11. Indirekte skatter
Regjeringen har ikke lagt vekt på en bred drøfting av indirekte skatter i denne meldingen. Regjeringen legger derfor ikke opp til vesentlige endringer i avgiftssystemet som følge av utvalgets innstilling.
Departementet er enig med Skaugeutvalget i at fordelingshensyn i skatte- og avgiftssystemet som hovedregel bør ivaretas ved å skattelegge inntekt og formue. For eksempel er det mer treffsikkert å påvirke inntektsfordelingen gjennom en progressiv inntektsskatt enn ved å beskatte ulike forbruksgoder ulikt.
Selv etter merverdiavgiftsreformen i 2001, som innebar at merverdiavgiftsgrunnlaget ble betydelig utvidet, er flere store tjenesteområder utenfor merverdiavgiftssystemet, bl.a. overnatting, kulturtjenester, helsetjenester og finansielle tjenester. For sektorer som fortsatt er utenfor merverdiavgiftsområdet, bidro merverdiavgiftsreformen til at egenproduksjon av enkelte tjenester ble mer lønnsomt enn tidligere, jf. Revidert nasjonalbudsjett 2001. For kommuner og fylkeskommuner er problemene motvirket ved at det etter forslag fra Regjeringen er innført en generell momskompensasjonsordning fra 1. januar 2004. Også for statsforvaltingen legges det opp til å innføre en ordning i 2006 som nøytraliserer merverdiavgiften. Denne ordningen vil ikke omfatte helseforetak. Regjeringen tar sikte på å innføre en egen ordning for helseforetakene i 2005.
Stortinget har også vedtatt merverdiavgiftsplikt på persontransport med en lav sats på 6 pst. fra 1. mars 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer. Som følge av dette har samlet avgiftsbelastning for persontransporten blitt redusert med nærmere 500 mill. kroner årlig, fordi sektoren nå får full fradragsrett for inngående merverdiavgift (24 pst.) samtidig som det kun beregnes merverdiavgift med 6 pst. på omsetningen. Avviklingen av unntaket for persontransport bidrar til færre avgrensningsproblemer og konkurransevridninger. Departementet vil også vurdere om infrastrukturtjenester knyttet til transport bør omfattes av merverdiavgiften.
Departementet ønsker å benytte miljøavgifter for å motivere enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd gjennom å bidra til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter. Miljøavgiftene kan sikre at miljøproblemene blir løst til lavest mulige kostnader, samtidig som inntektene fra dem kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter som fører til dårligere ressursbruk. Bruk av miljøavgifter er også i samsvar med prinsippet om at forurenseren skal betale. Fritak fra miljøavgifter eller reduserte satser betyr at noen unngår å betale for ulempene som de påfører andre. I tillegg vil satsforskjeller og fritak fra miljøavgifter vanligvis føre til konkurransevridninger, og til at utslippene ikke blir redusert der det koster minst.
Som en del av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon, er det i de senere årene innført flere nye miljøavgifter, blant annet avgiften på sluttbehandling av avfall og avgiftene på klimagassene HFK og PFK.
Norge er langt fremme i bruken av miljøavgifter sammenliknet med de fleste andre OECD-land. Departementet vil også fremover legge stor vekt på bruk av virkemidler mot miljøforurensning. I prinsippet bør nasjonale virkemidler innrettes slik at alle som skader miljøet får like stort motiv til å redusere skadene. Bruken av virkemidler avhenger imidlertid også av virkemiddelbruken i andre land. Ensidig norsk virkemiddelbruk kan resultere i handelslekkasjer og utflagging av norske bedrifter til land som ikke har like sterke miljøreguleringer. I St.meld. nr. 54 (2001-2002) Norsk klimapolitikk (Klimameldingen) og i St.meld. nr. 15 Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2001-2002) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen) legger Regjeringen opp til et system for omsettelige klimagasskvoter for så mange kilder og utslipp som mulig for å nå forpliktelsen i Kyoto-protokollen fra 2008. Med et slikt system vil statens inntekter fra CO2-avgiftene falle bort, og det er stor usikkerhet om hvor store statens inntekter fra salg av kvoter kan bli, jf. nærmere drøfting i Tilleggsmeldingen.
