6. Tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene
Regjeringen legger opp til å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene fra budsjettåret 2005. Regjeringens siktemål med omleggingen er å styrke kommunenes incentiver til å drive næringsutvikling, og dermed sikre næringsetablering.
For både å unngå uheldige fordelingsvirkninger kommunene imellom, og beholde incentivene for næringsutvikling, foreslås det samtidig å innføre en ordning med symmetrisk inntektsutjevning i kommunenes inntektssystem.
I proposisjonen er det redegjort nærmere for ulike modeller for tilbakeføring og for anbefalingene i høringsrunden.
Departementets vurdering er at selskapsskatten bør tilbakeføres gjennom skattefondsmodellen. Skattesimuleringsmodellen foreslås midlertidig gjennomført fra 2005. Tilbakeføringen i 2005 vil være basert på tall for selskapsskatt fra inntektsåret 2002. Skattesimuleringsmodellen erstattes av skattefondsmodellen fra 2007. Skattefondsmodellen vil i 2007 være basert på skattetall for 2005.
Med skattefondsmodellen blir selskapsskatten en reell kommunal skatt med kommunene som skattekreditor. Med denne modellen får kommunene, både enkeltvis og samlet, beholde en eventuell merskattevekst (og tilsvarende få et inntektstap ved skattesvikt). Det er departementets vurdering at skattefondsmodellen gir en klarere kobling mellom selskapsskatten og næringsutvikling i kommunene, enn skattesimuleringsmodellen hvor pengene blir tilført kommunene som rammetilskudd.
Departementet mener også at koblingen mellom skatteinntekter og næringsutvikling blir tydeligere med skattefondsmodellen, fordi selskapsskatten blir tilført kommunene raskere (året etter innbetaling) enn ved skattesimuleringsmodellen (to år etter innbetaling).
Departementet mener at det ikke bør etableres en overgangsordning i forbindelse med tilbakeføringen av selskapsskatt. Med de foreslåtte endringene i inntektsutjevningen reduseres omfordelingen mellom kommunene. Det kan imidlertid være aktuelt å bruke skjønn for å dempe fordelingsvirkningene. Det ble ikke etablert en overgangsordning ved avviklingen av selskapsskatten i 1999.
En tilføring av en andel av selskapsskatten til kommunene vil ikke komme i tillegg til øvrige inntekter. Ved innføring av forslaget vil personskatteinntektene til kommunene samlet sett bli redusert tilsvarende kommunenes proveny fra selskapsskatten. Kommunenes inntekter fra naturressursskatten vil ikke bli redusert.
Det er en sammenheng mellom kommunenes inntektsnivå og konsekvensen av omleggingen. Det er stort sett kommuner med et inntektsnivå under gjennomsnittet som tjener på omleggingen. Denne kommunegruppen tjener i gjennomsnittet om lag 100 kroner per innbygger på at selskapsskatten tilbakeføres og inntektsutjevningen omlegges.
Kommuner med utgiftskorrigerte frie inntekter over landsgjennomsnittet taper på omleggingen. Tapet per innbygger øker dessuten med stigende inntektsnivå.
Det er hovedsakelig mellomstore og store kommuner som i utgangspunktet vinner på omleggingen. Bergen, Stavanger og Trondheim vinner i gjennomsnittet 769 kroner per innbygger, mens kommuner med over 20 000 innbyggere (ekskl. de fire storbyene og kraftkommuner) i gjennomsnittet ikke får forandret sine inntekter som følge av reformen. Det er Oslo kommune og kraftkommunene som taper mest på reformen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er opptatt av at kommunesektoren sikres stabile og forutsigbare økonomiske rammer. Flertallet mener dette må være et førende prinsipp for endringer i inntektssystemet.
Flertallet viser til at et klart flertall av kommunene er imot at deler av selskapsskatten skal tilbakeføres til kommunene. 75 pst. av kommunene var negative til forslaget i høringsrunden. Hovedargumentet til de kommunene som er imot forslaget, er at det vil gi et mer uforutsigbart inntektssystem. Flertallet mener det er all grunn til å ta kommunenes motforestillinger på alvor.
