12. Brann - og redningsressurser
- 12.1 Redningstjenesten
- 12.2 Nærmere om brannvesenet
- 12.3 Sivilforsvaret
- 12.4 Nærmere om Forsvarets redningsoppgaver
- 12.5 Redningshelikoptertjenesten
- 12.6 Nødmeldetjenesten
- 12.7 Nødnett
Redningstjenesten er den offentlig organiserte virksomhet som utøves i forbindelse med øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av akutte ulykkes- eller faresituasjoner, og som ikke blir ivaretatt av særskilt opprettede organer eller ved særlige tiltak. I St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet ble redningstjenesten beskrevet og prinsippene for den fremtidige innrettingen av redningstjenesten lagt. Her er det bl.a. bekreftet at Norsk redningstjeneste er en nasjonal dugnad hvor alle ressurser i vårt land - statlige, fylkeskommunale, kommunale, private og frivillige - som er egnet for akuttinnsats for å redde liv, skal kunne mobiliseres for innsats i redningstjenesten. Tilgjengelige ressurser deltar etter anmodning og ledelse fra en av hovedredningssentralene eller en av de lokale redningssentralene, lokalisert ved politidistriktene.
De enkelte redningsinstitusjoner eller etater skal iht. samvirkeprinsippet selv bekoste utgifter til anskaffelse og drift av sine egne redningshjelpemidler, -utstyr og -beredskap og normalt til all egen redningsinnsats som hører inn under vedkommende institusjons alminnelige virksomhet eller naturlige oppgaver i redningstjenesten. Selv om det etter hvert er etablert en praksis med å prise tjenester internt i staten så bygger redningstjenesten fortsatt på samvirkeprinsippet. Redningsberedskapsutvalget (NOU 2001: 31 Når ulykken er ute) konkluderte med at Norge har tilstrekkelige beredskapsressurser, men det finnes imidlertid store regionale forskjeller. Hovedredningssentralen Sør-Norges område har klart flest innbyggere og dermed flest hendelser og flest redningsressurser. Hovedredningssentralen Nord-Norges redningsansvarsområde er på sin side vesentlig større enn Hovedredningssentralen Sør-Norge. Det er færre hendelser i nord, men også færre ressurser og en vesentlig større avstand mellom dem. Dette gir seg bl.a. utslag i større avhengighet av Forsvarets ressurser.
De frivillige organisasjonene utgjør et sentralt element i norsk redningstjeneste. Det er særlig ved leteaksjoner i skog og fjellterreng og ved førstehjelpsinnsats at disse kan stille lokalkjente og trenede styrker til rådighet. I tillegg finnes grupper som er spesialtrenet i samband, strandredning, redning i bratt og glatt lende, grotter og søk med hund og småfly. De ca. 25 000 medlemmene i disse organisasjonene yter antakelig 2-3 millioner gratistimer i året for redningstjenesten.
I Innst. S. nr. 9 (2002-2003), jf. St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, ber komiteene bl.a. om en vurdering av hvilke rednings- og beredskapsoppgaver de frivillige skal delta i som henholdsvis primærressurs, primærforsterkning og sekundærforsterkning. I det praktiske redningsarbeid og der det er hensiktsmessig legges det til grunn at det skal gjøres en oppgavefordeling mellom de frivillige og andre redningsressurser, bl.a. Sivilforsvaret.
Regjeringen ønsker å gi de frivillige organisasjonene gode betingelser og muligheter i redningstjenesten. Justisdepartementet tildelte i 2004 5,5 mill. kroner til medlemsorganisasjoner tilsluttet Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum og det stilles krav om rapportering av bruken. Det er imidlertid ikke ønskelig å stille faglige krav til organisasjonene på redningstjenesteområdet i det dette kan komme i konflikt med den frivillighet som arbeidet er tuftet på.
Det er avdekket et behov for en nasjonal standard for beskrivelse av hvilke ressurser de forskjellige etatene og institusjonene har, jf. St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet. Justisdepartementet skal påse at videreutviklingen av det nasjonale ressursregister for redning og beredskap gis høy prioritet.
En nærmere beskrivelse av brannvesenet er gitt i meldingens kapittel 12.2.