I St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble det gitt en bred omtale av prosessen og arbeidet med å legge om el-avgiften i tråd med ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte. For å redusere risikoen for eventuelle tilbakebetalingskrav fra ESA, ble all næringsvirksomhet fritatt for el-avgiften fra 1. januar 2004. I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble dette vurdert å være en varig løsning av saken overfor ESA, og som sikret stabile rammebetingelser for næringslivet. For å dempe økningen i el-forbruket og fortsatt stimulere til overgang til alternative energikilder og vannbåren varme, vil Regjeringen som varslet i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med et forslag til et nytt avgiftssystem som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet, med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2004.
I tråd med anmodning fra Stortinget i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2003 har Regjeringen opprettet et utvalg som skal utrede ulike modeller for differensierte avgifter på elektrisitet til husholdninger. Utvalget skal ferdigstille sitt arbeid innen 1. april 2004.
Bilavgiftene har dels til hensikt å korrigere for negative eksterne virkninger, som veibruks-, ulykkes- og miljøkostnader, og dels å skaffe inntekter til staten. Det er ingen form for øremerking av inntektene fra bilavgiftene. Våren 2003 la en arbeidsgruppe fram en rapport som vurderte avgiftene på bil og bilbruk. Hovedproblemstillingen var om bilavgiftene kunne utformes på en bedre måte enn i dag mht. å ivareta miljø og sikkerhet, samtidig som inntektene fra bilavgiftene blir opprettholdt på dagens nivå. Arbeidsgruppen anbefalte, i tråd med EU-kommisjonens signaler, at det i årene fremover legges større vekt på å avgiftslegge eie og bruk av bil enn å avgiftslegge bilkjøp. Dagens avgift på kjøp av bil (engangsavgiften) beregnes etter kriteriene: vekt, slagvolum og motoreffekt. Arbeidsgruppen vurderte om slagvolumkomponenten kunne erstattes av en CO2-komponent. Konklusjonen var at dette ikke var hensiktsmessig på kort sikt, men at det kunne være aktuelt om noen år. Videre foreslo arbeidsgruppen å innføre en miljødifferensiert årsavgift på kjøretøy med tillatt totalvekt inntil 12 tonn.
Departementet støtter arbeidsgruppens prinsipielle tilnærminger til bilavgiftene. I St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det gitt et sammendrag av arbeidsgruppens anbefalinger og høringsuttalelsene ble oppsummert. Det ble varslet at departementet vil arbeide videre med enkelte saker, spesielt bruksfradragene og årsavgiften.
Ved siden av å skaffe staten inntekter, har avgiftene på alkohol og tobakk til formål å begrense helseskadelig forbruk. Samtidig kan høye avgifter på alkohol og tobakk bidra til grensehandel. Grensehandelen kan føre til tap av skatteinntekter. Omfanget av grensehandelen påvirkes av flere forhold som blant annet valutakurser og særavgifter. Dersom et høyt nivå på særavgiftene er med på å øke grensehandelen, må gevinstene (proveny og gevinster for samfunnet) veies opp mot kostnadene for samfunnet ved at personer drar over grensen for å handle, eller at personer involverer seg i illegal virksomhet som smugling og hjemmebrenning. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved at en person velger å handle på den andre siden av grensen, kan måles med personens ekstra tidsbruk, bensinforbruk, slitasje på veier og materiell mv.
En samfunnsøkonomisk gevinst ved grensehandel kan være at forbrukerne får et større vareutvalg. Betydningen av dette kan være særlig stor i områder av landet hvor det er lange avstander til et bredt vareutvalg på norsk side. Det kan også hevdes at grensehandelen bidrar til økt konkurranse innenlands, noe som kan presse ned fortjenestemarginene og bidra til å effektivisere produksjonen både i detaljhandelen og blant leverandørene. Ved særavgifter på helseskadelige varer bør man i tillegg ta hensyn til at høye særavgifter begrenser det samlede forbruket av disse varene, noe som blant annet begrenser helseskadene.
