Riksrevisjonen la den 4. november 2004 fram Dokument nr. 3:2 (2004-2005) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker mv. for 2003. Dette er i samsvar med følgende instrukser som gjaldt for regnskapsåret 2003:

• – Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer mv. organisert ved særskilt lov. Instruksen er vedtatt av Stortinget 27. mai 1977.

• – Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av virksomheter organisert etter lov om statsforetak av 30. august 1991. Instruksen er vedtatt av Stortinget 10. mars 1992.

• – Instruks for Riksrevisjonens kontroll vedrørende Norges Bank. Instruksen er vedtatt av Stortinget 10. april 1987.

Riksrevisjonens kontroll i 2003 har omfattet 37 heleide aksjeselskaper, 37 deleide aksjeselskaper, 5 regionale helseforetak, 5 statsforetak, 6 virksomheter organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader. Som en del av kontrollen har Riksrevisjonen blant annet gått igjennom fire salgsprosesser under Nærings- og handelsdepartementet. Det orienteres om forhold vedrørende enkelte av disse. Riksrevisjonens kontroll med tre av selskapene opphørte i 2003, da staten som følge av salgene ikke lenger hadde dominerende innflytelse i disse. Riksrevisjonen har også gjennomgått avviklingen og oppløsningen av to selskaper under henholdsvis Utdannings- og forskningsdepartementet og Utenriksdepartementet.

For 2003 har Riksrevisjonen merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser i de regionale helseforetakene under Helsedepartementet. Merknadene er knyttet til brudd på regelverket for offentlige anskaffelser, mindre tilfredsstillende kvalitet på den medisinske kodingen som danner grunnlaget for innsatsstyrt finansiering, manglende registrering av opplysninger i Foretaksregisteret og finansielle leieavtaler inngått i strid med vedtektene.

Riksrevisjonen orienterer om enkelte forhold vedrørende statsrådens forvaltning under følgende departementer: Helsedepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Landbruksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet.

I forbindelse med salg av statens aksjer orienteres det blant annet om valg av salgsmetode, tidspunktet for salg og oppnådd pris. Det orienteres også om forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser, mangelfull rapportering vedrørende tilskuddsforvaltning og måloppnåelse, økonomisk resultatutvikling, styresammensetning, styreleders oppdrag utover styrelederfunksjonen, honorarer til revisor, regnskapsføring av tilskudd og utarbeiding av årsregnskap og årsberetning.

I 2003 var samlet egenkapital i de heleide virksomhetene 121 651 mill. kroner. Statens aksje- og innskuddskapital i disse virksomhetene var 50 997 mill. kroner. Høyest egenkapital og innskuddskapital hadde Statkraft SF med henholdsvis 35 024 mill. kroner og 29 250 mill. kroner.

I de deleide aksjeselskapene hvor Riksrevisjonen har etablert kontroll, utgjorde statens andel av aksjekapitalen 15 725 mill. kroner i 2003. Telenor ASA med 6 779 mill. kroner (62,6 pst. av aksjene) og Statoil ASA med 4 425 mill. kroner (80,8 pst. av aksjene) var de største.

Ny lov og instruks for Riksrevisjonen trådte i kraft 1. juli 2004 og innebærer endringer i rapporteringen til Stortinget. Det skal rapporteres mer helhetlig om departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettet, og den årlige rapporteringen i Dokument nr. 1 vil omfatte både resultatet av regnskapsrevisjonen og selskapskontrollen, samt omtale av departementenes oppfølging av tidligere rapporterte forhold, jf. Instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 15. Ny rapportering iverksettes for regnskapsåret 2004.

Målet for Riksrevisjonens kontroll er å ha tatt standpunkt til om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i selskaper med mer i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

I aksjeselskaper, regionale helseforetak, statsforetak og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) utøver statsråden myndighet i de øverste organene i virksomhetene, det vil si i generalforsamling, foretaksmøte eller lignende. I øvrige særlovsvirksomheter utøves myndighet etter retningslinjer som går fram av den enkelte lov, for eksempel gjennom forskrifter, instrukser og krav ved tildeling av bevilgninger.

Gjennom kontrollen vurderes det om statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser er i overensstemmelse med det Stortinget har bestemt, og om statsråden bruker sin innflytelse i virksomhetene til å følge opp Stortingets forutsetninger slik disse går fram av Stortingets behandling av proposisjoner, meldinger med mer. Som et ledd i kontrollen vurderes det også om de statlige interessene virksomheten representerer, blir forvaltet økonomisk forsvarlig og i samsvar med gjeldende lover med videre.

