12.1 Sammendrag

12.1.1 Innledning

Regjeringens forslag til skattereform vil gi betydelige systemforbedringer og netto skattelettelser. Dette er nødvendig for å sikre skattesystemets bidrag til økt verdiskaping, samtidig som hensynet til omfordeling og rettferdig fordeling ivaretas. Regjeringen legger vekt på at forslagene, når de ses som en helhet, skal gi skattelettelser til brede grupper.

Regjeringen tar sikte på lettelser i tråd med Sem-erklæringen på om lag 12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen som følge av reformen. Skattelettelser utover Sem-erklæringens forpliktelser vil blant annet være avhengig av utviklingen i skattegrunnlagene, herunder virkningene av skattereformen på verdiskapingen, utviklingen i petroleumsfondet, og eventuelle skatte- og avgiftsskifter. Kravet til ansvarlighet i budsjettpolitikken gjør at en reform som er balansert og skal komme brede grupper til gode, må innføres over noe tid.

Meldingen omhandler en rekke endringer i skattereglene. Det understrekes at det ikke er tatt standpunkt til konkrete skattesatser og fradragsordninger. Dette vil blant annet måtte tilpasses budsjettsituasjonen i det enkelte år. Regjeringen vil komme tilbake med forslag og omtale av virkninger i det enkelte budsjett. Det er derfor for tidlig å presentere detaljerte beregninger av fordelingsvirkningene. Basert bl.a. på Skaugeutvalgets forslag til satser og innslagspunkt samt andre tekniske forutsetninger er det likevel mulig å gi et grovt bilde av hvordan gjennomsnittsskatten for ulike inntektsgrupper påvirkes.

Regjeringens reformskisse følger opp Skaugeutvalgets forslag på en rekke områder, bl.a. ved å redusere marginalskattene på arbeid, innføre skatt på høy aksjeavkastning og trappe ned formuesskatten. Utvalget mener at det er nødvendig å redusere forskjellene i beskatning av arbeid og kapital vesentlig, og viser til at dette ikke er mulig med mindre en er villig til å akseptere fordelingskonsekvensene på kort sikt. Samtidig mener utvalget en bør legge større vekt på bunnfradrag som et fordelingspolitisk virkemiddel, og på å hindre at reell arbeidsavkastning blir skattlagt som kapitalinntekt. Som utvalget peker på, vil et redusert omfang av skattemotiverte tilpasninger og styrkede motiver til arbeid ha gode fordelingsvirkninger.

Regjeringen vil understreke at det er viktig å se reformen som en helhet. Blant annet vil opprydding og forenkling i særordninger kunne innebære skatteskjerpelser for en del skattytere, samtidig som de får betydelige lettelser i bl.a. lønnsbeskatningen og formuesskatten. Grove beregninger viser at alle inntektsgrupper fra 1. til 10. desil vil få skattelettelser.

12.1.2 Proveny og innfasing

Skatteforslag som bidrar til en mer effektiv bruk av ressursene, vil over tid bidra til økt verdiskaping og dermed økt skatteinngang. Etter Regjeringens syn bør en likevel ikke legge til grunn inndekking fra slike effekter i innfasingsårene, blant annet fordi det kan ta noe tid før effektivitetsgevinstene slår ut i økte skatteinntekter. Den betydelige usikkerheten ved å tallfeste slike virkninger trekker i samme retning. Regjeringen vil samtidig understreke at en må legge vekt på de potensielle gevinstene i form av økt avkastning på de samlede ressursene når en vurderer omfanget og innretningen på reformen.

Regjeringens forslag omfatter følgende:

• – Reduserte marginalskattesatser på personinntekt.

• – Delingsmodellen avvikles. Det innføres en skatt på høye eierinntekter (aksjonærmodellen). Næringsdrivende skattlegges ved opptjening (skjermingsmodellen).

• – Det innføres skattefritak for aksjeinntekter mellom selskaper.

• – Formuesskatten halveres i løpet av 2006 og 2007, og trappes deretter ned med sikte på avvikling.

• – Fordelsbeskatningen av egen bolig avvikles.

• – Skattesystemet forenkles, dels ved å avvikle eller stramme inn fradrag og særregler i skattesystemet, dels ved å flytte ordninger som fortsatt skal prioriteres, over på budsjettets utgiftsside.

Provenyanslagene er svært usikre. Det skyldes at det generelt er vanskelig å anslå tilpasninger til regelendringer. Det gjelder spesielt der det foreslås omfattende endringer, som aksjonærmodellen, skjermingsmodellen og skattefritak for aksjeinntekter mellom selskaper.

