1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Oppsummering av undersøkelsen
- 1.3 Justisdepartementets kommentarer
- 1.4 Riksrevisjonens bemerkninger
- 1.5 Justisdepartementets svar
- 1.6 Riksrevisjonens uttalelse
Kripos er et særorgan med hjemmel i politiloven § 16 andre ledd og er underlagt Politidirektoratet. Primæroppgaven er å bistå de enkelte politidistriktene i oppgaver som de selv ikke har kompetanse eller kapasitet til å løse. Kripos gjennomfører kriminaltekniske undersøkelser og analyser av innhentet og innsendt materiale for politi, påtalemyndighet og domstoler. Budsjettet for 2002 var 187 mill. kroner, og per 31. desember 2002 hadde Kripos ca. 330 ansatte.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere i hvilken grad Kripos fungerer som bistandsorgan for politi- og lensmannsetaten. Undersøkelsen har også omfattet en gjennomgang av arbeidsrutiner i Kripos og styringsdialogen med Politidirektoratet.
Resultatanalysen er gjennomført i perioden 2002-2003. Undersøkelsen omfatter en gjennomgang av Kripos" ressursutnyttelse (målt i produktivitet og saksbehandlingstid), omfanget og kvaliteten på bistanden som ytes, og hvem som mottar bistanden. Undersøkelsen omhandler også det internasjonale arbeidet, etterretningsarbeidet, kompetanseoverføringen, det interne evalueringsarbeidet og etatsstyringen av Kripos.
Det er gjennomført spørreskjemaundersøkelse ved samtlige av landets politistasjoner og lensmannskontorer. Det er foretatt intervjuer med ansatte ved tre politistasjoner, seks lensmannskontorer, fire politidistrikter, fem statsadvokatembeter, fire lagmannsretter og to tingretter. Det er også gjennomført intervjuer ved de fleste avdelingene ved Kripos med underliggende avsnitt, og med ledelsen i Kripos, Justisdepartementet, Riksadvokaten og Politidirektoratet.
For å beregne saksbehandlingstiden er det mottatt opplysninger om alle tekniske saker som ble ferdig behandlet i 2001 og første halvdel av 2002. Opplysningene er hentet ut fra Kripos" eget saksbehandlingssystem OMNIS.
Politi- og lensmannsetaten benytter saksbehandlingssystemet Basisløsning, BL. Det ble også hentet inn data fra BL for å beregne andelen av den totale saksbehandlingstiden i politiet som Kripos er ansvarlig for blant annet for å vurdere om Kripos eventuelt bidro til en for lang saksbehandlingstid i politiet.
Undersøkelsen viser at det ikke er mulig å sammenligne data fra saksbehandlingssystemet til Kripos og saksbehandlingssystemet til politi- og lensmannsetaten på grunn av svakhetene i tallmaterialet. Det er store differanser mellom saksbehandlingstiden Kripos har registrert sammenlignet med saksbehandlingstiden politiet har registrert. Det er ikke avdekket om svakheten ligger i registreringen til Kripos eller hos politiet.
Undersøkelsen viser at Kripos" saksbehandlingssystem har flere svakheter som virker inn på dataenes kvalitet. Blant annet skiller ikke Kripos mellom saksbehandlingstid for fengslingssaker, prioriterte og uprioriterte saker i OMNIS. Dette har medført at Kripos for 2000 og 2001 ikke har kunnet rapportere i henhold til de resultatkrav som er satt. I 2002 ble fordelingen av sakene gjort manuelt for å tilfredsstille kravene til rapportering fra direktoratet. Fra og med 2003 blir det registrert direkte i OMNIS om en sak er prioritert eller uprioritert.
Mottakerne av bistanden registreres på driftsenhetsnivå i et kodesystem. Dette medfører at Kripos ikke umiddelbart kan se hvem det er gitt bistand til, og det blir vanskelig å få oversikt over om det er enheter som mottar mye bistand og eventuelt årsaken til dette.
Det stilles også spørsmål ved gyldigheten til data hentet fra OMNIS.