Etableringen av Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) la grunnlaget for en felles myndighetslinje fra sentralt til lokalt nivå innen brann, redning og sivilforsvar. DSB har ansvar for administrativ og faglig oppfølging av Sivilforsvaret. Som et ledd i Regjeringens moderniserings- og effektiviseringsarbeid er Sivilforsvarets organisasjonsstruktur omorganisert fra 40 til 20 distrikter. Samtidig er de regionale sivilforsvarsskolene samlokalisert med henholdsvis sivilforsvarsdistriktene i Oppland, Sør-Trøndelag og Rogaland. Bemanningen i Sivilforsvaret skal totalt reduseres med 55 årsverk som følge av disse tiltakene. Kostnadene knyttet til omstillingene blir dekket innenfor Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps samlede rammer. Den nye organiseringen av Sivilforsvaret var operativt på plass 1. januar 2004, og arbeidet med gjennomføringen av ny organisering av Sivilforsvarets ytre etat er i det alt vesentlige gjennomført. Det vises i denne sammenheng til Innst. O. nr. 57 (2003-2004), jf. Ot.prp. nr. 36 (2003-2004), hvor sivilforsvarsloven ble endret slik at omstillingen kunne ferdigstilles. Det gjenstår enkelte faglige, praktiske og administrative forhold, bl.a. knyttet til fordelingen av personellressurser mellom tjenestestedene og realisering av de forutsatte synergieffekter.
Etableringen av direktoratet har gjort det naturlig å se brannvesenets og Sivilforsvarets skolevirksomheter i en nær sammenheng. Videre vil muligheten for felles innkjøpsordninger mellom Sivilforsvaret og de kommunale brann- og redningsetater utredes. Materiellforvaltningen vil vurderes nærmere som et ledd i arbeidet med ny sivilforsvarslov.
I takt med endringer i risikobildet og i samråd med relevante myndigheter vil det løpende bli vurdert å tilpasse Sivilforsvarets ressurser og kompetanse for å dekke samfunnets ekstraordinære behov. Særlig viktig vil det være å etablere en beredskap for samfunnet der den daglige beredskapen er svakest og potensialet for uønskede konsekvenser er størst.
Sivilforsvaret skal være en viktig del av landets beredskap mot større hendelser i fred og krig. I tråd med St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet skal Sivilforsvarets forsterkningsressurser videreutvikles i tett relasjon med nødetatene (politi, brann og helse). Konseptet med mindre lokalt tilpassede enheter som fredsinnsatsgrupper (FIG), og spesialenheter som renseenhetene og radiacmålepatruljer er styrket etter terroranslagene 11. september 2001. Sivilforsvarets personell består i dag av totalt 56 638 personer inkludert reserver, som fordeler seg på fredsinnsatsgrupper (2 856), innsatsgrupper (19 941), støttegrupper (11 299), radiacmåletjeneste (492), luftvarslingstjeneste (20), egenbeskyttelse (20 000), stab (1 646) og renseenheter (384). Sivilforsvarets styrkestruktur og antall mannskaper vil bli gjennomgått som et ledd i arbeidet med ny lov om Sivilforsvaret.
Sivilforsvarets fremtredende egenskap skal fortsatt være evnen til å bidra med et større antall personell og materiell ved større hendelser. Det vises i denne forbindelse til St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet om at Sivilforsvaret bl.a. skal utvikle sin kompetanse med sikte på å være en reell ressurs også ved kompliserte teknologiske ulykker og branner.
For at Sivilforsvarets fremtidige avdelinger skal ha tilfredsstillende operativ evne er det av stor betydning at opplæring og øvingsvirksomheten har høy kvalitet. Omtrent 800 nye sivilforsvarsmannskaper utdannes årlig. Måltallet for Sivilforsvarets operative styrke i fredstid er i overkant av 12 000 mannskaper. Imidlertid er ikke hele fredstidsstyrken fullt oppsatt med opplært og øvet personell. Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) for Justisdepartementet. Det legges til grunn at om lag 10 000 mannskaper er opplært pr. i dag og at det årlig øves om lag 8 000 mannskaper. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap skal gjennom sin skolevirksomhet sørge for at opplæringen av styrkene er målrettet og effektiv.
Sivilforsvaret disponerer og forvalter i størrelsesorden 190 fortifiserte anlegg, det vil si spesielt sikrede anlegg, herunder fjellanlegg. Anleggene har hatt ulike funksjoner, alt fra kombinerte kommandoplasser for en del av fylkesmennene og de tidligere sivilforsvarskretsene til alarmplasser som har mindre betydning sett i lys av dagens risiko- og trusselbilde. Arbeidet med kost-/nytte-vurdering av porteføljen er i ferd med å avsluttes. Det tas sikte på reduksjon i porteføljen av operative fortifiserte anlegg, bl.a. ved at kommandoplasser for Sivilforsvaret og fylkesmennene og øvrige regionale anlegg vurderes avhendet eller avstengt på en forsvarlig måte dersom avhending ikke er realiserbart.
