2.3 Generelt om metodiske spørsmål, verknadsutrekningar og føresetnader
For å vurdere ulike innretninger av transportpolitikken, herunder bruk av investeringsmidler, er det i arbeidet med NTP gjennomført virkningsberegninger.
Virkningsberegningene er en del av det faglige grunnlaget for å gjøre politiske strategiske valg i transportsektoren.
Under arbeidet med NTP er det reist kritiske spørsmål ved virkningsberegninger som nytte-kostnadsanalyser og forutsetninger som diskonteringsrenten og prognoser for trafikkutviklingen. Blant annet med bakgrunn i dette, presenteres i meldingen også internrenten for alle større utbyggingsprosjekter (dvs. den renten som vil gi nettonytte lik null).
Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til ytterligere forbedringer i det metodiske arbeidet, blant annet mer sammenliknbar bruk av nytte-kostnadsanalyser i transportsektorene, bedre og mer egnete trafikkprognoser og mer systematisk bruk av etterundersøkelser av måloppnåelse i større utbyggingsprosjekter.
Transportetatene har i samråd med departementet lagt til grunn et felles sett av forutsetninger basert på faglige utredninger av verdsetting av tid, ulykkes- og miljøkostnader, trafikkprognoser og diskonteringsrente.
Virkningsberegninger kan deles i:
– nytte-kostnadsanalyser hvor alle vesentlige virkningene som kan verdsettes i kroner blir slått sammen.
– andre virkningsberegninger hvor enkeltvirkninger blir analysert, men ikke nødvendigvis verdsatt i kroner. Måleenhetene er ofte i fysiske størrelser, for eksempel reduksjon i antall skadde og drepte eller reduksjon i antall personer utsatt for miljøpåvirkninger over et gitt nivå. Måleenheten kan også være kroner, for eksempel reduksjon i samfunnets transportkostnader.
Nytte-kostnadsanalyser er en sammenstilling av verdsatte nytte- og kostnadsstørrelser. Fordi slike verdsatte størrelser kommer på ulike tidspunkt må de for å kunne sammenliknes regnes tilbake til et felles tidspunkt. Til dette trengs en diskonteringsrente. Denne renten skal avspeile alternativkostnaden ved ressursene det offentlige bruker, dvs. den beste avkastningen som man kan få ved en alternativ bruk av ressursene.
Gjennom retningslinjer for forvaltningens bruk av diskonteringsrente består renten av en risikofri rente og et riskikotillegg. Den risikofrie realrenten er av Finansdepartementet satt til 3,5 pst. Risikotillegget vil varierer mellom ulike typer anvendelser.
I arbeidet med NTP er det lagt til grunn 10 pst. diskonteringsrente for luftfart, 9 pst. for sjø, 8 pst. for veg og 7 pst. for bane. Prosjekter som i hovedsak dekker etterspørsel etter korte kollektivreiser analyseres med 5 pst. diskonteringsrente.
Innen rammen av de overordnede retningslinjene på området vil Samferdselsdepartementet fortløpende vurdere om det er et grunnlag for å endre risikopåslaget i rentene.
Etatene har lagt ned et betydelig arbeid i å utvikle analyseverktøy for å prioritere prosjekter internt i etatene og mellom etatene. Over tid er enhetspriser og andre faste parametere blitt relativt konsistente. Imidlertid viser bruken av verktøyet seg å være forskjellig, særlig gjelder dette hva som legges inn i modellene. Dette medfører at resultatene fra nytte-kostnadsanalysene i begrenset grad er egnet til tverrsektorielle prioriteringer.
Samferdselsdepartementet vil samarbeide med etatene med sikte på å sikre større konsistens i bruken av nytte-kostnadsanalyser ved neste revisjon av NTP.
Blant annet på grunn av utilstrekkelige grunnlagsdata er det ikke gjennomført nytte-kostnadsanalyser eller utarbeidet virkningsberegninger av prioriteringene på Kystverkets område.
Prognoser for vekst i trafikken er viktige forutsetninger i virkningsberegningene. Både prognosene i meldingen og prognoser som er blitt laget til tidligere sektorplaner er blitt kritisert for å beregne for lav trafikkvekst. For lave prognoser gir for lav beregnet nettonytte og kan over tid også føre til at transportnettet underdimensjoneres og at midler til drift og vedlikehold anslås for lavt.
På bakgrunn av den kritikken som er blitt reist, og fordi observert vekst de senere årene har ligget godt over beregnet vekst i prognosene, har Samferdselsdepartementet fått Transportøkonomisk institutt (TØI) til å gjøre en gjennomgang av tidligere prognoser. Gjennomgangen er bare gjort for vegtrafikk.
