10. Nærings- og handelsdepartementet
- 10.1 Utvikling av integrert saksbehandlings- og økonomisystem i Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK)
- 10.2 Nærings- og handelsdepartementets kjøp av konsulenttjenester i forbindelse med forvaltning av statlig eierskap (Til orientering)
GIEK er en statlig forvaltningsbedrift som har til formål å fremme norsk eksport av varer og tjenester og investeringer i utlandet ved å tilby eksportkredittforsikringer, eksportgarantier og produkter som er tilknyttet dette. GIEK ledes av et styre oppnevnt av Nærings- og handelsdepartementet.
Siden 2000 har GIEK arbeidet med å utvikle et nytt, integrert saksbehandlings- og økonomisystem (NYTTIG) noe som innebærer skifte av regnskapssystem, innføring av integrert journal og utvikling av nytt moratoriesystem (system for avtaler om utsettelse av gjeldsbetaling). Bakgrunnen var at de systemene som GIEK benyttet tidligere, ikke tilfredsstilte kravene i økonomireglementet for staten som trådte i kraft i 1996. Finansdepartementet ga i oktober 1999 GIEK midlertidig dispensasjon fra økonomireglementet inntil 31. desember 2002, som senere er blitt forlenget til 31. desember 2003. NYTTIG ble tatt i bruk 13. januar 2004, men uten at systemet var fullt ut ferdigutviklet.
I forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003 har Riksrevisjonen tatt opp blant annet følgende:
– Det var ikke satt opp budsjett som viser totale kostnader inklusive de interne kostnadene.
– Hvilke vurderinger som er foretatt i forbindelse med at bruk av interne timer har økt med over 33 000 timer tilsvarende ca. 17 årsverk. Videre ble departementet bedt om å gi en oversikt over viktige oppgaver som er utsatt/ikke gjennomført, og hvilke tiltak som eventuelt er/vil bli iverksatt i denne sammenheng.
– Hvordan framdriften er fulgt opp, og om det er vurdert hvilke konsekvenser forsinkelsene medfører.
– Om GIEKs frafallelse av dagbøter på ca. 1,7 mill. kroner var forelagt departementet, og om departementets syn på at kontraktsbetingelser dermed ikke er fulgt opp.
Departementet uttaler:
Departementet påpeker at GIEK som statlig forvaltningsbedrift har en noe friere stilling i forhold til departementet enn et ordinært forvaltningsorgan.
Departementet understreker at GIEK ikke var i noen reell valgsituasjon da prosjektet startet. Det er i ettertid klart at sider ved prosjektet likevel kunne vært håndtert annerledes. Forprosjektet burde vært grundigere. Framdriften i 2001 tilsier at GIEK burde ha bygd opp eller kjøpt inn kompetanse for å kunne gjøre selvstendige vurderinger av omfang, framdrift og kvalitet på arbeidet til leverandøren. Departementet kan imidlertid vanskelig se at GIEK på noe etterfølgende tidspunkt kunne ha håndtert prosjektet generelt og framdriften spesielt vesentlig annerledes.
Informasjon om utgifter forbundet med utvidelser og forsinkelser og årlige utgifter til prosjektet er gitt i halvårlige statusrapporter og i GIEKs budsjettforslag til departementet. Som følge av det overordnede kravet som var utgangspunktet for NYTTIG-prosjektet, og avtalt fastpris på leveransen, så ikke departementet det som nødvendig med en detaljert kostnadsoversikt over prosjektet, verken for egen del eller overfor Stortinget. Som følge av at NYTTIG-prosjektet har blitt langt mer tids- og ressurskrevende enn forutsatt, er departementet i ettertid innforstått med at det ville vært fornuftig å ha satt opp et budsjett som viste totale kostnader i prosjektet inkludert interne kostnader.
