er Forsvarssjefens rådgiver i landmilitære spørsmål og på vegne av FSJ utøvende myndighet innen sine ansvarsområder.
Generalinspektøren er som styrkeprodusent, foresatt for Hærens avdelinger og stasjoner, samt enheter direkte underlagt ham. Han utarbeider budsjettforslag, gir oppdrag og tildeler ressurser til undergitte sjefer innen sitt ansvarsområde og er således ansvarlig for driften av Hæren.
Generalinspektøren stiller styrker til disposisjon for operativ myndighet som anvist av FSJ og iht de forpliktelser Norge har internasjonalt.
Generalinspektøren har ansvar for - og myndighet til - å:
– produsere stridsklare styrker. Herunder skal han forestå organisering, bemanning, utrustning og bevæpning, utdannelse og trening, og oppsetning av styrkene
– beredskaps- og mobiliseringsplanlegge i samsvar med FSJ"ens krav
– vedlikeholde materiellet iht fagmyndighetens bestemmelser
– opprettholde styrkenes stridsverdi og stridsutholdenhet ved å ivareta materiellberedskapen i samsvar med FSJ"ens krav
– utvikle luftmilitære doktriner og taktikk
– utarbeide brukers krav til funksjoner og ytelser og som totalprosjektansvarlig gi oppdrag til Sjef HFK
– bistå HFK ved uvikling og utprøving av materiell og utrustning
– utarbeide prioritert forslag til materiellinvesteringsplan for Hæren
– utarbeide oversikt over Hærens behov for varer og tjenester, og gjennom horisontal samhandel anskaffe det som skal leveres fra Forsvarets verksteder og lagre iht FSJ"en retningslinjer
– utarbeide prioritert forslag til investeringer innen bygg og anlegg
– utøve forvaltningen av militært personell i Hæren, med unntak av vpl menig personell som ikke er i tjeneste eller som tjenestegjør utenfor forsvarsgrenen
– gi forslag til, og gjennomføre tilpassing og utvikling av, Hærens organisasjon slik at pålagte oppgaver kan løses på en rasjonell og effektiv måte.
– ta initiativ til samarbeid med sivile myndigheter og organisasjoner om oppgaver av betydning for Forsvaret, spesielt i saker som har landmilitær betydning
I styringsdialogen mellom FSJ (fellesstab) og GIH fastsettes oppdrag, resultatmål og ressurser/budsjett for Hæren. Retningslinjer for styringsdialogen er gitt i DOK 2.
Generalinspektøren har, etter å ha orientert Forsvarssjefen, anledning til å legge frem for Forsvarsministeren sitt syn på spørsmål som direkte angår hans ansvarsområde.
Generalinspektøren er øverste disiplinære kontrollinstans innenfor egen forsvarsgren, og er klageinstans for refselser ilagt ved direkte underlagte ledd. Han er øverste disiplinærmyndighet for egen stab, skoler og enheter som er direkte underlagt ham, samt overfor personell som er avgitt eller beordret til institusjoner hvor sjefen ikke er tillagt disiplinærmyndighet.
Generalinspektøren fastsetter instruks for undergitte og underlagte ledd i den utstrekning han finner det nødvendig og innen rammen av denne instruks.
Når Generalinspektøren midlertidig er forhindret fra å utøve sine embetsplikter, skal han beordre sin stedfortreder
Denne instruks trer i kraft med virkning fra 23. mars 2000.