Sivilforsvarets varslingstjeneste er et viktig virkemiddel for informasjon til befolkningen ved større hendelser som ulykker eller krig. Etter 11. september 2001 er varslingssystemet forbedret gjennom modernisering av systemet og utskifting av viktige komponenter. Dagens varslingssystem vil bli vedlikeholdt og supplert for å opprettholde dagens standard. I forhold til teknologisk utvikling og nye fremtidige metoder for varsling blir det lagt opp til å videreføre utprøvingen og klargjøre kravspesifikasjon for anskaffelse av telefonbasert varsling. Telefonbasert varsling kan brukes av nødetatene i fredskrisesituasjoner hvor det er behov for raskt å bringe informasjon ut til mindre lokalsamfunn eller byer.
Tilfluktsrom skal fortsatt være en del av den beskyttelse samfunnet skal kunne gi borgerne. Eksisterende tilfluktsrom skal vedlikeholdes. Sivilforsvaret skal gjennomføre tilsyn med tilfluktsrom for å sikre at disse holder en tilfredsstillende standard.
Det internasjonale støtteteamet, som opereres av Sivilforsvaret, har vært i innsats flere ganger de siste årene, senest i februar 2004 i forbindelse med jordskjelvet i Bam, Iran. Det har også blitt gitt bistand til Tyrkia etter anmodning fra NATO i forbindelse med krigen i Irak og til Tyskland i forbindelse med storflommen i 2003. Disse oppdragene har først og fremst vært humanitær støtte. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap gjennomfører en vurdering av Sivilforsvarets rolle i ulike internasjonale oppdrag, både i forhold til å delta med egne ressurser slik som renseenheter, radiacmålepatruljer og fredsinnsatsgrupper (FIG) men også for å se på muligheten av å utvikle et tettere samarbeid med andre etater og organisasjoner, spesielt de kommunale brann- og redningsetater og frivillige organisasjoner.
I St.prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008 slår Regjeringen fast at Forsvaret, som en av sine oppgaver, skal bidra til samfunnssikkerhet. Dette vil i en rekke sammenhenger inkludere støtte til redningstjeneste og andre redningsoppdrag og Regjeringen legger til grunn at Forsvaret også i framtiden vil være en sentral bidragsyter som kan stille både med egnet materiell og personell i forbindelse med redningstjenesten. De av Forsvarets ressurser som primært er av interesse for redningstjenesten til sjøs, og som er svært sentrale i en slik sammenheng, vil i hovedsak videreføres. Det samme gjelder mulighetene for transportstøtte i forbindelse med visse typer redningsaksjoner. Også ved akuttinnsats der liv og helse ikke er truet, men der omfattende tiltak iverksettes for å berge miljø og materielle verdier, for eksempel ved KYBAL (Forsvarets organisasjon for kystberedskap og aksjonsledelse) og Forsvarets øvrige ansvar for kystberedskap, vil bli videreført. På lengre sikt kan omstruktureringene i Forsvaret innebære at viktige personell- og materiellressurser ikke er tilgjengelig i samme grad som tidligere.
Kvalitetsreformen i Heimevernet skal gi som resultat bedre trenede mannskaper som kan stilles til disposisjon også ved katastrofer og ulykker i fredstid. Det er viktig at samtrening med nødetater, sivilforsvar og andre etater innen redningstjenesten inngår i deler av Heimevernets øvelser. Det er også viktig at HV besitter sambandsutstyr som kan kommunisere med sivile etater.
Av de mange ulike offentlige og private ressurser som hovedredningssentralene i Nord-Norge og Sør-Norge kan benytte, utgjør den offentlige organiserte redningshelikoptertjenesten en vesentlig ressurs. Luftforsvarets 330 skvadron opererer i dag, med unntak av Sysselmannens helikoptre i Longyearbyen, samtlige av de offentlige redningshelikopterbasene (Banak, Bodø, Ørlandet, Sola og Rygge). På disse basene står det alltid ett helikopter på beredskap, til eksklusiv benyttelse av hovedredningssentralene.
I St.meld. nr. 44 (2000-2001) Om redningshelikoptertjenesten i fremtiden, jf. Innst. S. nr. 156 (2001-2002), ble følgende tiltak beskrevet:
- Å etablere døgnkontinuerlig tilstedevakt på samtlige redningshelikopterbaser på fastlandet.
– Å etablere en ny redningshelikopterbase i Florø på Vestlandet.
– At Justisdepartementet skulle overta budsjettansvaret for redningshelikoptertjenesten levert av Luftforsvaret.