Framdrift og utsettelse av implementeringen av NYTTIG har ifølge departementet vært forelagt og vurdert av departementet ved flere anledninger. I tillegg var det i november 2002 og oktober 2003 særskilte møter med GIEK. På spørsmål om hvilke oppgaver som er utsatt/ikke gjennomført, opplyser departementet at GIEK har prioritert den daglige driften ved siden av det omfattende arbeidet med NYTTIG. Departementet opplyser videre at følgende utviklingsoppgaver har blitt forskjøvet:
– revisjon av vilkår for GIEKs ulike polisetyper
– engelsk versjon av polisene slik at også utenlandske banker som ikke kjenner GIEK, skal kunne benytte GIEKs poliser
– oppfølging av strategiarbeid med mer utadrettet virksomhet
– markedsstrategi
– reiser for å møte kunder og potensielle kunder
Videre er noen landnotater, diverse utredninger, informasjonsstrategi og infoarbeid og omlegging av GIEKs Internett-sider utsatt. Det er leid inn ekstrahjelp og gjort omrokkeringer internt og det er gjort fritak for møteplikt for enkelte i ledelsen.
Frafallelsen av dagbøter ble forelagt departementet i oktober 2003. Departementet tok GIEKs vurdering til etterretning og anså at frafall av dagbøter var en fornuftig og rimelig investering slik prosjektet sto på det tidspunktet.
Departementet uttaler avslutningsvis bl.a. at kravspesifikasjon, god kommunikasjon og tilstrekkelig avsatt kapasitet og kompetanse hos leverandør og oppdragsgiver vil være kritiske faktorer for å sikre framdrift og et vellykket utfall. Enkelte av disse faktorene sviktet på et tidlig stadium i NYTTIG-prosjektet. Det er fortsatt mangler ved systemet som må rettes før leveransen vil bli godkjent. Når NYTTIG-prosjektet er avsluttet, vil departementet sørge for at det blir foretatt en gjennomgang av prosjektet for å få fram informasjon som kan brukes for å unngå tilsvarende problemer i andre liknende prosjekter i framtiden.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen vil bemerke at GIEK måtte få midlertidig dispensasjon fra økonomireglementet av Finansdepartementet fordi arbeidet med utviklingen av det nye IT-systemet ble vesentlig forsinket.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet i ettertid er innforstått med at det ville vært fornuftig å ha satt opp et budsjett som viser totale kostnader i prosjektet inkludert interne kostnader, spesielt siden NYTTIG-prosjektet er blitt langt mer tids- og ressurskrevende enn forutsatt.
Riksrevisjonen finner det uheldig at anslaget over forbruk av interne timer i prosjektet ikke ble vurdet, verken i GIEKs administrasjon og styre eller i departementet da forprosjektet ble vedtatt, til tross for styrets vedtak om at GIEK skulle utføre mest mulig av arbeidet ved hjelp av interne krefter.
Riksrevisjonen har merket seg at en rekke utviklingsoppgaver er utsatt på grunn av arbeidet med NYTTIG, og at framdrift og utsettelse av implementeringen har vært forelagt og vurdert av departementet ved flere anledninger. Departementet har ikke gitt en samlet oversikt over de totale kostnadene for NYTTIG-prosjektet.
Nærings- og handelsdepartementet har svart:
"(…)
Da det statlige økonomireglementet av 1996 trådte i kraft 1. januar 1997, hadde GIEK et regnskapssystem som ikke tilfredsstilte kravene i reglementet. GIEK vurderte at det ikke ville være mulig å oppgradere det eksisterende systemet slik at det kunne ivareta disse kravene. (…) Det ble derfor vurdert som hensiktsmessig å gå til anskaffelse av et nytt integrert regnskaps- og saksbehandlingssystem. GIEK hadde dermed i realiteten ikke noe annet alternativ dersom de formelle kravene i økonomireglementet skulle oppfylles og driften videreføres på en hensiktsmessig måte.
Dette var en omfattende oppgave som forutsatte og medførte midlertidig dispensasjon fra tilpasning til økonomireglementet (…). (...) Som følge av problemene med og forsinkelsene i prosjektet var det nødvendig å søke om forlenget unntaksperiode, i to omganger, frem til utgangen av 2003. Søknadene ble innvilget av Finansdepartementet. Systemet ble dermed satt i drift ett år senere enn opprinnelig midlertidig utsettelse ga rom for.
