Oppsummering av undersøkelsen
Undersøkelsen viser at antall virksomhetskontroller i forhold til antall aktuelle toll- og avgiftspliktige virksomheter varierer betydelig mellom tolldistriktene.
Basert på kontrollaktiviteten i perioden 1997-2002, vil det eksempelvis i ett tolldistrikt gå i gjennomsnitt ca. 15 år før en toll- og avgiftspliktig virksomhet vil bli kontrollert. Til sammenligning vil det i et annet tolldistrikt gå nærmere 70 år mellom hver kontroll. For toll- og avgiftsetaten under ett vil det i gjennomsnitt gå ca. 34 år før en toll- og avgiftspliktig virksomhet blir kontrollert gjennom virksomhetskontrollen.
Undersøkelsen viser at kontrollvariasjonene både innen det enkelte tolldistrikt og mellom tolldistriktene også avhenger av størrelsen på virksomhetene, målt etter hvor mye de betaler inn av toll og særavgifter. Variasjonen i kontrollomfanget kan være særlig stor mellom store og små virksomheter.
Det framgår av undersøkelsen at variasjonene i kontrollomfanget ikke bygger på reelle forskjeller i risiko og vesentlighet, eller på en overordnet vurdering av hvordan ressursene kan utnyttes mest mulig effektivt. Undersøkelsen viser at nivået på kontrollaktivitetene blant annet er betinget av en historisk ressursfordeling.
I enkelte tolldistrikter har det vært mangel på personell med den nødvendige kompetansen og det er pr. i dag et misforhold mellom behov og ressurser. Dette kommer særlig til utrykk i det største tolldistriktet som tar inn mer enn halvparten av inntekten til toll- og avgiftsetaten. Kontrollaktiviteten i dette tolldistriktet er relativt sett lavest i hele etaten. Tolldistriktet står likevel for over 60 pst. av toll- og avgiftsetatens totale økonomiske etterberegninger gjennom virksomhetskontrollen. Det er også dette tolldistriktet som har den høyeste rapporterte andelen alvorlige overtredelser. Toll- og avgiftsdirektoratet opplyser at kontrollomfanget i dette tolldistriktet ikke er tilfredsstillende. Både direktoratet og Finansdepartementet har vært kjent med dette skjeve kontrollomfanget.
Undersøkelsen viser at toll- og avgiftsetaten ofte avdekker feil hos de virksomhetene som blir kontrollert, og at etaten hvert år etterberegner virksomheter for flere hundre mill. kroner. Det går fram av undersøkelsen at ca. 88 pst. av de virksomhetene som tidligere er blitt kontrollert, gjorde nye og/eller tilsvarende feil da de ble kontrollert på nytt.
Toll- og avgiftsdirektoratet og flere av tolldistriktene peker på at de mange feilene som avdekkes, bl.a. skyldes at virksomhetene ikke har tilstrekkelig kompetanse på toll- og avgiftsområdet. På denne bakgrunnen stilles det spørsmål ved om kontrollene og informasjonen som formidles gir tilfredsstillende effekt, og om oppfølgingen av de toll- og avgiftspliktige er tilstrekkelig.
Det kan også stilles spørsmål ved om toll- og avgiftsetaten på en bedre måte kan bidra til et vedvarende høyere kompetansenivå blant de toll- og avgiftspliktige virksomhetene.
På bakgrunn av de forholdene som er tatt opp i undersøkelsen, kan det også stilles spørsmål ved om toll- og avgiftsetaten på en tilfredsstillende måte har ivaretatt kravet om at virksomhetskontrollen skal utføres på en slik måte at ressursanvendelsen blir mest mulig effektiv.
Alle tolldistriktene har utarbeidet risikoanalyser på virksomhetskontrollområdet for 2001 og 2002 som skal både være et hjelpemiddel for det enkelte tolldistrikt og for Toll- og avgiftsdirektoratet.
Undersøkelsen viser at tolldistriktenes risikoanalyser er uensartede og har mangler som gjør at de ikke kan fungere som et tilfredsstillende styringsverktøy. Det gjennomføres i liten grad samlede vurderinger av sannsynligheten for brudd på det regelverket toll- og avgiftsetaten forvalter, og konsekvensene av slike brudd. Sammen med mangel på systemer for hvordan Toll- og avgiftsdirektoratet skal veie risikoen i de ulike tolldistriktene, fører tolldistriktenes analyser i liten grad fram til en totalvurdering av det enkelte tolldistrikts viktighet i kontrollsammenheng.
Det kan stilles spørsmål ved om Toll- og avgiftsdirektoratets føringer for, og tilbakemeldinger på tolldistriktenes arbeid med risikoanalyser, er tilstrekkelige til å kunne bidra til utviklingen av et godt styringsverktøy for etaten.
Finansdepartementet har satt som mål at de virksomhetene toll- og avgiftsetaten kontrollerer, skal utgjøre en størst mulig andel av etatens samlede inntektsgrunnlag.
Undersøkelsen viser at tolldistriktenes rapportering på dette kravet ikke gir god styringsinformasjon til Toll- og avgiftsdirektoratet, blant annet fordi den ikke viser omfanget av kontrollene.
En videreutvikling av styringssystemene knyttet til tolldistriktene anses også på denne bakgrunnen for viktig. Det er også viktig å utvikle styringsinformasjonen i forhold til vedtaket (jf. Budsjett-innst. S. nr. 6 (2002-2003)) om at toll- og avgiftsetaten skal effektiviseres gjennom en regionalisering av dagens 10 tolldistrikter til 6 tollregioner fra 2004. Dette innebærer et økt styringsansvar i den enkelte tollregion hvor bruk av risikoanalyser blir viktig for å kunne disponere det økte tilfanget av ressurser og for å sikre effektiviseringen som forventes av regionaliseringen.
Undersøkelsen viser at tidligere sammenslåinger av tolldistrikter har gitt en effektiviseringsgevinst i form av mindre ressursbruk til blant annet administrative oppgaver, men at de ikke har gitt en reell økning i kontrollaktivitetene.
Det er et mål for toll- og avgiftsetaten at den pågående regionaliseringsprosessen skal frigjøre ressurser til prioriterte kontrolloppgaver. Etaten er avhengig av at de frigjorte ressursene tilføres de tolldistriktene som har relativt mindre ressurser enn oppgavemengden tilsier, og at disse ressursene kompetansemessig kan omstilles til virksomhetskontrollen for at regionaliseringen skal styrke denne delen av etatens kontrollarbeid.