Endringer som bedrer ressursbruken, vil over tid gi økt vekst og derved økte skatteinntekter. Det er ikke tatt hensyn til slike effekter i provenyanslagene, blant annet fordi det er usikkert både hvor raskt effektivitetsgevinstene slår ut i økte skatteinntekter og hvor store virkningene vil være. Det må likevel legges vekt på gevinstene i form av økt avkastning på de samlede ressursene når omfanget og innretningen på en reform vurderes.

Det legges opp til å redusere toppskatten både gjennom lavere satser og økt innslagspunkt i trinn 1. En reduksjon i toppskatten i samsvar med Skaugeutvalgets forslag vil gi en skattelettelse på om lag 8,5 mrd. kroner. Videre bør den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på arbeidsinntekter over 16 G avvikles. Dette provenytapet anslås til om lag 900 mill. kroner.

Skaugeutvalget skisserer skattelettelser på vel 6 mrd. kroner knyttet til bunnfradragene. Minstefradraget for pensjonister foreslås videreført. Forslaget om å øke minstefradraget i lønnsinntekt vil dermed bidra til en tilnærming av pensjonsbeskatningen til lønnsbeskatningen. Endringene i toppskatt, minstefradrag og arbeidsgiveravgift anslås til 15-16 mrd. kroner.

Provenyet av aksjonærmodellen i det enkelte år vil være usikkert som følge av store årlige svingninger i aksjeinntektene. Det er også usikkert hvordan aksjonæren vil tilpasse seg aksjonærmodellen i valget mellom om å ta ut lønn eller utbytte. Provenyet fra utbytteskatten anslås på svært usikkert grunnlag til om lag 3 mrd. kroner. Det foreslås videre skattefritak for utbytter og gevinster mellom selskaper (fritaksmodellen), som på svært usikkert grunnlag anslås å gi et provenytap på i størrelsesorden 500 mill. kroner.

For personlig næringsdrivende foreslås det at inntekt utover et skjermingsbeløp skattlegges som personinntekt ved opptjening (skjermingsmodellen). Skjermingen skjer etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen. Sammenlignet med delingsmodellen vil skjermingsmodellen innebære at dagens takregler oppheves og inntektsgrunnlaget utvides. Videre oppheves skillet mellom liberale og ikke-liberale yrker. Provenyøkningen av disse endringene anslås på usikkert grunnlag til om lag 800 mill. kroner. Det legges også opp til å avvikle taket for høy trygdeavgiftssats for næringsinntekter på 12 G, slik at trygdeavgiften som hovedregel blir 10,7 pst. på næringsinntekt. Det vil øke provenyet med om lag 200 mill. kroner. Disse endringene må blant annet ses i sammenheng med lettelsene i toppskatten og formuesskatten.

Den samlede provenyøkningen av de foreslåtte endringene i beskatningen av kapital- og næringsinntekter anslås til i størrelsesorden 3,5 mrd. kroner. Endringene må blant annet ses i sammenheng med forslaget om å halvere formuesskatten i 2006 og 2007, som gir en skattelettelse på 4 mrd. kroner. I forslaget til halvering av formuesskatten er det rent beregningsmessig lagt til grunn at den samlede maksimalsatsen reduseres til 0,9 pst. av nettoformue over vel 560 000 kroner. Videre er reduksjonsfaktoren ved verdsettelse av alle aksjer satt til 40 pst.

Regjeringen vil, i tråd med Sem-erklæringen, avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig . Det gir isolert sett en skattelettelse på om lag 1,8 mrd. kroner.

Det er anslått et omfang på inndekking fra andre endringer på i størrelsesorden 5,3-6,3 mrd. kroner. Det dekker blant annet forslag om å rydde opp i og forenkle skattesystemet. Innstramminger i fradrag og særregler må ses i sammenheng med økte bunnbeløp og reduserte skattesatser mv. Regjeringen har foreløpig ikke tatt stilling til hvilke innstramminger som skal foreslås. Dette må blant annet ses i sammenheng med innfasingen av reformen i det enkelte år.

Regjeringen legger opp til å fase inn reformen over budsjettårene 2005, 2006 og 2007. Kravet til ansvarlighet i budsjettpolitikken gjør at en reform som er balansert, og skal komme brede grupper til gode, må innføres over noe tid.

Det vil også være behov for noe tid før enkelte av endringene rent teknisk kan innføres. Blant annet tilsier administrative hensyn, herunder å tilpasse det nye aksjonærregisteret til utbytteskatten, at aksjonærmodellen innføres først fra 2006. For å begrense uønskede tilpasninger må skattefritaket for utbytte mellom selskaper gis virkning fra og med inntektsåret 2004, mens fritaket for skatt på aksjegevinster og aksjetap mellom selskaper vil bli foreslått innført med virkning fra fremleggelsen av denne meldingen.