For å kunne komme nødstilte raskere til unnsetning, bør reaksjonstiden fra besetningen alarmeres til helikopteret tar av reduseres. I dag er reaksjonstiden maksimalt 60 minutter, i framtiden siktes det på 15 minutters reaksjonstid, noe som bl.a. forutsetter at besetningene oppholder seg på helikopterbasen til enhver tid, såkalt døgnkontinuering tilstedevakt. Redningshelikopterbasen på Sola vil i løpet av våren 2004 settes opp med døgnkontinuerlig tilstedevakt.
Departementet arbeider videre med tilstedevakt på de resterende baser på fastlandet, med sikte på en så rask som mulig oppsetning, herunder etableringen av en ny redningshelikopterbase i Florø.
Justisdepartementets overtagelse av det budsjettmessige ansvar for redningshelikoptertjenesten levert av Luftforsvarets 330 skvadron trådte i kraft fra og med 1. januar 2004, hvoretter Justisdepartementet nå kjøper tjenesten av Forsvarsdepartementet.
I St.meld. nr. 44 (2000-2001) ble Stortinget orientert om prosessen med å fase ut dagens Sea King redningshelikoptre innen 2010. Forsvardepartementet tok på dette tidspunkt del i en nordisk anskaffelsesprosess (Norge, Sverige, Danmark og Finland) under navnet Nordic Standard Helicopter Project - NSHP. Prosessen tok sikte på anskaffelse av et enhetshelikopter i hele Norden, for alle de formål hvor Forsvaret opererer helikoptre. For Norges del var dette til Kystvakten, nye fregatter og til redningshelikoptertjenesten. Forsvarsdepartementet kontraherte høsten 2001 fjorten helikoptre av typen NH90 til bruk for Kystvakten og fregatt-tjeneste. I tillegg ble det tegnet en opsjon på ti NH90 til bruk for redningshelikoptertjenesten.
Opsjonen på ti NH90 redningshelikoptre gjelder nå frem til 1. februar 2005, etter forlengelse av opprinnelig frist som var 1. mars 2004.
Regjeringen vurderer om opsjonen på ti NH90 skal reforhandles i tråd med HFs anbefalte krav, eller om det skal iverksettes en ny anskaffelsesprosess i markedet. I oktober 2003 ble den norske regjering innklaget til Efta Surveillance Authority (ESA) for brudd på de allminnelige anskaffelsesreglene med grunnlag i EØS-avtalen. Det kan forventes at ESA tar stilling til klagen innen sommeren 2004. Departementet vil på hensiktsmessig måte komme tilbake til Stortinget om den videre anskaffelsesstrategi etter at ESAs vurdering foreligger.
De redningshelikoptre som opereres av Forsvaret benyttes til ulike oppgaver. Helikoptre som står på beredskap for Hovedredningssentralen (HRS) utfører kun søk- og redningsoppgaver og luftambulanseoppdrag. Redningshelikoptre som ikke står på beredskap kan imidlertid benyttes også til andre oppgaver. Ved behov for å skulle benytte redningshelikoptrene på beredskap til andre formål enn søk og redning, eller luftambulanse, må dette klareres konkret med HRS.
Innfasing av nye helikoptre forventes å gi flere tilgjengelige flytimer i året enn dagens Sea King-helikoptre. Annen hensiktsmessig bruk av disse må vurderes for å utnytte helikopterflåten optimalt.
Første kontaktpunkt i mange typer hendelser er nødmeldetjenesten bestående av nødetatene brannvesen, politi og helsevesenets akuttmedisinske beredskap med nødnumrene 110, 112 og 113. Nødmeldetjenestens oppgaver omfatter å motta nødanrop fra nødstilte, å gi den nødstilte profesjonell veiledning og å iverksette nødvendige tiltak, herunder eventuell viderevarsling.
Nødmeldetjenesten utgjør på denne måten den viktigste innfallsporten til hele redningstjeneste- og beredskaps-Norge. Rask og riktig håndtering fra nødetatene hver for seg og samlet, og deres effektivitet overfor eventuelle øvrige aktører, kan være avgjørende for en hendelses forløp og resultat. Akuttberedskapen er avhengig av varsling for å kunne iverksette tiltak, enten det handler en hverdagshendelse eller ekstraordinære situasjoner. Tidsfaktoren er av vesentlig betydning for å redde liv, samt å verne natur, miljø og verdier.
Det er gjennomført en utredning for å vurdere mulige modeller for forenkling og effektivisering av nødmeldetjenesten, herunder overgang til ett nødnummer. Justisdepartementet tar sikte på å sende utredningen på høring i løpet av kort tid.