Riksrevisjonen finner det uheldig at anslag over forbruk av interne timer i NYTTIG-prosjektet ikke ble gjort til gjenstand for særskilt vurdering (…). GIEKs utgangspunkt og formål med forprosjektet var å utforme en kravspesifikasjon til den etterfølgende anbudsrunden som også skulle klargjøre behov for og omfang av intern ressursbruk. For å holde utgiftene ved anskaffelsen nede, gjorde GIEKs styre i august 2000 vedtak om en anskaffelse innenfor en ramme på 20 mill. kroner der GIEKs administrasjon ble pålagt å: "... søke å utføre mest mulig av arbeidet ved hjelp av interne krefter for på den måten å redusere de eksterne kostnadene. (...)"
(…)
At prosjektet har ført til at andre utviklingsoppgaver i GIEK har blitt utsatt, må ses i lys av den prioritet det har hatt og fortsatt har.
GIEK har hele tiden hatt full regnskapsoversikt over de eksterne utgiftene ved anskaffelsen av NYTTIG-systemet og har på bakgrunn av styrets vedtak i august 2000 dessuten ført oversikter over internt timeforbruk. Begge deler har fremgått av de halvårsrapporter om prosjektet som er oversendt Nærings og handelsdepartementet og Finansdepartementet siden april 2001. (...)
Oversikten viser at GIEK har brukt ca. 32 400 interne timer i hovedprosjektfasen, (…), som innebærer en overskridelse i størrelsesorden 6,6 mill. kroner. Til sammenligning hadde leverandøren ved utgangen av august 2004 brukt ca. 39 900 timer mer enn sine kontraktsfestede 11 600 timer, som ut fra en timepris på kr 1 134,60 inkl. merverdiavgift ville ha kostet GIEK ytterligere om lag 45 mill. kroner - dersom GIEK ikke hadde inngått en fastprisavtale.
Etter Nærings- og handelsdepartementets oppfatning skyldes de problemer med utsettelser og ressursoverskridelser som prosjektet har hatt, i første rekke at leverandøren undervurderte kompleksiteten i GIEKs virksomhet og i kravspesifikasjonen, og dermed også i prosjektet.
(...)
27. august ble systemet overlevert GIEK med 10 virkedagers godkjenningsfrist. GIEK mente at leveransen fortsatt ikke var fullstendig i henhold til kontrakten og har ved brev til leverandøren av 10. september 2004 ikke funnet å kunne godkjenne systemet. Leverandøren har tre uker på å rette de feil og mangler som er påpekt i brevet fra GIEK."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen har merket seg at GIEK ennå ikke har godkjent NYTTIG-systemet, fordi det fortsatt gjensto feil og mangler ved systemet da det etter vesentlige forsinkelser ble overlevert i august 2004.
Det er kritikkverdig at det ikke har vært budsjettert og rapportert på totale kostnader for prosjektet. Departementet har opplyst at ved utgangen av august 2004 er NYTTIG-systemet beregnet å koste ca. 36 mill. kroner, og at det totalt vil ha medgått ca. 40 000 interne timer, dvs. ca. 24 årsverk, for utvikling av systemet. Det er nær en fordobling i forhold til opprinnelig kostnadsramme og ca. fire ganger så mange interne timer som opprinnelig planlagt.
Riksrevisjonen har merket seg at ifølge departementet har alle parter undervurdert kompleksiteten i systemet. Det er kritikkverdig at det ikke er iverksatt tilstrekkelige tiltak for å sikre at systemet kunne tas i bruk på et tidligere tidspunkt. GIEK burde ha sikret seg kompetanse til å gjøre egne vurderinger av omfang, framdrift og kvalitet, slik også departementet har påpekt.
Slike vesentlige overskridelser både med hensyn til tidsramme og kostnader tyder på at styring og oppfølging av NYTTIG-prosjektet har vært mangelfull. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil sørge for at det blir foretatt en gjennomgang av prosjektet for å få fram informasjon som kan nyttes i planlegging og gjennomføring av liknende prosjekter i framtiden.
Komiteen viser til Riksrevisjonens undersøkelse av GIEKs saksbehandlings- og økonomisystem NYTTIG og konstaterer at kravspesifikasjonen ikke synes å ha vært tilstrekkelig gjennomarbeidet og utredet før inngangsetting av selve anskaffelsesprosjektet fant sted. Betydelige kostnadsoverskridelser og gjenstående feil og mangler så sent som ved overtakelse i august 2004, vitner om dårlig prosjektstyring.
