10.4 Kap. 856 Barnehager
1. mai 2004 trådte forskriftene om foreldrebetaling i barnehage og likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd i kraft. Skjønnsmidlene til barnehager ble innført fra samme dato. Skjønnsmidlene inngår i den samlede offentlige finansieringen av barnehagesektoren.
Dette er sentrale elementer i det brede barnehageforliket som ble inngått 11. juni 2003 i forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet og Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven). Forliket omfatter bl.a. virkemidler for å nå målet om barnehageplass til alle som ønsker det, 80 pst. offentlig finansiering av driftskostnadene i sektoren, regulering av foreldrebetalingen i barnehager, likeverdig behandling av offentlige og private barnehager, og statlige utjevningsmidler (skjønnsmidler) som innrettes ut fra ulike kostnadssituasjoner og ressursbruk i kommunene. Barnehageforliket gjelder for inneværende stortingsperiode. Under behandlingen av Kommuneproposisjonen for 2004, vedtok Stortinget at det statlige driftstilskuddet til barnehager innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006.
I St.meld. nr. 28 (2003-2004) Om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m. orienterte Regjeringen Stortinget om første trinn i innfasingen av likeverdig behandling fra 1. mai 2004. Når det gjelder den videre innfasingen av likeverdig behandling, viste Regjeringen til budsjettet for 2005. Regjeringen understreket også behovet for en evaluering av konsekvensene for kommuner og private eiere av forskriften om likeverdig behandling før forskrifter for videre likeverdig behandling fastsettes. I behandlingen av stortingsmeldingen uttalte komiteen følgende, jf. Innst. S. nr. 154 (2003-2004):
"Komiteen peker på at Regjeringen legger opp til å komme tilbake til spørsmålet om innfasing av likeverdig behandling av offentlige og private barnehager i forbindelse med budsjettet for 2005. Komiteen viser til at departementet mener at det er behov for å vurdere konsekvensene for kommunene og private eiere av forskriften om likeverdig behandling som nå trer i kraft. Komiteen vil understreke at økonomisk likeverdig behandling skal bli resultatet, og ber departementet i Revidert nasjonalbudsjett 2004 presentere et opplegg som sørger for dette. Forskriften må forstås i samsvar med disse merknadene."
Regjeringen har lagt til rette for en første innfasing av likeverdig behandling ved å opprettholde differensieringen av det statlige driftstilskuddet og ved å forskriftsregulere kommunenes plikt til å sørge for likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd fra 1. mai 2004. På denne måten har Regjeringen fulgt opp barnehageforliket der Regjeringen blir bedt om å komme tilbake i statsbudsjettet for 2004 med et forslag til hvordan økonomisk likeverdig behandling kan innfases, jf. Innst. S. nr. 250 (2002-2003). Med likeverdig behandling menes at alle barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Det betyr at den enkelte barnehage på bakgrunn av sin historiske kostnadssituasjon skal få offentlige midler som gjør det mulig å gjennomføre maksimalpris og moderasjonsordninger. Likeverdig behandling betyr med andre ord ikke nødvendigvis likt kronebeløp.
Tidligere har det ikke vært stilt krav til kommunal egenfinansiering i barnehagesektoren. Resultatet har vært en skjev fordeling av offentlige midler mellom kommunale og private barnehager. Kravet om at kommunene skal sørge for at alle barnehager i kommunen, inklusive ikke-kommunale, har tilstrekkelig offentlig finansiering er derfor en betydelig endring av det offentlige finansieringsansvaret for private barnehager. I forskriften om likeverdig behandling pålegges kommunene å dekke kostnader i ikke-kommunale barnehager som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Kommunenes plikt begrenses oppad til å sørge for lik offentlig finansiering som i tilsvarende egne barnehager. Kommunene har heller ikke plikt til å dekke økte kostnader utover normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren. I Kommuneproposisjonen for 2005 er pris- og kostnadsvekst i kommunesektoren anslått til å bli om lag 3 pst. i 2004. I forskriften legges det videre til grunn at kommunene ikke har plikt til å dekke evt. merkostnader i ikke-kommunale barnehager som følge av at de setter en lavere foreldrebetaling enn de kommunale barnehagene i kommunen. Det åpnes også for at kommunen kan avkorte sitt tilskudd dersom ikke-kommunale barnehager tar ut et urimelig utbytte. Barnehageeier kan påklage kommunens vedtak om tilskudd til fylkesmannen. Begrensningene i kommunenes plikt er blant annet begrunnet i barnehageforlikets forutsetning om kostnadskontroll.