I tillegg må det tas hensyn til at flere av endringene henger sammen. En betydelig reduksjon av marginalskatten på de høyeste lønnsinntektene er en forutsetning for å kunne fjerne delingsmodellen ved innføring av aksjonærmodellen. Regjeringen tar derfor sikte på å redusere marginalskatten på de høyeste inntektene i løpet av 2005 og 2006, slik at det legges til rette for å avvikle delingsmodellen i 2006. Samtidig legges det opp til å redusere skatten på arbeid på lavere inntektsnivåer for å stimulere til økt arbeidstilbud og sikre at også personer med lavere og midlere inntekter får del i skattelettelsene. Nedtrappingen av formuesskatten må ses i sammenheng med økt skatt på utbytter. Det er derfor hensiktsmessig å starte denne nedtrappingen i 2006 når aksjonærmodellen iverksettes.

Regjeringen vil i de årlige budsjettene komme tilbake med konkrete endringsforslag i tråd med retningslinjene som trekkes opp i denne meldingen.

12.1.3 Fordelingsvirkninger av skattereformen

12.1.3.1 Innledning

Regjeringen mener at en viktig oppgave for skattesystemet er å bidra til omfordeling av inntekt. Videreføring av et progressivt system for beskatning av lønnsinntekt sikrer omfordeling mellom lave og høye inntekter (vertikal fordeling). Innføring av aksjonærmodellen sikrer en mer lik beskatning av like inntekter opptjent på ulik måte (horisontal fordeling).

Samtidig kan ikke skattesystemets fordelingspolitiske rolle vurderes isolert. Offentlige tjenester og overføringsordninger, utdanningssystemet og arbeidsmarkedspolitikken m.m. vil i mange tilfeller være viktigere, og det er den samlede fordelingseffekten av helheten i politikken som er det sentrale. En bør unngå å fokusere ensidig på statiske beregninger av hvordan skatteendringer slår ut for grupper i befolkningen. Da er det lett å overse økonomiske sammenhenger og tilpasningsmuligheter som er vesentlige for fordelingen, og som fører til at enkeltindivider forskjellsbehandles. Etter Regjeringens syn har et skattesystem som svekker motivene til å arbeide, og som gjør det lønnsomt og mulig å omklassifisere arbeidsinntekt til kapitalinntekt, alvorlige svakheter også fordelingspolitisk.

Regjeringens reformskisse har gode fordelingsvirkninger. Skatten på aksjeutbytte vil medføre at en del høye arbeidsinntekter som i dag beskattes som kapitalinntekt med 28 pst., blir beskattet på linje med andre lønnsinntekter. Dermed fjernes en urimelig forskjellsbehandling av personer med like inntekter. Samtidig foreslår Regjeringen å redusere marginalskatten på lavere lønnsnivåer. Dette vil kunne øke arbeidstilbudet og dermed inntektene til deltidsarbeidende og andre med lav inntekt. Svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene ved dem som har vedvarende lav inntekt. Reduksjonen i de høyeste marginalskattesatsene på lønn vil komme dem som i dag betaler mye toppskatt, til gode. Dette er en forutsetning for å sikre en mer lik beskatning av like inntekter, som er grunnleggende for et skattesystem med gode fordelingsegenskaper.

Nedtrappingen av formuesskatten vil innebære skattelettelser til dem som i dag har skattepliktig formue. Dette må ses i sammenheng med innføringen av en utbytteskatt. De med høy avkastning på aksjeplasseringer, som i første rekke tilhører høyinntektsgrupper, vil isolert sett bli stilt overfor skjerpet beskatning som følge av utbytteskatten. Etter Regjeringens syn er det bedre, både nærings- og fordelingspolitisk, å skattlegge kapitalinntekt når den tas ut av eierne, fremfor som kapitalbeholdning. Nedtrappingen av formuesskatten vil også redusere forskjellsbehandlingen som følger av ulike verdsettelsesregler.

12.1.3.2 Fordelingspolitikk - perspektiver og sammenhenger

En persons forbruksmuligheter avhenger bl.a. av fordelingen av inntekter før skatt, omfordeling gjennom skattesystemet, offentlige overføringer samt gaver og arv. Selv om omfordeling gjennom skattesystemet er et viktig bidrag til utjevning, kan ikke skattesystemets fordelingspolitiske rolle vurderes isolert. Offentlige tjenester og overføringsordninger, utdanningssystemet og arbeidsmarkedspolitikken m.m. vil i mange tilfeller være viktigere. Det er den samlede fordelingseffekten av helheten i politikken som er det sentrale. En bør derfor unngå å fokusere ensidig på statiske beregninger av hvordan skatteendringer slår ut for grupper i befolkningen. Da er det lett å overse økonomiske sammenhenger og tilpasningsmuligheter som er vesentlige for fordelingen, og som fører til at enkeltindivider forskjellsbehandles.