Komiteen deler Riksrevisjonens kritikk av at det ikke har vært budsjettert og rapportert på totale kostnader ved prosjektet. En beregnet kostnad på 36 mill. kroner pr. august 2004 og bruk av 24 interne årsverk for utvikling av systemet, er ifølge Riksrevisjonen nær en fordobling av opprinnelig kostnadsramme og ca. 4 ganger så mange interne timer som opprinnelig planlagt.
Komiteen forutsetter at oppfølgingen av prosjekter av stor økonomisk betydning, gis høy prioritet.
Riksrevisjonen har for regnskapsåret 2003 gjennomført revisjon av anskaffelser i Nærings- og handelsdepartementet, begrenset til et utvalg kjøp av konsulenttjenester postert på kap. 950 Forvaltning av statlig eierskap post 21 Spesielle driftsutgifter. Det er spesielt kontrollert kjøp av konsulenttjenester i forbindelse med departementets forvaltning av statens eierinteresser i bl.a. BaneTele AS, SND Invest AS og Grødegaard AS.
Konsulenttjenestene i forbindelse med BaneTele AS omfattet en fullstendig juridisk og økonomisk gjennomgang av selskapet etter at departementet overtok forvaltningsansvaret for statens aksjer i selskapet i desember 2002. Departementet har opplyst at det har vurdert hele oppdraget som kjøp av finansiell tjeneste som ikke omfattes av forskriften. Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om unntaksbestemmelsen er ment å gjelde en så vidt omfattende vurdering av et selskap.
Et meglerhus ble i desember 2002 engasjert som tilrettelegger av salg av SND Invest AS etter en forutgående forespørsel direkte til et utvalg aktuelle leverandører. Ifølge departementets anskaffelsesprotokoll er dette et direkte kjøp som faller inn under forskriftens unntaksbestemmelse som kan benyttes når anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse.
I forbindelse med salget ble et advokatfirma engasjert som juridisk rådgiver. Ifølge anskaffelsesprotokollen ble det sendt direkte forespørsel til 18 mulige leverandører. Begrunnelsen for direkte kjøp var at anskaffelsens verdi ble anslått til å være under kr 200 000. Departementet har imidlertid oppgitt at det er utbetalt ca. 1,25 mill. kroner for dette oppdraget.
I forbindelse med en rettet emisjon og salg av en andel av statens aksjer i Grødegaard AS rettet departementet direkte forespørsel til et meglerfirma om bl.a. å vurdere selskapets finansielle situasjon. For oppdraget ble det betalt i underkant av kr 400 000. Ifølge anskaffelsesprotokollen er kjøpet definert som direkte kjøp som faller inn under unntaksbestemmelsen, fordi anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kunne utsettes i den tiden det tok å gjennomføre konkurransen.
I tillegg til ovennevnte eksempler er unntaksbestemmelsen i forskriften om uforutsett omstendighet påberopt i flere andre tilfeller. Riksrevisjonen antar at å vurdere selskaper hvor Nærings- og handelsdepartementet forvalter statens eierinteresser, er planlagte aktiviteter, selv om tidsrammen i enkelte tilfeller kan være noe stram. Dokumentasjonen som departementet har framlagt i forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003, viser at ingen av de anskaffelsene som er kontrollert, er kunngjort offentlig.
Departementet uttaler:
Departementet understreker at det legges stor vekt på å etterleve regelverket om offentlige anskaffelser. Departementets praktisering av unntaksbestemmelsen om finansielle tjenester er i overensstemmelse med de rettskildene som foreligger. Det er slått fast av EU-kommisjonen og det danske konkurransetilsynet at bestemmelsen ikke er uttømmende og åpner for bruk av skjønn.
Når det gjelder unntaket om direkteanskaffelser under grenseverdien på kr 200 000, er problemstillingen ofte å beregne verdien. Det er tilfeller hvor departementet kommer opp i situasjoner der det trenger en rådgiver på kort varsel. Det er da verken mulig eller en forsvarlig forvaltning av statens eierandeler å utsette et rådgivningsoppdrag i en periode som er nødvendig for å gjennomføre en konkurranse.
Departementet anfører at det ikke kan se at regelverket om offentlige anskaffelser er brutt i de sakene Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved. I tillegg viser departementet til at prinsippet om konkurranse ivaretas så langt det er mulig i slike situasjoner.