Politidirektoratet og Justisdepartementet stiller resultatkrav blant annet til saksbehandlingstid ved laboratorieavdelingen og fingeravtrykksavdelingen ved Kripos. Sakene som ble behandlet i 2001 viser til dels store forskjeller i forhold til resultatene for saksbehandlingstiden som Kripos har rapportert. Dette er spesielt i tilknytning til dokument- og skriftanalyser og narkotikaanalyser. For narkotikasaker rapporterte Kripos i 2001 om en måloppnåelse på 98 pst., mens Riksrevisjonens analyse viste at måloppnåelsen var 22 pst. Kripos" måte å beregne måloppnåelsen på samsvarer ikke med resultatkravene. Samme beregningsmåte er benyttet i perioden 1999-2002.
Det er grunn til å stille spørsmål både ved saksbehandlingsverktøyets funksjonalitet og hvordan Kripos benytter dette som et styringsverktøy.
Undersøkelsen viser at antall innsendte saker har økt i perioden 1999 til 2002. I samme periode har avdelingene fått 20 nye årsverk. Opplysninger gitt av Kripos viser at alle avsnitt har redusert restansene og samlet sett økt antall behandlede saker i perioden undersøkelsen omfatter.
Da fordelingen av saker varierer i løpet av året, bør utviklingen følges over et lengre tidsforløp før man kan foreta en tilfredsstillende vurdering av saksbehandlingstiden. På grunn av Kripos" beregningsmåte kan ikke Kripos" innrapportering av saksbehandlingstid til overordnet myndighet legges til grunn i undersøkelsen.
Den gjennomførte analysen viser at saksbehandlingstiden i 2001 for narkotikasaker og dokument- og skriftsaker er vesentlig lengre enn det Kripos har rapportert inn. Siden det i Kripos" saksbehandlingssystem OMNIS ikke skilles mellom prioriterte og uprioriterte saker, er det vanskelig å vurdere om resultatkravet knyttet til sakenes behandlingstid er oppnådd. Det er imidlertid grunn til å anta at dette ikke er tilfellet. Justisdepartementet stilte i 2001 krav om at 60 pst. av de prioriterte sakene skulle behandles innen fastsatte frister.
Kripos skal gjennomføre stedlig bistand ved en effektiv ressursutnyttelse, eller gi konsultativ bistand. Den stedlige taktiske bistanden fra avsnittet for vold og organisert kriminalitet og avsnittet for seksualisert vold har økt. Avsnittet for analyse- og metodeutvikling har også hatt en stor økning i antall bistandssaker, i hovedsak knyttet til drap, narkotika og vinning.
Økningen i bistand kan forklares med at taktisk etterforskningsavdeling har hatt en økning i antall stillinger. Antall reisedøgn er redusert vesentlig fra 2000 til 2002. At det ytes mer konsultativ bistand enn stedlig bistand, har også medført en reduksjon i antall avslag på bistandsanmodninger i perioden 1999-2002.
Kripos utarbeider ikke statistikk over hvor mye bistand den enkelte driftsenheten og det enkelte politidistriktet mottar. Statistikken som er benyttet, er utarbeidet i forbindelse med undersøkelsen.
Når det gjelder stedlig teknisk bistand, er det ulike oppfatninger blant politidistriktene om hvordan Kripos skal brukes, og terskelen for å be om bistand er ulik. Kripos har i økende grad bistått mer i nærområdene enn ellers i landet i den perioden undersøkelsen omfatter.
For stedlig taktisk bistand viser statistikken at Kripos i samme periode har bistått oftere i enkelte politidistrikt i nærheten av Oslo enn i landet for øvrig. Utvalget er i dette tilfellet mer begrenset og gir ikke samme klare tendens som for stedlig teknisk bistand. Skjevfordelingen kan ha flere årsaker, blant annet kriminalitetsbildet, ulik terskel for å be om bistand og ulikt behov for bistand.
Registrering av bistand fordelt på politidistriktene vil kunne føre til økt bevissthet om ressursfordelingen.
I likhet med resten av politi- og lensmannsetaten stilles det et uavkortet kvalitetskrav til Kripos" arbeid. Alle aktører som er intervjuet, er stort sett tilfreds med kvaliteten på Kripos" svar på innsendte saker. Kvaliteten på analysene av det innsendte materialet blir også vurdert som god. Når det gjelder den taktiske bistanden, viser undersøkelsen at enkelte enheter mener at de selv kan gjennomføre den taktiske etterforskningen like godt som taktikerne ved Kripos. Hvilke faktorer politidistriktene vektlegger når de gir uttalelser til kvaliteten, varierer. Fra 2003 har Kripos innført et nytt bistandskonsept hvor bistanden skal spisses til det absolutt nødvendige i forhold til distriktenes egen kompetanse.