Det er en viktig oppgave for skattesystemet å bidra til omfordeling av inntekt. Videreføring av et progressivt system for beskatning av lønnsinntekt sikrer omfordeling mellom lave og høye inntekter (vertikal fordeling). Horisontal likhet innebærer at økonomisk sett like individer skattlegges likt. Det oppnås ved at alle inntekter kommer til beskatning, og ved at like inntekter beskattes likt. Utvalget mener en i fordelingspolitikken bør legge mer vekt på å behandle like inntekter skattemessig likt.

Skaugeutvalget viser til at skattesystemet kan ha indirekte eller langsiktige virkninger gjennom å påvirke skattyternes tilpasninger når det gjelder arbeid, forbruk og sparing. Dette kan føre til endringer i fordelingen av inntekten før skatt, bl.a. gjennom at arbeidsdeltakelsen i enkelte grupper kan påvirkes. Redusert marginalskatt på arbeidsinntekter vil stimulere til økt arbeidstilbud.

Ordninger i eller utenfor skattesystemet som svekker incentivene til å arbeide, bør unngås. Arbeidstilbudet vil påvirkes av skattesystemet, men også av for eksempel nivået på trygder og overføringer og hvordan disse avkortes mot lønnsinntekter. Helt eller delvis sambeskatning av ektepar kan ofte føre til at gifte kvinner står overfor høyere marginalskatter enn ugifte med tilsvarende inntekter. Undersøkelser indikerer at spesielt arbeidstilbudet blant gifte kvinner og lavinntektsgrupper er følsomt overfor skatt på arbeid (både marginal- og gjennomsnittsskatt). En høy marginalskatt på lave arbeidsinntekter kan føre til at personer med utsikt til lave arbeidsinntekter i større grad velger ikke å ta arbeid. En slik tilpasning kan over tid føre til tap av kompetanse og redusert inntektsmulighet. Et system som lager slike "fattigdomsfeller", er svært uheldig i fordelingspolitikken.

Lavere toppskatt har antagelig mer å si for yngre personer som er i ferd med å finne sin plass i arbeidsmarkedet, gjennom blant annet valg av utdanning og yrke. Videre vil lavere toppskatt kunne ha betydning for valget mellom å arbeide i Norge eller i utlandet. Skaugeutvalget viser til at mobiliteten over landegrensene for høyt utdannede er økende. Disse faktorene betyr at det vil ta noe tid før særlig redusert toppskatt vil føre til økt arbeidstilbud.

Skaugeutvalget peker på at skattesystemets fordelingsvirkninger også må ses i et livsløpsperspektiv. Muligheten til å flytte forbruk mellom livsfaser innebærer at fordelingsanalyser basert på inntektsdata for et enkelt år gir et skjevt bilde av den reelle fordelingen av velferd på ulike tidspunkt. Fordelingen av livsinntekt er vesentlig jevnere enn fordelingen av årsinntekt. Dette skyldes blant annet at individene får igjen deler av skatten i andre faser av livet gjennom overføringssystemet. Skaugeutvalget peker på at en person over livsløpet i gjennomsnitt mottar kontante overføringer tilsvarende 70 pst. av det han har betalt i skatt.

12.1.3.3 En reform for økt likebehandling og sterkere motiver til å arbeide

Et hovedmål med reformen er at like inntekter skal skattlegges mer likt. I et system der den skattepliktige inntekten i større grad tilsvarer den faktiske inntekten, vil de progressive skattesatsene bidra mer effektivt til den tilsiktede omfordelingen. Det er av flere årsaker bedre med bredere skattegrunnlag kombinert med lavere satser enn et system preget av høye formelle satser og mange unntak:

• – Økt likebehandling av skattytere med lik inntekt.

• – Lavere effektivitetstap ved beskatningen.

• – Enklere regler.

• – Vanskeligere å unngå skatt.

• – Mer lønnsomt å arbeide fremfor å motta trygd.

I reformen er det lagt stor vekt på økt likebehandling og reduserte satser. Skatt på høy aksjeinntekt vil bidra til at høye arbeidsinntekter som i dag beskattes som kapitalinntekt med 28 pst., blir beskattet på linje med andre lønnsinntekter. Dermed unngås en urimelig forskjellsbehandling av personer med like inntekter. For at det samtidig skal være mulig å fjerne delingsmodellen, må de høyeste marginalskattesatsene på lønn reduseres. Dette vil komme dem som i dag betaler mye toppskatt til gode, og er en helt nødvendig omlegging for å sikre en mer lik beskatning av like inntekter.