Regjeringen har med sitt opplegg sørget for at barnehagene er sikret tilstrekkelig offentlig finansiering for å klare innføringen av maksimalpris trinn I fra 1. mai 2004. Høsten 2002 ble driftstilskuddssatsene økt med om lag 10 pst. og høsten 2003 ble satsene ytterligere økt med 33 pst. i private barnehager og 19 prosent i kommunale barnehager. Beløpene som ble bevilget til barnehageformål la til rette for at barnehageeiere kunne tilby foreldre en gjennomsnittlig betalingssats på 2 500 kroner i måneden for en heltidsplass. Det vil si at allerede i fjor høst var det tilstrekkelig med midler til å gjennomføre hoveddelen av barnehagereformen. Den økonomiske satsingen er videre forsterket ved at det i budsjettet for 2004 er bevilget ytterligere 485 mill. kroner i skjønnsmidler til barnehager fra 1. mai 2004. Med de samlede offentlige midlene som skal gå til barnehageformål fra 1. mai skal alle barnehager være i stand til å innfri kravet om maksimalpris i foreldrebetalingen. Forskrift om likeverdig behandling innebærer også at alle ikke-kommunale barnehager får inntekter som sikrer at det historiske kostnadsnivået kan videreføres uten at barnehagen må legges ned på grunn av manglende finansiering eller at de må redusere kvaliteten på tilbudet.
På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet har konsulentene Fürst og Høverstad ANS foretatt en beregning av den samlede virkningen av økningen i det ordinære statlige driftstilskuddet til barnehager og den nødvendige reduksjonen i foreldrebetaling som følge av innføring av maksimalpris. Dette omfatter kommunale barnehager og et utvalg på 256 ikke-kommunale barnehager (Analyse av kostnader i barnehagene i 2002, desember 2003). For de aller fleste kommunene og barnehagene overstiger inntektsøkningen som følge av økte satser for statstilskudd fra 2002 til 2004 den inntektsreduksjonen som blir konsekvensen av innføring av maksimalpris. En mindre andel av kommuner og private barnehager har en netto inntektsreduksjon som følge av innføring av maksimalprisen ikke fullt ut kompenseres gjennom økningen i det statlige driftstilskuddet. Disse skjevhetene er bl.a. bakgrunnen for etablering av skjønnspotten.
Ved første tildelingsrunde av skjønnsmidler har det vært viktig å sikre at barnehagene får dekket sine kostnader ved innføring av maksimalgrense på foreldrebetalingen. Midlene er utbetalt til kommunene etter beregninger av behovet for midler i den enkelte kommune. Det er forutsatt at kommunene har opprettholdt sin egenfinansiering på 2003-nivå. I beregningene er det tatt utgangspunkt i barnehagenes årsmeldinger, antall barn i barnehager pr. 2002, regnskapsrapportering fra kommunene (KOSTRA) og fra de ikke-kommunale barnehagene for 2002. Det betyr at alle kostnader knyttet til driften som private barnehager rapporterte inn i 2002 er tatt hensyn til ved beregning av behovet for midler. Dette igjen innebærer at i beregningene av behovet for midler til private barnehager er også eiers uttak av midler til utbytte eller godtgjørelse for eiers innsats i 2002 inkludert som kostnad. Videre er kostnadene for nye plasser i 2003 tatt med i beregningene og de totale kostnadene er pris- og kostnadsjustert for 2003 og 2004. Inntektene til barnehagene er beregnet ut fra gjeldende statstilskuddssatser og anslått foreldrebetaling, forutsatt maksimalpris på 2 750 kroner for en heltidsplass og proporsjonalt lavere betaling for deltidsplasser. I tillegg er det også tatt hensyn til en søskenmoderasjon på 30 pst. for barn nummer to eller flere.