Omfanget av kontrollen med statsrådens forvaltning av statens interesser i virksomheter styres av vesentlighet og risiko. Vesentlighet i selskapskontrollen defineres som den økonomiske og samfunnsmessige betydningen selskapet har for staten. Risiko defineres blant annet som sannsynligheten for at virksomheten avviker fra Stortingets vedtak og forutsetninger, herunder om selskapet drives i henhold til lover og regler og ellers på en økonomisk forsvarlig måte.

Riksrevisjonens kontroll omfatter også deleide aksjeselskaper hvor staten eier så mange aksjer at de representerer 50 pst. eller mer av stemmene, eller hvor staten ellers på grunn av aksjeeie eller ved statlig kontroll av selskapsinteresser har en dominerende innflytelse.

I forhold til statlig deleide selskaper er Riksrevisjonens kontroll i første rekke rettet mot statsråden i rollen som eier, direkte eller gjennom underliggende etat, sett i relasjon til rettigheter og plikter i henhold til lov og gjeldende regelverk.

Riksrevisjonen baserer i utgangspunktet sin kontroll på det materialet og de opplysningene som statsråden (departementet) rutinemessig mottar eller innhenter fra selskapet, og som videresendes til Riksrevisjonen, blant annet virksomhetens årsregnskap med tilhørende beretning og protokoller.

Selskapene, med aktuell statlig eierandel, er oppført under det enkelte departement. Deleide selskaper inngår ikke i oversendelsen til Stortinget med mindre resultatet av kontrollen gir grunnlag for merknader eller orienteringer fra Riksrevisjonens side. I kontrollen for 2003 er det for deleide selskaper orientert om forhold under Nærings- og handelsdepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet.

Statsråden oversender årlig for hver enkelt virksomhet en beretning til Riksrevisjonen. Riksrevisjonen har i brev til alle departementer meddelt at det er ønskelig for kontrollen at statsrådens beretning om hvordan styrings- og kontrollmyndigheten utøves, blant annet inneholder opplysninger og vurderinger vedrørende oppnådd resultat, eventuelle avkastningskrav og utbyttepolitikk, informasjon om spesielle forhold som er tatt opp i skriftveksel mellom departementet og selskapet og vurdering av den enkelte virksomhets oppnåelse av mål og utførelse av oppgaver som er gitt i stortings­dokumenter.

Fram til 1. januar 2004 var det i § 22 i Økonomi­reglement for staten, fastsatt ved kgl.res. av 26. januar 1996, gitt regler for departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskaper med statlig eierinteresse, statsforetak m.m. Av § 22.2 går det fram at hvert departement, eventuelt den underliggende virksomhet som forvalter aksjeinteressene, skal ha skriftlige retningslinjer som fastslår hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hver enkelt virksomhet utenfor statsbudsjettet. Av § 22.4 går det fram at det skal utarbeides instruks for innhenting av informasjon og hvilke kontroller/vurderinger som skal foretas i den forbindelse. Riksrevisjonen har mottatt kopier av slike skriftlige retningslinjer/instrukser.

Staten ved Nærings- og handelsdepartementet har i 2003 solgt alle eller deler av aksjene i AS Olivin, Arcus ASA, Grødegaard AS og i SND Invest AS. Riksrevisjonen har gjennomgått salgsprosessene.

Riksrevisjonens kontroll med statsrådens forvaltning av statens interesser i selskapene videreføres hvis staten etter salget fremdeles har en dominerende innflytelse. Riksrevisjonens kontroll med AS Olivin, Arcus ASA og SND Invest AS opphørte i 2003, da staten ikke lenger hadde dominerende innflytelse i selskapene.

Riksrevisjonen har også gjennomgått avviklingen og oppløsningen av Slemdalsveien 7 AS og Nytt fra Norge AS under henholdsvis Utdannings- og forsk­ningsdepartementet og Utenriksdepartementet.

1.1 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Oktay Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, registrerer at Riksrevisjonens kontroll for 2003 har omfattet 37 heleide aksjeselskaper, 37 deleide aksjeselskaper, 5 regionale helseforetak, 5 statsforetak, 6 virksomheter organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har merknader som gjelder seks forhold vedrørende forvaltningen av statens interesser. Samtlige forhold gjelder Helsedepartementets forvaltning av de regionale helseforetakene. Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen orienterer om enkelte forhold ved statsrådens forvaltning under følgende departementer: Helsedepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Landbruksdepartementet, Nærings- og handelsdepartemen-tet, Samferdselsdepartementet og Utdannings- og forsk­ningsdepartementet. Til sammen orienteres det om 20 forhold.

Komiteen vil peke på at der det ikke blir gitt særlige merknader fra komiteens side, deler komiteen Riksrevisjonens anmerkninger og vurderinger.