På spørsmålet om det finnes retningslinjer for å sikre at departementets kjøp som ikke kunngjøres offentlig, faktisk omfattes av forskriftens unntaksbestemmelser, uttaler departementet at dets etablerte prosedyrer ved kjøp av konsulenttjenester er basert på gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser.
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen ser at det ikke er gitt noen presis definisjon av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt fra forskrift for offentlige anskaffelser. Departementet praktiserer en vid fortolkning av begrepet og inkluderer generell vurdering av selskaper, også forut for en eventuell salgsprosess. Riksrevisjonen synes det er viktig å få en klar definisjon av unntaksbestemmelsens omfang og antar at uttalelsen fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i den aktuelle klagesaken vil kunne gi en klarere definisjon.
Riksrevisjonen antar at unntaksbestemmelsen som hjemler direkte kjøp på grunn av uforutsette hendelser, er ment å brukes i de tilfellene hvor anskaffelser ikke kan planlegges og må gjennomføres omgående.
Nærings- og handelsdepartementet har følgende kommentar:
"I Nærings- og handelsdepartementets brev til Riksrevisjonen av 5. juli 2004 er det redegjort for at bestemmelsen om unntak for finansielle tjenester ikke er uttømmende, og at den åpner for bruk av skjønn og dermed også for ulike tolkninger. Departementet har i sitt brev vist at departementets tolkning av begrepet "finansielle tjenester" ligger innenfor tolkningen til kompetente myndigheter i Norge og i andre nordiske land. I en situasjon der rekkevidden av begrepet "finansielle tjenester" er uklar og man avventer en avklaring fra EFTAs kontrollorgan ESA på hva som omfattes av begrepet, er det etter Nærings- og handelsdepartementets oppfatning ikke grunnlag for å hevde at departementets tolkning av begrepet er vid i lys av ovennevnte dokumentasjon av praksis i andre EØS-land."
Komiteen viser til at saken om kjøp av konsulenttjenester er lagt fram til orientering, men finner på bakgrunn av de mange tilfeller av uregelmessigheter i tilknytning til slike saker behov for å komme med enkelte kommentarer.
Et ofte tilbakevendende tema er spørsmål om anskaffelsens verdi. Komiteens erfaring er at hjemmelen til direkte kjøp fordi verdien er under 200 000 kroner benyttes flittig, selv i tilfeller hvor det i ettertid viser seg at anskaffelsen har en langt høyere verdi. Komiteen har merket seg at departementet opplyser at det ble utbetalt 1,25 mill. kroner til det engasjerte advokatfirmaet i forbindelse med salget av aksjene i SND Invest på tross av at regelverket for kjøp under 200 000 kroner ble benyttet. Ved andre anledninger er unntaksbestemmelsen i forskriften om uforutsett omstendighet påberopt uten at dette er tilfredsstillende godtgjort.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen og Nærings- og handelsdepartementet har ulik forståelse av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt fra forskrift for offentlige anskaffelser. Komiteen har merket seg at Nærings- og handelsdepartementet praktiserer en tolkning av dette som inkluderer generell vurdering av selskaper.
Komiteen viser til Riksrevisjonens forklaring:
"Riksrevisjonen ser at det ikke er gitt noen presis definisjon av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt fra forskrift for offentlige anskaffelser. Nærings- og handelsdepartementet praktiserer en vid fortolkning av begrepet og inkluderer generell vurdering av selskaper, også forut for en eventuell salgsprosess. Riksrevisjonen synes det er viktig å få en klar definisjon av unntaksbestemmelsens omfang og antar at uttalelsen fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i den aktuelle klagesaken vil kunne gi en klarere definisjon."
Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning av at unntaksbestemmelsen som hjemler direkte kjøp på grunn av uforutsette hendelser, er ment å brukes i de tilfellene hvor anskaffelser ikke kan planlegges og må gjennomføres omgående.
Komiteen vil understreke viktigheten av at aktørene har felles forståelse av regelverket og viser til sine generelle merknader innledningsvis, jf. pkt. 1.1, hvor det anmodes om at Regjeringen foretar en gjennomgang av problemstillinger knyttet til regelverket om offentlige anskaffelser.