10. Kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid
Det er en overordnet målsetting for Regjeringen at alle innbyggerne gis likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle behov. I lys av denne målsettingen ser Regjeringen at dagens kommunestruktur på mange måter er lite hensiktsmessig.
Regjeringen mener det er nødvendig med større og mer robuste kommuner som er faglig bærekraftige og som evner å fylle sin rolle som velferdsprodusenter og samfunnsutviklere. En slik utvikling vil også legge til rette for fortsatt desentralisering av oppgaver til kommunene og en spredning av makt og ansvar. Alternativet til mer robuste kommuner kan bli sterkere statlig styring og ansvar, en utvikling Regjeringen ikke ønsker. Frivillighet skal fortsatt ligge til grunn for endringer i kommunestrukturen.
Regjeringen er av den oppfatning at interkommunalt samarbeid ikke kan erstatte en robust og bærekraftig kommunestruktur. Prinsipielle innvendinger mot interkommunalt samarbeid er først og fremst knyttet til demokratiunderskudd og oppbygging av et byråkrati som gir mindre ressurser igjen til den direkte tjenesteytingen. I tillegg kan det gi svakere kostnadskontroll for den enkelte kommune. Et omfattende interkommunalt samarbeid vil også kunne bidra til en fragmentert styringsstruktur med uklar ansvarsplassering og vanskeliggjøre samordning av tjenester til de mest ressurssvake brukerne. Det vil imidlertid alltid være et behov for interkommunalt samarbeid som et tillegg til en robust kommunestruktur.
For å legge til rette for erfaringsoverføring mellom kommuner og på den måten stimulere til gode interkommunale samarbeidsmodeller, har Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund laget en database med eksempler på vellykket interkommunalt samarbeid.
Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund (KS) har satt i gang et prosjekt som innebærer at alle kommunene gjennom regionale prosesser og konsekvensutredninger skal vurdere endringer i kommunestrukturen. Prosjektet ledes av KS.
I proposisjonen redegjøres det nærmere for prosjektet. Målsettingen for prosjektet er et styrket lokaldemokrati og mer robuste kommuner.
Kommunal- og regionaldepartementet har ønsket å stimulere til frivillige kommunesammenslutninger gjennom ulike virkemidler som støtte til konsekvensutredninger, støtte til informasjon og folkehøringer, eventuelt også støtte til prosessveiledning. Andre virkemidler er inndelingstilskudd, delvis kompensasjon av engangskostnader og fritak for enkelte statlige avgifter i forbindelse med sammenslutningsprosessen, bidrag til finansiering av bredbånd for å redusere avstandsulemper i den sammensluttede kommunen og bruk av skjønnsmidler til toppfinansiering av samferdselsprosjekter som ev. kan realisere en kommunesammenslutning.
Siden Ramnes og Våle sluttet seg sammen til Re kommune med virkning fra 1. januar 2002, har 17 områder og 55 kommuner innledet prosesser knyttet til vurdering av kommunesammenslutning. Målet med prosessene er en endelig kommunestyrebehandling som munner ut i vedtak om sammenslutning med en eller flere nabokommuner.
I alle sammenslutningsprosessene som er avsluttet har kommunestyrene valgt å følge det rådet velgerne har gitt i folkeavstemningene. Dialogen og samspillet mellom velgerne og den politiske ledelsen blir dermed viktig for beslutningene som fattes i disse sakene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet viser til at det i løpet av en 20-årsperiode fram til midten av 1960-årene skjedde et kommunalt hamskifte i Norge. Like etter krigen var det 744 kommuner i Norge. Dette ble redusert til 453 kommuner i 1964. Disse medlemmer mener at kommunene i dag er i en situasjon som har mye til felles med situasjonen for 50 år siden, da grunnlaget for dagens kommunestruktur ble lagt. Bosettingsmønsteret har forandret seg, og transportmulighetene er betydelig forbedret. Dagens kommunestruktur står ikke i forhold til den utviklingen som har skjedd i samfunnet.
Disse medlemmer er kjent med at i mange deler av landet har menneskene gjennom sine daglige gjøremål opphevet kommunegrensene, og det er bare når det gjelder kommunale tjenester og politiske aktiviteter at kommunegrensene eksisterer. Samtidig har det skjedd store endringer i bosettingsmønsteret. Byer og tettsteder har vokst sterkt både i folketall og i utstrekning, mens folketallet i mange bygder har gått nedover.