Det legges vekt på at reformen skal ha en balansert fordelingsprofil, og at lønnstakergrupper på ulike inntektsnivåer skal ta del i skattelettelsene. Regjeringen tar sikte på lettelser både i form av økte bunnfradrag, reduserte toppskattesatser og økt innslagspunkt for toppskatt. Toppskatten bør ikke slå inn allerede for en gjennomsnittlig helårslønn, slik den gjør i dag. Med Skaugeutvalgets forslag til reduksjoner i toppskatten (justert til 2004-nivå) vil anslagsvis 110 000 færre skattytere betale toppskatt.

Marginalskatten på lavere lønnsnivåer foreslås redusert gjennom å legge om minstefradraget m.m. for lønnsinntekter. For dem med lave arbeidsinntekter vil det dermed bli mer lønnsomt å arbeide fremfor å motta trygd. Svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene ved dem som har vedvarende lav inntekt, og lavere skatt for disse gruppene kan stimulere til økt arbeidsdeltakelse. Over tid vil dette bedre inntektsutviklingen for disse gruppene, og dermed bedre inntektsfordelingen i samfunnet.

Den formelle progressiviteten i beskatningen av arbeidsinntekter vil fremdeles sikre en omfordeling mellom lave og høye inntekter (vertikal fordeling). I tillegg vil innføringen av utbytteskatt, avvikling av delingsmodellen og reduksjonen i de høyeste marginalskattesatsene sikre en mer lik beskatning av like inntekter opptjent på ulik måte (horisontal fordeling). Innstramminger i fradrag og særordninger som særlig benyttes av høyinntektsgrupper, vil også styrke skattesystemets bidrag til omfordeling.

Nedtrappingen av formuesskatten vil innebære skattelettelser til dem som i dag har skattepliktig formue. På grunn av store forskjeller i verdsettelsen av formuesobjekter mv., er det imidlertid ikke noen entydig sammenheng mellom størrelsen på betalt formuesskatt og faktisk formue. Det svekker formuesskattens fordelingsegenskaper. Grupper som av ulike årsaker i mindre grad kan, eller ønsker å, spare i objekter som verdsettes lavt skattemessig, må betale relativt mer formuesskatt sett i forhold til den reelle formuen. Eksempelvis har personer over 67 år en relativt stor andel av sin bruttoformue i bankinnskudd (50 pst.) i forhold til yngre grupper (26 pst.). Dette medvirker til at nesten 40 pst. av formuesskatten betales av pensjonister.

En nedtrapping av formuesskatten må også ses i sammenheng med innføringen av en utbytteskatt. De med høy avkastning på aksjeplasseringer, som i første rekke tilhører høyinntektsgrupper, vil isolert sett bli stilt overfor skjerpet beskatning som følge av utbytteskatten. Etter Regjeringens syn er det bedre både nærings- og fordelingspolitisk å skattlegge kapitalen når den tas ut av eierne.

12.1.3.4 Enkelte statiske fordelingsvirkninger

Regjeringen har ikke tatt standpunkt til alle satser, beløpsgrenser og fradragsordninger. Dette vil det arbeides videre med fram mot det enkelte budsjett. Det er derfor ikke grunnlag for å lage detaljerte fremstillinger av fordelingsvirkningene av reformen.

For å gi en indikasjon på hvordan reformen kan slå ut, presiseres i meldingens avsnitt 14.3.3 noen eksempler, der det beregningsteknisk er lagt til grunn Skaugeutvalgets forslag der ikke annet er nevnt. Det vises til meldingen.

12.1.4 Administrative konsekvenser for skattyterne og ligningsmyndighetene

Departementet har i arbeidet med skattereformen lagt vekt på forenklingshensyn for å begrense næringslivets rapporteringsplikter og kostnadene knyttet til å administrere skattesystemet. Det foreslås flere store endringer med administrative konsekvenser for både skattyterne og ligningsmyndighetene. De viktigste endringene i dette perspektivet er innføringen av aksjonærmodellen for personlige aksjonærer, skjermingsmodellen for enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper, og fritaksmodellen for aksjegevinster og -utbytte innen selskapssektoren.

Aksjonærmodellen vil isolert sett stille relativt store krav til innrapportering av opplysninger fra de utdelende selskaper og deres aksjonærer. Det er nødvendig for å sikre riktig skjerming av aksjeutbytte og korrekt skattemessig behandling av aksjegevinster og -tap. På den andre siden gjør aksjonærmodellen det mulig å avvikle gjeldende delingsmodell for aktive aksjonærer. Godtgjørelsessystemet for aksjeutbytte og RISK-systemet for beregning av aksjegevinster og -tap vil også kunne avskaffes.