Et offentlig utvalg har vurdert sammenhengen mellom avgiftsnivå på grensehandelsutsatte varer og statens inntekter, jf. NOU 2003: 17 Særavgifter og grensehandel. Grensehandelsutvalget mener at særavgifter på alkohol og tobakk har en god teoretisk og helsemessig forankring. Det er utvalgets oppfatning at grensehandel mellom naboland, ikke minst som en følge av politikken innen EU, kan øke i årene som kommer. Norge blir trolig berørt av denne utviklingen. Det kan bli økt press for å redusere avgifter på grensehandelsutsatte varer fremover, blant annet som følge av at Sverige og Danmark har tilpasset seg EUs liberale innførselskvoter for alkohol fra 1. januar 2004. Grense-handelsutvalget peker på at grensehandelen fra Sverige med øl og vin er på et moderat nivå.
De norske avgiftene på alkohol og tobakk er blant de høyeste i Europa, også betydelig høyere enn i våre naboland. Dette har trolig vært med på å øke grensehandelen de siste årene. Grensehandelsutvalget laget en foreløpig versjon av en modell som kan benyttes til å anslå virkningene på grensehandel og smugling ved endringer i avgifter på alkohol og tobakk. Foreløpige modellberegninger viser at provenyet øker klart med økt avgift på øl og tobakk. Resultatene for brennevin og vin fra modellen er mer usikre, men også for disse varene viser de foreløpige modellsimuleringene at økte avgiftssatser gir økt proveny. Grensehandelsutvalget vurderer dette som rimelige resultater.
Departementet ønsker å ta i bruk modellen som ble utviklet av utvalget. Det er imidlertid behov for å videreutvikle modellen før departementet får et tilstrekkelig grunnlag for å anslå virkninger av avgiftsendringer på smugling eller grensehandel. Som Skaugeutvalget påpeker, skal avgiftene på alkohol og tobakk også være med på å begrense forbruket av disse varene. Dette taler isolert sett for å holde avgiftsnivået på et relativt høyt nivå. Samtidig vil ytterligere reduksjoner av de svenske avgiftene kunne gi økt grensehandel og dermed øke presset mot de norske avgiftene. Departementet vil vurdere nivået på alkohol- og tobakkavgiftene løpende, blant annet i lys av utviklingen i våre naboland.
I Sem-erklæringen legger Regjeringen opp til å foreta en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med sikte på opprydding og forenkling. Det har som nevnt pågått en omfattende opprydding i særavgiftene de siste årene, jf. avsnitt 13.2. Departementet er innstilt på å fortsette dette oppryddingsarbeidet innenfor de årlige budsjettarbeidene. Både grunnavgiften på engangsemballasje og sjokolade- og sukkervareavgiften vil bli vurdert i en slik sammenheng.
Departementet mener at fjerning av tollsatser i stor utstrekning vil gi enklere rammebetingelser for næringslivet og frigjøre administrative ressurser både i bedriftene og i toll- og avgiftsetaten. Departementet tar sikte på å redusere gjenværende industritoll, samt vurdere å fjerne tollsatser på landbruksvarer som ikke har betydning for norsk jordbruk. Toll på varer som er sentrale i norsk landbruksproduksjon, er en forutsetning for det norske målprissystemet for landbruksvarer, og må derfor ses i sammenheng med dette. Tollsatsene har imidlertid i noen tilfeller et nivå som overstiger behovet for sikring av målprisene. Gjennom en ny WTO-avtale kan norsk jordbruk bli stilt overfor nye utfordringer. Trolig vil tollsatsene for landbruksvarer bli satt under press. For Norge er det viktig å få utviklet åpne, stabile og forutsigbare rammer for verdenshandelen. Blant annet er det i Norges interesse at mest mulig av tollen på industrivarer og fisk i andre land kan bli fjernet.