Disse medlemmer mener derfor at det er nødvendig å stimulere til frivillige kommunesammenslåinger gjennom positive virkemidler, slik at vi får slagkraftige kommuner som er i stand til å ta på seg flere oppgaver.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti slutter seg til Regjeringens overordnede målsetting om at alle innbyggerne gis likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle behov. En viktig utfordring for å nå denne målsettingen vil etter disse medlemmers vurdering være å sikre seg kompetent arbeidskraft. Økning i aldersgruppene med behov for kommunale tjenester og økende forventninger om bedre og flere tjenester innenfor begrensede økonomiske rammer, vil være andre utfordringer kommunene må ta aktivt stilling til. Disse medlemmer er derfor tilfreds med at Kommunenes Sentralforbund og Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid har igangsatt et prosjekt der kommunene får anledning til å sette kommunestruktur på dagsorden og vurdere om strukturendringer kan være ett av svarene på de utfordringene kommunesektoren står overfor. Disse medlemmer merket seg at KS under høringen ga sin tilslutning til at eventuelle kommunesammenslutninger skulle baseres på prinsippet om frivillighet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at kommunesammenslutninger må bygge på frivillighet og lokalt initiativ.
Disse medlemmer mener at kommuner som slår seg sammen, ikke skal få reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslåingen, og at de skal få delvis kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen. Disse medlemmer anser det også viktig med mer samarbeid og bedre arbeidsdeling på tvers av kommunegrensene.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er åpne for kommunesammenslåing. En forutsetning for at dette skal bli vellykket er at det blir akseptert lokalt. En sammenslåing må bedre både befolkningens deltakelse og påvirkning og gi bedre drift av kommunen.
Disse medlemmer vil påpeke at mange små kommuner er velstyrte og har gode tilbud til innbyggerne og fylte kompetansestillinger. Innbyggerantallet eller arealet som sådan er ikke er en viktig målestokk for hvor det kan være riktig å slå sammen kommuner. En stor kommune i antall innbyggere er ingen garanti for en velfungerende kommune. Kommunesammenslåinger er heller ikke noen løsning på problemene for utkantkommuner med stort areal og få innbyggere og vil ikke gjøre hverdagen lettere for de som bor der.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det er store muligheter for innsparinger gjennom kommunesammenslåinger, og at dagens kommunestruktur med mange små kommuner er lite formålstjenlig. Disse medlemmer er positive til kommunesammenslåinger, og ønsker at sammenslåinger bør initieres av utredninger betalt av staten. Disse medlemmer mener at avgjørelsen om kommunesammenslåinger bør kunne gjøres ved folkeavstemning i de berørte kommunene, men at dette ikke er nødvendig.
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser til dei to sentrale debattane i kommune-Noreg for tida, debatten om finansiering og nivå på offentleg sektor og debatten om struktur og oppgåvefordeling.
Denne medlemen registrerer at KS, i samarbeid med Regjeringa, har teke initiativ til drøfting om kommunestruktur der friviljug samanslåing vert lagt til grunn. Denne medlemen merkar seg uklåre signal frå Regjeringa i dette spørsmålet. Statsministeren har i Stortinget stadfesta støtte til at prinsippet om friviljugheit ligg i botnen. Kommunalministeren har i fleire media truga med tvang.
Denne medlemen meiner det er lite konstruktivt å drøfte endra grenser utan å sjå på oppgåvene kommunane er sette til å løyse. Hovudpoenget er korleis ein kan få til ein god skule og ei verdig omsorg der folk bur. Det er etter denne medlemen sitt syn manglande midlar og ikkje kommunegrensene som er hinderet for ei god utvikling i kommunesektoren.
Denne medlemen viser til at det frå fleire hald vert argumentert med at kommunane er for små. Det vert gjeve eit bilete av små ubehjelpelege einskapar som historiske etterlevningar frå ei svunnen tid.
Denne medlemen vil halde fram at det finst mange gode argument for å oppretthalde mindre kommunar. Denne medlemen meiner ynsket om eit minimumstal på innbyggjarar i kommunane er meiningslaust, ikkje minst grunna geografiske tilhøve.