Komiteen viser til korrespondanse med Statsministerens kontor vedrørende statens politikk for lønns- og pensjonsvilkår for toppledere i statsaksjeselskaper og selskaper hvor staten er en betydelig aksjonær. Brev fra komiteen til statsministeren av 16. november og 14. desember 2004 og statsministerens svar av henholdsvis 30. november og 22. desember 2004 med vedlagte brev fra nærings- og handelsministeren til Statsministerens kontor av 29. november og 21. desember 2004, er vedlagt innstillingen. (Vedlegg 1-4.) Komiteen viser også til brev fra komiteen til helse- og omsorgsministeren av 22. februar 2005 (vedlegg 5) og til svarbrev av 23. februar 2005 (vedlegg 6) vedrørende tiltak for å sikre at anbudsreglene følges og at kontrollen av den medisinske kodingen i sykehusene er effektiv.

Komiteen viser til "Veiledende retningslinjer for ansettelsesvilkår for ledere i heleide statlige foretak og selskaper" fastsatt av Nærings- og handelsdepartementet 28. juni 2004.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti stiller seg undrende til at disse retningslinjene kun gjelder for heleide statlige foretak, og at de dermed ikke er gjort gjeldende for alle selskaper der staten er aksjonær og deltar i styringen av foretakene. Disse medlemmer er av den oppfatning at staten som aksjonær har rett og plikt til å gjøre sitt beste for å påvirke generalforsamlinger, bedriftsforsamlinger og styrer til å følge statens syn i de beslutninger som skal fattes, også i saker som gjelder lederlønninger og pensjonsforhold. Disse medlemmer kan ikke se at aksjelovens bestemmelser om at aksjonærer skal likebehandles av styret og bedriftsforsamlinger er til hinder for at staten som aksjonær søker å vinne frem i selskapets organer for den styringslinje som staten står for.

Disse medlemmer viser videre til bestemmelsen i retningslinjene av 28. juni 2004 om at "Samlet pensjonsgrunnlag bør ikke overstige 12 G der virksomheten er helt eller delvis finansiert over statsbudsjettet, med mindre konkurransemessige hensyn tilsier det". Disse medlemmer stiller seg uforstående til at denne bestemmelsen er begrenset til å gjelde virksomheter som er helt eller delvis finansiert over statsbudsjettet, i stedet for å være allmenngyldig for alle foretak eller virksomheter hvor staten er i en eierrolle.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fastsette retningslinjer for ansettelsesvilkår for ledere som staten skal legge til grunn for sin eierstyring i selskaper og foretak hvor staten er hel- eller deleier."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkepartiviser til brev fra Statsministerens kontor datert 22. desember 2004 med vedlagte brev fra nærings- og handelsministeren til Statsministerens kontor av 21. desember 2004. Det fremgår her at

"Dersom staten skulle legge særskilte føringer vedrørende lønns- og pensjonsvilkår for selskap med statlige eierandeler, vil dette kunne skape uro i markedet for ytterligere intervensjoner fra statens side i andre spørsmål som berører selskapene. En forutsigbar og troverdig eierskapspolitikk fra staten, er en forutsetning for at aksjer i selskaper hvor staten er en stor eier ikke prises med en "statsrabatt" i markedet. Dette er viktig fordi staten har en betydelig del av sin formue plassert i store børsnoterte selskaper som Statoil ASA, Norsk Hydro ASA, Telenor ASA, Kongsberg Gruppen ASA og DnB NOR ASA."

Disse medlemmer slutter seg fullt ut til dette resonnementet og advarer sterkt mot konsekvensene som kan følge av at staten skal legge begrensninger på private selskapers muligheter til å tiltrekke seg kompetanse, eller på annen måte søke å realisere politiske målsetninger gjennom å snevre inn de samme selskapenes rammevilkår. Dette vil kunne påføre så vel staten, som både norske og utenlandske private aksjonærer store tap.

Disse medlemmer viser til aksjelovens hovedregel som innebærer at det er styret som ansetter daglig leder og i denne forbindelse fastsetter dennes lønn og øvrige betingelser. Eventuelle endringer i rollefordelingen mellom eier og styre må underlegges grundige utredninger.

Disse medlemmer minner om at det i forhold til utøvelsen av det statlige eierskapet må utvises varsomhet med å søke å detaljstyre selskapene. Medaksjonærer i disse selskapene har kommet inn basert på det helt sentrale premisset om at staten faktisk følger den rollefordelingen som følger av aksjelovgivningen. Dersom Stortinget nå skulle tvinge Regjeringen til å endre eierpraksis vil dette kunne få store konsekvenser for aksjonærer på Oslo Børs. Disse medlemmer er tilfreds med at det er fastsatt Veiledende retningslinjer for ansettelsesvilkår for ledere i heleide statlige foretak og selskaper, og ser ingen grunn til at disse også skal gjøres gjeldende for deleide selskaper.