Flertallet vil påpeke at inntektene fra selskapsskatten kan variere mye fra ett år til et annet, og at tilbakeføring av selskapsskatten vil føre til at skatteinntektene til kommunene blir mindre forutsigbare enn i dag. Forutsigbare rammeoverføringer blir erstattet med mer usikre skatteinntekter. Flertallet konstaterer at for kommunene er skatt fra bedrifter klart mer ujevnt fordelt enn skatt fra personlige skattytere. Inntektsutjevningen er selvfinansierende og summerer seg til null på landsbasis ved at kommunene selv finansierer denne. Flertallet vil påpeke at når inntektsforskjellene mellom kommunene øker, må enten kommunene bidra mer eller så må nivået for inntektsutjevningen justeres ned. Flertallet mener at det forslaget Regjeringen har fremmet om selskapsskatt, vil øke inntektsforskjellene mellom kommunene, og følgelig vil også forskjellene i tjenestenivået bli større.
Flertallet konstaterer at Regjeringens forslag om selskapsskatt har betydelige og uakseptable omfordelingsvirkninger.
Flertallet mener at Regjeringen i for stor grad forutsetter at forslaget om å tilbakeføre deler av selskapsskatten til kommunene har en incentivvirkning i forhold til næringsutvikling. Etter flertallets syn er det en svakhet ved Regjeringens argumentasjon at det tas for gitt at en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten uvilkårlig vil motivere kommunene til næringsutvikling. Flertallet mener at man ikke uten videre kan utlede at forslaget vil føre til økt næringsutvikling.
Flertallet viser til at inntektssystemet for kommunesektoren allerede inneholder en type inntektsutjevning, og at Regjeringens forslag innebærer at det kommer en ny type inntektsutjevning for selskapsskatten. Flertallet mener dette vil komplisere inntektssystemet unødvendig mye.
Flertallet viser til at Kommunenes Sentralforbund og Landssammenslutningen av Vasskraftkommuner mener at tilbakeføringen bør ses i sammenheng med hele finansieringssystemet for kommunesektoren og at en slik vurdering bør inngå i Inntektssystemutvalgets arbeid. Flertallet støtter denne oppfatningen.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget avviser Regjeringens forslag om å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene. Stortinget ber Regjeringen sørge for at Inntektssystemutvalget foretar en vurdering av om en andel av selskapsskatten bør tilbakeføres til kommunene, og dessuten vurdere inntektsutjevningen i forhold til virkningene av selskapsskatten og bruk av virkemidler som i større grad enn skatt kan motivere til samarbeid mellom kommuner om næringspolitikk."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti slutter seg til prinsippet om tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene fra budsjettåret 2005, der siktemålet med omleggingen er å styrke kommunenes insentiver til å drive næringsutvikling, og dermed sikre næringsetablering lokalt.
Disse medlemmer viser til at departementet har hatt forslaget om tilbakeføring av selskapsskatten på høring. I høringsnotatet ble det skissert to alternative modeller for den tekniske tilbakeføringen. De skisserte modellene, skattesimuleringsmodellen og skattefondsmodellen, gir lik fordeling mellom kommunene, men skiller seg fra hverandre med hensyn til hvordan skatten tilbakeføres, og med hvilken tidsforsinkelse. Disse medlemmer har merket seg at det etter departementets tolkning er stor grad av sammenfall mellom konsekvensene av forslaget for den enkelte kommune og kommunenes høringsuttalelser. De minste kommunene har fortrinnsvis vært mot reformforslaget der hovedbegrunnelsen har vært at inntektsgrunnlaget blir mindre forutsigbart. Folkerike kommuner er stort sett for at en andel av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene og at skattefondsmodellen legges til grunn som modell for tilbakeføring.
Disse medlemmer viser til at Kommunenes Sentralforbund under høringen i komiteen om kommuneproposisjonen ga uttrykk for at de var prinsipielt for en tilbakeføring av selskapsskatten gjennom skattefondsmodellen for å skape insentiver for næringsutvikling, men mente at tilbakeføringen bør ses i sammenheng med hele finansieringssystemet for kommunesektoren og derfor bør inngå i Inntektssystemutvalgets arbeid.
Disse medlemmer viser til at Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK), som representerer 150 medlemskommuner, under høringen påpekte at deres medlemmer sammen med KS-medlemmene klart representerer flertallet av landets kommuner. LVK sine medlemmer var prinsipielt for en tilbakeføring av selskapsskatten fordi de mente at kommunene skulle ha en selvstendig beskatningsrett. LVK var kritisk til modellene fordi de etter deres oppfatning ikke var noen rene skattemodeller. Kriteriene bør ikke bygge på antall ansatte alene, men må bygge på andre innsatsfaktorer, for eksempel investert kapital. De mente at så lenge den foreslåtte ordningen representerte et nullsum-spill ville det ikke stimulere til økt næringsutvikling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet var negative til at selskapsskatten ble overført til staten, og har de senere år fremmet en rekke forslag om at denne skatten skulle tilbakeføres.