I henhold til påtaleinstruksen § 6-2 skal Kripos formidle henvendelser fra norsk politi til Interpol eller andre lands politimyndighet. Kripos skal besvare alle henvendelser fra andre Interpol-kontorer innenfor omforente frister. Undersøkelsen viser at Kripos gjør en egen vurdering av forespørslene de mottar fra andre land, fordi flere av sakene ikke synes å oppfylle kravene til kategorien "viktig". Kripos rapporterer i forbindelse med undersøkelsen at de leverer innenfor aksepterte frister. Det kan stilles spørsmål ved kvaliteten på denne rapporteringen, siden det er nødvendig å endre sakenes prioritet i forhold til oppdragslandets ønske. Kripos skal videre ifølge disponeringsskrivet for 2002 bidra til økt bruk av Schengen Information System (SIS) i politiet. Undersøkelsen viser at distriktenes kunnskap om SIS er mangelfull, men at Kripos har iverksatt tiltak som tar sikte på at utnyttelsen av SIS blir bedre i framtiden.
Etterretningsinformasjon blir registrert i etterretningsregisteret Krimsys av Kripos eller av politidistriktene, og Kripos fører oversikt som viser antall registreringer. Antall registreringer har gått ned i perioden 1999 til 2002. Etterretningssystemet er utformet slik at samme data kan registreres flere ganger. Få saker har utspring i informasjonen som er lagt inn i Krimsys. Brukerne synes derfor ikke å se nytteverdien av registeret. Kripos er klar over at systemet ikke er tilfredsstillende, og et nytt etterretningsregister er under utvikling i Politidirektoratet.
Det utarbeides ikke oversikt over kompetansen ute i distriktene, men de tilsatte har kjennskap til de fleste distriktene og vet hvilken kompetanse som finnes. På bakgrunn av dette holdes det kurs på et tilpasset nivå og omfatter kurs på Politihøgskolen, for politidistriktene og andre. Det er et problem at de som deltar på kurs, ikke arbeider med saker på området det kurses i. Når Kripos reiser ut og bistår politiet stedlig, skjer det ofte en mer uformell kompetanseoverføring. Undersøkelsen viser at denne formen for kompetanseoverføring verdsettes høyt av flere politistasjoner og lensmannskontorer.
Når det gjelder intern opplæring, opplyser Kripos at det i liten grad finnes klare kriterier for hva som kreves av kompetanse for at en ansatt er kvalifisert som spesialist. Ledelsen i Kripos framholder at kompetanseoverføringen internt ikke er god nok, men at de fra 2003 har innført en grunnpakkeopplæring og en sertifiseringsordning, som vil føre til en fastere form på kompetanseoverføringen internt.
Kripos har ikke hatt rutiner for å evaluere eget arbeid. Det er heller ikke etablert rutiner for eksterne evalueringer av arbeidet. Dette kan ha ført til at Kripos har mistet viktig erfaringsmateriale som kunne vært benyttet til videreutvikling av virksomheten.
For å identifisere hvor forbedringspotensialet ligger, har Kripos nylig utviklet en metode for å gjennomføre evalueringer i de største sakene.
Undersøkelsen viser at organiseringen av etatsstyringen med noen unntak synes å fungere tilfredsstillende både for Kripos og Politidirektoratet. Direktoratet har imidlertid registrert at Kripos i enkelte tilfeller har gått på siden av den vedtatte styringsdialogen og arbeidet direkte mot politiske myndigheter.
Kripos rapporterer til Politidirektoratet på indikatorer satt i henhold til resultatmål. Direktoratet har opplyst at de kun har overordnet kunnskap om hvordan ulike typer saker registreres. Politiets registre er ifølge direktoratet tunge å bruke og ikke alltid kompatible. For 2001 viser undersøkelsen at beregningsmåten Kripos benytter, ikke gir et korrekt bilde av saksbehandlingstiden. Selv om dataene er tilgjengelige i OMNIS, gir innrapporteringen ingen informasjon om saksbehandlingstiden for de sakene som faktisk er behandlet i løpet av året, kun om restansene.