Denne medlemen vil understreke at geografi og avstandar, kort veg mellom tenester og innbyggjarar er dei viktigaste argumenta imot kommunesamanslåingar.
Denne medlemen vil òg peike på at fleire undersøkingar viser at innbyggjarane i mange mindre kommunar er mest nøgde med dei kommunale tenestene og med nærleiken til dei lokale folkevalde.
Denne medlemen meiner debatten om kommunesektoren altfor lenge har vore prega av sensasjonelle oppslag om økonomiske gevinstar ved storstilt samanslåing av småkommunar.
Denne medlemen meiner det er eit faktum at om kommunal drift skal effektiviserast, så er det lite å hente administrativt. Skal kommunane ta ut økonomisk effektivisering ved samanslåing, vil det krevje ei kraftig strukturomlegging av tenestetilbodet. Det betyr nedlegging og samanslåing av skular, barnehagar og eldreinstitusjonar.
Denne medlem ser òg at Regjeringa brukar mangel på arbeidskraft i framtida som eit argument for kommunesamanslåing. Denne medlemen vil understreke at 41 pst. av dei som jobbar i kommunesektoren er deltidstilsette. Talet har auka frå 32 til 41 pst. på to år. Mange ønskjer å arbeide meir. Her ligg det etter denne medlemen sitt syn ein fantastisk ubrukt arbeidskraftsreserve, som i hovedsak ikkje vert utnytta fordi kommunane ikkje får tilført midlar i tråd med dei oppgåvene dei skal løyse.
Denne medlemen vil understreke at det no er grunnleggjande viktig å styrke lokaldemokratiet. Denne medlemen held vidare fast ved at Regjeringa medvite legg eit løp der målet er å presse kommunane til samanslåing. Dette gir større avstand mellom innbyggjarar og beslutningstakarar, det medverkar til at grunnvollen i lokaldemokratiet forvitrar.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at interkommunalt samarbeid og/eller sammenslutning av kommuner kan være gode stimulanser for å få til en mer hensiktsmessig organisering i deler av kommunesektoren. For noen kan sammenslutning med andre kommuner vise seg å være hensiktsmessig. Likeså kan økt interkommunalt samarbeid for enkelte kommuner være et viktig grep for å gi innbyggerne likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle behov. Interkommunalt samarbeid og kommunesammenslutninger må bygge på frivillighet og lokalt initiativ.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er av den oppfatning at interkommunalt samarbeid ikke kan erstatte en robust og bærekraftig kommunestruktur. Prinsipielle innvendinger mot interkom-munalt samarbeid er først og fremst knyttet til demokratiunderskudd og oppbygging av et byråkrati som gir mindre ressurser igjen til den direkte tjenesteytingen. I tillegg kan det gi svakere kostnadskontroll for den enkelte kommune. Et omfattende interkommunalt samarbeid vil også kunne bidra til en fragmentert styringsstruktur med uklar ansvarsplassering og vanskeliggjøre samordning av tjenester til de mest ressurssvake brukerne. Disse medlemmer vil understreke at det alltid vil være behov for interkommunalt samarbeid som et tillegg til en robust kommunestruktur.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at interkommunalt samarbeid ikke på samme måte som vanlig kommunal drift blir styrt direkte gjennom kommunestyret, men blir indirekte styrt av flere kommunestyrer. Særlig viktig er det å være oppmerksom på dette når det gjelder kjerneoppgavene, som det er viktig å ha direkte lokaldemokratisk kontroll og ansvar for. Dersom en må samarbeide med nabokommunene om dette, bør en vurdere sammenslåing som et alternativ som sikrer direkte folkevalgte avgjørende innflytelse over disse områdene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at interkommunalt samarbeid og/eller sammenslutning av kommuner kan være gode stimulanser for en mer hensiktsmessig organisering i deler av kommunesektoren. Disse medlemmer ser positivt på at det gjennom ulike prosjekter utvikles metoder og modeller for best mulig samarbeid og eventuelt sammenslåing av kommuner.
Disse medlemmer vil påpeke at for enkelte kommuner kan sammenslutning med andre kommuner være hensiktsmessig. Likeså kan økt interkommunalt samarbeid for enkelte kommuner være et viktig grep for å gi innbyggerne likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle behov.