Disse medlemmer mener dette vil gi kommunene bedre incentiver for å tilrettelegge for næringsvirksomhet gjennom tilbakeføringen, men kan ikke se at Regjeringens opplegg legger godt nok opp til nettopp dette. Disse medlemmer mener at det bør være et tankekors for Regjeringen at de svært skattesvake kommunene reelt sett kun vil øke sine inntekter med 10 øre pr. skapte krone grunnet inntektsutjevningen og derved undergraver selve initiativet man legger opp til.
Disse medlemmer ønsker at denne saken tas ut av kommuneproposisjonen og at den i stedet fremmes som en egen sak for Stortinget i begynnelsen av oktober 2004.
Disse medlemmer er av den oppfattning at en slik omfattende reform med så store økonomiske konsekvenser for kommunene bør få en bredere og bedre behandlingen enn det man har lagt opp til i dag. Disse medlemmer ønsker i denne sammenheng at Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med flere modeller.Disse medlemmer ønsker at man fremlegger et bredt spekter av modeller, inklusive en modell hvor all selskapsskatt går tilbake til den aktuelle kommune.
Disse medlemmer er av den oppfattning at kommunene i dag har gjennomgått en rekke tunge reformer, og at man derfor må ha forståelse for at kommunene trenger tid til å fullføre disse prosessene før nye og omfattende reformer igangsettes.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstrepartipåpeker at Regjeringens forslag går ut på at 5,5 mrd. kroner av selskapsskatten trekkes ut av rammen, og fordeles til kommunen i forhold til antall arbeidsplasser som er lokalisert i kommunen. Det er utredet to modeller. Ingen av modellene er en kommunal skatt og dermed en del av skattesystemet. Begge er innrettet slik at staten styrer i makro, gir tilbake en del av skatten året etter og kan derfor trekke i ramma for alle kommuner for merinntekter noen kommuner får gjennom selskapsskatten.
Hensikten sies å være å styrke insentivet til kommuner for å drive god næringspolitikk, uten at Regjeringen kan påvise noen sammenheng mellom kommunal næringssatsing og selskapsskatten. Det anføres heller ikke noen prinsipielle argumenter for eller foretas noen vurdering av hvilken beskatningsrett kommuner bør ha. Disse medlemmer viser til at det er et fåtall kommuner som kommer heldig ut og mange lavinntektskommuner taper. Disse medlemmer vil understreke at endringen bidrar til å øke inntektsforskjellene mellom kommunene ytterligere. Disse medlemmer viser til at kvalitet og kvantitet i kommunale tjenester har en godt dokumentert sammenheng med rammene og inntektene, og at inntektene nå er for skeivt fordelt.
Disse medlemmer var for statliggjøring av selskapsskatten for å kunne fordele inntektene bedre mellom kommunene etter behov.
Disse medlemmer ønsker bedre inntektsutjamning mellom kommunene og ikke større inntektsforskjeller og vil derfor gå imot Regjeringens modeller og avventer Borgeutvalget for en totalvurdering.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti slutter seg til omleggingen av inntektsutjevningen til symmetrisk utjevning parallelt med at en andel av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene gjennom skattesimuleringsmodellen som en midlertidig ordning. Disse medlemmer mener at omfordelingsvirkningene kan dempes ved å la kommunenes inntekter fra selskapsskatten inngå i et system med symmetrisk inntektsutjevning. I forhold til dagens inntektsutjevning innebærer dette isolert sett en omfordeling fra skattesterke til skattesvake kommuner. Disse medlemmer mener at ved å foreta denne endringen i inntektsutjevningen ivaretas insentivvirkninger som ligger i en kommunal selskapsskatt, samtidig som omfordelingsvirkningene som følge av tilbakeføringen av en andel av selskapsskatten reduseres. Disse medlemmer har merket seg at tilbakeføringen i 2005 vil være basert på tall for selskapsskatt fra inntektsåret 2002.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at symmetrisk inntektsutjamning er mer rettferdig. Det vil gi store utslag for enkeltkommuner og kan vanskelig gjennomføres uten at ubalansen i kommuneøkonomien først rettes opp og totalramma økes, slik at det blir mulig for kommuner som taper å akseptere rettferdige endringer. Disse medlemmer vil særlig påpeke Oslos situasjon og at et slikt prinsipp ikke kan gjennomføres uten at Oslos situasjon er ivaretatt gjennom andre ordninger.
Disse medlemmer viser til at Regjeringens modell ikke innebærer symmetrisk utjamning, men er en modell med litt mer utjamning enn i dag.
