13.1 Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning (Til orientering)

13.1.1 Sammendrag

I forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003 har Riksrevisjonen kontrollert departementets forvaltning av tilskudd gitt over kap. 163 Nødhjelp, huma­nitær bistand og menneskerettigheter og kap. 164 Fred, forsoning og demokrati. Bevilgningen her utgjorde 2,64 mrd. kroner for 2003.

Undersøkelsen er basert på et tilfeldig utvalg på totalt 36 prosjekter herav 18 prosjekter med utbetaling på 68,5 mill. kroner i 2001 og 18 prosjekter med utbeta­ling på 234,4 mill. kroner i 2003.

Departementets forvaltning av ovennevnte tilskuddsordninger er tidligere tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1999 hvor bl.a. svakheter ved ut­betalings- og oppfølgingsrutinene ble omtalt.

Formålet med kontrollene har vært å undersøke om forvaltningen av tilskudd er tilrettelagt og gjennomført slik at departementet har tilfredsstillende styring og oppfølging (kontroll) av midlene og resultatene av tildelingene.

Undersøkelsen viste blant annet følgende:

- Intern kontroll og vurdering av søknader

Retningslinjene for de kontrollerte tilskuddsordningene sier at departementet skal vurdere søknader ut fra erfaring med og kjennskap til søkerorganisasjonen, bl.a. ved å gjennomgå tidligere prosjekter og se om rapporteringen har vært tilfredsstillende. Videre skal prosjektets tekniske gjennomføringsevne og kostnadsside vurderes. Departementet skal utarbeide beslutningsdokumenter for nye tilskuddsmottakere og der spesielle hensyn tilsier det.

For de fleste kontrollerte tiltakene forelå det ingen dokumentasjon i saksmappene på at nevnte forhold var vurdert. Departementet har opplyst at tilsagnsbrevet skal være dekkende som beslutningsdokument. I de gjennomgåtte tilsagnsbrevene er det vanskelig å se at dette er tilfelle. Det er videre vanskelig å se hvilke vurderinger departementet gjør av søkerorganisasjonenes kompetanse som gjennomførere og når det prioriterer mellom prosjekter.

- Utbetalingsrutiner

Etter at tilsagn er gitt, utbetales hele støttebeløpet til tilskuddsmottaker. Hver utbetaling blir omtalt som engangsstøtte med i utgangspunktet 12 måneders varig­het og med krav om tilbakebetaling av ubenyttede midler ved prosjektslutt, selv om det i mange tilfeller gis støtte til de samme aktiviteter/tiltak over flere påfølgende år. Forsinkelser i gjennomføring og rapportering fra prosjektene kan medføre at midlene blir tilbakebetalt så sent at de må inntektsføres i statsregn­skapet og dermed ikke kommer til nytte til de formål Stortinget har bestemt.

- Rapportering og prosjektoppfølging

Av retningslinjene framgår det at det for hver til­deling/utbetaling skal mottas beskrivende sluttrapport og et revidert regnskap senest seks måneder etter at finansierte aktiviteter er avsluttet. Det blir presisert at ny tildeling til en organisasjon ikke skal foretas før tilfredsstillende rapportering foreligger fra alle prosjekter som er forventet avsluttet, uavhengig av geografisk område.

Av de utvalgte 18 prosjektene fra 2001 var det pr. april 2004 fortsatt seks prosjekter med tilskudd på 19 mill. kroner hvor departementet ikke hadde mottatt sluttrapport/revidert regnskap. Manglende rapporte­ring har ikke medført avslag på senere søknader fra organisasjonene.

Utskrift fra departementets prosjektdatabase viser at det pr. april 2004 var 232 prosjekter som ikke var regi­strert som sluttbehandlet fra 2001. Totalt utbetalt for disse prosjektene var 308 mill. kroner.

Departementet uttaler:

Humanitær bistand gis som kortsiktig nødhjelp for å redde liv, lindre nød og beskytte sivile i forbindelse med naturkatastrofer, komplekse humanitære kriser og i situasjoner med flyktningstrømmer internt i land eller over landegrenser. Det er viktig at bistanden settes inn der hvor behovene er størst, og der hvor norske midler kanalisert gjennom FN, Røde Korssystemet eller fri­villige organisasjoner kan bidra mest effektivt. En­gangsstøtte kan gis til samme prosjekt eller program gjennom flere år dersom behovene i felt tilsier dette.

Når det gjelder intern kontroll og vurdering av søknader, uttaler departementet at nye pro­sjektsøknader får nye prosjekt-, saks- og journalnummer selv om de er å anse som videreføring av tidligere prosjekter. I tråd med departementets retningslinjer anses det i slike tilfeller ikke som nødvendig med eget beslutningsdokument for tildelingen. Departementet har iverksatt tiltak for å forbedre rutinene på dette området. Blant annet utarbeides det skjemaer for tilbakemelding fra prosjektbesøk og oppfølgingsmøter knyttet til prosjektforvaltningen.

Departementet er ikke uenig i at praksisen med en­gangsutbetalinger for (maksimum) 12 måneder, ny søknad for de neste 12 månedene og rapport og regnskap for den første tildelingen etter at ny søknad er innvilget, kan virke uhensiktsmessig og tungvint. Departementet innvilger også forlengelser av prosjekter dersom prosjekter av ulike årsaker blir forsinket. Det er imidlertid etter departementets vurdering gode grunner til å fortsette praksisen med ettårig støtte. Dette gir departementet fleksibilitet til å sette inn midlene der behovene til enhver tid er størst, og der norsk støtte kan bidra.