Det er lagt opp til at andre tildelingsrunde med skjønnsmidler skal skje i løpet av oktober. Hovedsakelig vil denne tildelingen være basert på etablering av nye barnehageplasser i løpet av 2004 og innføringen av en nasjonal sats for søskenmoderasjon. Kompensasjon for nye plasser etablert i 2004 vil gis med utgangspunkt i kommunale nettokostnader per plass. I bevilgningen over statsbudsjettet er det lagt inn tilstrekkelig med midler til full statlig finansiering av nye plasser i 2004. Det er følgelig ikke krav om kommunal medfinansiering for nye plasser. I tillegg gis det statlig investeringstilskudd for å redusere finansieringsbehovet ved etablering av nye barnehageplasser. Barne- og familiedepartementet vil i tiden fremover følge nøye med på utviklingen i kostnadene og hvordan tildelingen av første runde med skjønnsmidler er med på å bidra til å sikre at innføringen av maksimalpris trinn I gjennomføres i tråd med barnehageforliket. Det er videre satt i gang eksterne utredninger for å evaluere innføring av maksimalpris trinn I. Barne- og familiedepartementet har utarbeidet en veileder til praktisering av kravet om likebehandling i kommunene. Veilederen inneholder konkrete forslag til hvordan kommunene kan beregne tilskuddet til ikke-kommunale barnehager og er et nyttig verktøy for kommunene i arbeidet med likebehandlingen. Det er gjennomført regionale konferanser med alle kommuner og det er avholdt møter med representanter for private organisasjoner.
I statsbudsjettet for 2004, St.prp. nr. 1 (2003-2004) la Regjeringen inn tilstrekkelig midler for å oppfylle målet om en samlet offentlig finansiering på 80 pst. fra 1. mai 2004. Videre ble det påpekt at det er en stor utfordring å finne en hensiktsmessig offentlig finansiering innenfor rammene av barnehageforliket samtidig som alle målene for sektoren ivaretas. Dette skyldes både store kostnadsvariasjoner mellom ulike barnehager og store ulikheter mellom kommuner i barnehagedekning og finansiering av privat barnehagevirksomhet. I Innst. S. nr. 154 (2003-2004) Om søskenmode-rasjon i foreldrebetaling m.m., legger komiteen til grunn at barnehagereformen skal være fullfinansiert og at det offentlige tilskuddet jevnlig justeres slik at det utgjør om lag 80 pst. av kostnadene i sektoren. Nye beregninger viser at samlet offentlig finansiering fra 1. mai 2004 utgjør nær 80 pst. av kostnadene i sektoren. Anslaget er imidlertid beheftet med usikkerhet siden beregningene bl.a. bygger på foreløpig barnehagestatistikk for 2003. Videre er nye anslag basert på kostnadstall for 2002, fremskrevet med anslått pris- og kostnadsvekst i 2003 og 2004. Kostnadstallene for 2002 bygger på et utvalg kommunale og private barnehager. I anslaget er det lagt til grunn at det etableres nye barnehageplasser til 12 000 barn fra 1. august 2004.
Regjeringen legger til grunn at barnehagereformen fra 1. mai 2004 er fullfinansiert, og at den samlede offentlige finansieringen skal sikre maksimalpris på 2 750 kroner, nasjonale satser for søskenmoderasjon og likeverdig behandling av private og offentlige barnehager. Regjeringen vil imidlertid vurdere situasjonen fortløpende med hensyn til kostnadsutviklingen, gjennomføringen av maksimalprisen og etablering av nye barnehageplasser i 2004.
Ordinært driftstilskudd til barnehager beregnes ut fra faktisk antall barn i barnehage og utbetales etter gjeldende satser, avhengig av barnas alder og avtalt oppholdstid per uke. Måltall for utbygging i 2003 var nye plasser til 12 000 barn, 8 000 under tre år og 4 000 over tre år. Foreløpig statistikk for utbyggingen i 2003 viser at det ble etablert nye plasser til om lag 6 900 barn, ca. 2 850 under tre år og ca. 4 050 over tre år. I tillegg har om lag 500 barn fått tilbud i åpen barnehage. Totalt gir utbyggingen i 2003 et mindreforbruk på 60-posten på 215 mill. kroner i forhold til hva som er lagt til grunn i budsjettet for 2004.