Gjeldende RISK-regler (RISK=Regulering av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital) skal hindre økonomisk dobbeltbeskatning av tilbakeholdt overskudd ved å oppregulere skattemessig inngangsverdi med tilbakeholdt skattlagt overskudd ved beregning av aksjegevinster og -tap. Reglene er svært kompliserte, og medfører omfattende rapporteringsplikter både for selskapene og aksjonærene. Samlet sett legger departementet til grunn at innføringen av aksjonærmodellen til erstatning for delingsmodellen, godtgjørelsessystemet og RISK-systemet ikke vil medføre økt administrativ belastning verken for selskapene eller aksjonærene.

For ligningsmyndighetene stiller aksjonærmodellen store krav til informasjonsbehandling og kontroll. Departementet viser imidlertid til at det fra og med inntektsåret 2004 ble opprettet et sentralt aksjonærregister som omfatter aksjer i norske aksjeselskap. Dette registeret kan etter departementets syn tilpasses slik at den nødvendige informasjon kan lagres, og de nødvendige beregninger kan foretas maskinelt. På usikkert grunnlag anslår departementet at kostnadene for ligningsmyndighetene til nødvendige tilpasninger av aksjonærregisteret, opplæring m.m. vil isolert sett beløpe seg til om lag 28 mill. kroner. Et velfungerende aksjonærregister som tilpasses aksjonærmodellens behov vil avhjelpe kompleksiteten i systemet, både for ligningsmyndighetene og skattyterne. Avviklingen av delingsmodellen og avskaffelse av godtgjørelses- og RISK-systemet medfører i tillegg betydelige forenklinger for ligningsmyndighetene.

For deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak foreslår departementet en skatt ved opptjening med skjerming (skjermingsmodellen) etter lignende prinsipper som i aksjonærmodellen. Den uskjermede delen av inntekten beskattes som personinntekt. Denne modellen vil erstatte gjeldende delingsmodell for disse foretaksformene. Fordi det ikke stilles krav til at eierne er aktive, vil modellen omfatte noen flere skattytere enn gjeldende delingsmodell. På den annen side vil dette redusere kontrollproblemene betydelig sammenlignet med dagens delingsmodell. Skjermingsmodellen innebærer videre at det ikke lenger vil være behov for å skille mellom såkalte liberale og ikke-liberale yrker. De foreslåtte reglene for beregning av skjermingen vil etter departementets syn også være enklere å praktisere både for skattyterne og ligningsmyndighetene sammenlignet med dagens delingsregler.

Regjeringen foreslår at det innføres skattefritak for utbytte og aksjegevinster (aksjeinntekter) som opptjenes av aksjeselskaper, samtidig som fradragsretten for selskapenes aksjetap bortfaller. Fritaksmodellen vil være en klar forenkling for selskapene. Den vil medføre at RISK-reglene, med svært kompliserte beregningsregler og omfattende rapporteringsrutiner, kan avvikles også innen selskapssektoren, og dermed kan oppheves i sin helhet. Videre medfører fritaksmetoden at hovedregelen blir skattefrihet for utbytte mottatt fra utenlandske aksjeselskaper. Dette vil også medføre en betydelig forenkling, sammenlignet med å anvende dagens regler for skattefradrag (kredit) for utenlandsk kildeskatt og skatt betalt av utenlandsk datterselskap. Kreditreglene er svært kompliserte og stiller betydelige krav til dokumentasjon. I tillegg vil fritaksmodellen i en del tilfeller kunne forenkle omorganisering av selskapsstrukturer betydelig, med reduserte transaksjonskostnader for næringslivet som resultat.

Også for ligningsmyndighetene vil fritaksmodellen medføre en betydelig forenkling, både mht. fastsetting av skattepliktig inntekt og kontroll. Departementet vil vurdere visse begrensinger i skattefritaket med sikte på å redusere incentivene til uønskede tilpasninger. Dette kan isolert sett gi en viss økning i de administrative kostnadene. Samlet sett vil likevel fritaksmodellen forenkle regelverket betydelig og gi store administrative besparelser.

I tillegg til systemendringene nevnt ovenfor omtaler departementet i meldingens kapittel 6 en rekke mulige endringer i fastsetting av skattegrunnlaget i personbeskatningen. På dette området er det et betydelig potensial for forenkling av skattereglene med muligheter for administrative besparelser. Departementet vil vurdere de ulike ordningene i forbindelse med gjennomføringen av skattereformen i de enkelte budsjettene.

