Dok. nr. 8: 63 (2003-2004) om regelendringer og tiltak for å redusere straffesaksbehandlingstiden

Jeg viser til brev 27. april 2004 fra justiskomiteen, hvor departementet blir bedt om å uttale seg om forslaget i dok. nr. 8: 63 (2003-2004).

1 Generelle tiltak

Det totale tidsforløpet ved behandlingen av mange straffesaker har vært klart lengre enn ønskelig og nødvendig. En raskere behandling av straffesakene kan både styrke straffens preventive virkning og tilliten til rettssystemet og redusere belastningen for den fornærmede og andre berørte. Derfor har det vært en av Justisdepartementets mest prioriterte oppgaver de senere år å bidra til å sikre en hurtigere straffesaksbehandling.

Justisdepartementet oppnevnte sommeren 1999 to arbeidsgrupper, som fikk i oppdrag å se nærmere på saksbehandlingstiden i straffesaker fra anmeldelse er mottatt til fullbyrdelse er iverksatt. Gruppene skulle kartlegge flaskehalser og komme med forslag til hvordan saksbehandlingstiden kunne reduseres. Arbeidsgruppene fremmet forslag om endringer i både rutiner, instrukser og regelverk.

Senere har departementet også nedsatt andre arbeidsgrupper med mandat å komme med forslag til tiltak for å øke tempoet i straffesakene, blant annet den såkalte Oslo-gruppen, som er omtalt i punkt 3. Departementet har dessuten arrangert flere møter og symposier hvor sentrale aktører i straffesakskjeden har vært representert. Også riksadvokaten, Politidirektoratet og Dom­stoladministrasjonen har arbeidet aktivt for å få redusert saksbehandlingstiden i straffesaker.

En rekke tiltak har vært satt i verk (se punkt 2 og 3 nedenfor). Men fortsatt er det godt rom for forbedringer.

Forslagsstillerne i dok. nr. 8: 63 (2003-2004) viser i sin begrunnelse blant annet til at kompliserte straffesaker i Sverige er behandlet svært raskt. Også i Norge har vi eksempler på at alvorlige straffesaker er behandlet hurtig. Det hører også med at man i Sverige har sett med bekymring på antallet gjenopptakelsessaker, som noen frykter kan være et utslag av for rask saksavvikling. Utfordringen er også i Norge å finne den rette balansegang mellom et tilstrekkelig hurtig tempo og en betryggende saksbehandling.

Det er grunn til å tro at enkelte straffesaker i Norge blir etterforsket grundigere enn nødvendig, ofte med den følge at domstolsbehandlingen også blir for omstendelig. Dette må tas alvorlig. Men riksadvokaten har opplyst at det ikke er grunnlag for å hevde at overetterforskning er et utbredt problem. Dette synliggjøres også gjennom den kritikk som ikke helt sjelden kommer fra forsvarerhold om at etterforskningen i en straffesak for tidlig har låst seg i ett spor.

2 Lovendringer

Nedenfor følger en oversikt over lovendringer siden 1. januar 1999 som har som formål å sikre en raskere straffesaksbehandling:

• – Ved lov 3. mars 2000 nr. 13 ble straffeprosessloven § 13 endret, slik at den ikke lenger gir noe pålegg om å forene straffesaker. Påtalemyndigheten kan nå fremme flere saker mot en siktet som har begått flere lovbrudd. Dermed slipper man at saker blir forsinket når lovbrytere stadig begår nye lovbrudd som må etterforskes.

• – Ved lov 2. mars 2001 nr. 7 ble straffeloven § 59 endret for å sikre at det ved straffutmålingen legges større vekt enn før på tilståelser. Formålet med lovendringen er å gi den siktede et incitament til å tilstå, slik at saken kan behandles enklere og raskere.

• – Ved lov 4. mai 2001 nr. 16 ble reglene om forkynnelse av dommer i straffesaker vesentlig endret (domstolloven ny § 159 a, jf. straffeprosessloven § 42 og § 310 mv.). Formålet er at forkynnelsen skal gå raskere, slik at sakene kan bli tidligere rettskraftig og fullbyrdelsen kan starte før. - Ved den samme lovendringen ble også adgangen til å avsi tilståelsesdom i førerkortsaker utvidet (straffeprosessloven § 248). Dermed kan flere slike saker behandles raskt og enkelt.

• – Ved lov 28. juni 2002 nr. 55 ble det vedtatt en rekke lovendringer for å sikre en hurtigere straffesaksbehandling:

  • – Etter § 275 i straffeprosessloven skal hovedforhandling berammes så snart som mulig. I tingretten gjaldt det også tidligere en hovedregel om at hovedforhandlingen skal berammes innen to uker. Etter lovendringen skal denne fristen også gjelde for lagmannsretten.