På bakgrunn av ovennevnte foreslås det å redusere bevilgningen på post 60 Driftstilskudd til barnehager med 215 mill. kroner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til Innst. S. nr. 250 (2002-2003) fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet hvor målene og valg av virkemidler for barnehagepolitikken ble slått fast samt Innst. S. nr. 154 (2002-2003) - Om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen.
Flertallet registrerer at barnehagesektoren opplever usikkerhet omkring gjennomføringen av barnehagereformen. Flertallet mener at svarene som er kommet fra Barne- og familiedepartementet på spørsmål fra finanskomiteen i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 2004, viser at departementet ikke har god nok oversikt over sektorens situasjon.
Flertallet viser til Innst. S. nr. 250 (2002-2003) der det ble slått fast at det samlede offentlige tilskuddet skal være om lag 80 pst. fra 1. mai 2004.
Flertallet viser til svar til finanskomiteen (saksnr: 04/1696 spørsmål 8, av 12. mai 2004) der det står:
"Samlet innebærer dette en offentlig finansiering på 77, 8 prosent fra 1. mai 2004. I dette anslaget er verdien av investeringstilskuddet på 473 mill. kroner holdt utenfor beregningen (korrigert for innføring av momskompensasjonen). For å nå en finansieringsandel på nøyaktig 80 prosent fra 1. mai 2004, vil det etter disse anslagene være en differanse på om lag 280 mill. kroner."
Flertallet viser til svar til finanskomiteen på spørsmål (sak nr: 04/1767 av 18. mai 2004) der det står:
"I følge departementets beregninger er det lagt inn tilstrekkelig med midler til å sikre maksimalprisen på 2 750 kroner, proporsjonal reduksjon av foreldrebetalingen for deltidsplasser, nasjonale søskenmoderasjonsstandarer samt ordninger som gir barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling."
Flertallet legger dette til grunn.
Flertallet viser til at bevilgningen til driftstilskuddet har økt betydelig de siste årene. Den største økningen skjedde fra 1. august 2003 med en helårsvirkning på 1,8 mrd. kroner. Flertallet peker på at det er en rekke barnehager som uttrykker at de ikke er i stand til å gjennomføre makspris på kroner 2 750 fra 1. mai 2004. Årsakene til dette kan være flere, og flertallet merker seg at departementet i løpet av sommeren skal skaffe seg mer informasjon om situasjonen.
Flertallet viser til barnehageforliket og understreker at barnehagereformen skal fullfinansieres med statlige midler og ikke gjennom kutt i andre kommunale tjenester.
Flertallet viser til notater som Kommunenes Sentralforbund (KS) og Private Barnehagers Landsforbund (PBL) leverte til finanskomiteen under høringen på Revidert nasjonalbudsjett for 2004, som beskriver usikkerheten når det gjelder finansiering av barnehagereformen. KS hevder at innføring av søskenmoderasjon på 30 pst. for første barn og 50 pst. for barn utover dette, vil koste 79 mill. kroner mer enn departementets anslag. Flertallet viser til KS sin påstand om at departementet i sine beregninger har lagt til grunn at ingen kommuner viderefører sine ordninger med inntektsgraderte satser under kroner 2 750 fra 1. mai.
Flertallet merker seg at den reelle utbyggingen ikke oppfyller de forutsatte mål.