Samlet sett legger departementet til grunn at forslaget til skattereform vil gi et godt grunnlag for forenklinger og mer oversiktlige skatteregler. Oppfølgingen av skattereformen og den konkrete utformingen av skattereglene vil få stor betydning for næringslivet. Departementet vil i det oppfølgende arbeidet legge vekt på å ivareta forenklingshensyn og begrense skjemabyrdene for næringslivet, og på at konsekvensene av de reglene som fremmes, blir godt utredet. I den forbindelse vil Finansdepartementet samarbeide med Nærings- og handelsdepartementet, som også administrerer Regjeringens kompetansesenter for konsekvensutredninger (ORAKEL).

12.2 Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Regjeringen tar sikte på lettelser på om lag 12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen. Disse medlemmer mener skattelettelser av et slikt omfang vil gjøre det vanskeligere å møte de store utfordringene som er knyttet til framtidens pensjonssystem og andre velferdsordninger. Det vises til merknadene i kapittel 2.2. Beregninger som presenteres i Revidert nasjonalbudsjett 2004 viser videre at det private konsumet vokser sterkt, og mye kraftigere enn det offentlige konsumet. Det er derfor etter disse medlemmers vurdering ikke behov for å stimulere til ytterligere vekst i privat konsum gjennom store skattelettelser.

I meldingen heter det at skatteforslag som bidrar til en mer effektiv bruk av ressursene, over tid vil bidra til økt verdiskaping og dermed økt skatteinngang. Disse medlemmer stiller seg sterkt tvilende til om de foreslåtte skattelettelsene vil bidra til økt skatteinngang på sikt, og viser til at det er vanskelig å finne eksempler på at såkalt dynamisk skattepolitikk virker i praksis.

Ifølge meldingen har reformskissen gode fordelingsvirkninger. Disse medlemmer er ikke enige i denne vurderingen.

Disse medlemmer mener at den reformen som presenteres i stortingsmeldingen først og fremst er et opplegg for å gi skattelette, og i mindre grad en omfattende systemendring. Den viktigste endringen som foreslås er å erstatte dagens delingsmodell med aksjonærmodellen. Disse medlemmer støtter forslaget om å innføre skatt på utbytte over en alternativ avkastning. Aksjonærmodellen vil hindre at reell arbeidsavkastning blir skattelagt som kapitalinntekt. Skatt på utbytte vil også ha en positiv fordelingseffekt, fordi det er dem med høyest inntekt som også mottar de største utbyttene. Bortsett fra innføring av aksjonærmodellen og skjermingsmodellen, går forslagene stort sett ut på å gi skattelette; redusert toppskatt, halvert formuesskatt (avvikling på sikt) og fjerning av fordelsskatten på egen bolig. Alle disse endringene vil først og fremst komme dem med høye inntekter og formuer til gode.

I meldingen legges det opp til en økning av bunnfradragene, samtidig som diverse særfradrag skal fjernes. Denne omleggingen vil være om lag provenynøytral. Det er umulig å vurdere hvordan omleggingen vil slå ut for ulike inntektsgrupper, så lenge Regjeringen ikke vil konkretisere hvilke fradrag som skal fjernes.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstremener at Regjeringens forslag vil gi betydelige systemforbedringer i tillegg til netto skattelettelser på 12 mrd. kroner til brede grupper. Forslaget vil bidra til økt verdiskapning samtidig som det bidrar til god omfordeling og rettferdig fordeling.

Disse medlemmerviser til at skattereformen i 1992 baserte seg på at reformen skulle gi økt verdiskapning både for næringslivet og for staten gjennom økte skatteinntekter. Det vises også til at skatten fra etterskuddspliktige i fastlands-Norge økte fra 10 mrd. kroner årlig i årene 1987-1991, til drøyt 40 mrd. kroner årlig i årene 2000-2001. Ifølge NOU 2003:9 økte skatteinngangen utover det som kan henføres til at det i store deler av denne perioden var en kraftig oppgangskonjunktur. Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at det er godt grunnlag for å anta økt verdiskapning som konsekvens av skattereformen, selv om slike effekter er vanskelig å kvantifisere og tidfeste og derfor ikke kan legges til grunn som inndekning i innfasingsårene.

Disse medlemmerviser til at det ikke er tatt standpunkt til de konkrete skattesatser og fradragsordninger, og støtter at dette blir omtalt og tilpasset i de aktuelle budsjetter for hvert år samtidig som de endelige fordelingsvirkninger presenteres.

Disse medlemmermener imidlertid at man allerede nå har et grovt bilde av hvordan gjennomsnittsskatten for ulike grupper påvirkes ved at marginalskattene på arbeid reduseres, formuesskatten nedtrappes og avvikles, og at det innføres skatt på høy aksjeavkastning. Disse medlemmermener det er helt sentralt å redusere forskjellene i beskatning av arbeid og kapital vesentlig, og at dette bare er mulig ved å akseptere de fordelingskonsekvensene på kort sikt som redusert marginalbeskatning gir.