Det har i de senere årene vært lagt stor vekt på å redusere den totale saksbehandlingstiden i straffesakskjeden. Departementet er enig med Riksrevisjonen i at rapporteringsmåten Kripos har benyttet, ikke gir riktig informasjon om saksbehandlingstid. Det er ikke grunnlag for å tro at bevisst feilrapportering fra Kripos er årsaken, men at de har benyttet en annen metode ved beregningene. Departementet uttaler at det vil følge opp den videre utviklingen av styringssystemer, rapportering og beregning av saksbehandlingstid overfor Politidirektoratet. Politidirektoratet har ikke vært oppmerksom på måten Kripos beregner saksbehandlingstiden på, og at de tar Riksrevisjonens tilbakemeldinger alvorlig. Politidirektoratet vil vurdere mulighetene for å innføre saksbehandlingsverktøyet som politietaten for øvrig benytter, eller andre databaserte løsninger i Kripos.
Kripos vil i løpet av 2003 utarbeide en metode for å synliggjøre arbeidsmengden i hver sak for å få et mer korrekt bilde av produktiviteten ved avsnittene i framtiden.
Departementet viser til at det har vært en økning i både stedlig taktisk og konsultativ bistand fra Kripos, og at antall avslag på bistandsanmodninger er redusert. Det er forventet at de nye og store politidistriktene skal opparbeide seg økt kompetanse, og at etterspørselen etter taktisk, stedlig bistand på lengre sikt vil bli mindre.
Det vises til en utredning av særorganene ledet av Politidirektoratet, som også omhandlet ansvars- og oppgavefordelingen mellom særorganene og politidistriktene. Gruppen avga sin innstilling sommeren 2003. Departementet ønsker en bredere vurdering av Kripos enn det denne utredningen har lagt opp til.
Når det gjelder geografisk fordeling av stedlig bistand, vises det til at skjevfordelingen kan ha ulike årsaker som blant annet kriminalitetsbildet, ulik terskel for å be om bistand og ulikt behov for bistand, slik det blir påpekt i undersøkelsen. Departementet viser til det nye bistandskonseptet som Kripos har innført fra 2003 og opplyser at det allerede er satt i gang et kvalitetsarbeid.
På området for internasjonalt arbeid viser undersøkelsen at distriktenes kunnskap om Schengen Information System, SIS, er mangelfull. Justisdepartementet opplyser at Kripos har iverksatt tiltak som tar sikte på at utnyttelsen av SIS skal bli bedre i framtiden. I samarbeid med Politihøgskolen skal det gjennomføres opplæringsprogram for politidistriktene i første kvartal 2004.
Når det gjelder etterretningsarbeid, herunder strategisk etterretning, har det funnet sted en generell heving av kompetansenivået hos de som arbeider med analysene, og direktoratet har lagt opp til en annen vinkling på analysene enn det Kripos tidligere hadde. Departementet viser til at Kripos har oppfattet styringssignalene fra Politidirektoratet som motstridende, og at direktoratet vil ta initiativ overfor Kripos for å komme frem til en omforent forståelse av de ulike begrepene som benyttes for å unngå lignende misforståelser i fremtiden.
Når det gjelder kompetanseføring, kan det være en utfordring å få politidistriktene til å nyttegjøre seg den kompetansen som ansatte har fått ved kurs, hospitering osv. Det er viktig at dette blir tatt hensyn til i de kompetanseplanene som politidistriktene utarbeider. Departementet vil følge opp dette i styringsdialogen med Politidirektoratet.
Det vises i undersøkelsen til at Kripos ikke har hatt rutiner for å evaluere eget arbeid. Departementet opplyser imidlertid at Kripos alltid har evaluert innsatsen i store saker, men at disse har vært ad hocpreget. Fra 1. januar 2003 er evalueringen av stedlig bistand satt i system. Det er også satt som krav i disponeringsskrivet for 2003 fra Politidirektoratet.