Mye av diskusjonen om trafikkprognosene har dreid seg om årlig prosentvis vekst, og avvik fra prognostisert prosentvis vekst i gjennomsnitt over en kort periode. For planlegging er det viktigere at prognosene for trafikk på et framtidig tidspunkt er rimelig korrekte, enn at det fra år til annet er samsvar mellom vekst og vekstprognose i prosent. Det er klart at prognosene kan forbedres, men man vil aldri kunne lage prognoser som faller sammen med virkeligheten.
Samferdselsdepartementet vil i samråd med Fiskeridepartementet og transportetatene i arbeidet fram mot NTP 2010-2019 vurdere mulige tiltak for å lage bedre prognoser med større vektlegging av prognosenes nytte til planleggingsformål.
Det pågår dessuten en løpende utvikling av modellapparatet.
Samferdselsdepartementet vil utvikle systemer for å få fram og analysere kunnskap om de realiserte virkningene av investeringspolitikken. Det gjelder både virkninger som kan måles direkte - slik som trafikkmengder, framkommelighet, ulykker og miljøforhold, og virkninger som ikke kan måles direkte - slik som ulike former for regionale effekter. Et slikt system må være sammenliknbart på tvers av sektorer.
Det bør arbeides med å utvikle metoder for å anslå hvordan konkrete investeringsstrategier påvirker mobiliteten i arbeidsmarkedet og næringslivets konkurranseevne, og andre vanskelig målbare virkninger. Samferdselsdepartementet har som mål å utvikle rutiner for etterundersøkelser av store investeringsprosjekter, med hensyn til viktige transportpolitiske målvariable.
Komiteen har merka seg meldinga si drøfting av verknadsberekningar og føresetnader for nytte-kostvurderingar. Komiteen vil peika på at den metoden som er nytta er hefta med stor grad av usikkerheit. Komiteen er positiv til at departementet vil ta initiativ til forbetringar i det metodiske arbeidet. Komiteen vil serleg peika på at metoden serleg vil ha si nytte når ein skal samanlikna ulike transportformer i den same korridoren. Komiteen ber om at det vert utvikla betre system.
Komiteen ber på denne bakgrunn Regjeringa koma tilbake til Stortinget på eigna måte med ei vurdering av nytte-kostutrekningar som hjelpemiddel i samferdselspolitikken og eventuelt gjera framlegg om eit nytt opplegg i tråd med ovanforståande. Det er etter komiteen si vurdering ein klår føremon at metoden er eigna til å samanlikna ulike transportformer på same strekninga.
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet og Senterpartiet viser og til at svært mange høyringsinstansar har reist spørsmål om av verknadsberekningar og føresetnader for nytte-kostvurderingar, serleg når det gjeld nivå på kalkulasjonsrenta.
Desse medlemene meiner at slik systemet er nå, er metode for nytte-kostvurderingar ikkje eigna til å samanlikna transportformer.
Desse medlemene er kritiske til dei vurderingane av nyttekost som er gjort nå, ut frå eit metodegrunnlag det kan stillast store spørsmålsteikn ved.
Desse medlemene ber Regjeringa redusera kalkulasjonsrenta slik at ho kjem meir på linje med nabolanda våre. Desse medlemene har vanskeleg for å sjå at risiko skal prisast så høgt i eit system der risikoanalysar og risikomarginar også er lagt inn i sjølve prosjekta.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at det har kommet innsigelser mot utformingen av nytte-kostnadsanalyser og kalkualsjonssrenten. Som det fremgår av meldingen, består kalkulasjonsrenten av to komponenter, en risikofri del på 3,5 pst. og et risikotillegg som varierer fra 1,5 pst. til 6,5 pst., avhengig av transportgren. Det kan i utgangspunket virke ulogisk at det er så store variasjoner i risikotillegget mellom de ulike transportgrenene. Samtidig har variasjon i risikotillegget stor betydning for den samfunnøkonomiske lønnsom-heten i de ulike samferdselsprosjekt. Det har også fremkommet at blant annet kalkulasjonsrenten for veginvesteringer i Norge ligger betydelig over nivået i andre land i Vest-Europa.
Disse medlemmer vil vise til departementets svar på spørsmål 117 fra komiteen, hvor departementet varsler en ny gjennomgang av prinsippet for kalkulasjonsrenten og åpner for å gjøre nødvendige endringer.