Disse medlemmerpeker videre på at reformen må sees i en helhet. Opprydning og forenklinger i særordninger må bl.a. sees i sammenheng med lettelser gjennom økte bunnfradrag, redusert toppskatt og redusert formuesskatt. Foreløpige grove beregninger viser at alle inntektsdesiler vil få skattelettelser.

Disse medlemmerpeker på at skattelettelsene på toppskatt, økte bunnfradrag og reduksjoner i arbeidsgiveravgift vil være på 15-16 mrd. kroner brutto, mens den samlede provenyøkningen av den foreslåtte beskatningen av kapital- og næringsinntekter er ca. 3,5 mrd. kroner. Disse økninger ses i sammenheng med forslaget om å halvere formuesskatten i 2006 og 2007, noe som betyr en lettelse på 4 mrd. kroner. I tillegg avvikles fordelsbeskatningen av egen bolig, noe som alene gir en skattelettelse på 1,8 mrd. kroner.

Disse medlemmermener at en balansert innfasing av reformen over budsjettårene 2005, 2006 og 2007 vil gi den nødvendige ansvarlighet i budsjettpolitikken, i tillegg til at en del av de rent tekniske endringer og administrative hensyn tilsier at det vil være behov for å bruke noe tid. Det må også hensyntas at en del av endringene henger sammen ved at reduksjon av marginalskatten er en forutsetning for å kunne fjerne delingsmodellen, og at toppskattereduksjonene derfor må gjennomføres i 2005 og 2006 slik at delingsmodellen kan avvikles i 2006. Samtidig med dette reduseres også skatten på arbeid på lavere inntektsnivåer for å stimulere til økt arbeidstilbud og sikre at også personer med lavere inntekter får del i skattelettelsene.

Tilsvarende må nedtrappingen og avviklingen av formuesskatten sees i sammenheng med økt skatt på høy aksjeavkastning. Det er derfor hensiktsmessig å starte denne nedtrappingen i 2006 når aksjonærmodellen iverksettes.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at inntektsfordelingen i samfunnet først og fremst skal være et resultat av den enkeltes frie valg til å verdsette arbeidsinnsats, inntekt og fritid og vil i utgangspunktet ikke endre denne inntektsfordelingen gjennom progressiv beskatning. Fremskrittspartiet mener progressiv beskatning er spesielt urettferdig overfor personer som har satset mye tid og penger på egen utdanning. Slik beskatning rammer høye inntekter enkelte år, uten at det tas hensyn til at livsinntekten kan være lav. Disse medlemmer vifremheve betydningen av skattelettelser umiddelbart. Høy skatt på arbeid medfører at arbeid som burde vært gjort ikke blir gjennomført. Lavere kostnad på arbeidsinnsats gir flere i arbeid. Dette er viktig i perioder med ledighet i arbeidsmarkedet slik tilfellet er i dag. Disse medlemmer vil fremheve viktigheten av et betydelig bunnfradrag som kommer de med lavest inntekt til gode. Det gir større verdighet å tjene til livets opphold selv ved å utføre meningsfullt arbeid, enn å motta trygd fra staten. Lavere skatt på arbeidsinntekt forebygger samtidig svart arbeid. Disse medlemmer vil minne om at Norge i dag har en betydelig svart økonomi. Lavere skattetrykk vil øke statens inntekter. Misunnelse og ideologi på venstresiden i norsk politikk er imidlertid til hinder for en fornuftig beskatning. For å skape vekst og arbeidsplasser i små bedrifter må skattesystemet forenkles. Disse medlemmer er av den oppfatning av at lavere skattesatser og forenkling av beregning og innkrevning ikke vil gi lavere proveny.

Disse medlemmer stiller seg positive til meldingens intensjon om opprydning i fradrag og spesial­regler, men mener samtidig dette er umulig å ta stilling til så lenge ikke opprydningen spesifiseres. Disse medlemmer presiserer samtidig at det er uaktuelt å fjerne enkelte fradrag så lenge skattetrykket er på det nivået Regjeringen legger opp til.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet viser til sine merknader under punkt 4.2 og 5.5.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke på at det som av regjeringspartiene omtales som "fordelingskonsekvenser på kort sikt" som er helt nødvendige for å kunne gjennomføre de foreslåtte systemendringer, er beskrevet i ulike svar fra Finansdepartementet. I tabellen er gjengitt fordelingen av skatteletten som er en følge av Regjeringens forslag ut fra brev til Senterpartiet datert 23. april 2004 og brev til Arbeiderpartiet datert 29. april 2004 (gjelder formuesskatt og utbytteskatt):

Dette medlem finner en slik fordelingsvirkning uheldig, usosial og uakseptabel.