Disse medlemmer støtter prinsippet om symmetrisk inntektsutjamning, men vil avvente Borgeutvalget for å vurdere helheten før endringer vedtas.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti støtter vurderingen om at selskapsskatten bør tilbakeføres gjennom skattefondsmodellen fra 2007. Med denne modellen blir selskapsskatten en reell kommunal skatt med kommunene som skattekreditor. Etter disse medlemmers mening gir skattefondsmodellen en klarere kobling mellom selskapsskatten og næringsutvikling i kommunene, enn skattesimuleringsmodellen hvor pengene blir tilført kommunene som rammetilskudd. Disse medlemmer mener også at koblingen mellom skatteinntekter og næringsutvikling blir tydeligere med skattefondsmodellen, fordi selskapsskatten blir tilført kommunene raskere (året etter innbetaling) enn ved skattesimuleringsmodellen (to år etter innbetaling).
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser videre til at det i proposisjonen varsles en relativt moderat vekst i de frie inntektene for neste år. Dette er et moment som kan tilsi at det er ønskelig å ytterligere dempe omfordelingsvirkningene, og disse medlemmer ber derfor Regjeringen i egen sak, senest i begynnelsen av oktober 2004, vurdere tiltak som bidrar til dette.
Disse medlemmer er av den oppfatning at en slik omfattende skattereform, med så store økonomiske konsekvenser for kommunene, bør få en bred utredning for å sikre et best mulig beslutningsgrunnlag. Disse medlemmer vil i tillegg peke på at denne reformen kommer i en periode hvor kommunesektoren er pålagt store utfordringer gjennom endringer i inntektssystemet, og omfattende reformer vedtatt i Stortinget.
Disse medlemmer forutsetter at tilbakeføring av en andel av selskapsskatten begynner å virke fra 2005, men anmoder Regjeringen om å komme tilbake med ulike alternativer til innfasing og innretting av en slik reform. I tillegg til den modell som Regjeringen har foreslått i kommuneproposisjonen bør det utredes en modell med kompensasjon/trekk på 60 pst. pluss 30 pst., innført over ett og to år, en modell hvor all selskapsskatt går tilbake til den aktuelle kommune samt andre alternative modeller.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en egen sak om selskapsskattereformen i begynnelsen av oktober 2004, hvor flere mulige modeller utredes."
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet registrerer at Regjeringa fremjar forslag om å føre ein del av selskapsskatten attende til kommunane. Forslaget inneber ein reduksjon av kommunane sin personskattinntekt på 5,5 mrd. kroner. Desse midlane vert førte attende til kommunane etter andre fordelingsprinsipp. Denne medlemen vil vise til at den reelle omfordelinga kommunane imellom er på om lag 800 mill. kroner.
Denne medlemen meiner prinsipielt at kommunane skal ha større kontroll enn i dag over eigne skatteinntekter. Denne medlemen kan imedan ikkje gå inn for eit opplegg som utelukkande er ei omfordeling frå dei 350 kommunane som taper på ordninga, til dei om lag 80 kommunane som tener på forslaget.
Denne medlemen konstaterer at Regjeringa sitt opplegg inneber at kommunane samla sett ikkje får auka sine inntekter og at dei økonomiske skilnadane kommunane imellom aukar.
Denne medlemen meiner inntektssystemet først og fremst skal fungere slik at alle kommunar skal ha dei same høvet til å tilby kommunale tenester. Denne medlemen kan ikkje sjå at dette omsynet er ivareteke ved forslaget. Dennemedlemen viser til at desse endringane kjem i tillegg til ei rekkje endringar i inntektssystemet som alt er innførte, endringar som har gjeve omfattande omfordelingsverknader kommunane imellom. Denne medlemen viser til at dette gjeld til dømes avvikling av ekstraordinært skjønn, innføring av urbanitetskriterium, høgare skatteandel og nedjustering av rammeoverføringane. Summen av desse endringane i inntektssystemet legg eit sterkt press på økonomien i mange kommunar.
Denne medlemen viser til at dei endringane Regjeringa føreslår i selskapsskatt og inntektsutjamning vil forsterke verknadane av ujamn næringsstruktur og lønsskildnader mellom landsdelane.
Denne medlemen meiner det opplegget Regjeringa føreslår er lite eigna til å styrke næringsutviklinga i kommunane. Denne medlemen vil på denne bakgrunn gå imot Regjeringa sitt framlegg om tilbakeføring av ein del av selskapsskatten til kommunane og omlegginga av inntektsutjamninga til symmetrisk inntektsutjamning slik Regjeringa føreslår.