Disse medlemmer vil understreke at interkommunalt samarbeid må bygge på frivillighet og lokalt initiativ.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at styringen med viktige velferdsoppgaver ikke skal overlates til foretak eller andre organer som ikke er direkte demokratisk valgt. Disse medlemmer mener at flere avgjørelser staten, offentlig eide foretak og statlige AS i dag tar, burde vært tatt av lokale folkevalgte organer i stedet. Disse medlemmer vil også vise til behov for å desentralisere makt fra storting og viser til forslag i forbindelse med behandling av oppgavefordelingsmeldingene der disse medlemmer blant annet foreslo overføring av ansvar for blant annet fylkesplanlegging, samferdsel og næringspolitikk.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti foreslo også forsøk med større regioner med folkevalgt styring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser verdien av å ha et interkommunalt samarbeid for å lage formålstjenlige tjenesteprosedyrer, og at samarbeid kan være et viktig element i å effektivisere kommunal sektor. Disse medlemmer er imidlertid opptatt av at interkommunalt samarbeid i sin ytterste konsekvens kan få sin motsatte betydning, ved at det blir en byråkratisk tungrodd ordning som fremstår som en siste barriere for å unngå kommunesammenslåing.
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet vil vise til eigne merknader og forslag i Innst. S. nr. 259 (2003-2004) Kommuneproposisjonen for 2004.
Denne medlemen meiner ei målretta satsing på interkommunale samarbeidsløysingar er naudsynt for å løyse dei utfordringane mange kommunar no har. Denne medlemen viser til at det i dag er ei mengd interkommunale samarbeidsløysingar rundt om i kommunane. Mange av desse fungerer heilt utmerkt og medverkar både til auka effektutnytting, breiare fagmiljø og ei styrking av tilbodet til innbyggjarane. På den andre sida er det ei rekkje døme på kommunar som deltar i interkommunale samarbeidsløysingar utan noka planmessig overbygging. Denne medlemen meiner at interkommunalt samarbeid må gjerast planmessig og strategisk. Difor bør det leggjast betre til rette for å nytte interkommunalt samarbeid som ein hovudstrategi for å utvikle kommunalt tenestetilbod og lokaldemokrati.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet registrerer at dei parti som ivrar mest for kommunesamanslåingar, ser interkommunalt samarbeid som ein hemsko for sitt politiske prosjekt. Då desse medlemene føreslo ei brei satsing på interkommunalt samarbeid i Stortinget i fjor vår, stemde Høgre imot.
Desse medlemene ynskjer ei satsing på ei tilskotsordning for interkommunalt samarbeid. Desse medlemene viser til den etablerte ordninga med inndelingstilskotet for kommunar som er i samanslåingsprosessar. Det er eit like stort behov for tilskot til å utgreie og implementere interkommunale samarbeidsløysingar. Dei kommunane som no har kome langt i slike prosessar, har lagt ned store ressursar både innanfor eigne organisasjonar og ved kjøp av eksterne tenester.
Desse medlemene fremjar følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa om å etablere tilskotsordningar for utgreiing og implementering av interkommunale samarbeidsløysingar."
"Stortinget ber Regjeringa føreta ein gjennomgang av kommunelova med sikte på å fjerne hindringar for interkommunalt samarbeid."
Komiteen viser til at Regjeringen har varslet at barnevernsloven skal endres, slik at interkommunalt samarbeid hjemles i loven. Komiteen forutsetter at slike endringer kommer raskt til Stortinget og at det derfor på sikt vil være uhensiktsmessig med bruk av forsøksloven.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det foregår forsøk med interkommunale samarbeid om barnevern.
Flertallet er uenig i at det ikke er hensiktsmessig med flere slike forsøk og ber Regjeringen godkjenne flere forsøk etter de samme retningslinjer som for de forsøkene som allerede er i gang.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at det foregår forsøk med interkommunale samarbeid om barnevern. Disse medlemmer mener det kan være hensiktsmessig med flere slike forsøk og ber Regjeringen vurdere flere forsøk etter de samme retningslinjer som for de forsøkene som allerede er i gang.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil vise til Innst. S. nr. 259 (2003-2004) der eit fleirtal på Stortinget ba Regjeringa leggja fram for Stortinget ein nasjonal offensiv for IKT-basert tenesteutvikling. Fleirtalet vil understreke kor viktig det er at dette arbeidet blir fylgt opp.