Disse medlemmer viser videre til at staten vanligvis ikke nominerer eller utpeker "statlige styremedlemmer" i selskaper der staten er medeier. I børsnoterte selskaper hvor staten deltar i valgkomiteer, arbeider valgkomiteen som et kollegium med sikte på at styret som helhet skal representere kompetanse og mangfold til beste for alle aksjonærene og slik at de enkelte styremedlemmene ikke representerer bestemte eiergrupperinger. Det finnes således ikke spesielle "statlige styremedlemmer" som det kan utarbeides veiledning for.

I den grad staten som eier vil gi uttrykk for sitt generelle syn vedrørende lederlønninger, pensjonsavtaler og etiske retningslinjer bør dette etter disse medlemmers vurdering skje likeverdig overfor alle styremedlemmer. Det er likevel styret som til syvende og sist må gjøre en egen vurdering av de forhold som er nevnt i henhold til sin kompetanse etter aksjeloven etter også ha vurdert synspunkter fra andre aksjonærer.

Disse medlemmer viser til "Norsk anbefaling - Eierstyring og selskapsledelse" av 20. desember 2004 utgitt av Aksjonærforeningen i Norge, Den norske Revisorforening, Eierforum, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Norske Finansanalytikeres Forening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norske Pensjonskassers Forening, Oslo Børs og Verdipapirfondenes Forening - hvor det i pkt. 11 heter:

"Styret bør fastsette retningslinjer for godtgjørelse til ledende ansatte. Retningslinjene bør fremlegges for generalforsamlingen til orientering."

Det heter videre i utdypingen:

"Retningslinjene bør bygge på at godtgjørelsen til daglig leder og øvrig ledende ansatte, både i form og størrelse, utformes slik at den fremmer verdiskapingen i selskapet og bidrar til sammenfallende interesser mellom eierne og ledende ansatte. Godtgjørelsen bør ikke være av en art eller ha et omfang som kan skade selskapets renommé."

Disse medlemmerslutter seg til dette og mener at staten generelt og spesielt i de selskapene hvor staten er eier arbeider for at anbefalingen følges. Ved gjennomføring av dette vil aksjeeierne få informasjon om styrets retningslinjer, og kan uttrykke sin oppfatning av dem.

Disse medlemmerlegger vekt på at staten evaluerer styrenes arbeid i hel- og deleide selskap i henhold til denne anbefalingen, og spesielt bidrar til at dette skjer i valgkomiteene i de selskapene hvor staten er representert.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti kan ikke se at problematikken omkring reforhandling av avtaler om ansettelsesvilkår for ledere som ble inngått før retningslinjene av 28. juni 2004, er tilfredsstillende avklart eller begrunnet. Selv om det er inngått juridisk bindende avtaler kan alltid den ene part be om reforhandling for å forsøke å få til ønskede endringer. Dersom den andre part avstår å starte slike forhandlinger, vil selvfølgelig den inngått avtale måtte legges til grunn for det videre avtaleforhold.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen ta et generelt initiativ for å søke å reforhandle avtaler om ansettelsesvilkår for ledere som ble inngått før retningslinjene av 28. juni 2004 ble iverksatt, der avtalene ikke er i samsvar med retningslinjene, jf. komiteens merknader".

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at det er svært uheldig dersom ansatte i selskaper hvor staten er eier ikke skal kunne regne med at staten respekterer inngåtte avtaler. Det er prinsipielt sett betenkelig å instruere styret i deleide selskaper til å søke reforhandling av inngåtte avtaler. Det kan stilles spørsmål ved om styret faktisk er bundet av en slik instruksjon, og disse medlemmer viser i denne forbindelse til allmennaksjeloven § 6-28.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at det også kan være behov for å utarbeide veiledning for statens styremedlemmer i deleide selskaper. Staten som eier har et spesielt ansvar for å bruke sin rolle som medeier til å fastsette standarder for virksomhetene.

Dette gjelder særlig på områder som lederlønninger, pensjonsavtaler og etiske retningslinjer for virksomheten. Disse medlemmer kan ikke se at aksjelovens bestemmelser om likebehandling av aksjonærer i styrer og bedrifter er til hinder for at staten som aksjonær søker å vinne fram i selskapets organer for den styringslinje som staten står for.

Disse medlemmerfinner det naturlig at Regjeringen nærmere redegjør for Stortinget for hvordan Regjeringen planlegger å følge dette opp.