Komiteen viser til at de indirekte skattene utgjør nær halvparten av de samlede skatteinntektene fra fastlands-Norge og således er en vesentlig del av det samlede skattefundamentet som skal sikre de offentlige inntekter. Av dette representerer momsinntektene vel to tredjedeler og ulike særavgifter resten.
Komiteen viser til at avgiftene på alkoholholdige drikkevarer og tobakk som har til formål å begrense helseskadelig forbruk, utsettes for press fordi avgiftsnivået på disse varene reduseres til dels betydelig i våre naboland. Dette fører til økt grensehandel, reduserte avgiftsinntekter og konkurransevridninger for norske produsenter og tilsier at avgiftsnivået må vurderes fortløpende i lys av denne utviklingen.
Komiteen viser til at Regjeringen legger opp til en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med sikte på en forenkling og opprydding.
Komiteen viser til henvendelsen til finanskomiteen fra en rekke bransjeorganisasjoner som ber om at det nedsettes et utvalg som foretar en slik samlet gjennomgang av særavgiftene, og ber Regjeringen vurdere om dette kan være hensiktsmessig for å sikre en god forankring i bransjene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, er enig med Regjeringen i at bruken av miljøavgifter gjennomgående er godt begrunnet og skal bidra til å motivere til mer miljøvennlig produksjon og forbruk gjennom å bidra til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Stortinget har vedtatt merverdiavgiftsplikt på persontransport, og til at departementet vil vurdere om infrastrukturtjenester knyttet til transport bør omfattes av merverdiavgiften. Å redusere omfanget av avgrensningsproblemer og konkurransevridninger er en viktig målsetning i merverdiavgiftssystemet, og disse medlemmer støtter derfor arbeidet med en slik vurdering.
Disse medlemmer viser til at Norge er langt fremme i bruken av miljøavgifter sammenlignet med de fleste andre OECD-land, og støtter arbeidet med å få på plass virkemidler mot miljøforurensning. Bruken av virkemidler avhenger imidlertid av virkemiddelbruken i andre land, og ensidig norsk virkemiddelbruk kan resultere i handelslekkasjer og utflagging av norske bedrifter. Derfor er det viktig at bruken av miljøavgifter sees i lys av utviklingen internasjonalt.
Disse medlemmer viser til arbeidet med gjennomgang av bilavgiftssystemet, og støtter målsetningen om å utforme bilavgiftene, både med hensyn til engangsavgiften og bruksavgiftene, på en måte som ivaretar hensyn til miljø og sikkerhet best mulig.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen foretar et omfattende arbeid med opprydning i særavgifter og reduksjon og fjerning av tollsatser, og støtter vektleggingen av dette i det fortløpende budsjettarbeidet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet støtter Regjeringens syn på at bruken av miljøavgifter må sees i lys av utviklingen internasjonalt, slik at ikke ensidige norske miljøavgifter bidrar til utflytting av bedrifter til land med svakere miljøreguleringer. Disse medlemmer viser til at det overfor næringslivet kan avtales reduserte miljøutslipp gjennom endring av innsatsfaktorer og produksjonsmetoder. I mange tilfeller vil slike avtaler være like effektive som avgifter.
Disse medlemmer viser til arbeidet med å gjennomgå bilavgiftssystemet for å få en utforming som i sterkere grad kan bidra til å legge vekt på miljø og sikkerhet, både i forhold til engangsavgiften og bruksavgiftene, og ber Regjeringen sette fortgang i dette arbeidet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet vil at en rekke nødvendige statsinntekter skal fremskaffes gjennom avgifter på ressursbruk både for bedrifter og personer, slik at deres interesser for verdiskapning stimuleres. Disse medlemmer forutsetter at dette forutsetter et betydelig lavere skattenivå. Forandring må imidlertid skje gradvis, for å sikre en forsvarlig tilpasning hos bedrifter og personer. Disse medlemmerønsker et så enkelt system som mulig, men finner det nødvendig å tilpasse avgiftssystemet og -nivået til gjennomsnittet i Europa, fordi særnorske og høye avgifter både er konkurransevridende for næringslivet, og ikke minst inflasjonsdrivende. Særavgifter bør begrenses og ha en særskilt begrunnelse.