Disse medlemmer ser for seg at en endring i kalkulasjonsrenten vil medføre et lavere nivå på risikoelementet og mindre forskjeller mellom transportgrenene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at modeller for å regne ut samfunnsøkonomisk nytteverdi er et nyttig verktøy i samferdselspolitikken, som i all annen politikk. Skal målsettingen om et mer effektivt transportsystem ha noen verdi, må det kontinuerlig arbeides med å utvikle modeller som på en best mulig grad reflekterer samfunnsnytte av samferdselsprosjekter. Disse medlemmer mener dette er en faglig oppgave. Disse medlemmer mener det er gode grunner for å differensiere kalkulasjonsrenta mellom de forskjellige transportformene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det benyttes ulik kalkulasjonsrente for de forskjellige transportmidler.
Disse medlemmer har den klare oppfatning at nytte-kostnadsanalysene slik de nå foreligger, er ubrukbare som grunnlag for prioriteringer mellom de forskjellige samferdselssektorer.
Disse medlemmerpoengterer at kalkulasjonsrenten slik den praktiseres i NTP, absolutt ikke gir uttrykk for prosjektenes reelle lønnsomhet. For å kunne oppnå en faglig riktig prioritering innenfor denne sektor, bør tradisjonelle analyser være det beste hjelpemiddel.
Disse medlemmer vil spesielt vise til renten for veibygging som er dobbelt så høy som renten som brukes i Sverige og andre sammenlignbare land. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"Kalkulasjonsrenten for investeringer i vegnettet settes til 4 pst."
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet vil peike på at nabolanda våre og også andre europeiske land har kalkulasjonsrente utan risikotillegg, slik som den norske har. Dette fører til at den norske kalkulasjonsrenta blir høgare enn i nabolanda våre. Denne medlemen meiner den norske kalkulasjonsrenta er alt for høg samanlikna med nabolanda våre. Denne medlemen ser heller ikkje gode grunnar til å differensiere kalkulasjonsrenta mellom dei ulike transportformene.
Komiteen sluttar seg til at det vert arbeid vidare for å finna betre modellar for trafikkprognosar, og ser positivt på meir bruk av etterundersøkingar.
Komiteen registrerer at det er kommet innsigelser fra flere høringsinstanser i forhold til trafikkprognosene og legger til grunn at departementene kontinuerlig vurderer forbedringer i metodegrunnlaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet slutter opp om den kritikk som er blitt rettet mot beregningene for lav trafikkvekst hvor prognosene da gir for lav nettonytte, og som refereres i St.meld. nr. 24 (2003-2004) over tid kan "føre til at transportnettet underdimensjoneres og at midler til drift og vedlikehold anslås for lavt".
Disse medlemmer peker på at nettopp dette har skjedd over tiår og generasjoner med det fatale resultat vi ser i dag på veisiden, både nye prosjekter, vedlikehold og drift.
Disse medlemmer minner om at i etatenes planforslag er det lagt til grunn en årlig trafikkvekst på 1,2 pst. i perioden 2006-2011 og 0,9 pst. i perioden videre som ligger betydelig under det vekstnivå som bransjefolk forventer.
Disse medlemmer viser til bransjens egne tall og resultater som viser at de norske prognosene gir en vekst i veitrafikken på 11 pst. for personbiler og hele 21 pst. for godstransport på veiene frem mot 2010. Disse tall ligger betydelig høyere enn det som er lagt til grunn i Nasjonal transportplan og bør være til ettertanke.
Disse medlemmer viser til tilsvarende tall fra Sverige hvor trafikkveksten er 22 pst. for både personbiler og godstransport. Disse medlemmer vil peke på at også innen EU-landene ligger veksten for samme periode på 21 pst. for personbiler og 38 pst. for godstransport.
Disse medlemmer viser også til de faktiske prosentvise veksttall for Norge fra 1997 til 2003 som var:
1997 | + 3,4 pst. |
1998 | + 3,3 pst. |
1999 | + 2,6 pst. |
2000 | + 1,4 pst. |
2001 | + 2,1 pst. |
2002 | + 3,9 pst. |
2003 | + 1,8 pst. |
Disse medlemmers konklusjon er at det er all grunn til å anta at veitrafikken vil øke langt mer enn hva prognosene i NTP angir.
Disse medlemmer viser også til at veksten i veitrafikken viser store regionale forskjeller slik at prognosene kan føre til feil i prioriteringene.
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har merka seg at det i meldinga ikkje ligg føre oversikt over dei ulike investeringane sine verknader på klimautsleppa frå samferdselssektoren, og er kritiske til dette.
Desse medlemene vil be om at slike verknader på klimautslepp frå samferdselssektoren seinast vert gjort greie for ved neste rullering av Nasjonal transportplan.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil vise til sine merknader under kapittel 11.2 når det gjelder klimagasser i transportsektoren.