Ett av målene er full barnehagedekning i løpet av 2005. I Innst. S. nr. 250 (2002- 2003) heter det:
"Komiteen konstaterer at det ennå ikke sikkert kan sies hvor mange plasser som må til. Komiteen slår fast at målet er full behovsdekning i løpet av 2005. I hvert av årene 2003 og 2004 skal målet for utbygging være 12 000 plasser. Når vi nærmer oss 2005 vil vi vite mer om hvordan etterspørselen utvikler seg. Komiteen mener derfor at det gjenværende utbyggingsbehovet fastsettes endelig i forbindelse med budsjettet for 2005, slik at det da legges inn midler til nok plasser til å oppnå full behovsdekning i løpet av 2005. Regjeringen bes i hvert enkelt budsjettforslag komme tilbake til hvordan utbyggingen skal fordeles mellom barn over og under 3 år."
Flertallet er bekymret for at målet om full barnehagedekning ikke nås i 2005. Flertallet viser til at til tross for at målene var 12 000 nye plasser i 2003, ble resultatet ikke flere enn 7 339.
Flertallet har merket seg den manglende utbyggingstakten av plasser til barn under 3 år og vil understreke viktigheten av at årets mål på 12 000 nye plasser hvorav 8 000 til barn under tre år blir oppfylt.
ECON har på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet kommet fram til at det er behov for 16 300 nye plasser for å nå full dekning. Full dekning er en forutsetning for innføring av makspris trinn 2 fra august 2005. Flertallet er bekymret for at manglende utbygging av nye barnehageplasser kan sette innføring av makspris trinn 2 i fare.
Flertallet vil understreke at målene og virkemidlene i barnehageforliket står fast og at regjeringen må følge opp disse.
Flertallet viser til Innst. S. nr. 250 (2002-2003) fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet der økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale barnehager ble slått fast som prinsipp, der stod det følgende:
"Kommunene får en plikt til en økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale barnehager samtidig som statstilskuddet skal være likt for private og kommunale lovfestet barnehager."
Flertallet viser også til Innst. S. nr. 154 (2003-2004) om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m. Flertallet vil påpeke at gjennom denne innstillingen og Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) ble prinsippene fra Innst. S. nr. 250 (2002- 2003) poengtert på nytt.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake i statsbudsjettet for 2005 med en detaljert gjennomgang av gjennomføringen av barnehagereformen når det gjelder det totale økonomiske bildet av sektoren, innføringen av maksprisen, utbyggingstakten av nye barnehageplasser, økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale barnehager, søskenmoderasjon, inntektsgradering og barn med spesielle behov."
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil påpeke viktigheten av at en så stor reform, som det barnehagereformen er, også må sikrer ansattes rettigheter. Disse medlemmer viser til Innst. S. nr. 250 (2002-2003) der det heter:
"Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er glad for at et samlet Storting nå har enes om en barnehageavtale som sikrer økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager gjennom lovs form. Etter disse medlemmers oppfatning vil det være naturlig å se på hvordan en likebehandling av arbeidstakere kan sikres særlig med tanke på lønns- og arbeidsvilkår. Disse medlemmer er av den oppfatning at offentlig støtte må følges opp med krav til kvalitet, ikke bare gjennom lov om barnehager og rammeplan, men også gjennom likeverdige lønns- og arbeidsforhold for private og kommunale barnehager.
Disse medlemmer ber Regjeringen utrede denne problemstillingen og komme tilbake til Stortinget på egnet måte."
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om å redusere bevilgningen under kap. 856 post 60 med 215,0 mill. kroner.
Det vises videre til behandlingen av St.meld. nr. 28 (2003-2004) og vedtak i Innst. S. nr. 154 (2003-2004) Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m. Innføring av en søskenmoderasjon på 30 pst. for 2. barn og 50 pst. fra 3. barn og oppover vil koste anslagsvis 250 mill. kroner i helårsvirkning. Det er anslått at 235 mill. kroner allerede brukes til søskenmoderasjoner. Merkostnaden utover dette vil følgelig være om lag 15 mill. kroner i helårsvirkning. Ved innføring av ordningen fra 1. mai 2004 gir dette en merkostnad på om lag 11 mill. kroner. På bakgrunn av ovennevnte foreslås det å øke kap. 856 Barnehager post 65 Skjønnsmidler til barnehager med 11 mill. kroner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til merknad under kapittel 10.4.1.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om å øke bevilgningen under kap. 856 post 65 med 11,0 mill. kroner.