Disse medlemmer mener arbeidet med å gjennomgå bilavgiftssystemet bør fokusere på å øremerke bilavgifter til konkrete formål for å utbedre trafikksikkerheten på norske veier og sikre miljøet. Disse medlemmer er sterkt imot at avgifter på bil og bruk av bil finansierer offentlige behov som ikke har tilknytning til bil og bilbruk. Disse medlemmervil understreke at mange av eksisterende avgifter i realiteten er dobbel betaling for det samme godet, og kan derfor ikke aksepteres.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at prinsippet om bærekraftig utvikling er grunnfesta del av Sosialistisk Venstrepartis politikk, og rommer et absolutt krav om solidaritet med kommende generasjoner. En politikk for bærekraftig utvikling må ikke minst sørge for et vern om livsnødvendige miljøressurser og forsvarlig forvaltning og utnytting av naturressurser. Utfordringa ligger ikke minst i at den mest velberga milliarden av jordas befolkning belaster miljøet og ressursene så sterkt at de fem milliarder andre ikke får rom til velstandsvekst uten at jordas tålegrenser sprenges. På mange områder er disse grensene allerede brutt.
Disse medlemmer slutter seg til Grønn skattekommisjons hovedkonklusjon, nemlig at hovedbegrunnelsen for bruk av grønne skatter er miljøpolitisk. At inntektene fra slike skatter gjør oss i stand til å redusere bruken av skatter med negativ virkning på verdiskapinga, er et tilleggsmoment. At skattevridninger i "grønn" retning kan synes å stimulere sysselsettinga og iallfall ikke skade den, er et positivt resultat.
Disse medlemmer påpeker at grønne skatter passer best til å løse miljøproblemer som stammer fra mange kilder, og der problemet ikke er sterkt avhengig av hvor kilden befinner seg. Klimagasser slippes ut fra to millioner biler, hundretusener av boliger og tusenvis av bedrifter i landet. Klimaeffekten er uavhengig av hvor utslippet skjer. En avgift på fossilt brensel vil berøre alle disse kildene, uten at det trengs egne reguleringer for hver enkelt forurenser. Dette er en effektiv måte å drive miljøvernpolitikk på. Hvis avgiftssatsen er lik, vil reguleringa også være kostnadseffektiv. Utslippskvoter som selges til forurensere, og som disse deretter kan omsette seg imellom, har mange av de samme effektivitetsegenskapene.
Derimot er det vanskeligere å bruke grønne skatter for å bevare konkrete naturområder eller det biologiske mangfoldet. Når man skal ta vare på unike miljøkvaliteter, eller når miljøeffekten av et miljøinngrep avhenger av hvor inngrepet skjer, vil disse medlemmer påpeke at direkte reguleringer kan være et mer egna virkemiddel. Hvis et stoff er så potensielt giftig at vi ønsker det helt vekk, velger vi å forby det, ikke å avgiftsbelegge det.
Generelt vil disse medlemmer påpeke at det fremdeles er et stort potensial for å utvide bruken av miljøavgifter.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke på de positive erfaringene med avgiftsforhøyelsen på røyketobakk i statsbudsjettet for 2004. Det er særdeles viktig at avgifter kan brukes for å redusere helseskadelig forbruk av for eksempel tobakk, alkohol og sukker. Dette medlem vil understreke viktigheten av forebyggende arbeid både av hensyn til den enkeltes helse, samfunnssikkerheten og for å redusere samfunnskostnadene knyttet til uheldig livsstil og helseskader.