Når det gjelder styringsdialogen, viser departementet til at organiseringen av etatsstyringen med noen unntak synes å fungere tilfredsstillende. Når det gjelder kontakt med politiske myndigheter, fremholder departementet at Politidirektoratet og Kripos har drøftet dette. Politidirektoratet vil ta initiativ overfor Kripos for å videreutvikle og forbedre styringsdialogen, herunder samarbeidet med Kripos. Direktoratet vil i dialog med Kripos følge opp løpende de ulike problemstillingene som er berørt i rapporten. Kripos har i tiden etter perioden som dekkes av undersøkelsen, iverksatt flere tiltak for å forbedre virksomheten.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet i de senere årene har lagt stor vekt på å redusere den totale saksbehandlingstiden i straffesakskjeden. Kripos" mangelfulle rapportering av saksbehandlingstiden må vurderes i denne sammenheng.
Forskjellen på måloppnåelsen som er rapportert fra Kripos, og måloppnåelsen i analysen fra Riksrevisjonen, utgjør inntil 66 pst. Riksrevisjonen har merket seg at departementets vurderinger sammenfaller med konklusjonene i Riksrevisjonens undersøkelse når det gjelder den mangelfulle rapporteringen fra Kripos, og at Politidirektoratet ikke har vært oppmerksom på grunnlaget for denne rapporteringen.
Riksrevisjonen vil bemerke at Kripos ved flere anledninger har endret tidligere verifisert tallmateriale som er benyttet i Riksrevisjonens analyser.
Departementet opplyser at Politidirektoratet vil vurdere muligheten for å innføre politi- og lensmannsetatens saksbehandlingssystem, BL, eller andre databaserte løsninger i Kripos. Til dette vil Riksrevisjonen bemerke at opplysningene som er nødvendige for å gi ønsket informasjon om saksbehandlingstid, allerede er tilgjengelige i saksbehandlingssystemet til Kripos. Riksrevisjonen har hentet ut og bearbeidet data fra dette systemet. Undersøkelsen har imidlertid avdekket at det kan stilles spørsmål ved gyldigheten til disse dataene, knyttet til restansene. Riksrevisjonen peker på at det ikke er avklart om denne svakheten skyldes selve verktøyet eller bruken av det, og at disse spørsmålene vil være av betydning for hvilke løsninger som blir valgt.
"… Justisdepartementet ser alvorlig på de forhold som er avdekket i forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse av Kripos. I tillegg til de merknader som framkommer i departementets brev av 07.10.03 kan opplyses at Politidirektoratet hadde drøftingsmøte med Kripos den 14.11.03. Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av Kripos var et av de temaer som ble behandlet i møtet. Kripos og Politidirektoratet ble i møtet enige om den videre oppfølgning av Riksrevisjonens rapport. Det ble blant annet besluttet nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Kripos, Politidirektoratet og Politiets Datatjeneste for å vurdere innføring av politi- og lensmannsetatens saksbehandlingssystem BL ved Kripos.
I punkt 4 uttaler Riksrevisjonen bl.a. at opplysningene som er nødvendige for å gi ønsket informasjon om saksbehandlingstid, allerede er tilgjengelige i saksbehandlingssystemet til Kripos og at Riksrevisjonen har hentet ut og bearbeidet data fra dette systemet. Dette vil bli tatt med i vurderingen av hvorvidt BL skal innføres ved Kripos. Det forhold at BL benyttes i samtlige politidistrikt, ved ØKOKRIM (delvis) og nå etter hvert også hos høyere påtalemyndighet, er forhold som også vil være av betydning i den nevnte vurdering.
Utover ovennevnte har Justisdepartementet ingen kommentarer."
Riksrevisjonen har merket seg at det i perioden etter at undersøkelsen ble påbegynt, er iverksatt flere tiltak for å heve kvaliteten på arbeidet i Kripos. Dette gjelder blant annet stedlig taktisk bistand, utnyttelsen av Schengen Information System (SIS) og evalueringen av eget arbeid. I 2002 ble det utarbeidet en strategi for de neste fire årene.
Undersøkelsen har vist at det er et betydelig potensial for videreutvikling av styrings- og rapporteringssystemene i Kripos. Riksrevisjonen konstaterer at Justisdepartementet og Politidirektoratet vil følge opp dette arbeidet, og at det er nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere innføring av politi- og lensmannsetatens saksbehandlingssystem BL.
Riksrevisjonen har merket seg at Politidirektoratet også vil arbeide for å forbedre og videreutvikle styringsdialogen med Kripos, og at spørsmål knyttet til blant annet etterretning og kompetanseoverføring vil bli fulgt opp i denne forbindelse.