  • – Paragraf 275 annet ledd har nye regler om når hovedforhandlingen skal avholdes. Hoved­regelen er nå at også hovedforhandlingen skal avholdes snarest mulig. Dessuten angir loven i annet punktum en frist for når hovedforhandlingen normalt skal ha startet i saker hvor den siktede enten var under 18 år da forbrytelsen ble begått eller sitter varetektsfengslet når saken berammes. Hovedforhandling bør avholdes særlig raskt i disse sakene. Om ikke særlige forhold er til hinder, skal hovedforhandling være påbegynt innen seks uker etter at saken kom inn for tingretten og åtte uker etter at anke til lagmannsretten er henvist til ankeforhandling.

  • – Det frie forsvarervalget er snevret inn for å redusere mulighetene for at straffesaker forsinkes fordi den siktede ønsker seg en forsvarer som er svært opptatt. Fritt forsvarervalg vil også etter denne endringen være hovedregelen i norsk straffeprosess. Men retten til fritt forsvarervalg vil i større grad enn før være en rett til å velge mellom de forsvarere som kan ta saken innen rimelig tid.

  • – Adgangen til å avskjære bevis er utvidet. Hovedformålet er å hindre at bevisførselen i straffesaker blir for vidløftig.

  • – Den siktede og vitner har fått møteplikt for politiet for å avklare om de ønsker å forklare seg eller ikke. Forklaringsplikt er derimot ikke innført.

  • – Det er føyd til et nytt tredje ledd i straffeprosessloven § 115 om at retten kan treffe beslutning om at vitner skal avhentes hvis det er grunn til å frykte at vitnet vil utebli uten gyldig forfall fra en hovedforhandling som vedkommende er lovlig innkalt til, og uteblivelsen vil føre til en ikke uvesentlig forsinkelse av saken. Formålet er å sikre at straffesaker ikke må utsettes fordi et vitne ikke møter.

  • – Reglene i straffeprosessloven § 310 om beregningen av ankefristen ved anke fra påtale­myndigheten er endret. Endringen medfører at ankefristen i en del saker utløper tidligere enn etter gjeldende lovbestemmelse .

  • – Adgangen til å heve en ankesak er utvidet, se straffeprosessloven § 336.

• – Ved lov 21. mars 2003 nr. 18 ble det lovfestet en frist på 6 uker for å fatte påtalevedtak i saker mot ungdom under 18 år.

• – Ved lov 19. desember 2003 nr. 125 ble politiets påtalekompetanse utvidet slik at færre straffesaker må påtaleavgjøres i to ledd.

Av lovtiltak under arbeid vil jeg særlig nevne:

• – Ved Ot.prp. nr. 59 (2003-2004) har departementet foreslått at ansatte i finansinstitusjoner skal ha forklaringsplikt for politiet. Etter gjeldende rett må politiet pga taushetsplikten til de ansatte i finansinstitusjonene gå rettens vei for å få forklaring.

• – Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring har vært på høring. Utvalget foreslår bl.a økt bruk av forenklede forelegg og økt bruk av administrative sanksjoner i stedet for straff.

• – Justisdepartementet har til vurdering en rekke spørsmål om lovendringer for å effektivisere straffesaksavviklingen, blant annet om endringer i reglene om jury, om siling av ankesaker, om forkynnelse av dommer og om pådømmelse av foreleggssaker uten bruk av meddommere.

• – Justisdepartementet har innhentet enn rapport fra Domstoladministrasjonen om effekten av den såkalte tilståelsesrabatten, jf. over. På bakgrunn av rapporten vurderes det nå om det er behov for ytterligere lovendringer i reglene om tilståelser.

3 Tiltak på andre områder

I tillegg til de generelle tiltak omtalt i punkt 1 og lovendringer omtalt i punkt 2 vil jeg nevne ytterligere noen områder som Justisdepartementet har særlig fokus på for å oppnå en hurtigere straffesaksavvikling:

Kultur- og holdningsendringer

23. april 2004 avholdt jeg et møte med riksadvokaten, lederen og generalsekretæren i Den Norske Advokatforening, direktøren i Domstoladministrasjonen og en representant for ledelsen i Politidirektoratet hvor temaet var effektivisering av straffesaksavviklingen. På møtet var det enighet om at det fortsatt er rom for forbedringer med sikte på å øke tempoet i alle ledd i straffesakskjeden. Samtidig var man enig om at behovet for lovendringer nå er begrenset. Fokus bør i stedet i større grad rettes mot de kulturer og holdninger som påvirker tempoet i straffesakene. Jeg vil fremheve at ansvaret for hurtigere behandling av straffesakene påhviler alle aktørene – politi, påtalemyndighet, forsvarer og dommere. At sakene i mange tilfeller ikke går hurtig nok kan betegnes som et kulturelt problem, et problem som alle aktørene er ansvarlige for å løse. Mulige tiltak er for eksempel å få bedre frem for de siktede fordelene ved tilståelsesdom (jf. neste punkt) og at dommerne i større grad styrer tidsbruken i straffesakene, herunder avholder forberedende rettsmøter for å avdekke mulige behov for bevisavskjæring før hovedforhandling starter.