Departementet deler Riksrevisjonens vurdering av at det er uheldig at tilbakebetalinger kommer så sent at de tilbakeføres statskassen. Forsinkede tilbakebetalinger skyldes bl.a. at hjelpeorganisasjonene opererer i en del av verden der mange uforutsette problemer kan oppstå, noe som innebærer at prosjektene ikke blir avsluttet innenfor tidsfristen.

Når det gjelder rapportering og prosjektoppfølging, erkjenner departementet at avveiningen mellom ressursinnsatsen knyttet til nye tildelinger og til løpende prosjektoppfølging ofte er vanskelig. I lys av at nye tildelinger skal bidra til å lindre akutt nød og redde liv, kan oppfølgingsarbeidet ha fått mindre oppmerksomhet enn ønskelig.

Departementet har imidlertid en løpende dialog med hjelpeorganisasjonene om de prosjektene fra 2001 som ennå ikke er avsluttet.

Departementet sier avslutningsvis at det er svært vanskelig å ha et flerårig perspektiv på de prosjektene som blir støttet. Noen prosjekter vil kunne støttes mer enn ett år, men dette avhenger av behovene i verden fra år til år. Det er en prioritert oppgave for departementet å sikre god prosjektoppfølging gjennom å holde kontakt med og holde seg orientert om de ulike organisa­sjonene, med FN-systemet, med stedlige ambassader, gjennom lesing av rapporter og ved selvsyn under tjenestereiser. Departementet vil tilstrebe forskriftsmessig arkivering av all relevant og arkivverdig informasjon.

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at departementet deler Riksrevisjonens vurdering av at det er uheldig at tilbakebetalinger kommer så sent at midlene tilbakeføres statskassen, men at problemet i forhold til kap. 163 og 164 anses for å være relativt begrenset. Etter Riksrevi­sjonens vurdering er det behov for forbedringer i departementets rutiner for å følge opp at midlene fullt ut forvaltes i henhold til gjeldende regelverk.

Utenriksdepartementet har følgende kommentar:

"(...)

Arbeidet med å sikre tilfredsstillende forvaltning av departementets tilskuddsmidler har høy prioritet, og det gjøres et løpende kvalitetssikringsarbeid for å sikre at tilskuddsmidlene forvaltes i henhold til gjeldende regelverk.

På bakgrunn av det nye regelverket for økonomistyring i staten, pågår det nå i tillegg et større arbeid med å gjennomgå og revidere departementets retningslinjer for forvaltning av tilskudd, med sikte på en hensiktsmessig kontroll og oppfølging av midlene."

13.1.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i for­bindelse med regnskapet for 2003 har hatt særlig fokus på tilskudd til nødhjelp, humanitær bistand og menneskerettigheter samt fred, forsoning og demokrati, et beløp på samlet 2,64 mrd. kroner. Forhold under disse kapitlene ble også tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet i 1999, hvor det ble påpekt betydelige svakheter i utbetalings- og oppfølgingsrutiner.

Komiteen registrerer at det foreligger overordnede retningslinjer for virksomheten, at opera­sjonelle retningslinjer for den enkelte ordning skal utarbeides av den enkelte budsjettansvarlige avdeling og at departementet skal utarbeide beslutningsdokumenter for nye tilskuddsmottakere der spesielle hensyn tilsier det.

Komiteen finner Riksrevisjonens opplysning om manglende dokumentasjon av beslutningsgrunnlaget for det enkelte tilskudd, kritikkverdig. Den type dokumentasjon er nødvendig for at den kontrollerende myndighet skal kunne vurdere de disposisjoner som er foretatt.

Videre stiller Riksrevisjonen spørsmål ved utbeta­lingsrutinene. Hver utbetaling blir omtalt som en­gangsstøtte med i utgangspunktet 12 måneders varighet og med krav om tilbakebetaling av ubenyttede midler ved prosjektslutt. For 2003 ble 40 mill. ubenyttede kroner tilbakeført statskassen som følge av denne praksisen.

Komiteen anser en praksis som i realiteten fører til at midler ikke blir benyttet på det årsbudsjettet Stor­tinget har forutsatt, som lite heldig og forutsetter at Regjeringen treffer tiltak for å bedre rutinene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser også til opplysning om mangelfulle og uteblitte rapporter. Flertallet har forståelse for at en del av tildelingene skjer for å lindre akutt nød og å redde liv, og at oppfølgingsarbeidet ikke alltid får den ønskede oppmerksomhet. Hovedregelen må likevel være at rapportering som gir tilstrekkelig grunnlag for kontrollmyndighetens vurdering, skal finne sted, og flertallet forutsetter at Regjeringen går gjennom rutinene med sikte på å bedre oppfølgingen fra tilskuddsmottakernes side.

Komiteen har merket seg at departementet har innskjerpet rutinene for oppfølging av prosjekttilskudd, blant annet ved å utarbeide en bedre rutine for å dokumentere feltbesøk og vurderinger av innkomne rapporter og regnskap.