Det er fastslått at mangelfull radiokommunikasjon bidro til at flere hundre brannmenn døde ved terroranslaget i New York 11. september 2001. Brannmannskapene løp opp i bygningene som raste sammen, mens politiets personell som hadde helikopter i området, fikk beskjed om å trekke seg tilbake. Hendelsen illustrerer behovet for felles radiokommunikasjon mellom nødetatene og et sambandssystem som er til å stole på i krisesituasjoner. Hendelsen viser også at etableringen av et felles nødnett ikke bare har en funksjon i utilsiktede hendelser av forskjellig slag og omfang, men også i forbindelse med tilsiktede hendelser i form av terror og sabotasje.
Effektiv livreddende og sikker innsats, særlig ved store hendelser, har akutt behov for et nytt, forutsigbart og moderne nødnett med stor kapasitet. Dagens sambandsnett bygger på gammel analog teknologi, og hver enkelt nødetat håndterer sitt eget sambandssystem. I de kommunale brannvesen har man i dag over 200 små lokale radiosystemer, mens politi og helsevesen begge har landsdekkende system. Systemene legger ikke til rette for kommunikasjon mellom etatene og mellom ulike geografiske områder innen hver etat. Systemene kan avlyttes med utstyr som nå har blitt lovlig, og politiets samband kan nå overhøres via Internett.
Brudd i sambandet mellom en sambandssentral og tjenestemenn kan føre til farlige misforståelser og er sammen med manglende avlyttingssikkerhet et alvorlig hinder for det kriminalitetsforebyggende arbeidet.
Nye nasjonale nødnett er etablert eller besluttet etablert i flere europeiske land. Sverige er kommet lengst i en anskaffelsesprosess hvor målet er at sentrale strøk er ferdig utbygd i 2006 og at hele landet skal ha dekning i 2009.
Så langt er samtlige realiserte nødnett basert på enten TETRA- eller TETRAPOL-teknologi. Bare TETRA er godkjent av Schengensamarbeidet. Disse to teknologiene er spesielt innrettet mot nødetatenes behov. I Sverige er markedshenvendelsen teknologinøytral, noe som også planlegges i Norge. Flere løsninger kan være aktuelle. I de fleste land har beslutningen knyttet til realiseringen av nødnettet tatt tid på grunn av de økonomiske utfordringene som knytter seg til realiseringen. Statens måte å anskaffe egnet kommunikasjonssystem for nødetatene varierer også fra land til land. Tjenestekjøp er valgt i fire av de største europeiske landene, Storbritannia, Tyskland, Østerrike og Spania, mens det opereres med statlig eierskap i andre land, deriblant våre naboland Finland og Sverige. I Tyskland er det anslått at livssykluskostnadene for det nye tyske nettet vil beløpe seg til ca. 35 mrd kroner over en 15-20 års periode.
Erfaringene etter Rocknes-forliset 19. januar 2004 utenfor Bergen viser enkelte forhold med relevans for diskusjonen om nødnett. Enkelte av deltakere i redningsaksjonen meldte at mobilsambandet periodisk hadde kapasitetssvikt. Liknende problemer ble avdekket under Åsta-ulykken i januar 2000. I et felles digitalt nødsamband vil kommunikasjon være tilgjengelig uavhengig av kapasiteten i mobilsambandet.
Realisering av et nytt landsdekkende nødnett medfører at store etater som har egne sambandssystemer skal avvikle disse og samle seg om et felles, nasjonalt radiosamband. Nytt teknisk utstyr skal innplasseres i omkring 2 300 eksisterende telerom, antennemaster og tunneler for å oppnå landsdekkende radiodekning. Utstyr skal inn i dagens ca. 70 nødmeldesentraler (110, 112, 113) samt ca. 1 000 legevaktsentraler, brannvesen og politistasjoner/lensmannskontorer. Det inngår i overkant av 36 000 håndholdte og bilmonterte radioapparater til de brukerne i etatene som er pålagt gjennom instruks å ha samband.
Kravene til sikring av informasjon i nødnettet vil være ivaretatt og omfatter bl.a. sikring mot avlytting. Av operative og økonomiske grunner er det interessant å utvide nødnettets brukergruppe utover nødetatene. Omstillingen av Forsvaret og særlig Heimevernet går i retning av å styrke samarbeid med sivile myndigheter innen terror, redningstjeneste og ulykkeshåndtering. I betraktning av nødnettets tilgjengelighet, robusthet og informasjonssikkerhet er inkludering av brukergrupper i Forsvaret særlig aktuell. Justisdepartementet arbeider videre med spørsmålet om hvordan et nytt nødnett kan realiseres, og vil komme tilbake til saken så snart nødvendige avklaringer foreligger.