Tilståelsessaker

Som nevnt over, er straffeloven § 59 endret for å sikre at man legger større vekt på tilståelse fra den siktede. Det er konstatert store forskjeller mellom distriktene når det gjelder antallet tilståelsesdommer. Jeg ønsker å sette ytterligere fokus på bestemmelsen og dens anvendelsesområde. Særlig viktig er det å formidle fordelene ved tilståelsesdom til den siktede. Dersom flere saker pådømmes som tilståelsessak, vil dette bidra til å redusere saksbehandlingstiden i domstolen. Jeg er også positiv til at påtalemyndigheten i forkant kan gi antydninger til hva straffrabatten blir ved tilståelse. Tiltak for å oppnå ytterligere effekt av ordningen med tilståelsesrabatt ble diskutert under det nevnte møtet 23. april 2004, og vil bli fulgt opp av Advokatforeningen og riksadvokaten. Man vil vurdere og utarbeide et forslag til standardorientering til den siktede om ulike prosessuelle og strafferettslige rettigheter, herunder krav på strafferabatt, ved tilståelse og fordelene ved å få saken pådømt som tilståelsessak. Se også punkt 2 foran om lovtiltak.

Lederopplæring i domstolen

Domstoladministrasjonen har ansvaret for administrasjonen av de alminnelige domstolene, og i den forbindelse for flere delprosjekter, bl.a. med sikte på økt kompetanseutvikling og fokus på viktigheten av god og effektiv prosessledelse blant dommerne. Justisdepartementet er i dialog med Domstoladministrasjonen om oppfølging av prosjektene.

Prosjekt hurtigere straffesaksavvikling i Oslo

I desember 2003 fikk jeg overlevert en rapport fra en arbeidsgruppe som har sett på straffesaksavviklingen i Oslo. Gruppen foreslår en rekke endringer, både av lovgivningsmessig og praktisk art. Lovendringsforslagene behandles i Justisdepartementet på vanlig måte. Det er besluttet at arbeidsgruppen skal fortsette sitt arbeid i ett år til, bl.a. for å koordinere og følge opp forslagene som ikke krever lovendring.

IKT-relaterte tiltak

Flere arbeidsgrupper, herunder "Oslogruppen", har sett på ulike sider av straffesaksavviklingen relatert til IKT-sektoren. Det er et betydelig effektiviseringspotensiale i samordning av systemer og tiltak, og en styringsgruppe i Justisdepartementet har ansvaret for koordinering av alt arbeid med effektivisering av straffesakskjeden innenfor IKT-området. Arbeidet er tids- og kostnadskrevende.

4 Økt bruk av frister

Straffeprosessloven har i dag regler som setter frister for å ta ut tiltale i saker der den mistenkte er under 18 år. I slike saker gjelder det også en frist for å avholde hovedforhandling etter at tiltale er tatt ut. En tilsvarende frist er fastsatt i varetektssakene.

Det var et bevisst valg at det ikke ble lovfestet frister for å ta ut tiltale og for å avholde hovedforhandling i alle saker. Formålet var å prioritere de aktuelle sakstypene, fordi det er særlig viktig med hurtig saksbehandling der. Behovet for prioritering gjør seg fortsatt gjeldende.

Fristreglene har foreløpig vært i kraft i halvannet år. Etter mitt syn er det for tidlig å innføre nye frister nå. Reglene bør ha virket i lengre tid før grunnlaget er godt nok til å vurdere om lovendringene har virket etter sin hensikt og om det vil være formålstjenlig å innføre frister på flere områder.

Jeg legger også vekt på at det de senere år har skjedd et betydelig antall lovendringer på straffeprosessens område, både for å sikre en hurtigere straffesaksbehandling, jf. punkt 2 foran, og med andre siktemål. For mange lovendringer innefor et gitt tidsrom kan virke kontraproduktivt. Dersom aktørene får inntrykk av at de knapt får tid til å sette seg inn i og innrette seg etter én lovendring før den neste trer i kraft, kan det virke demotiverende. Og omlegging av rutiner kan i seg selv være ressurskrevende.

En lovfestet maksimumsfrist for å ta ut tiltale som skulle gjelde i alle saker, har klare ulemper. Variasjonen mellom sakene er stor. Fristen måtte være ganske lang for å fange opp de unntakstilfeller hvor det er behov for etterforskning over tid, for eksempel saker som gjelder grenseoverskridende kriminalitet og hvor etterforsking må foretas i utlandet. Dette ville føre til at fristen i de ordinære sakene ville være uten praktisk betydning - den ville bli overholdt med god margin. I verste fall kunne fristene virke som "en sovepute" i slike saker. Riktignok kan man tenke seg frister med ulik lengde for ulike sakstyper (for eksempel gradert etter sakens art og strafferamme). Men det er problematisk gjennom lov å fastsette frister som gir den riktige balanse mellom på den ene side hensynet til å sikre at etterforskingen skjer effektivt og målrettet og på den annen side hensynet til å unngå urimelig korte frister.

Tilsvarende mothensyn kan gjøre seg gjeldende i forhold til generelle frister for å avholde hovedforhandling, men mothensynene gjør seg neppe like sterkt gjeldende her.

Min konklusjon er derfor at det ikke bør innføres nye frister for å ta ut tiltale eller avholde hovedforhandling nå.